徐銅柱

（湖北民族學院 文學與傳媒學院，湖北 恩施 445000）

□政治學研究

關于地方服務型政府履責動力與方法探討

徐銅柱

（湖北民族學院 文學與傳媒學院，湖北 恩施 445000）

地方服務型政府的履責動力直接影響其社會治理水平，激發(fā)地方服務型政府的履責動力是提高其社會治理能力的重要前提。當前應努力從促進事業(yè)發(fā)展、解決社會問題、執(zhí)行上級任務和加強自身建設的角度上分別激發(fā)地方服務型政府的主動性動力、被動性動力、強制性動力和改革性動力。不斷完善傳統(tǒng)的政策、經(jīng)濟、法律和行政方法，以民主協(xié)商、公眾參與和績效評估來創(chuàng)新地方服務型政府的社會治理方法。

服務型政府；履責動力；履責方法

當前，在傳統(tǒng)社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型的特殊時期，如何確保地方服務型政府有效履行公共責任成為政府改革的重要內(nèi)容。在社會治理的過程中，政府承擔的責任在結構、數(shù)量和要求上都在不停地發(fā)生變化，完成責任的方式、方法也要不斷地更新才能適應公眾的需求。因此，地方服務型政府不僅要增強責任意識、明確責任內(nèi)容，還要不斷地改革自身，及時調(diào)整與市場、社會和公民的關系，有效履行應盡職責，才能體現(xiàn)服務型政府的優(yōu)越性。針對當前一些地方服務型政府履行責任的狀況，應著力從激發(fā)政府履責動力、完善政府履責方式方法、加強政府履責實效評估等方面來推動地方服務型政府履行公共責任的實效性和有效性。

一、激發(fā)政府履行責任的動力

從理論上講，地方政府履行相應公共責任本是分內(nèi)義務，無需外來壓力，但從實踐來看，地方政府在履行公共責任過程中，會產(chǎn)生一種惰性現(xiàn)象，即隨著時間的推移和環(huán)境的改變，一些政府在履責內(nèi)容、質(zhì)量和數(shù)量等方面逐步降低要求，在履責的主動性上趨于疲軟和被動。這種惰性現(xiàn)象直接降低地方政府公共服務的質(zhì)量，直接影響公眾對地方政府信任的程度。因此要使地方政府持續(xù)地、主動地履行公共責任，就必須激發(fā)地方政府的履責動力，使其履責行為 “不懈怠”。由于動力的來源受多種因素的影響，應從不同維度提升地方政府履責的信心、意志和沖動。根據(jù)提升地方政府社會治理能力的要求，應從促進事業(yè)發(fā)展、解決社會問題、執(zhí)行上級指示、加強自身建設等方面來激發(fā)政府的履責動力。

（一）以促進事業(yè)發(fā)展來增強地方政府主動性動力

主動性動力是指政府根據(jù)社會事業(yè)發(fā)展的需要，運用自身掌握的公共權力，在法律和政策的范圍內(nèi)，自覺為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務，有效實現(xiàn)公共目標的政府意志。官員個體要主動承擔責任，需要職業(yè)倫理作為內(nèi)在激勵。在現(xiàn)代政治中，官員最基本的職業(yè)理論就是按照公共精神來行使公共權力，正確理解政府的本質(zhì)屬性，正確認識權責統(tǒng)一的關系，公共責任高于一切。要使地方政府發(fā)展社會事業(yè)的主動性動力持久地保持，就應該始終堅持對地方政府及其公職人員進行公共精神教育，不斷提升其品性修養(yǎng)，增強工作的主動性和熱情。當前把實現(xiàn) “中國夢”作為自己前進的動力，努力做好本職工作，把推進事業(yè)的發(fā)展當做一份神圣責任。

