縣域預(yù)算績效管理改革現(xiàn)狀與思考

○雷曉娟

（陜西省高陵縣財政局 陜西 西安 710200）

一、縣域預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀

2011年，財政支出績效評價工作方案經(jīng)縣政府第49次常務(wù)會議通過后，我縣隨后制定并印發(fā)了《部門（單位）財政專項支出預(yù)算績效自評意見的通知》、《財政專項支出預(yù)算績效管理工作實施方案》、《財政專項支出預(yù)算績效管理暫行辦法》等一系列績效管理工作制度辦法，并于2013年3月底，舉辦了全縣預(yù)算績效管理工作培訓(xùn)會，為圓滿完成2013年縣級財政支出績效評價工作提供了保障。

2012年我縣在市局績效評價處的直接參與和業(yè)務(wù)指導(dǎo)下順利完成了“2010—2011年城鎮(zhèn)低保重點評價項目”；2013年，為全面推動我縣預(yù)算績效管理改革工作，通過項目選定、評價指標設(shè)定、評價資料收集整理、評價工作方案制定、現(xiàn)場核查、資料審閱、評價報告撰寫、評價結(jié)果反饋等多個評價工作環(huán)節(jié)，先后完成了由縣財政支出績效評價辦工作小組承擔(dān)的2011年學(xué)前教育公辦園建設(shè)等9項重點評價項目和縣級預(yù)算單位承擔(dān)的2013年獨生子女保健費和2013年十五年免費教育共2項自評項目，涉及資金20310.34萬元。

經(jīng)過兩年的努力，我縣預(yù)算績效管理工作初顯成效。一方面，財政部門和各預(yù)算單位初步樹立了“重產(chǎn)出、重結(jié)果”的績效理念，強化了部門和單位的責(zé)任意識；另一方面，增強了我縣財政管理和決策的科學(xué)性、資金使用的效益性，為推進全縣財政及經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二、開展預(yù)算績效管理工作存在的問題

兩年的努力讓我縣預(yù)算績效管理工作取得了一定的進步，但是，由于經(jīng)驗不足、工作開展時間短等原因，此項改革工作仍存在諸多問題。

1、績效理念尚未全面牢固樹立

在財政資金管理使用中，長期以來形成的“重分配、輕管理、重投入、輕產(chǎn)出”的觀念根深蒂固，大多預(yù)算單位“只管投錢不管如何花錢”，對績效管理認識模糊不清。目前，我縣預(yù)算績效管理工作尚未貫穿于預(yù)算管理全過程，沒有形成績效管理和預(yù)算管理有機結(jié)合的機制，財政部門及各預(yù)算單位未能牢固樹立預(yù)算績效管理理念，并且缺乏開展財政資金使用績效評價的社會共識，績效評價的社會氛圍還未形成。

2、績效目標管理未顯效

績效目標編審和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控是推進財政管理工作重心前移和開展預(yù)算績效管理的前提。然而，從我縣今年開展的兩項自評項目來看，績效目標編審工作流于形式。按照《部門（單位）財政專項支出預(yù)算績效自評意見》，試點的預(yù)算單位在申報項目支出預(yù)算時，未能科學(xué)合理地細化預(yù)算編制內(nèi)容，所提出的績效目標粗略、模糊，對項目數(shù)量指標、質(zhì)量指標、效益指標等評價指標設(shè)定不明確，實際應(yīng)用效果差，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控也未能發(fā)揮應(yīng)有的審核作用。

3、評價試點工作問題多

績效評價是預(yù)算績效管理工作的核心，在開展績效評價試點工作的過程中，我們遇到了不少問題。

（1）個別評價項目選定不合理。2013年，由于缺乏工作經(jīng)驗，個別項目選定的不合理為后期工作開展帶來了麻煩。例如，馬家村道路硬化工程項目，在選定時忽略了項目評價的整體性，縣財政部門2個業(yè)務(wù)科室都相應(yīng)的承擔(dān)了該項目的資金撥付工作。負責(zé)項目評價的工作組，在開展評價工作時，雖經(jīng)過一番努力，但仍未能對整個項目取得完整的評價資料，僅對撥付的財政獎補資金59.2萬元進行了評價，此種做法不符合現(xiàn)階段財政資金整合要求，同時違背了績效評價工作的原則，容易致使評價結(jié)果失真。

