陜南避災(zāi)扶貧搬遷的安康實踐

○周福明

（安康市住房公積金管理中心石泉縣管理部 陜西 安康 7250000）

為了從根本上消除重大自然災(zāi)害對人民群眾生命財產(chǎn)的威脅，改變貧困山區(qū)人民生產(chǎn)生活條件，2011年陜西省委、省政府決定實施陜南避災(zāi)移民搬遷工程。在未來10年里，陜南秦巴山區(qū)將有240萬人搬離洪水地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)、不適宜人類生存的高寒山區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，僅安康市就有22.6萬戶88萬人需要搬遷。陜南避災(zāi)扶貧搬遷工程是新中國成立以來“最大規(guī)模移民搬遷工程”。它是尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，保護脆弱生態(tài)環(huán)境的理性選擇，也是推進陜南城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)陜南循環(huán)發(fā)展的綜合措施。

一、科學(xué)規(guī)劃、扎實推進

安康市地處南北氣候過渡帶的秦巴土石山區(qū)，當(dāng)?shù)厣絼荻盖?，地廋土薄，洪澇、泥石流等災(zāi)害頻發(fā)。資料顯示，1949年以后，安康地區(qū)每年在救濟災(zāi)民、災(zāi)后重建以及零星的搬遷工程中投入巨大。但仍是年年有災(zāi)年年救，年年救災(zāi)年年災(zāi)。尤其是2010年，陜南遭遇“7·18”特大暴雨泥石流災(zāi)害導(dǎo)致多年來對農(nóng)村的巨大投入毀于一旦，房屋倒塌，良田被毀，道路被埋……，僅安康市漢濱區(qū)大竹園鎮(zhèn)七堰村一夜間就有12人死亡、17人失蹤，幾十間民房被深埋進了四十余米深的泥石流下。

為了從根本上消除重大自然災(zāi)害對人民群眾生命財產(chǎn)的威脅，改變貧困山區(qū)人民生產(chǎn)生活條件。2011年省委省政府果敢決策實施陜南移民搬遷工程，依據(jù)《陜南地區(qū)移民搬遷安置總體規(guī)劃》，未來十年安康全市一共需要搬遷22.6萬戶88萬人，其中地質(zhì)災(zāi)害避險移民搬遷56854戶，224229人，占移民搬遷總戶數(shù)和總?cè)丝诘?5.12%、25.57%；洪水災(zāi)害避險移民搬遷16740戶，65515人，占移民搬遷總戶數(shù)和總?cè)丝诘?.4%、7.5%；扶貧移民搬遷69685戶，274995人，占移民搬遷總戶數(shù)和總?cè)丝诘?0.8%、31.3%；生態(tài)移民搬遷82973戶，312090人，占移民搬遷總戶數(shù)和總?cè)丝诘?6.67%、35.6%。

陜南移民搬遷工作啟動3年來，安康已經(jīng)搬遷7.5萬戶，28.6萬多人，其中，2011年，計劃搬遷2.2萬戶8.8萬人，實際搬遷25964戶92771人，占計劃任務(wù)的118%。2012年，計劃搬遷3.1萬戶11.4萬人，截至2012年11月份，已搬遷34313戶12.7萬人，占2012年總?cè)蝿?wù)數(shù)的105.5%。2013年的搬遷計劃任務(wù)是：2.2萬戶8.36萬人。在已經(jīng)搬遷移民中，安康的集中安置率2011年為75.54%，2012年為89%。安康市移民社區(qū)建設(shè)實行一次性規(guī)劃，分期建設(shè)實施。在住房建設(shè)的同時規(guī)劃了給排水、堤防、道路、電力等基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)便民服務(wù)中心、醫(yī)療衛(wèi)生、休閑健身、文化教育、購物消費等公共設(shè)施。充分發(fā)揮社區(qū)設(shè)施齊全，功能完備的輻射帶動作用，吸納周邊群眾搬入社區(qū)居住。經(jīng)過積極探索，安康市形成了“6663”避災(zāi)扶貧搬遷工作思路：將避災(zāi)扶貧搬遷作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，實行移民集中安置與縣域經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民進城入鎮(zhèn)、保障性住房建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、重點鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)六個結(jié)合；推行進城居住、集鎮(zhèn)安置、社區(qū)安置、產(chǎn)業(yè)園區(qū)安置、支持外遷和分散安置六種搬遷安置方式；建立分級負責(zé)、科學(xué)規(guī)劃、示范帶動、資源整合、督查考評、公開運行六個機制；建設(shè)市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（辦）三級避災(zāi)扶貧搬遷集中安置示范小區(qū)，取得了較好的成效。

