◎ 周 序

教育券：解決城市流動(dòng)兒童入學(xué)問題的良方還是歧途？

◎ 周 序

通過發(fā)行“教育券”來(lái)解決流動(dòng)兒童的入學(xué)問題是當(dāng)前一種較流行的主張。但這一主張只是從表面上使中央政府、地方政府和流動(dòng)人口家庭之間達(dá)成了一定程度的妥協(xié)，能夠在一定程度上緩解流動(dòng)兒童的入學(xué)難題，卻無(wú)法觸及到問題的根源，無(wú)法從根本上解決流動(dòng)兒童的義務(wù)教育問題。其根源在于對(duì)弗里德曼教育券理論的一種錯(cuò)誤理解和運(yùn)用。在美國(guó)，教育券要解決的是促使不同類型的學(xué)校尤其是私立學(xué)校通過競(jìng)爭(zhēng)得到發(fā)展的問題，而不是要解決誰(shuí)應(yīng)該為學(xué)生的義務(wù)教育買單的問題。只有將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)劃撥從“以縣為主”上升為“以省為主”，才有望從根本上解決流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)問題。

教育券 流動(dòng)兒童 義務(wù)教育

流動(dòng)兒童的入學(xué)問題長(zhǎng)期受到廣泛關(guān)注。大量流動(dòng)兒童無(wú)法進(jìn)入城市公辦學(xué)校學(xué)習(xí)，一個(gè)直接的原因就在于他們長(zhǎng)期面臨著公辦學(xué)校的收費(fèi)問題：公辦學(xué)校會(huì)以借讀費(fèi)、跨區(qū)費(fèi)、贊助費(fèi)、擇校費(fèi)等名義向流動(dòng)兒童收取每學(xué)期數(shù)百乃至數(shù)千元的費(fèi)用?！笆召M(fèi)問題帶來(lái)的后果之一就是部分學(xué)生因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)承受能力有限或家庭經(jīng)濟(jì)情況惡化而失學(xué)、輟學(xué)”[1]。對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件本來(lái)就較差的打工者家庭來(lái)說(shuō)，這筆費(fèi)用成為解決流動(dòng)兒童接受正規(guī)義務(wù)教育問題的一個(gè)關(guān)鍵障礙。因此，不少學(xué)者在積極探尋解決這一困境的可行之策，通過發(fā)放“教育券”來(lái)解決流動(dòng)兒童的入學(xué)問題就是其中一種較為流行的主張。所謂教育券，是指“由特定集體性消費(fèi)單位(如政府、教會(huì)、基金會(huì)、社團(tuán)或私人)向適齡兒童家庭發(fā)放憑券,家庭持券為子女選擇學(xué)校并用以支付學(xué)費(fèi)等相關(guān)教育費(fèi)用，學(xué)校再向集體性消費(fèi)單位兌換與教育券面額等值經(jīng)費(fèi)的一種擇校形式”[2]。從這一定義中可以看出，通過發(fā)放“教育券”來(lái)解決流動(dòng)兒童的入學(xué)問題的主張，即將流動(dòng)兒童在流入地公辦學(xué)校接受義務(wù)教育視作一種擇校行為（因?yàn)榱鲃?dòng)兒童沒有流入地戶籍無(wú)法實(shí)現(xiàn)就近入學(xué)），而教育券則可以幫助他們支付一部分“擇?！辟M(fèi)用。這種主張是否可取，是否值得推廣，有必要進(jìn)行深入討論。

