●孫耀東

財政內(nèi)部監(jiān)督有關(guān)問題探討

●孫耀東

一、開展財政內(nèi)部監(jiān)督需要準確把握和高度關(guān)注的幾個基本問題

（一）關(guān)于財政內(nèi)部監(jiān)督的主體功能定位問題

財政內(nèi)部監(jiān)督實質(zhì)上是對內(nèi)部控制的監(jiān)督，這主要包括兩個層面：一個是對內(nèi)部控制體系、控制制度設(shè)計及其運行在整體和宏觀層面上審視和評價；另一個是對內(nèi)部控制在一定期間內(nèi)運行有效性在微觀層面上的即時性檢查與評估。這是財政內(nèi)部監(jiān)督的重要基點。找準并緊緊圍繞這一基點，由此可厘清財政內(nèi)部監(jiān)督的三大主體功能：

一是財政內(nèi)部監(jiān)督以其對內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)財政財務(wù)管理職能履行情況的真實性、合法性、合規(guī)性和效益性的全部稽核、審查和評價活動，所體現(xiàn)、追求和實現(xiàn)的，是對財政內(nèi)部控制過程的監(jiān)督，它關(guān)注的焦點始終是內(nèi)部控制設(shè)計及其運行情況的規(guī)范性、有效性。

二是財政內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當在相對獨立和客觀公正實施內(nèi)部監(jiān)督檢查且真實、全面、準確反映和分析內(nèi)部監(jiān)督檢查情況的基礎(chǔ)上，對內(nèi)部控制的運行情況及風險進行系統(tǒng)和詳細的評估，并據(jù)此發(fā)揮咨詢功能，既要進行即時糾偏，更要關(guān)注于提出具有針對性、建設(shè)性的改善內(nèi)部控制的對策、意見及建議。

三是及時、充分、持續(xù)地進行內(nèi)部監(jiān)督情況信息反饋。反饋功能的本質(zhì)是改進內(nèi)部治理。不重視反饋的監(jiān)督是殘缺的監(jiān)督；不重視監(jiān)督成果利用的監(jiān)督，是缺乏理性的監(jiān)督。所以要高度重視財政內(nèi)部監(jiān)督的信息反饋。反饋的走向有縱向反饋和橫向反饋，這兩個層面的反饋不可偏廢。

清晰、準確地把握財政內(nèi)部監(jiān)督的主體功能，目的是刪繁就簡，突出重點，增強財政內(nèi)部監(jiān)督工作的針對性和有效性。

（二）關(guān)于內(nèi)部控制問題

內(nèi)部控制是內(nèi)部管理的核心。內(nèi)部控制的本質(zhì)是以最小的風險實現(xiàn)組織效能、組織目標的最優(yōu)和最大化。程序、政策、法規(guī)和制度是內(nèi)部控制的契約形態(tài)。內(nèi)部控制是財政內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)、遵循和重要指向。關(guān)注內(nèi)部控制問題，是財政內(nèi)部監(jiān)督的重要內(nèi)容。對于內(nèi)部控制的監(jiān)督，要牢牢抓住兩個切入點、關(guān)鍵點：

1、對內(nèi)部控制機制、架構(gòu)及控制規(guī)范的適當性、科學性進行評估。財政內(nèi)部控制的設(shè)計應(yīng)當符合以下 “三性原則”，即全面性原則、重要性原則、制衡性原則。全面性原則是指內(nèi)部控制應(yīng)當覆蓋決策和執(zhí)行的全過程以及各內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)履責的各個層面、各個環(huán)節(jié)；重要性原則是指，內(nèi)部控制應(yīng)當在全面控制的基礎(chǔ)上把著力點投向重要的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及高風險崗位；制衡性原則是指，內(nèi)部控制應(yīng)當在內(nèi)部機構(gòu)權(quán)責分配、工作規(guī)程等方面相互牽制、制約、相互監(jiān)督。對內(nèi)部控制制度設(shè)計及運行的評估應(yīng)當建立在大量、細致的審核、測試和分析的基礎(chǔ)之上，以檢驗內(nèi)部控制是否能夠有效地預防、識別并及時糾正可能出現(xiàn)的重大過錯和舞弊行為?？陀^、準確的評估，是查漏補缺、適時糾偏，改善和增強內(nèi)部控制科學性的先導。