二、難題頗多、亟待解決

通過近幾年的工作，“搬得出、住得下”的問題正在解決，而“穩(wěn)得住、能致富、可持續(xù)”的問題則是當(dāng)前亟待解決的問題。集中表現(xiàn)為以下幾點。

1、生產(chǎn)用地難調(diào)劑

陜南人均耕地少，連片的耕地更少，落實避災(zāi)移民有土的難度很大，為移民調(diào)劑耕地實施有土安置的難度更大。在原承包地退耕還林或難以遠距離耕種的情況下，要保證搬遷移民人均至少1畝的基本口糧田，只能把目光投向遷入地農(nóng)民承包地，而遷入地往往人口壓力重、人均耕地少，耕地調(diào)整的余地不大，且遷入地農(nóng)民不愿將自己原有的承包地調(diào)劑給新搬遷的移民戶，要實現(xiàn)搬遷移民的有土安置難度很大。

2、建設(shè)用地難尋找

省國土廳計劃今年為陜南三市安排6000畝移民搬遷安置建房用地指標(biāo)。而按照陜南三市今年搬遷6萬戶的任務(wù)，實際需要用地12000畝，用地指標(biāo)缺口很大。而地質(zhì)專家們對安康乃至陜南地質(zhì)的總體定位是：地質(zhì)環(huán)境極其脆弱，以滑坡、崩塌、泥石流為主的地質(zhì)災(zāi)害隱患數(shù)量多、分布廣、密度大、發(fā)生頻繁、危害嚴重。目前，陜南地區(qū)約有400萬人生活在距離公路5公里以上的山區(qū)和水庫庫區(qū)，安康所轄的一區(qū)九縣，大塊平地只有平利縣灞河川道和漢陰縣、漢濱區(qū)的月河川道，在其它地區(qū)“巴掌大”的平地都難找。建設(shè)用地難尋找是移民搬遷的一大難題。

3、有業(yè)安置難實現(xiàn)

從已經(jīng)搬遷的移民就業(yè)狀況看，要讓移民們達到“搬得出、住得穩(wěn)、能致富”的要求，恐怕還有相當(dāng)?shù)木嚯x。雖然各地都非常注意將移民安置社區(qū)建設(shè)與地方產(chǎn)業(yè)布局、勞動就業(yè)相銜接，但大多數(shù)移民社區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)項目少，吸納就業(yè)能力低，無法提供足夠的就業(yè)崗位。除此以外由于職業(yè)安康教育資源相對短缺、職業(yè)教育水平不高、培訓(xùn)方式單一、培訓(xùn)的針對性不強，移民很難得到及時有效的技能培訓(xùn)，外出就業(yè)謀職難，所以實現(xiàn)有業(yè)安置，保障收入水平難度很大。

4、致富愿望難圓夢

“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”是陜南移民搬遷的基本要求。但是，由于有土安置難實現(xiàn)、有業(yè)安置不到位，移民致富夢難圓。搬遷前村民住在山上，均以種地養(yǎng)豬為主，少數(shù)年輕人外出務(wù)工，就業(yè)門道窄，僅靠幾畝薄地連基本生活都難以維持，很難致富。搬遷后大家居住在新社區(qū)，種田不便，就業(yè)無路，而生活成本支出加大，經(jīng)濟負擔(dān)加重，致富難的問題更加突出。