一、為什么是教育券？

（一）“舶來(lái)品”受到歡迎

“教育券”并非中國(guó)土生土長(zhǎng)的事物，其發(fā)源可以追溯至美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)教授于1955年發(fā)表的《政府在教育中的作用》一文，該文收入《資本主義與自由》一書。在該文中，弗里德曼指出：“政府可以發(fā)給家長(zhǎng)們票證。如果孩子進(jìn)入‘被批準(zhǔn)的’教育機(jī)關(guān)，這些票證就代表每個(gè)孩子在每年中所能花費(fèi)的最大數(shù)量的金錢。這樣，家長(zhǎng)們就能自由地使用這種票證，再加上他們所自愿添增的金額向他們所選擇的‘被批準(zhǔn)的’教育機(jī)關(guān)購(gòu)買教育勞務(wù)。教育勞務(wù)可以為以營(yíng)利為目的私營(yíng)教育機(jī)關(guān)或非營(yíng)利的教育機(jī)關(guān)所提供。”[3]根據(jù)弗里德曼的這一主張，學(xué)生及其家長(zhǎng)成為具有選擇權(quán)的主體，可以實(shí)現(xiàn)“費(fèi)隨人走”，突破地域或?qū)W校類型的限制自由地選擇學(xué)校。同時(shí)，美國(guó)在對(duì)教育券的實(shí)踐操作中，對(duì)低收入人群家庭實(shí)行了一定程度的傾斜，例如在克里夫蘭州，1998至1999年參與教育券的家庭中有70%為單親母親家庭；詹克斯教育憑券規(guī)定了教育券的金額與家庭收入成一定的比例關(guān)系，并規(guī)定某類最不利人群的教育券金額可以是一般金額的兩倍，同時(shí)還規(guī)定學(xué)校的招生人數(shù)中必須保證一定比例的少數(shù)民族學(xué)生[4]；威斯康星州的“密爾沃基市家長(zhǎng)選擇方案”、俄亥俄州的“克里夫蘭市獎(jiǎng)學(xué)金及輔導(dǎo)方案”，以及哥倫比亞特區(qū)的“華盛頓機(jī)會(huì)獎(jiǎng)學(xué)金方案”，所提供的教育券資助對(duì)象主要是貧困學(xué)生，因此又被稱為貧困學(xué)生教育券[5]，等等。

在我國(guó)，受到戶籍制度的限制，政府只對(duì)具有當(dāng)?shù)貞艏倪m齡兒童提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，當(dāng)有兒童“流動(dòng)”到外地的時(shí)候，由于沒有外省市的戶籍，因此無(wú)法享受到應(yīng)有的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。而由于教育券可以使費(fèi)用跟隨學(xué)生，這就解決了“費(fèi)隨人走”的問題，無(wú)論學(xué)生流動(dòng)到哪里，都可以向?qū)W校上繳“教育券”抵押學(xué)費(fèi)，學(xué)校再用“教育券”向政府部門兌換相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)即可。這樣，由經(jīng)濟(jì)障礙導(dǎo)致的流動(dòng)兒童無(wú)法進(jìn)入城市公辦學(xué)校享受無(wú)差別義務(wù)教育的問題就可以得到一定程度的緩解。同時(shí)，流動(dòng)兒童作為社會(huì)中的弱勢(shì)群體，理應(yīng)得到政府更多的關(guān)照。從這兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)，弗里德曼關(guān)于“教育券”的理論主張和美國(guó)的實(shí)踐操作對(duì)我國(guó)流動(dòng)兒童入學(xué)困境來(lái)說(shuō)都具有一定的相似性，因此不少學(xué)者紛紛表示教育券是解決流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)問題的可行之策，從中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)上收錄的文獻(xiàn)來(lái)看，從2001年起至今，相關(guān)文章都對(duì)用教育券來(lái)解決這一問題的做法持贊賞態(tài)度，幾乎沒有反對(duì)的聲音。很多學(xué)者都認(rèn)為：在實(shí)行了教育券制度之后，“就進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育而言，流入地學(xué)校為了吸引其持有的教育券，將會(huì)努力為其營(yíng)造良好的就學(xué)環(huán)境”[6]，因而流動(dòng)兒童的義務(wù)教育將不再面臨經(jīng)濟(jì)上的障礙。

（二）尷尬的發(fā)行主體

教育券的主張雖然得到了很多學(xué)者的認(rèn)同，但在相關(guān)研究成果當(dāng)中，一個(gè)重要的問題卻被有意無(wú)意地忽略，即：如果教育券的制度可行，那么教育券的成本應(yīng)該由誰(shuí)支付？也就是說(shuō)，教育券的發(fā)行主體是誰(shuí)？畢竟，教育券本質(zhì)上是一種代金券，在特定領(lǐng)域內(nèi)具備了貨幣的功能，因此它是有成本的，其成本應(yīng)等價(jià)于它能夠兌換的教育經(jīng)費(fèi)。只有明確了到底應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)支付教育券的成本，教育券的主張才不致流于一紙空文。

個(gè)別學(xué)者認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問題，并對(duì)此進(jìn)行了分析。然而這些學(xué)者的觀點(diǎn)看法卻顯得大相徑庭，主要有以下幾種較有代表性的看法：