2、內(nèi)部控制的實施程度及其實際效果。內(nèi)部控制的預期效果并不完全等同于實際效果，這取決于內(nèi)部控制環(huán)境因素。在財政內(nèi)部監(jiān)督實踐中，應(yīng)當密切關(guān)注內(nèi)部控制的實施程度——實施程度越高，其約束性就越大、管理風險就越低。而實施程度往往取決于控制程序、規(guī)范執(zhí)行的力度。因此要重點跟蹤程序執(zhí)行的各個步驟和環(huán)節(jié)，督促和保證內(nèi)部控制各項措施、各項程序在組織職能的運行中被嚴密、普遍地執(zhí)行，從而釋放出內(nèi)部控制應(yīng)當具有的行政強制效力的強大約束力。

（三）關(guān)于風險與舞弊的識別與應(yīng)對問題

財政內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當持續(xù)、高度關(guān)注財政風險和舞弊的識別應(yīng)對問題。這既是內(nèi)部控制的主要指向，也是防范和降低財政管理風險、履職風險的重要內(nèi)容和措施。圍繞風險管控和舞弊防范，財政內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當在宏觀和微觀兩個層面上突出關(guān)注以下三個要點：

1、把脈風險、舞弊的特性。從發(fā)生的時空上看，風險是潛在的、是未來時；舞弊是既遂的、是現(xiàn)在時；從動機上看，風險的產(chǎn)生既有過失也有主觀故意，而舞弊的出現(xiàn)完全出自主觀故意；從存在期間和形態(tài)上看，風險、舞弊與財政管理、財政履職相伴生，具有長期性、隱匿性和侵蝕性；從重要性上看，檢查、發(fā)現(xiàn)和防控風險與舞弊，對于財政內(nèi)部監(jiān)督而言，既是目的，也是方法；既是出發(fā)點，也是落腳點。

2、重視風險與舞弊的識別及評估。風險與舞弊的識別和評估，實際上是量化、分析和測評風險發(fā)生的可能程度及其造成的后果和舞弊造成的危害程度。對于識別與評估的方法，這里重點強調(diào)兩點：一是要結(jié)合實際，制定內(nèi)部風險與舞弊的認定標準。這是開展財政內(nèi)部監(jiān)督的一項基礎(chǔ)性工作，為風險與舞弊的認定提供規(guī)范的參照和依據(jù)。這一認定標準應(yīng)當是系統(tǒng)的，而不是單一的；應(yīng)當是具體的、明確的，而不是抽象的、含混的。二是依據(jù)科學、嚴謹?shù)娘L險、舞弊認定標準，在具體實施內(nèi)部監(jiān)督檢查過程中，應(yīng)當采取定性的方法或定量的方法，或定性與定量相結(jié)合的方法，評估風險、舞弊發(fā)生的可能性及其現(xiàn)實的與潛在的影響程度。從而對風險與舞弊進行分析和排序，提出應(yīng)對和控制的策略建議。