5、市縣資金難配套

按照陜西省的規(guī)定，每搬遷戶政府將補貼3到5萬元，算下來，這筆錢大約為120億元。安康市的搬遷補貼實行差別化補助政策，即按照分散安置，集中安置中的統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建，集中安置的上樓單元房安置三個類型，每戶分別補助3萬元、4萬元、5萬元。按照省政府規(guī)定：移民搬遷建房資金省、市縣按5：5的比例籌措。特困戶每戶按30―50平方米標(biāo)準(zhǔn)，由政府建房集中安置，五保戶實行集中供養(yǎng)（特困戶、五保戶比例不得超過搬遷安置總戶數(shù)的10%）；僅此安康市縣政府需要投入60億元，如果加上每戶基礎(chǔ)設(shè)施和和公共服務(wù)建設(shè)資金4萬元，則安康市縣政府需要投入160億左右。這對財政十分拮據(jù)的安康市來說，無疑是一個巨大的壓力。市縣配套資金很難足額到位，現(xiàn)在所有的集中安置點建設(shè)工地，材料以及工費都在上漲，由于資金短缺導(dǎo)致的停工現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、破解難題、穩(wěn)步推進

陜南移民搬遷，貴在“搬得出、住得穩(wěn)、能致富、可持續(xù)”，這也是檢驗移民搬遷成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。破解移民搬遷過程中的諸多難題，既要多方著眼多處著手，又要著眼當(dāng)前考慮長遠；既要科學(xué)發(fā)展，又要有效推進，從實踐的狀況來看，解決移民搬遷的諸多難題，必須解決“錢”從哪里來？農(nóng)民如何富？怎么可持續(xù)的問題？

1、多方籌措資金保證“搬得出”

安康移民搬遷涉及的農(nóng)戶大多居住在深山，本身就不富裕，要在不增加農(nóng)民負擔(dān)的前提下確保群眾搬得出來，資金就成為最關(guān)鍵的問題。

（1）加大財政補貼力度。要按照搬遷群眾“不拿錢、少拿錢”的原則，合理確定搬遷建房補助標(biāo)準(zhǔn)，加大財政投入力度，現(xiàn)在是每戶3萬塊錢的補貼標(biāo)準(zhǔn)，省上應(yīng)該對這一補貼標(biāo)準(zhǔn)實行動態(tài)管理據(jù)建房成本的變化實時調(diào)整，并適當(dāng)提高省級財政的負擔(dān)比率。縣區(qū)按照省上要求，根據(jù)搬遷安置情況，結(jié)合自身實際落實配套資金?？h區(qū)要通過土地開發(fā)增值、減免土地出讓金以及市場運作等多種方式籌措移民搬遷安置配套資金，同時要整合各類政策和財政補貼資金用于移民搬遷工程建設(shè)，要加大項目資金爭取力度，支持移民搬遷，2012年安康市向省上爭取了20億元的補助資金，同時還為漢濱區(qū)恒口鎮(zhèn)等典型的跨區(qū)縣、跨鎮(zhèn)辦集中安置小區(qū)從省上爭取籌措了周轉(zhuǎn)金2億元。安康市縣本身籌集了配套資金2億元，同時，向上申報了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目資金10億元。

（2）做好部門資金整合。按照“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，渠道不亂，性質(zhì)不變，相對集中，配套使用，確保效益”的原則，引導(dǎo)部門項目資金集中投向移民搬遷項目。如：由水利部門負責(zé)河堤和安全飲水工程建設(shè)，交通部門負責(zé)配套路、橋設(shè)施建設(shè)，住建部門負責(zé)硬化、亮化市政工程建設(shè)，林業(yè)部門負責(zé)園林苗木綠化，教育部門配套建設(shè)小學(xué)、幼兒園，電力、電信、移動等部門配套建設(shè)電力和電話通訊設(shè)施。

（3）廣泛吸納社會資本。引入市場機制，鼓勵和吸納民間資本參與移民搬遷安置建設(shè)，探索移民搬遷安置建房與商品房開發(fā)建設(shè)有機結(jié)合的路子，用商品房開發(fā)增值收益補助移民搬遷安置建房，降低移民搬遷安置房價格。如漢濱區(qū)牛蹄鎮(zhèn)陳龍新，是北京京康房地產(chǎn)開發(fā)公司的老總，去年年初回到家鄉(xiāng)牛蹄鎮(zhèn)后，他墊資一千余萬元，連片建成統(tǒng)一樣式和風(fēng)格的80間2層磚混新房，讓鎮(zhèn)內(nèi)30戶116名群眾喜住新居。寧陜縣皇冠鎮(zhèn)利用企業(yè)和社會資金來實施一個鎮(zhèn)的移民搬遷，把搬出后的山溝投資20多億建成旅游景點。在重點鎮(zhèn)建設(shè)方面，可以通過對居民點的重新規(guī)劃布局，用節(jié)約的建設(shè)用地開發(fā)增值部分補貼移民搬遷，農(nóng)民不僅不拿錢，而且在獲得住房的同時解決了經(jīng)營用房。