（二）以解決社會問題來增強地方政府被動性動力

按照行政生態(tài)學的要求，行政生態(tài)環(huán)境決定政府行為的內(nèi)容和性質(zhì)，在一定的環(huán)境中政府履行的責任內(nèi)容是比較穩(wěn)定的，一旦環(huán)境發(fā)生變動，政府就應該及時調(diào)整責任重心以適應環(huán)境的要求，實現(xiàn)政府行為與環(huán)境的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。而在當下的中國，社會轉(zhuǎn)型帶來的不確定性因素增加，許多社會問題層出不窮，地方政府面臨諸多不適應性問題，若按常規(guī)程序和思路就難以應付和解決相關問題。公眾的訴求客觀而現(xiàn)實，要求迅速而有效應對，這就迫使地方政府必須大有作為，否則就是 “不作為”，就要受到公眾的質(zhì)疑甚至否定。解決社會問題，回應公眾訴求從一定意義上講不是地方政府 “愿意”與“不愿意”的問題，而是地方政府 “必須”的問題，是一種被動性要求。嚴峻的社會問題和廣大公眾的需求“倒逼”地方政府不得不主動采取有效措施解決社會問題以回應公眾的訴求。地方政府在被動性壓力下產(chǎn)生一種積極作為的意志與沖動，有效解決實際問題，就會得到公眾的支持與信賴。

（三）以完成上級任務來增強政府強制性動力

強制性動力在官僚科層制體制下極為普遍，即下級或地方政府執(zhí)行上級的命令和指示，沒有條件可講，必須按要求完成。在實行層級制管理的組織和社會中，下級受制于上級，上級的指示下級必須執(zhí)行，具有強制性。當前，社會治理要求地方服務型政府轉(zhuǎn)變觀念，與其在強制壓力下被動作為，不如在強制壓力下主動作為，以獲得上級的認可與嘉獎，這就是強制性意志支配下的履責動力。上級對下級安排任務不間斷性就成為下級履行責任的不竭動力。強制性動力既是一種制度安排，又是一種內(nèi)化為內(nèi)心信念的自愿心理意志。在我國，地方服務型政府的 “上級”一般有黨委、人大和上級政府。自上而下對地方服務型政府產(chǎn)生的強制力量主要有執(zhí)政黨的力量、人民代表大會的力量和上級政府的力量。根據(jù)這樣的思路，便形成黨、政府和人民代表大會之間一種新的權力關系：黨處于最高的領導地位，下面一邊是行政權力，一邊是人民代表大會的權力[1]。在這樣的權力結構下，地方服務型政府既要堅持黨的領導，又要接受人大監(jiān)督，還要執(zhí)行上級政府的任務，地方政府行為處于多重監(jiān)督與強制狀態(tài)中，較好地保證了政府履責的動力。在社會治理中，強制性動力帶來的效果取決于兩個方面：一是上級安排的任務的質(zhì)量，二是下級執(zhí)行動力的強弱程度。上級所作決策科學合理，符合民意，下級就會支持，并產(chǎn)生盡快落實的愿望，執(zhí)行動力就強，效果就好；若上級所作決策不合實際，下級就會為難，只能勉強為之，執(zhí)行動力就弱，效果就差。所以，強制性動力支配下的履責實效要求相應的 “善策”“良策”作為先導，才能保證地方服務型政府履行責任的強勁意志。

（四）以加強自身建設來增強政府改革性動力

改革性動力是指政府為加強自身建設，適時調(diào)整體制機制、轉(zhuǎn)變政府職能，以增強政府治理能力和公共服務水平的政府意志與追求。政府機構一旦設立，政府職能一旦確定，在一定時期內(nèi)具有相對穩(wěn)定性。而行政環(huán)境和公眾的需求卻時刻處于不斷變化之中，政府機構設置和職能劃分的穩(wěn)定性在變化了的環(huán)境中呈現(xiàn)出滯后性的一面，影響政府責任的實現(xiàn)效果。因此，地方政府應根據(jù)環(huán)境的變化和公眾的不同需求，適時推行改革。黨的十八屆三中全會提出 “推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標，就是針對新的社會環(huán)境而作出的自我變革。這次改革以科學的頂層設計為前提，將政府改革放在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設五位一體總格局中來設計和安排，促進政府建設各方面相互協(xié)調(diào)。這一目標的實現(xiàn)，必須以解放思想為先導，用有說服力的理論和明顯的成效來澄清模糊認識，形成改革的共識，增添攻堅克難的勇氣，增強深化改革的動力[2]。只要政府自身改革的動力不斷持續(xù)，政府就會始終處于良性運行狀態(tài)，釋放正能量，實現(xiàn)好政府責任。