3、關(guān)注風險、舞弊的控制。注意三個要點：一是強化關(guān)鍵崗位的制衡。制衡的疏漏和失效是最大的風險。內(nèi)部關(guān)鍵崗位的制衡、制衡的執(zhí)行、制衡的監(jiān)督三位一體，極其重要、不可缺失。內(nèi)部監(jiān)督工作對此應(yīng)當給予高度關(guān)注。二是在合理分權(quán)和適當授權(quán)的基礎(chǔ)上對分權(quán)和授權(quán)執(zhí)行情況進行跟蹤監(jiān)督。分權(quán)是對權(quán)力的制衡。合理分權(quán)有利于化解因集權(quán)過大可能產(chǎn)生的隨意性風險。而適當授權(quán)有利于增強責任和相互牽制的約束。分權(quán)與授權(quán)的失當，以及分權(quán)、授權(quán)執(zhí)行的偏離或缺位，均會導致風險、舞弊發(fā)生的機率增加。三是建立和實施及時、客觀、準確的風險、舞弊評估報告制度，實時暢通和固化向上信息反饋渠道與機制，為領(lǐng)導適時反應(yīng)，正確決策，加強內(nèi)部控制管理服務(wù)。

二、關(guān)于財政內(nèi)部監(jiān)督的自我審視問題

在充分肯定財政內(nèi)部監(jiān)督成效與作用的同時，運用清醒冷靜的思維、客觀務(wù)實的態(tài)度，解剖自省的方法，對近年財政內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)狀進行縱向?qū)徱暸c反思，主要存在以下“五個反差”：

（一）財政內(nèi)部監(jiān)督的時態(tài)與內(nèi)部監(jiān)督的功能、目標存在反差

多數(shù)地方財政內(nèi)部監(jiān)督的通常做法實質(zhì)上接近或等同于年度內(nèi)部審計。這實際上是財政內(nèi)部監(jiān)督的一個重要誤區(qū)。財政業(yè)務(wù)變化的動態(tài)性，決定了財政內(nèi)部監(jiān)督在時態(tài)上應(yīng)當從既往狀態(tài)回歸到即時狀態(tài)。普遍存在的按年度實施的內(nèi)部監(jiān)督檢查，對問題的揭示、風險的評估、過錯的糾正具有延遲性，從而導致決策層的反應(yīng)和決策周期延長。這里需要特別強調(diào)：有效的內(nèi)部監(jiān)督必須是即時監(jiān)督、實時監(jiān)督，是對財政業(yè)務(wù)運行過程、運行軌跡的各個時點、時段的動態(tài)監(jiān)督。因此，需要著力調(diào)整內(nèi)部監(jiān)督的布局，改進監(jiān)督手段和方法，重視運用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，增強財政內(nèi)部監(jiān)督的即時性。

（二）財政內(nèi)部監(jiān)督的主攻方略與業(yè)已形成的慣性戰(zhàn)役態(tài)勢存在反差

財政內(nèi)部監(jiān)督以其全部工作歸結(jié)到一點，就是旨在增強財政正確履職履責的能力和內(nèi)部控制的效力與效果。從這一基點出發(fā)，應(yīng)當準確把握財政內(nèi)部監(jiān)督工作的進與退、主與次及其工作的頻度與力度。當前，財政內(nèi)部監(jiān)督工作存在的較為普遍的困惑，一是如何提升監(jiān)督層次，即由糾錯型向控制型、由檢查型向復核測試型、由靜態(tài)向動態(tài)、由微觀向微觀與宏觀融合、由感性向理性轉(zhuǎn)變。二是如何在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，緊扣財政內(nèi)部監(jiān)督工作的主旨與核心，刪繁就簡、突出主攻方向，配置優(yōu)勢檢查資源，聚焦重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一以貫之，凸顯內(nèi)部監(jiān)督的績效。從而破解財政內(nèi)部監(jiān)督工作的表層化、一般化問題。以此為出發(fā)點，財政內(nèi)部監(jiān)督工作應(yīng)當突出關(guān)注以下內(nèi)容，并在揭示與評價、改善與重構(gòu)上有所作為：一是財政資金對賬體系建構(gòu)與實施；二是財政內(nèi)部業(yè)務(wù)規(guī)程與相互牽制、制約機制的設(shè)計與執(zhí)行；三是某些關(guān)鍵業(yè)務(wù)崗位可能存在的個人舞弊或串通舞弊；四是財政財務(wù)核算的規(guī)范性、真實性、合法性、及時性；五是財政內(nèi)部控制的健全性、有效性及其約束力、執(zhí)行力；六是糾錯、措施與對策。包括制度體系的修訂完善與重構(gòu)、問題的整改落實程度、對策建議與問題的契合度等。