一是教育券應(yīng)由流出地地方政府負(fù)擔(dān)。例如有學(xué)者從義務(wù)教育階段學(xué)費(fèi)的“費(fèi)隨人走”這一原則出發(fā)，提出“對(duì)于流動(dòng)人口子女，流出地政府必須發(fā)放教育券，使‘資金跟隨孩子’”[7]。

二是由中央政府承擔(dān)。有學(xué)者指出：“教育券由中央統(tǒng)一發(fā)行，可以規(guī)定不同的面值，在全國(guó)各地自由流通”[8]。教育券“由中央政府出資，按流動(dòng)兒童的實(shí)際入學(xué)人數(shù)發(fā)放”[9]。

三是由中央政府、流入地政府、流出地政府、流動(dòng)兒童家庭甚至招聘農(nóng)民工的用人單位等多個(gè)主體來(lái)分擔(dān)。這種觀點(diǎn)當(dāng)中又包含了多種主張，有人認(rèn)為應(yīng)該由中央政府、流入地政府、流出地政府三者分擔(dān)[10]；有人認(rèn)為應(yīng)該由政府和流動(dòng)兒童家庭共同支付[11]；還有人認(rèn)為應(yīng)該由政府、農(nóng)民工家庭和招聘農(nóng)民工的單位分擔(dān)[12]，等等，但至于分擔(dān)比例如何劃分，偶見部分學(xué)者提及“按一定比例共同承擔(dān)”[13]，但顯得異常模糊；或“以農(nóng)民工對(duì)當(dāng)?shù)谿DP的貢獻(xiàn)為依據(jù)”[14]來(lái)分擔(dān)，更是不具備政策層面的可操作性；更多的研究則干脆回避了這一問題。

作為一種學(xué)術(shù)探討，我們主張百花齊放，百家爭(zhēng)鳴；但涉及到底誰(shuí)應(yīng)該為流動(dòng)兒童義務(wù)教育買單這么一個(gè)實(shí)實(shí)在在的問題，應(yīng)該是有一個(gè)確切的結(jié)論的。更何況，理論界的意見一致也更有利于政府決策的出臺(tái)，才能為從根本上解決流動(dòng)兒童的教育問題做出貢獻(xiàn)。然而當(dāng)理論界的看法迥異的時(shí)候，我們不禁對(duì)用教育券來(lái)解決流動(dòng)兒童入學(xué)難題的可行性產(chǎn)生懷疑：上述這些觀點(diǎn)各異的主張真的有效，真的能夠解決流動(dòng)兒童入學(xué)難的問題嗎？要回答這一問題，就需要對(duì)教育券試圖解決的問題進(jìn)行一番梳理。

二、教育券想解決什么問題？

按照《義務(wù)教育法》的規(guī)定，國(guó)家對(duì)義務(wù)教育階段的學(xué)生是免收學(xué)費(fèi)的，也就是說(shuō)，國(guó)家承擔(dān)了適齡兒童義務(wù)教育階段的學(xué)費(fèi)。但是流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育卻需要以借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等形式繳納學(xué)費(fèi)，教育券的主張就是要試圖通過發(fā)行教育券來(lái)解決沒有人為流動(dòng)兒童的義務(wù)教育買單的問題。那么，我們就不得不討論，原本應(yīng)該屬于流動(dòng)兒童的那筆學(xué)費(fèi)到哪兒去了？

從我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的籌資渠道來(lái)看，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)有三個(gè)來(lái)源：一是中央政府對(duì)義務(wù)教育資金的籌集，二是地方政府的財(cái)政撥款，三是由接受義務(wù)教育的學(xué)生家庭自己負(fù)擔(dān)。在這三條資金籌集渠道當(dāng)中，地方政府的財(cái)政撥款占了絕大部分，是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的最主要來(lái)源。但在戶籍制度的限制下，地方政府只對(duì)擁有當(dāng)?shù)貞艏膶W(xué)生分配義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，而流動(dòng)兒童由于沒有流入地戶口，因此被流入地地方政府作為“外來(lái)人口”，不在劃撥經(jīng)費(fèi)的考慮范圍之內(nèi)；而流出地地方政府也因?yàn)榱鲃?dòng)兒童未在當(dāng)?shù)厣蠈W(xué)而無(wú)法為其提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，因此，失去了地方政府財(cái)政撥款的支持，流動(dòng)兒童的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中便出現(xiàn)了一個(gè)巨大的缺口，而這個(gè)缺口只能由流動(dòng)兒童家庭自己來(lái)承擔(dān)，這便是借讀費(fèi)等各種費(fèi)用的起源。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中的情況并沒有這么殘酷。以北京市為例，很多區(qū)縣財(cái)政都為流動(dòng)兒童的義務(wù)教育提供了財(cái)政補(bǔ)貼。但是，政府的補(bǔ)貼顯然是出于人道主義的，并不能完全解決流動(dòng)兒童的學(xué)費(fèi)問題，在政府補(bǔ)貼之余，剩下的那部分差額，就只能完全由流動(dòng)兒童家庭自己承擔(dān)了，這部分差額就是流動(dòng)兒童家庭面臨的借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等形式的費(fèi)用。上述種種有關(guān)教育券的觀點(diǎn)，即是試圖通過發(fā)行教育券，讓中央政府、流入地地方政府、流出地政府以及招聘農(nóng)民工的用人單位等多個(gè)主體來(lái)承擔(dān)或者分擔(dān)這筆費(fèi)用，以緩解流動(dòng)兒童入學(xué)時(shí)面臨的經(jīng)濟(jì)障礙。