二、完善地方服務型政府履責的方式方法

當?shù)胤椒招驼穆呢焺恿Ρ挥行У丶せ詈?，政府如何履行責任、采用什么方法履行責任又成為服務型政府的新任務。方式、方法的選擇應堅持繼承與創(chuàng)新相結合的原則，對傳統(tǒng)的方法進行梳理，把有效的、公眾已習慣的、樂意接受的方式方法保留并予以完善，再根據(jù)社會發(fā)展的新情況、新問題努力創(chuàng)新履責方法，確保地方服務型政府責任的有效落實。

（一）傳統(tǒng)手段的選擇與完善

長期以來，地方政府落實公共責任的方式方法主要通過政策法規(guī)、經(jīng)濟、法律、行政等手段進行，這些方法到目前為止還具有很強的實用性，只是需要在實踐中不斷完善才會產(chǎn)生更好的效果。

1.政策方式。地方服務型政府將自己應承擔的公共責任以公共政策的形式表現(xiàn)出來，一方面是對自身責任的認定，表明政府行為的重點和方向，以便政府工作目標明確，責任清晰。另一方面，有利于社會公眾對政府責任界定內(nèi)容及其履責情況進行監(jiān)督。比如每年的政府工作報告就是政府對上一年工作的總結和對下一年工作的部署，這是從宏觀上總結和展現(xiàn)政府責任的政策形式。地方政府各職能部門也會在相應時期公布工作內(nèi)容，并定期檢查進展情況。在目前社會治理創(chuàng)新的要求下，地方政府的相關政策如何更加科學合理、如何更好地吸納民意、如何更加有利于考核評價等問題需要完善和加強。比如新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策的出臺就是要解決貧富差距和老百姓 “看病貴”的問題，但實行初期效果并不好，還需要進一步修訂與完善。同時，公共政策要體現(xiàn)公意，防止被利益集團所左右。

2.經(jīng)濟方式。地方政府很多責任的落實都要以公共財力為基礎，所以經(jīng)濟手段是地方服務型政府履責的重要方式。運用經(jīng)濟手段的方式很多，比如價格、稅收、信貸、工資等，經(jīng)濟政策是地方服務型政府進行社會治理調(diào)控的重要手段。在解決具體問題時，地方服務型政府常常運用資助、獎勵、補貼、罰款等經(jīng)濟手段來解決問題。近年來，一些地方特別是農(nóng)村在解決困難群眾的生活問題時，僅僅是以 “給錢”的方式解決，這種 “喂食性”的方式難以從根本上解決貧困問題，且不可持續(xù)。因此，地方政府應改進服務方式，探索通過分配經(jīng)濟資源調(diào)動群眾能動性的方式方法，比如通過項目資助的方式來幫助困難群眾，引導群眾創(chuàng)業(yè)立業(yè)，這比單純的 “給錢”更有長遠意義。

3.法律方式。采用法律方式履行地方服務型政府責任是依法行政的重要標志。地方政府依法履責既是對自身的要求，也是地方政府進步的表現(xiàn)。基于社會建設與管理的視角，地方服務型政府依法履責應進一步提高質(zhì)量和效果：一是加強法制建設。積極創(chuàng)造條件，把已實行的比較成熟的政策上升為地方性法規(guī)，強化責任保證。二是依法辦事。尊重法律的權威，嚴格按照法律程序規(guī)范自身行為，拒絕隨意性。三是依法監(jiān)督責任的落實，保證地方政府履責效果。

4.行政方式。行政方法具有簡單、迅速、高效等特征，是政府慣用的、善用的方法。行政指令、行政命令是政府落實責任的有效方式，它是建立在下級對上級的絕對服從的基礎之上。行政方法盡管在政府管理中發(fā)揮著重要作用，但因其隨意性較強，效果取決于行政領導者的 “德性”和能力，特別是容易越過政策法規(guī)的界線，從而產(chǎn)生負效應。因為行政權天生具有擴張性，如果沒有法律的牽制,其必然走向?qū)M。比如一些地方出現(xiàn)的 “政績工程”、“形象工程”、“暗箱操作”等多數(shù)為了主要領導的短期利益進行的，并不能解決公眾的現(xiàn)實問題，與政府本應履行的責任相違背。當前要完善地方政府的行政履責方式，就應該強化制度意識和法律意識，“將權力關進制度的籠子里”，讓地方政府真正做到依法行政、透明行政，才能從根本上體現(xiàn)服務型政府的本質(zhì)特征，有利于地方政府責任的落實。