（2）評價指標體系設(shè)定難度大。預(yù)算績效管理工作的關(guān)鍵是建立一套完整的能夠反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和計量方法，使項目的績效目標能夠量化、具體化，為評價各項目的績效提供技術(shù)支持。從目前來看，部分項目如不借助專業(yè)技術(shù)力量，項目績效評價指標標準很難建立。

以今年開展的“2011年縣學(xué)前教育公辦園建設(shè)項目”為例。資金投入大、園舍建設(shè)規(guī)模大、幼兒實有人數(shù)少，是該項目一個顯著特點，如何利用現(xiàn)有資料設(shè)定項目評價指標體系是我縣評價工作人員遇到的第一個難題，由于對工程建筑方面知識的欠缺，評價標準難以確定，在初次設(shè)定指標體系時忽略了這些重要的評價依據(jù)，如果不及時糾正，將致使評價結(jié)果乏力。

鑒于評價經(jīng)驗有限，經(jīng)財政部門市縣級的上下聯(lián)動指導(dǎo)，各兄弟區(qū)縣的研討商定，反復(fù)修改確定，我縣最終形成了目標完成類、效益類等5大類，包括目標完成率、目標質(zhì)量、家長教師滿意度等共16個二級指標，涵蓋投資額、教玩具配備、建筑面積、入園率、園舍使用率等共33個三級指標。具體明確的評價指標體系和評分標準、評分依據(jù)，為客觀評價我縣2011年學(xué)前教育公辦園建設(shè)項目打下了良好的基礎(chǔ)。

（3）個別項目現(xiàn)場調(diào)查開展難?，F(xiàn)場核查、調(diào)查問卷工作是績效評價工作開展的一個重要環(huán)節(jié)，以2010—2011年縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療項目為例，縣評價工作人員總結(jié)評價經(jīng)驗，以評價數(shù)據(jù)真實、可靠為前提，克服走村入戶的各種困難，保證評價結(jié)果的有效性和準確性。

截至2011年12月底，我縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療項目累計補償參合患者672789人次，補償金額12434.53萬元。目前覆蓋人群22.59萬人，參合率達到100%。2013年4月份，評價工作組以分區(qū)評價和全縣匯總分析相結(jié)合的方式，在全縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管委會、街辦）、34個定點醫(yī)療機構(gòu)范圍內(nèi)，抽取了19個定點醫(yī)療機構(gòu)、500余戶參合農(nóng)民進行實地走訪調(diào)查核實。

核查中我們發(fā)現(xiàn)：由于農(nóng)村青壯勞力大多外出務(wù)工，家中僅剩目不識丁的老人及年幼的兒童，調(diào)查問卷填寫需要工作人員逐一講解，另外，其參合及醫(yī)療報銷事項多數(shù)依靠親屬完成，對新農(nóng)合政策、自身參合情況并不清楚，這些現(xiàn)象降低了評價工作效率和質(zhì)量；部分群眾不理解此項工作性質(zhì)，拒絕配合評價工作；部分調(diào)查人群扎堆商討，調(diào)查結(jié)果不能獨立表達個人意見；受開發(fā)拆遷影響，部分村組已搬遷，參合對象核查、補償對象及金額核對、滿意度調(diào)查工作步履維艱；跨度大、人數(shù)多、范圍廣、統(tǒng)計工作量大給此項工作開展帶來諸多不便。

（4）自評項目形式化。今年我縣首次選定了2013年獨生子女保健費和2013年十五年免費教育2個縣級預(yù)算單位績效自評項目，從預(yù)算績效目標申報、指標體系設(shè)定到評價報告的撰寫等環(huán)節(jié)，由于缺乏對預(yù)算績效管理理念的深入理解，此次自評工作并未引起預(yù)算單位的高度重視，僅迫于工作任務(wù)，粗略完成了項目評價報告，評價所反映的問題較泛化，評價效果較差。

4、評價結(jié)果約束乏力，結(jié)果應(yīng)用難

績效評價的關(guān)鍵是評價指標體系的選擇和評價結(jié)果與約束激勵機制的銜接。我縣預(yù)算績效管理工作開展以來，共完成評價項目12項，綜合評價得分在80—95分之間，評價結(jié)果分為4個良等和8個優(yōu)等，由于缺乏健全的預(yù)算績效管理評價體系，缺少有效的法律規(guī)范支撐，加之目前項目庫正在初步建立，不能從事后評價前移到事前、事中評價，各項目的評價結(jié)果僅能對項目實施起到參考作用，仍然停留在“反饋整改”環(huán)節(jié)，未能從根本上影響下年預(yù)算編制，影響了預(yù)算績效管理的權(quán)威性，制約了該項工作的深入開展。