但是，為什么本應(yīng)由國(guó)家一力承擔(dān)的學(xué)費(fèi)卻演變成了政府出于人道主義的補(bǔ)貼，甚至還出現(xiàn)了一個(gè)差額讓流動(dòng)兒童家庭自己來(lái)承擔(dān)呢？從上述分析中可以看出，流動(dòng)兒童接受義務(wù)教育之所以面臨著經(jīng)濟(jì)障礙，是因?yàn)椤暗胤秸蔽茨芟蚱涮峁┝x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。然而，與流動(dòng)兒童相聯(lián)系的“地方政府”有兩個(gè)，即他們戶籍所在地的“流出地地方政府”和實(shí)際居住地所在的“流入地地方政府”。到底哪一個(gè)地方政府應(yīng)該為流動(dòng)兒童承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，或者是由二者共同來(lái)承擔(dān)這筆經(jīng)費(fèi)，則是一個(gè)需要謹(jǐn)慎探討的問題。

眾所周知，來(lái)自公民的稅收是地方政府籌集的資金的最主要部分。地方政府從稅收中劃撥出用于義務(wù)教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，分配給當(dāng)?shù)氐倪m齡兒童。既然打工者是流入地城市的納稅人，那么流入地地方政府所籌集的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中自然也就包含了打工者交納的稅款。因此打工者子女就理所應(yīng)當(dāng)?shù)睾途哂挟?dāng)?shù)貞艏倪m齡兒童一樣平等地享有流入地地方政府提供的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。但是，受到戶籍制度的限制，流入地地方政府得以“合法地”以流動(dòng)兒童不具有當(dāng)?shù)貞艨跒橛勺屗麄冏孕欣U納學(xué)費(fèi)，這“實(shí)際上就是讓這批打工者第二次交稅”[15]，這就是“借讀費(fèi)”等費(fèi)用形式的本質(zhì)。流入地地方政府拿到了打工者交納的稅款，卻沒有為他們的子女提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，那么，打工者所交的稅款都到哪里去了？很顯然，流入地地方政府在進(jìn)行義務(wù)教育撥款時(shí)，由于是按照當(dāng)?shù)貞艏畬W(xué)生人數(shù)來(lái)統(tǒng)計(jì)的，因此在當(dāng)?shù)卣呢?cái)政預(yù)算中也就沒有為流動(dòng)兒童專門劃撥相應(yīng)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，那么，打工者所交的稅收就自然而然地流到地方政府財(cái)政預(yù)算中除義務(wù)教育之外的其他用途上了。因此，流入地地方政府的行為其實(shí)是拿走了打工者繳納的稅收中原本應(yīng)該用于義務(wù)教育的那一部分挪作他用，卻拒絕為他們的子女提供相應(yīng)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，或者至多以“補(bǔ)貼”的形式進(jìn)行人道主義的援助。這樣一來(lái)，戶籍制度的限制就在打工者納稅的義務(wù)和其子女獲得相應(yīng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的權(quán)利之間造成了一種錯(cuò)位，從而導(dǎo)致了流動(dòng)兒童入學(xué)時(shí)的經(jīng)濟(jì)障礙。

三、教育券能否解決現(xiàn)有問題？

（一）教育券：治標(biāo)還是治本?