圍繞以上內(nèi)容推進內(nèi)部監(jiān)督工作，就是抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是抓核心、抓重點，就會掌控和降低財政管理風險以及財政內(nèi)部監(jiān)督自身風險。

（三）財政內(nèi)部監(jiān)督標準體系、評價體系建設(shè)與科學化、制度化、規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)在要求存在反差

內(nèi)部監(jiān)督標準體系和評價體系是開展內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)性規(guī)范，對于保證和提高內(nèi)部監(jiān)督的質(zhì)量和績效有著十分重要的指導、約束、控制和評估作用。在內(nèi)部監(jiān)督工作實踐中，其標準體系和評價體系建設(shè)滯后，項目、內(nèi)容、指標、考核等缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一性。建立全面、統(tǒng)一、科學、嚴謹?shù)膬?nèi)部監(jiān)督標準和評價體系對于推進內(nèi)部監(jiān)督工作均衡發(fā)展具有緊迫性，同時對于進行有效的、以質(zhì)量控制為重點的內(nèi)部監(jiān)督運行控制意義重大。內(nèi)部監(jiān)督標準與評價體系的設(shè)計總的要求是實行分類、分級、可量化、可考核。以標準進行規(guī)范和檢驗，以評價進行激勵和確責，在重要環(huán)節(jié)和舉措上推進財政內(nèi)部監(jiān)督自身建設(shè)。

（四）財政內(nèi)部監(jiān)督的信息化建設(shè)，與信息反饋、成果利用存在反差

當前在內(nèi)部監(jiān)督工作的開展中仍主要使用傳統(tǒng)的查賬方法，對問題的揭示、糾正、預警等難以體現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督的即時、效率原則和要求。積極運用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，是實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督過程化、動態(tài)化的必然要求。當前，必須對內(nèi)部監(jiān)督工作進行信息化武裝，在監(jiān)督理念、監(jiān)督目標和實務(wù)操作等層面植入于信息化建設(shè)元素，推動內(nèi)部監(jiān)督工作產(chǎn)生質(zhì)的躍進。財政內(nèi)部監(jiān)督的信息化建設(shè)，應(yīng)當高度重視以下四點：一是盡快設(shè)計并運用財政內(nèi)部監(jiān)督的系統(tǒng)性、標準化的信息化建設(shè)應(yīng)用系統(tǒng)，以適應(yīng)財政系統(tǒng)總體信息化建設(shè)發(fā)展的要求；二是以財政內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)用軟件為重要工具，充分利用國庫支付信息系統(tǒng)開展網(wǎng)上監(jiān)控，并注意研判、總結(jié)經(jīng)驗，及時加以修訂、改進，加快內(nèi)部監(jiān)督方式方法和技術(shù)手段的更新，以實現(xiàn)對業(yè)務(wù)機構(gòu)資金流、政策流的動態(tài)化、過程化實時監(jiān)督；三是加快財政內(nèi)部監(jiān)督信息庫建設(shè)，并將監(jiān)督檢查信息與財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)機構(gòu)及有關(guān)職能機構(gòu)進行充分分享，以高利用率實現(xiàn)建立信息庫的目標意圖；四是加強內(nèi)部監(jiān)督信息反饋與利用。建立嚴格、規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督信息傳遞、報告制度，讓內(nèi)部監(jiān)督信息在縱向與橫向兩個方向及時通達，使內(nèi)部監(jiān)督的服務(wù)決策和促進內(nèi)部業(yè)務(wù)機構(gòu)風險管理等重要職能作用得以充分體現(xiàn)。