（二）基于社會治理角度的履責手段的創(chuàng)新

1.通過民主協(xié)商來增強地方服務型政府履責的信度。社會治理創(chuàng)新的實質(zhì)是政府管理的創(chuàng)新。傳統(tǒng)的政府管理方式是以政府為中心的模式，政府做什么、如何做、由誰去做都由政府說了算 （即以公權為中心），公眾處于 “被安置”“被組織”“被解決”“被就業(yè)”的狀態(tài)。社會治理要求改變政府絕對中心地位，政府行使公權必須尊重公眾的權利 （即私權），并最大限度地實現(xiàn)公權與私權的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，民主協(xié)商是實現(xiàn)這一目標的有效手段。目前的地方服務型政府可以從兩方面給予改進：一是地方政府應履行哪些責任、提供什么樣的公共產(chǎn)品與公共服務，由政府與公眾進行有效溝通，以民主的方式進行對話協(xié)商，最終按公眾的意愿決定履責內(nèi)容。二是政府履行責任的實效如何、公眾是否滿意不是由政府自己說了算，而是由政府先與公眾進行交流溝通，征求公眾的意見和建議，進而及時改進存在的不足，最終由公眾的滿意度來評判政府的績效或政績。地方服務型政府采用民主協(xié)商的方式與公眾建立互信關系，明確責任重心，掌握履責效果，不僅是以人為本理念的具體實踐，而且增強地方服務型政府履責的信度，其效果遠遠好于以往單純的以政府行政指令式的方式方法，這也是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然結果，是推進社會治理創(chuàng)新應該堅持的有效手段。

2.通過參與合作來提高地方服務型政府履責的效度。新公共管理理論和全球治理理論的產(chǎn)生與運用，由此帶來的多中心治理格局理念得到人們的廣泛認同，并在政府社會治理的實踐中不斷推進，參與合作的方式便應運而生。參與合作就是在平等的多元主體之間必須突破統(tǒng)治話語下自上而下的以政府權威和強制為主的單向度的政府命令，通過參與合作的方式，在以自愿為主的公民認同和共識的基礎上，國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構都參與其中，建立一個多元主體互動且有效合作的管理方式[3]。服務型政府并非全能政府，應充分運用參與合作的方式實現(xiàn)其公共責任，通過談判協(xié)商、對話合作、伙伴關系等具體措施，讓除政府以外的其他社會主體參與到公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給中來，分解地方政府一定的職能和任務，從而達到合作 “共贏”的目的，提高地方服務型政府履責的實效性，增強履責效度。在多中心的格局中，各主體之間雖然沒有等級上的從屬關系，但都得遵循相應的法律和規(guī)章，地方政府是作為組織者的角色出現(xiàn)，負責組織與協(xié)調(diào)工作。地方政府運用參與合作方式履行責任，既可分解任務，又可理順關系，還能調(diào)動社會力量的積極性，是全球化、信息化時代提升政府公共服務能力的有效手段。

三、加強對地方服務型政府履責實效的考核評估

加強對地方政府履責實效的評估，不僅可檢驗地方政府責任實現(xiàn)的程度，而且也是對地方政府履責行為的有效監(jiān)督。對地方政府履責情況的考核評價理論上包括政府自評、上級考評和公眾考評等三方組成的考評體系，但在實際運行中呈現(xiàn)出的情形是：政府自評是“實”，上級考評是 “形”，公眾考評是 “虛”。所謂“實”，就是政府履責實效政府自己說了算；所謂 “形”，上級的考評常以聽匯報、看材料等方式抽樣進行，形式完美而實效難測；所謂 “虛”，公眾不了解情況無法評價。因此，以往對地方政府的考評實際上就是地方政府自己評價自己，這一現(xiàn)狀已到了非改不可的地步。地方政府利用人民賦予的權力究竟能為人民做多少有意義的事情，履行多少責任義務，評判的主體應該是人民而不是政府自己。因此，建設地方服務型政府必須建立政府履責實效的評價機制，以強化地方政府的責任意識。那么，如何加強對地方政府履責實效的評估？有學者指出，政府及公務員責任履行情況的績效考評體系要以政府行政公開為基礎,要對政府履行責任的情況進行過程考評、績效審計，使人民群眾對政府及其公務人員的行為從過程到結果進行評估[4]。當前，加強對地方服務型政府履責實效的評估，促進地方政府積極主動履行其公共責任的有效手段，應著重從四個方面進行：