現(xiàn)在我們可以對(duì)上述各種關(guān)于誰(shuí)來(lái)為“教育券”買單的觀點(diǎn)做出判斷了：主張由流出地地方政府或中央政府買單的觀點(diǎn)，未能弄清楚打工者的權(quán)利與義務(wù)問題，這種觀點(diǎn)使獲得了打工者稅收的流入地地方政府徹底逃避了為流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的義務(wù)，而將這一義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給并未獲得打工者稅收的流出地地方政府來(lái)承擔(dān)，將流出地地方政府置于“為他人作嫁衣裳”的境地。主張“分擔(dān)”的觀點(diǎn)，實(shí)際上是將中央政府和流出地地方政府沒有承擔(dān)，流入地地方政府不愿承擔(dān)，流動(dòng)兒童家庭無(wú)力承擔(dān)但又原本應(yīng)該屬于流動(dòng)兒童的那筆義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)加以分割，由多個(gè)政府主體、流動(dòng)兒童家庭以及招聘農(nóng)民工的單位來(lái)共同承擔(dān)，是這幾個(gè)相關(guān)利益主體之間相互妥協(xié)的產(chǎn)物，這種妥協(xié)在表面上和一定程度上協(xié)調(diào)了中央政府、地方政府以及流動(dòng)兒童家庭之間的矛盾，但實(shí)際上卻使得流入地地方政府“合法地”逃避了為流動(dòng)兒童承擔(dān)全部義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的義務(wù)。投資主體的不明確直接造成了上學(xué)權(quán)利與納稅義務(wù)的不對(duì)等。因此，“分擔(dān)”的做法只能在表面上對(duì)各個(gè)利益主體之間的矛盾進(jìn)行初步的化解，但不可能從根本上解決流動(dòng)兒童入學(xué)難的問題。如果非要采取“教育券”的形式，那也應(yīng)該是完全由流入地地方政府來(lái)為教育券買單——這恰恰是目前眾多支持教育券的學(xué)者都未提及的一個(gè)觀點(diǎn)。

那么，對(duì)“教育券”的經(jīng)費(fèi)來(lái)源進(jìn)行調(diào)整，由流入地地方政府全部負(fù)責(zé)教育券的經(jīng)費(fèi)成本又是否可行呢？其實(shí)這是完全沒有必要的。道理不難理解：主張用教育券來(lái)解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題的學(xué)者，都不大可能支持完全由流入地地方政府來(lái)解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的觀點(diǎn)，因?yàn)榻逃膶?shí)際上是一種“代金券”，它直接發(fā)放到農(nóng)民工手里而不是分配給學(xué)校，使義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)能夠跟隨學(xué)生的流動(dòng)而流動(dòng)，這種“流動(dòng)的學(xué)費(fèi)”必須能夠在不同地域，或者不同級(jí)別的政府之間進(jìn)行流通，才能體現(xiàn)其價(jià)值，也就是說(shuō)，只有當(dāng)發(fā)放教育券的政府和接收教育券的政府不是同一個(gè)的時(shí)候，這種“流通”才會(huì)存在。既然如此，那么當(dāng)流入地地方政府作為“接收”方的時(shí)候，就必然還會(huì)有其他政府作為“發(fā)行方”負(fù)擔(dān)起至少是一部分教育券的成本，而從前文的分析當(dāng)中已經(jīng)可以看出，這實(shí)際上是不合理的。但如果要求完全由流入地地方政府來(lái)負(fù)擔(dān)教育券的成本，教育券幾乎就成了一種形式：由流入地地方政府提供教育券，然后再交回流入地地方政府換取現(xiàn)金，不僅沒有必要，反而多了一道手續(xù)和成本，造成了不必要的浪費(fèi)。因此，教育券的主張只能在表面上緩解流動(dòng)兒童的入學(xué)困境，卻無(wú)法從根本上解決這一問題。