（4）鼓勵銀行貸款投放。信用聯(lián)社要加大對移民搬遷戶的信用貸款投放力度，應(yīng)總體按照戶均5萬元的信貸規(guī)模投放移民搬遷安置建房貸款。鼓勵農(nóng)行、工行、建行、農(nóng)發(fā)行、郵政儲蓄銀行等金融機構(gòu)向移民搬遷安置戶投放建房和產(chǎn)業(yè)發(fā)展及創(chuàng)業(yè)項目貸款。積極爭取國家支持，特別是要結(jié)合生態(tài)保護、生態(tài)移民、地質(zhì)災(zāi)害治理、退耕還林等方面的政策，積極爭取國家有關(guān)部委的資金支持。

2、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展實現(xiàn)“穩(wěn)得住、能致富”

（1）把移民搬遷與工業(yè)園區(qū)建設(shè)相統(tǒng)一。以縣域生態(tài)工業(yè)園為抓手，創(chuàng)建就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺。旬陽生態(tài)工業(yè)園位于縣城近郊，園區(qū)里有礦產(chǎn)開采加工、水泥生產(chǎn)、汽車制造、魔芋加工及煙草生產(chǎn)等多種企業(yè)，已經(jīng)展現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展生機。據(jù)介紹，目前園區(qū)就業(yè)人數(shù)已達4800多人，預(yù)計未來5年將達到25000人。形成配套產(chǎn)業(yè)鏈，是園區(qū)增加崗位、解決就業(yè)的重要舉措。當(dāng)?shù)氐膱虬厮嗌a(chǎn)線，依靠配套產(chǎn)業(yè)尤其是下屬公司解決了大量農(nóng)民的就業(yè)問題，也依靠農(nóng)民促進了資金流轉(zhuǎn)問題，取得了多重效益。同時縣域工業(yè)還給1萬多名城鄉(xiāng)居民提供了就地就業(yè)崗位，成為解決就業(yè)、實現(xiàn)增收的重要渠道。

（2）把集中安置與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)相同步。著力培育致富產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。對搬遷群眾原有的山林土地依法流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)有特長和開發(fā)能力的農(nóng)戶進行集中連片種植經(jīng)濟作物及林木，搞規(guī)?；?jīng)營，引導(dǎo)群眾參加農(nóng)技知識、實用技術(shù)等技能培訓(xùn)，轉(zhuǎn)變他們的就業(yè)觀念，增強社區(qū)群眾的“造血”功能。漢濱區(qū)大竹園鎮(zhèn)七堰社區(qū)，在社區(qū)建設(shè)的同時同步規(guī)劃了農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，逐步打造出“1234”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展增收模式：一條綠色景觀長廊；兩大龍頭大企業(yè)。即茶葉精加工企業(yè)和規(guī)范化無公害養(yǎng)豬廠；三個千畝示范園；四項特色產(chǎn)業(yè)。

（3）把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與增加就業(yè)崗位相結(jié)合?，F(xiàn)在規(guī)劃的小區(qū)里面都有一部分經(jīng)營用房，可以讓一部分移民在居民區(qū)里從事第三產(chǎn)業(yè)，同時，可以依托當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展旅游等產(chǎn)業(yè)，通過搞農(nóng)家樂等方式擴大就業(yè)，另外，對于原來土地，只要不是很遠且愿意耕種的，還可以繼續(xù)耕種。

