◎ 郭文靖

新型城鎮(zhèn)化吸引民間資本的關(guān)鍵在改革

◎ 郭文靖

3 月5 日，國務(wù)院總理李克強在人民大會堂向第十二屆全國人大第二次會議作政府工作報告，在“2014 年工作總體部署”中提到9 項重點工作，其中，“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”位列第五。但橫亙在新型城鎮(zhèn)化面前的最大難題，就是錢從何來的問題，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟，還是進城農(nóng)民融入城市所面臨的就業(yè)、社保、住房等，都需要大量資金的支持。據(jù)國開行預(yù)測，2020 年前，新型城鎮(zhèn)化至少需要50 萬億元新投資以滿足新增城市居民的需求。

我們已經(jīng)走過的城市化之路，資金需求往往依賴政府投入。而政府投入在財政不足時，基本的路徑就是“投資靠土地財政，融資靠貸款舉債，償債靠土地?fù)?dān)?！钡难h(huán)。結(jié)果，一方面就是土地財政的風(fēng)險與地方債務(wù)的風(fēng)險交織在了一起；另一方面就是一些地方的“人為造城”淪為了“鬼城”。可見，傳統(tǒng)城市化的老路已在新型城鎮(zhèn)化中行不通了。實際上，巨大資金需求政府也無力獨自承擔(dān)。正因為如此，十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議特別要求建立多元可持續(xù)的資金保障機制。

在多元資金中最主流、最有潛力的顯然就是民間資本，一方面因為我國民間資本確實很富余，截至2013 年11 月末，我國人民幣各項存款余額高達102.7 萬億元，僅個人存款就高達45.2 萬億元；另一方面，我國民間資本投資渠道不暢是一個不爭的事實，直接導(dǎo)致民間借貸高漲、跟風(fēng)炒作盛行。如果能夠真正釋放民間資本的強大活力，新型城鎮(zhèn)化的資金難題就會迎刃而解。但問題是，資本都是趨利的，不僅要保值，而且要追求盈利。如果不能解決民間資本的回報問題，無論怎么提倡和鼓勵，可能作用都非常有限。

目前，民間資本之所以不愿積極參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，主要有兩個方面的問題：一是新型城鎮(zhèn)化本身的集聚力問題。無論新型城鎮(zhèn)化怎么“新”，如果不能積聚產(chǎn)業(yè)和人口，民間投資的回報就沒有基礎(chǔ)保障。然而，目前因為各種資源，大機關(guān)、大總部、大學(xué)、大醫(yī)院、大企業(yè)以及大的文化體育項目和基礎(chǔ)設(shè)施，都依然集中在大城市，這就直接導(dǎo)致了無論是產(chǎn)業(yè)還是人口，都依然處在向大城市積聚的過程中。如果這種趨勢繼續(xù)的話，不僅無法增強新興城鎮(zhèn)的集聚能力，而且會導(dǎo)致更多的城鎮(zhèn)出現(xiàn)“空心化”危機。不從根本上解決城鎮(zhèn)的集聚力問題，即使放開民間資本的投資領(lǐng)域，民間資本也不會去。

二是以土地財政為代表的政府逐利問題，導(dǎo)致民間資本盈利空間太小。官員出于政績的焦慮，雄心往往比財力跑得快。怎么解決資金缺口？我國各級政府已經(jīng)形成了土地財政的路徑依賴，除了賣地收入和土地融資之外，似乎別無他法。所以，一些地方政府在土地有限的情況下，就利用國家城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，以至于相當(dāng)一部分地方出現(xiàn)人為并村、強迫農(nóng)民上樓的現(xiàn)象。這樣的結(jié)果，不僅沒有解決農(nóng)民城市化的問題，反而擴大了地產(chǎn)和金融泡沫，讓城鎮(zhèn)化的成本直線上升，導(dǎo)致對產(chǎn)業(yè)和人口的吸引力進一步下降。這種情況下，民間資本對暴利的房地產(chǎn)都要三思，更不必說其它了。

政府投資可以不計效益，民間投資就要盤算投下去是否能賺錢。因此，吸引民間資本積極參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，列出新型城鎮(zhèn)化對民間資本的商機、放寬市場準(zhǔn)入門檻、解決民營企業(yè)的融資難題、運用政策的鼓勵扶持作用、發(fā)揮財政資金的杠桿作用等很有必要，但可能還不夠激發(fā)民間資本的創(chuàng)業(yè)投資熱情，還難以形成政府與社會力量共同推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展機制。要真正激發(fā)民間資本投身新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性，關(guān)鍵就在于改革，一個是從宏觀上明確中國今后城市化的重點，并在公共資源配置上體現(xiàn)出來；二是從微觀上徹底退出拿地賣地的土地財政，不再“人為造城”，而要靠市場規(guī)律自然成城。

從宏觀的角度，雖然近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展可能是歷史上最快的時期，但“八五”、“九五”期間才是城鎮(zhèn)化發(fā)展堅實的時期，這直接為現(xiàn)在的“城市群”建設(shè)打下了基礎(chǔ)。“十五”以來，國家把城市化發(fā)展戰(zhàn)略由“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！闭{(diào)整為“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，結(jié)果一線城市都往“國際性大都市”發(fā)展，二、三線城市都往“大城市”發(fā)展，城鎮(zhèn)就只能簡單“人為造城”了。因此，新型城鎮(zhèn)化要吸引民間資本，國家就要明確我國今后城市化的城鎮(zhèn)化方向，并改變目前大城市在不釋放資源的基礎(chǔ)上而靠“限購”、“入戶”來提高門檻的作法，而要通過實實在在的釋放資源，產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)、資源下鄉(xiāng)，引導(dǎo)人口向中小城市流動。

從微觀的角度，就是要學(xué)習(xí)日韓以及我國臺灣地區(qū)城市化的經(jīng)驗，用土地開發(fā)的財務(wù)平衡替代土地財政。政府不能想著靠土地拍賣賺錢，政府所征的地，除了解決底線基礎(chǔ)建設(shè)和解決人的城市化之外，都不能拍賣，而是要用來建保障房，用來扶持實體經(jīng)濟。資本“逐利”而生，擠掉了房地產(chǎn)市場的非理性繁榮，避免了“造城、擴城陷阱”，才可能提高民間資本進入實體經(jīng)濟投資的積極性。也只有這樣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，才能自然實現(xiàn)，人們在城市里才進得來、留得下、過得好，新型城鎮(zhèn)化才有活力、才可以持續(xù)發(fā)展。

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主斯蒂格利茨將中國的城市化與美國的高科技發(fā)展并稱為“影響21 世紀(jì)人類社會發(fā)展進程的兩件大事”。美國的高科技發(fā)展實際上是給了我們很多啟示的，核心的就是需要更好地發(fā)揮政府的作用，但政府必須定好位，不能用行政手段替代市場規(guī)律。我國新型城鎮(zhèn)化的具體進程和方向，也必須順應(yīng)市場規(guī)律。民間資本本身就是市場要素，要吸引民間資本積極參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就更應(yīng)該尊重和順應(yīng)市場規(guī)律。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，這就要求在新型城鎮(zhèn)化吸引民間資本的問題上，政府必須率先改革，由過去的主導(dǎo)資源配置和直接逐利，變?yōu)橐龑?dǎo)和服務(wù)資源配置，并為民間資本創(chuàng)造盈利空間。