（二）美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)何以在中國(guó)“擱淺”？

為什么教育券的政策在美國(guó)能夠得到歡迎，而在中國(guó)則會(huì)面臨投資主體不明確的尷尬？很多學(xué)者反復(fù)引用弗里德曼關(guān)于政府應(yīng)當(dāng)為家長(zhǎng)提供教育券的主張，試圖論證教育券應(yīng)當(dāng)成為流動(dòng)兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，但是如果我們耐心地將弗里德曼的《資本主義與自由》往后多翻幾頁(yè)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，弗里德曼繼續(xù)寫道：“我們的問題是扶植多樣化，而為了做到這一點(diǎn)，另一種代替的制度會(huì)比公立學(xué)校制度更為有效得多”[16]，這清楚地表明，弗里德曼關(guān)心的并非是由誰(shuí)給學(xué)生提供教育經(jīng)費(fèi)的問題，而是如何改變美國(guó)僵化的公立學(xué)校制度的問題。在弗里德曼看來(lái)，僅僅對(duì)公立學(xué)校進(jìn)行扶持會(huì)使其他類型的學(xué)校尤其是私立學(xué)校的發(fā)展因?yàn)槿狈φ慕?jīng)費(fèi)支持而陷入危機(jī)，而他的教育券理論正是著眼于通過由學(xué)生和家長(zhǎng)行使選擇權(quán)，使各類學(xué)校都具有獲得教育經(jīng)費(fèi)的可能性，從而促進(jìn)不同類型學(xué)校的自由發(fā)展。弗里德曼指出：只要學(xué)生和家長(zhǎng)可以“在任何一個(gè)愿意接受他的子女的學(xué)校使用憑單，不論是私立的，還是公立的，也不論是在他們居住的地區(qū)、城市或州，還是在其他地區(qū)、城市或州”[17]，那么，學(xué)校要想獲得以教育券的形式掌握在學(xué)生及其家長(zhǎng)手中這部分教育經(jīng)費(fèi)，就只能通過提高辦學(xué)質(zhì)量來(lái)吸引生源。“假使不管家長(zhǎng)送其子女到什么學(xué)校，目前國(guó)家在學(xué)校教育上的開支都撥給家長(zhǎng)使用，那么，各種類型的學(xué)校會(huì)大量出現(xiàn)來(lái)滿足這種需要。家長(zhǎng)可以把他們的孩子從一個(gè)學(xué)校退學(xué)而到另一個(gè)學(xué)校，并且通過這個(gè)辦法來(lái)表示他們對(duì)學(xué)校教育的意見”[18]，這就在教育經(jīng)費(fèi)的分配當(dāng)中引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，從而可以“推動(dòng)所有學(xué)校的發(fā)展和改善。把競(jìng)爭(zhēng)引進(jìn)來(lái)會(huì)大大刺激學(xué)校類型的多樣化的健康發(fā)展”[19]。

在費(fèi)里德曼理論的指導(dǎo)下，從20世紀(jì)90年代起，在美國(guó)掀起了兩場(chǎng)關(guān)于擇校的改革運(yùn)動(dòng)，一是“擇校教育券計(jì)劃”，即為那些不夠優(yōu)秀的公立學(xué)校的學(xué)生提供教育券，以資助他們上私立學(xué)校；二是“特許學(xué)?！边\(yùn)動(dòng)，大量特許學(xué)校是專門為在公立中小學(xué)受到不公正待遇或需要特別幫助的學(xué)生群體服務(wù)的，因此可以說(shuō)，特許學(xué)校為他們提供了一次新的擇校機(jī)會(huì)。一系列的調(diào)查和測(cè)試表明，“特許學(xué)?！鞭k學(xué)績(jī)效顯著，參與“擇校教育券計(jì)劃”進(jìn)入“特許學(xué)校”的學(xué)生成績(jī)明顯優(yōu)于留在傳統(tǒng)公立學(xué)校的學(xué)生[20]，其辦學(xué)質(zhì)量有目共睹。因此我們可以總結(jié)說(shuō)，在弗里德曼那里，教育券解決的是在有人為學(xué)生提供教育經(jīng)費(fèi)的前提下，如何讓不同類型的學(xué)校能夠得以在競(jìng)爭(zhēng)中獲得發(fā)展的問題。

然而就流動(dòng)兒童教育問題來(lái)說(shuō)，教育券要解決的是由誰(shuí)來(lái)提供教育經(jīng)費(fèi)的問題，而不是在經(jīng)費(fèi)充足的情況下，如何由市場(chǎng)來(lái)分配經(jīng)費(fèi)，以促進(jìn)不同學(xué)校的發(fā)展的問題。流動(dòng)兒童入學(xué)之所以面臨經(jīng)濟(jì)上的困境，是因?yàn)槭堋耙钥h為主”政策的影響，中央政府難以專門為流動(dòng)兒童提供足額的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；受地域影響，流出地地方政府無(wú)法為流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；受戶籍制度的限制，流入地地方政府不肯為流動(dòng)兒童提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。因而，雖然其父母在流入地城市盡到了納稅的義務(wù)，但他們卻難以享受到相應(yīng)的權(quán)利。顯而易見，這一問題和教育券在美國(guó)要解決的問題是完全不同的。在美國(guó)，人們不擔(dān)心教育券的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，他們考慮的是如何利用教育券來(lái)選擇學(xué)校，而學(xué)校則通過對(duì)教育券的競(jìng)爭(zhēng)獲得發(fā)展。但在中國(guó)，關(guān)鍵的問題在于誰(shuí)來(lái)提供教育券？不同的問題，卻都采取教育券這同一種方案，自然難以收到同樣的效果。因而教育券的主張?jiān)谥袊?guó)“擱淺”，也就不足為奇了。