（4）把資本注入與土地流轉(zhuǎn)入股相銜接。借助“工商業(yè)主資本+土地流轉(zhuǎn)入股”形式，讓搬遷群眾有安全的住房、有穩(wěn)定的工作崗位和收入來源。紫陽縣投資1.3億元的雙安鬧熱村富硒油茶綜合開發(fā)項目，由業(yè)主集中修建農(nóng)民公寓，對高山農(nóng)戶進行整體搬遷，集中流轉(zhuǎn)土地開發(fā)種植油茶2萬畝。同時農(nóng)戶與業(yè)主簽訂土地流轉(zhuǎn)，置換房屋合同，再通過房產(chǎn)、林權(quán)、土地等形式入股，參與企業(yè)分配。這種“公司+農(nóng)戶+基地”的移民搬遷經(jīng)營模式，已列為市級重點項目并廣泛推廣，紫陽縣還在工業(yè)園區(qū)周邊建設(shè)移民安置點，為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)造便利條件。該縣在蒿坪鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建立了10余個移民安置點，敞開大門迎接農(nóng)民進社區(qū)入住，并推薦搬遷農(nóng)民進企業(yè)打工掙錢，多渠道增加群眾收入。

3、保障基本民生實現(xiàn)可持續(xù)

夯實移民社會保障制度是基本前提。移民是一個非常脆弱的群體，搬遷后他們的生產(chǎn)、生活面臨一定的風(fēng)險和困難。如何解決移民安置中存在的問題，保證移民目標(biāo)的順利實現(xiàn)，除了移民安置政策外，要從根本上長久地保持移民生活安定，就必須完善移民社會保障制度，為移民提供根本保障。

（1）要全力落實各項惠農(nóng)政策。移民搬遷后三年左右時間在經(jīng)濟、文化、社會心理等方面都面臨著過渡期的一系列不適應(yīng)問題：一是物質(zhì)上的經(jīng)濟貧困；二是文化精神上的困惑和與諸多不適應(yīng)。雖然過渡期的移民貧困是短暫的，但這個過渡期非常關(guān)鍵。若不從長遠發(fā)展的角度來解決經(jīng)濟貧困，從文化心理上加以調(diào)適，從精神素質(zhì)上加以培養(yǎng)，移民的搬遷樂業(yè)就會打折扣，潛伏下來的歷史問題就會成為區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的一個“瓶頸”。所以在具體操作中，要完善政策，確保住房安置、生活補貼、就業(yè)安置、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等各項優(yōu)惠政策措施落到實處。這也是將來政府工作的核心問題。

（2）要加強移民社區(qū)配套工程建設(shè)。在有效解決“建得起”難題的同時，各級政府還全力為搬遷群眾“穩(wěn)得住”想辦法，實施社區(qū)綜合配套工程，妥善解決搬遷群眾關(guān)心的交通、飲水、上學(xué)、就醫(yī)、購物、娛樂等民生問題，精心構(gòu)筑“安樂窩”。在已建成社區(qū)逐步實現(xiàn)“十配套”：文娛配套（建設(shè)文化活動中心）、醫(yī)療配套（建設(shè)衛(wèi)生室）、教育配套（建設(shè)幼兒園和學(xué)校）、飲水配套（建設(shè)水塔等集中安全供水設(shè)施）、交通配套（道路全部修通）、亮化配套（安裝路燈）、凈化配套（建設(shè)垃圾池）、綠化配套（建設(shè)綠化帶）、信息配套（寬帶網(wǎng)、有線電視網(wǎng)進戶）和服務(wù)配套（有便民服務(wù)中心和購物超市），使搬遷群眾過上都市生活，飽嘗自然生態(tài)，盡享社會保障。

（3）拓寬移民群眾就業(yè)渠道。對沒有能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，政府在聯(lián)系企業(yè)安排就業(yè)崗位的同時還開發(fā)社區(qū)公共管理服務(wù)崗位及村級道路管護、農(nóng)村清潔、社區(qū)管理等工作實現(xiàn)多方就業(yè)，增加他們的經(jīng)濟收入。另外，要通過農(nóng)村低保和“五?！罢呓鉀Q一批；通過社區(qū)建設(shè)工地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地及社區(qū)公益性崗位就地就業(yè)安置一批；通過與市區(qū)勞動保障部門共同舉辦農(nóng)村適齡勞動人口勞動技能培訓(xùn)班向東南沿海企業(yè)輸送一批；在交通條件較好和安全生產(chǎn)有保證的移民原承包地（耕地和林地）發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)留下一批；基本上解決了搬遷移民的短期生活之憂。真正使移民基本上實現(xiàn)生產(chǎn)活動不中斷、收入水平不降低、基本生活有保障、長期致富有盼頭。