三、開展財政內(nèi)部監(jiān)督的策略問題

（一）要正確處理好三個關(guān)系問題

1、檢查與被檢查的關(guān)系。首先，財政內(nèi)部監(jiān)督檢查應(yīng)注意將發(fā)現(xiàn)、查找問題與善于總結(jié)肯定成績有機結(jié)合，不可偏廢。 內(nèi)部監(jiān)督絕不是一味挑毛病、找問題。在客觀、準確查找問題、漏洞、薄弱環(huán)節(jié)的同時，不要忽略發(fā)現(xiàn)和總結(jié)那些認真履責、愛崗敬業(yè)、堅持原則、嚴格把關(guān)、熱情服務(wù)、嚴謹高效的人和事。注意總結(jié)推廣財政內(nèi)部財務(wù)管理中的好做法、好典型，彰顯和發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的正面示范和引導作用。

其次，要加強與內(nèi)部被查單位的溝通。主動、及時、充分的溝通是建立和保持良好人際關(guān)系，減少阻力，取得理解、支持、配合的先決條件。因此，內(nèi)部監(jiān)督人員應(yīng)當具備建立良好人際關(guān)系的意識和能力，處事公正、謙和，以嚴謹?shù)墓ぷ?、善意的態(tài)度待事待人，充分重視和尊重被查科室、單位的意見和建議，適時將內(nèi)部監(jiān)督檢查的情況和問題向被查單位反饋，幫助并督促其整改。在妥善處理人際關(guān)系的同時，應(yīng)當堅持靈活性與原則性的統(tǒng)一，在原則問題上絕不含糊，重視保持內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)有的獨立性、客觀性，體現(xiàn)“第三方”監(jiān)督的特性與功效。

2、微觀與宏觀的關(guān)系。微觀是局部、宏觀是全局；微觀是基礎(chǔ)、宏觀是升華；微觀是感性、宏觀則更具理性。重視微觀，是解決具體問題；重視宏觀，是解決全局性、戰(zhàn)略性問題。在內(nèi)部監(jiān)督中揭示出的問題，除了就事論事予以糾正、整改，更重要的是將具體問題放在宏觀層面上加以思考，在完善制度、健全機制上做文章，在為決策層當參謀、提建議上練內(nèi)功，既管當前，更管長遠，為財政內(nèi)部規(guī)范管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)當好參謀助手。

3、感性與理性的關(guān)系。感性是對事物和問題的認知，理性是對事物和問題的思辨與洞悉。沒有感性無以對問題的認識，沒有理性則難以提出有見地、有深度的意見建議。財政監(jiān)督，尤其是在財政內(nèi)部監(jiān)督工作中，一定要重視理性思維，注意分析與歸納，跳出具體問題，注重對規(guī)律性、傾向性、苗頭性問題的剖析與把握，從而增強工作的預見性、前瞻性和針對性，在更大范圍內(nèi)和更高層次上發(fā)揮財政內(nèi)部監(jiān)督的職能作用。

（二）要準確把控“四為”、“四不為”

“四為”：一是在認真履行內(nèi)部監(jiān)督職責上“有為”。切實增強守土有責、守土盡責的使命感、責任感和主動性，選準和突出階段性工作重點，重視形成工作成果并重視內(nèi)部監(jiān)督成果的運用；二是在共性問題、個性問題、苗頭性問題的敏銳性上“有為”。善于發(fā)現(xiàn)問題和潛在問題，善于正確洞察、評估問題、風險可能造成的損害和影響；三是在拾遺補缺、制度建設(shè)上“有為”；四是在提建議、當參謀上“有為”。

“四不為”：一是“非客觀”不為。內(nèi)部檢查報告中對被查內(nèi)設(shè)機構(gòu)的評價一定要客觀、公正、實事求是，不搞先入為主、不帶有主觀色彩。要辯證地看問題，肯定成績要充分真實、指出不足要毫不保留。揭示問題一定要從善意出發(fā)，從改進工作的目的出發(fā)，以事實為依據(jù)，不夸大、不縮小。