（三）解決流動(dòng)兒童入學(xué)困境的突破口何在？

從前文的分析中可知，流動(dòng)兒童的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該完全由流入地地方政府來(lái)承擔(dān)。但這一方案放到實(shí)踐中結(jié)果會(huì)怎樣？有的地區(qū)曾經(jīng)嘗試過取消借讀費(fèi)等收費(fèi)，由流入地地方政府來(lái)承擔(dān)流動(dòng)兒童義務(wù)教育的全部費(fèi)用，但這種做法導(dǎo)致很多流入了大量農(nóng)民工的縣級(jí)地方政府面臨著巨大的財(cái)政壓力，有的學(xué)者在研究中甚至發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)“沒有借讀費(fèi)，學(xué)校就沒法正常運(yùn)轉(zhuǎn)”[21]。那么我們就要追問：既然流入地地方政府拿到了農(nóng)民工的稅收，因此他們應(yīng)該有義務(wù)，也有能力拿出這筆經(jīng)費(fèi)，為什么還會(huì)出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)緊張的局面呢？

在大城市打工的農(nóng)民工，工作地點(diǎn)可能在市區(qū)，但居住地卻多在環(huán)繞市區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶，即工作地所在區(qū)縣和居住地所在區(qū)縣不是同一個(gè)，呈現(xiàn)出同一省域內(nèi)“區(qū)縣分離”的狀況。例如在北京市，大量的農(nóng)民工白天在海淀區(qū)、東城區(qū)等城市中心區(qū)域打工，晚上則返回順義、石景山等離市區(qū)較遠(yuǎn)的地方居住?？紤]到子女上學(xué)遠(yuǎn)近問題，農(nóng)民工子女基本上都在城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶就近入學(xué)。在“以縣為主”的財(cái)政撥款體制下，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要是由縣級(jí)財(cái)政支付的，因而市區(qū)的縣級(jí)政府財(cái)政雖然拿到了農(nóng)民工的稅收，卻因?yàn)槠渥优辉谀抢锷蠈W(xué)而無(wú)須承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)；而城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)所在的縣級(jí)政府根本就沒有拿到農(nóng)民工的稅收，卻因?yàn)榱鲃?dòng)兒童在那里上學(xué)而必須承擔(dān)其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，這就是長(zhǎng)期以來(lái)在以縣級(jí)財(cái)政為投資主體的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)劃撥體制在實(shí)踐中造成的權(quán)利和義務(wù)相錯(cuò)位的問題。

要從根本上解決這一問題，一方面，必須首先明確流入地地方政府應(yīng)完全為流動(dòng)兒童的義務(wù)教育買單，將流動(dòng)兒童納入財(cái)政撥款預(yù)算；另一方面，應(yīng)將“流入地地方政府”的指稱對(duì)象從縣級(jí)地方政府上升為省級(jí)地方政府，即義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投資主體應(yīng)從縣級(jí)財(cái)政上移到省級(jí)財(cái)政，由省級(jí)地方政府進(jìn)行統(tǒng)籌安排[22]。省級(jí)財(cái)稅部門拿到農(nóng)民工的稅收后，就可以根據(jù)各個(gè)區(qū)縣流動(dòng)兒童的人數(shù)相應(yīng)地劃撥義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，無(wú)論農(nóng)民工的工作地和居住地是否分別位于不同區(qū)縣，只要還在同一個(gè)省級(jí)行政單位的范圍之內(nèi)，其子女都能獲得由省級(jí)政府提供的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。上述省域內(nèi)“區(qū)縣分離”的狀況導(dǎo)致的“地方縣級(jí)財(cái)政面臨著巨大的壓力”的情況就可以避免了。