（一）改革評價標準

評價標準反映政府執(zhí)政理念，決定政府行為的方向，是衡量政府績效的尺度。改革開放以來，GDP標準一度成為衡量政府績效的核心甚至唯一的標準，結果是很多地方經(jīng)濟總量上去了，而社會建設、生態(tài)環(huán)境保護等方面嚴重滯后，導致社會畸形發(fā)展。習近平總書記在談當前干部問題時指出，再不能簡單以GDP增長率論英雄了，要把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內(nèi)容[5]。誠然，當下的中國必須改變 “惟GDP”標準，應將環(huán)境、教育、公平、安全等事項納入地方政府考核內(nèi)容，構建一個集多方元素的綜合評價體系，引導地方政府盡職盡責，全面履責。

（二）實施政務公開

政務公開是地方服務型政府的基本要求，是對地方政府績效進行評估的前提條件。政務公開是一種自信，是對傳統(tǒng) “暗箱行政”的否定，可樹立政府公開透明的新形象，能有效消除公眾對政府的懷疑。政務公開要求將公共服務內(nèi)容、政策、過程、結果等告知公眾，這是公眾評價政府績效的基本依據(jù)。當前少數(shù)地方服務型政府還缺乏政務公開的勇氣，導致政民關系不暢，地方政府履責實效難以評估，成為建設服務型政府的障礙。

（三）健全評價機制

在傳統(tǒng)行政模式下，無論是對組織還是對個人的考核，主要是上級部門或領導對下級部門或個人的評價及反饋活動。但隨著民主政治的發(fā)展和新公共管理理念及實踐活動的大量涌現(xiàn)，自上而下的單向考核方式開始轉(zhuǎn)向全方位的績效考核方式，考核主體也呈現(xiàn)出多元化的趨勢。除政府自評外，政黨、上級、社會組織、公眾都可成為政府履責的考評主體。因此，地方服務型政府在接受考評時，應根據(jù)多元 “顧客”的不同需求，提供不同的績效信息，才能使考評結果趨于合理。當前，應建立和完善定性與定量考評相結合、多元主體考評相統(tǒng)一、以公眾 （群眾）考評為核心的評價機制，既要使地方服務型政府的績效得到肯定，又要監(jiān)督地方服務型政府責任有效落實。

（四）創(chuàng)新考評方法

傳統(tǒng)考評方法以定性為主，難以反映實際績效，而單純的量化考核也不能反映政府的整體效益。因此，可借鑒一些發(fā)達國家運用的較成熟的考評方法。比如關鍵績效指標法 （KPI）、平衡記分卡法 （BSC）等。政府部門平衡記分卡要求把對顧客 （公眾）的考評置于最上層，將滿足顧客 （公眾）或利益相關者的要求作為主要目標，其他各方面的改善只是實現(xiàn)這個目標的手段，而不是目標本身[6]。使用平衡記分卡能夠?qū)⒄块T的行為過程和發(fā)展目標很好地結合起來，提高地方政府社會治理水平。

[1]李景鵬.政府的責任和責任政府[J].國家行政學院學報，2003（5）.

[2]高小平.解放思想，深化行政體制改革[J].中國行政管理，2013（3）：7

[3]麻寶斌.社會正義與政府治理：在理想與現(xiàn)實之間[M].北京：社會科學文獻出版社，2012：178.

[4]張屹立.論責任政府構建的動力機制及路徑選擇[J].咸寧學院學報，2007（1）.

[5]習近平強調(diào)：建設一支宏大高素質(zhì)干部隊伍[EB/OL].http: //news.xinhuanet.com/2013-06/29/c-116339948.htm.

[6]夏書章.行政管理學[M].北京：高等教育出版社，2008：472.

[責任編輯：小 于]

D035.5

A

1674-3652（2014）02-0071-04

2014-03-12

國家社科基金項目“集中連片特困區(qū)地方政府合作治理機制探索”（13XZZ013)。

徐銅柱，男（土家族），湖北巴東人，博士，副教授，碩士生導師，主要從事民族地區(qū)社會治理研究。