二是“非尊重”不為。首先，不以檢查者自居，充分尊重被檢查內(nèi)設(shè)機構(gòu)的每一位同志，謙虛、低調(diào)，善于從內(nèi)部監(jiān)督檢查中全面學習、掌握財政業(yè)務(wù)，既當師傅，又當學生，做到堅持原則，和諧相處。其次，要充分聽取被查內(nèi)設(shè)機構(gòu)的陳述、解釋和意見并進行分析甄別，合理的部分應(yīng)予采納。

三是“非謀事”不為。財政內(nèi)部監(jiān)督絕不做“謀人”之舉。糾公錯(單位之錯、科室之錯)是財政內(nèi)部監(jiān)督之責，糾私錯(個人之責)是監(jiān)察部門之責，做到不越位，不缺位。

四是“非慎言”不為。主要包涵兩層意思：一是不隨意定性、不主觀臆斷、不妄下結(jié)論、講話嚴謹、不留“辮子”。二是對財政內(nèi)部檢查的有關(guān)數(shù)據(jù)要嚴格保密，對檢查發(fā)現(xiàn)的財政內(nèi)部問題不傳播。

四、財政內(nèi)部監(jiān)督風險的防控問題

財政管理有風險，財政內(nèi)部監(jiān)督亦有風險。財政內(nèi)部監(jiān)督風險是指已實施的內(nèi)部監(jiān)督檢查對財政履職履責及內(nèi)部控制中的重要問題、隱患、漏洞等未予揭示，或?qū)χ匾獑栴}、差異、缺陷作出不正確、不恰當檢查結(jié)論，并由此承擔相應(yīng)責任的可能。

財政內(nèi)部監(jiān)督責任重大。責任與風險相伴隨，責任越大，風險越大。內(nèi)部監(jiān)督的風險主要有：一是履職失察風險。主要表現(xiàn)為對重要問題、缺失、舞弊、差錯等以及潛在重要風險未予明察和揭示；二是履職能力風險。政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力不勝任、不適應(yīng)內(nèi)部監(jiān)督工作要求；三是履職責任風險。不作為、或好人主義、背棄原則，或敷衍塞責、草率應(yīng)付，導致職能作用部分或全部喪失；四是履職執(zhí)紀風險。隱瞞或不如實報告檢查情況、以權(quán)謀私、泄露檢查秘密以及違反其他檢查紀律等造成或可能造成工作損害的行為。

最大限度減少、降低和防范內(nèi)部監(jiān)督的風險，主要應(yīng)做好以下幾點：一是以高度的責任心和負責任的態(tài)度，認真、細致對待和開展內(nèi)部監(jiān)督工作，建立和實行內(nèi)部監(jiān)督工作標準化、責任制和嚴重失職追究制。二是全面、客觀、準確并及時報告內(nèi)部監(jiān)督情況，尤其要如實報告內(nèi)部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的重要問題。三是對內(nèi)部監(jiān)督總體情況的描述要客觀，評價要實事求是，防止絕對化，注意恰當性，并適當留有余地。四是對問題的揭示要全面準確，定性和處理要依規(guī)依法和恰當。尤其要防止因工作疏忽造成對問題的失察失報。五是提高技能、嚴肅執(zhí)紀。尤其要重視提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和技能，旨在最大限度地減少和降低內(nèi)部監(jiān)督工作人員在內(nèi)部監(jiān)督檢查過程中未能發(fā)現(xiàn)、揭示現(xiàn)實問題以及潛在問題和風險的可能性。失察漏查問題是內(nèi)部監(jiān)督面臨的主要風險，需要加以持續(xù)的警覺和重視?！?/p>

湖北省襄陽市財政監(jiān)督檢查局）