那么，當(dāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)從“以縣為主”劃撥上升為“以省為主”劃撥之后，是否可采取教育券的形式，由省級(jí)政府給流動(dòng)兒童發(fā)放教育券，讓他們自行擇校呢？筆者認(rèn)為這也沒有必要。因?yàn)榱鲃?dòng)兒童在流入地接受義務(wù)教育，除了面臨經(jīng)濟(jì)困難之外，同時(shí)還面臨著身份認(rèn)同危機(jī)、地域排斥、文化差異等多方面的障礙。早在2001年，就有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京市的本地居民與外來(lái)人之間的融合情況并不理想，“有一半以上的流動(dòng)兒童(58.3%)不喜歡、甚至討厭北京的孩子。理由主要是他們欺負(fù)人(26.2%)，看不起人 (37.1%)……流動(dòng)兒童從小就深刻地感受到社會(huì)的排斥以及“二等公民”的不公待遇[23]；時(shí)至今日，依然有研究發(fā)現(xiàn)：“部分城市學(xué)生家長(zhǎng)不愿讓自己的子女和農(nóng)民工的子女交往密切，更不愿讓自己的子女和農(nóng)民工的子女在同一個(gè)班級(jí)上課。鑒于此，很多學(xué)校便會(huì)拒絕接收農(nóng)民工子女”[24]。當(dāng)我們賦予流動(dòng)兒童持教育券自行擇校的權(quán)力的時(shí)候，由于這同時(shí)也必然會(huì)相對(duì)等地賦予公辦學(xué)校挑選學(xué)生的自主權(quán)，這樣流動(dòng)兒童便往往面臨著公辦學(xué)校以“學(xué)位已滿”、“班級(jí)容量有限”等諸多借口的推脫。如果流動(dòng)兒童手持“教育券”卻難以進(jìn)入心儀學(xué)校學(xué)習(xí)，教育券的價(jià)值便難以體現(xiàn)。因此，反不如采用升級(jí)地方政府根據(jù)各個(gè)地區(qū)流動(dòng)兒童的大致人數(shù)，直接劃撥經(jīng)費(fèi)到學(xué)校的方式，并明確規(guī)定得到政府經(jīng)費(fèi)支持的學(xué)校不得以戶籍為理由禁止流動(dòng)兒童入學(xué)，這樣才能為流動(dòng)兒童接受無(wú)差別的義務(wù)教育掃清障礙。考慮到我國(guó)早已出現(xiàn)了“流動(dòng)人口不流動(dòng)”的趨勢(shì)[25]，因而這種根據(jù)適齡流動(dòng)兒童大致人數(shù)直接劃撥經(jīng)費(fèi)到校方式是完全可行的。

當(dāng)然，主張采取“教育券”的學(xué)者們是可敬的，他們本著對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注和對(duì)中國(guó)教育事業(yè)的憂思，積極探尋在實(shí)踐中有利于改善流動(dòng)兒童義務(wù)教育現(xiàn)狀的做法，并且找到了“教育券”這么一種能夠在一定程度上緩解流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)難題的措施。但是，這種主張沒有明確到底誰(shuí)應(yīng)該為流動(dòng)兒童義務(wù)教育買單的問題，僅僅是在相關(guān)利益主體之間進(jìn)行了某種程度的調(diào)和，不但會(huì)給流出地地方政府和中央政府增加原本不應(yīng)由它們承擔(dān)的負(fù)擔(dān)，也無(wú)法從根本上解決借讀費(fèi)的問題。盡管我們不能說(shuō)這一方案會(huì)將我們導(dǎo)入歧途，但也絕非解決流動(dòng)兒童入學(xué)問題的良方。

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Education Vouchers： Right or Wrong Way on Solving the Problem of Migrant Children’s Schooling

Zhou Xu

It is widely advocated that the schooling of migrant children should be solved by education vouchers.However,it is just a kind of temporary compromise among central government,local government and migrant families,which cannot fundamentally solve the problem.The reason lies in the wrong understanding and implementation of Friedman’s theories.In the U.S.,education vouchers arouse competitions among different types of schools,especially private schools,who gain development afterwards,but give no answer as to who should pay for compulsory education.The paper argues that only the problem could only be solved on a provincial level by substituting the previous“county level” supply of education fees.

education vouchers; migrant children; compulsory education

G521

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.002

周序，廈門大學(xué)教育研究院助理教授，教育學(xué)博士，主要從事教育社會(huì)學(xué)、課程與教學(xué)論研究。

（責(zé)任編輯：盧小文）