三、預(yù)算績效管理改革工作建議

要將績效理念和要求嵌入預(yù)算管理的全過程，應(yīng)盡快構(gòu)建“預(yù)算編制有目標、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用”的管理機制，針對我縣預(yù)算績效管理工作存在的上述問題，績效評價工作人員有以下建議。

1、加大宣傳，提高認識

我們必須清醒地認識到，公共財政資金只有花出它的效益，才能真正做到“取之于民、用之于民”，加強績效管理是順應(yīng)新形勢財政管理的必然趨勢，是提高財政資金使用效益，緩解財政收支矛盾的有效手段。下一步我們將繼續(xù)加大宣傳和培訓(xùn)力度，多學(xué)習(xí)多掌握預(yù)算績效管理相關(guān)知識，利用遠程教育課程、縣財政?？?、滾動電視屏幕、A6內(nèi)網(wǎng)系統(tǒng)、資料印發(fā)等多種形式，切實加強輿論引導(dǎo)，增強業(yè)務(wù)人員的操作水平，積極培育績效管理文化，擴大預(yù)算績效管理的社會影響，有效引導(dǎo)社會各界主動了解預(yù)算績效管理、支持預(yù)算績效管理，在全縣營造良好的工作氛圍。

2、加強績效目標管理

績效目標編審和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控是推進財政管理工作重心前移的基礎(chǔ)工作。值得一提的是，2014年我們改進工作方式，初步形成了由財政部門牽頭，各預(yù)算單位重點參與的預(yù)算績效管理體系。我們要求30萬元以上的資金全部納入預(yù)算績效目標編審工作中，由各業(yè)務(wù)科室負責(zé)審核把關(guān)，下年根據(jù)各預(yù)算單位上報的評價指標選定項目，評價項目績效，真正做到績效目標與預(yù)算編制同步申報、同步審核、同步批復(fù)，發(fā)揮出績效目標的先導(dǎo)性作用。

3、完善預(yù)算績效評價操作規(guī)程

推進預(yù)算績效管理，對財政資金使用效益、效果、運行效率進行客觀、公正的績效評價是核心環(huán)節(jié)。首先，我們應(yīng)繼續(xù)做好重大支出績效評價和自評項目的選定工作，重點選擇資金規(guī)模占用大和社會公眾關(guān)注高的發(fā)展類、民生類項目，不斷擴大試點范圍；其次，加強專業(yè)技能培訓(xùn)，善于借鑒運用專家相關(guān)項目指標體系設(shè)定標準，必要時借助第三方評價機構(gòu)力量，力爭做好評價指標體系設(shè)定工作；再次，找準切入點，優(yōu)化現(xiàn)場評價方式，提高評價工作效率；最后，對自評項目的各個環(huán)節(jié)做好督促引導(dǎo)和監(jiān)控工作，提高我縣績效自評項目評價水平。

4、拓展結(jié)果應(yīng)用，增強評價績效

評價結(jié)果應(yīng)用是績效評價的落腳點，它直接關(guān)系到績效管理工作的進程和方向。我們將盡快建立健全績效評價反饋機制，對評價中發(fā)現(xiàn)的問題，及時反饋被評價部門和單位，將評價結(jié)果與預(yù)算安排有機結(jié)合，將其作為改進預(yù)算管理的重要依據(jù)?？冃гu價結(jié)果優(yōu)等的項目優(yōu)先安排預(yù)算；評價結(jié)果一般或較差的，予以通報批評，并責(zé)令其限期整改；不進行整改或整改不到位的，根據(jù)情況調(diào)整項目或調(diào)減項目預(yù)算。逐步建立績效問責(zé)制度，強化財政資金使用主體的責(zé)任意識，提高政府行政效率和公信力。

四、結(jié)語

謝旭人部長曾強調(diào)：“提高預(yù)算管理績效，是財政科學(xué)化精細化管理的重要內(nèi)容和基本要求，是財政管理的永恒主題”。當(dāng)前，全面推進預(yù)算績效管理的條件已經(jīng)具備，按照黨的十八大關(guān)于深化財政改革、強化財政管理的要求，我縣應(yīng)積極借鑒上級部門及兄弟區(qū)縣預(yù)算績效管理的成功經(jīng)驗，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、重點突破等原則，以績效目標實現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，努力增強我縣財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，更好地發(fā)揮財政職能作用，促進縣域經(jīng)濟社會快速發(fā)展。