論社會(huì)管理體制中的黨委領(lǐng)導(dǎo)

○ 郭 祎

黨的十八大報(bào)告全面部署了社會(huì)體制改革的四個(gè)“加快形成”，也對全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平作出了系統(tǒng)闡述；黨的十八屆三中全會(huì)對社會(huì)治理創(chuàng)新又進(jìn)一步作出了新的部署。新時(shí)期，在社會(huì)管理體制下如何科學(xué)理解黨委領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和正確處理黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障等之間的關(guān)系，事關(guān)社會(huì)管理體制的構(gòu)建和社會(huì)體制的改革推進(jìn)。

一、科學(xué)理解“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵要求

黨的十八大報(bào)告指出，形勢的發(fā)展、事業(yè)的開拓、人民的期待，都要求我們以改革創(chuàng)新的精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。黨的建設(shè)科學(xué)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，核心是尊重政黨發(fā)展規(guī)律，關(guān)鍵是圍繞黨章進(jìn)行制度建設(shè)，要求是權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一、實(shí)行黨內(nèi)民主和不斷改革創(chuàng)新等。

（一）遵照黨章規(guī)定

《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨要適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。這為理清和實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與等提供了制度保障，只是在實(shí)踐中“黨委領(lǐng)導(dǎo)”仍需適應(yīng)新形勢，在黨章范圍內(nèi)，進(jìn)一步改善執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，不斷強(qiáng)化黨的執(zhí)政能力。

（二）防止權(quán)力濫用

權(quán)力濫用是黨委領(lǐng)導(dǎo)中的大敵，防止權(quán)力濫用是保證黨委領(lǐng)導(dǎo)有力有效的重要一環(huán)。鄧小平曾指出：“各級黨委要真正實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，重大問題一定要由集體討論決定。決定時(shí)，要嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個(gè)書記只有一票的權(quán)力，不能由第一書記說了算”[1]；“從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象、權(quán)力過分集中現(xiàn)象……”、“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”[2]。顯而易見，無論是第一書記說了算，還是權(quán)力集中在于黨委，都為權(quán)力濫用埋下了伏筆和提供了條件。黨委領(lǐng)導(dǎo)的基本前提或重要保證是防止黨的權(quán)力被濫用，防止黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力淪為某些個(gè)人滿足私欲的工具，若非如此，黨委領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性和公信力將被大大削弱。

（三）遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一

毛澤東曾指出黨的領(lǐng)導(dǎo)原則是：“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責(zé)?！盵3]黨委領(lǐng)導(dǎo)并不意味著只是引領(lǐng)和指導(dǎo)，同樣意味著不容推卸的責(zé)任。伯恩斯認(rèn)為，“政黨是一個(gè)用以在政府中獲得勢力的有力工具，政黨作為一種平衡、調(diào)節(jié)和穩(wěn)定的力量”[4]。黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮與政府權(quán)力的運(yùn)行往往存在交叉或糾纏關(guān)聯(lián)，一方面具有不可或缺的積極作用，另一方面也必然面臨難以克服的執(zhí)政隱憂，這就要求權(quán)責(zé)一致，有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)需賠償。在社會(huì)管理的新形勢下，黨委領(lǐng)導(dǎo)意味著要科學(xué)分析社會(huì)形勢，認(rèn)真評判發(fā)展趨勢，以順應(yīng)人民群眾新期待和社會(huì)發(fā)展新要求的理念做出科學(xué)決策，實(shí)施依法治理和促進(jìn)社會(huì)和諧。

（四）實(shí)行黨內(nèi)民主

黨內(nèi)民主是黨的生命。深入推進(jìn)黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位意義深遠(yuǎn)。在社會(huì)管理過程中，黨內(nèi)民主的充分發(fā)揚(yáng)至少具有三大益處：其一是能夠凝聚黨內(nèi)力量和智慧，黨員通過黨章規(guī)定建言獻(xiàn)策，開展批評與自我批評，營造黨內(nèi)寬松熱烈的有利環(huán)境；其二是能夠引導(dǎo)人民民主，有效擴(kuò)大公眾的有序參與，黨員數(shù)量在全國人口中的相當(dāng)比例是一個(gè)巨大優(yōu)勢，黨員通過先進(jìn)性和純潔性表率引導(dǎo)公眾積極參與公共事務(wù)，推動(dòng)理性社會(huì)氛圍的形成；其三是能夠倒逼政治體制改革和深入推動(dòng)依法治國，只有依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事三者的統(tǒng)一推進(jìn)，才能有序有效化解黨內(nèi)矛盾、干群矛盾、社會(huì)矛盾，也才能為中國特色社會(huì)管理體制完善提供有力的外部條件。

（五）堅(jiān)持改革創(chuàng)新

2004年9月15日，胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上講到：“要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，不斷改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，堅(jiān)持依法治國的基本方略，把依法執(zhí)政作為黨治國理政的一個(gè)基本方式，堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，嚴(yán)格依法辦事，實(shí)現(xiàn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)?！眻?jiān)持改革創(chuàng)新的精神推動(dòng)黨的領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)化是一項(xiàng)重大課題，黨委領(lǐng)導(dǎo)只有不斷在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，才能從根本上實(shí)現(xiàn)由革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)政黨向現(xiàn)代政黨的轉(zhuǎn)型。在當(dāng)前的社會(huì)治理中，堅(jiān)持改革創(chuàng)新意味著黨委領(lǐng)導(dǎo)要習(xí)慣于瞬息萬變的社會(huì)形勢，要努力適應(yīng)虛擬社會(huì)的復(fù)雜狀況和虛實(shí)交織的利益訴求；同時(shí)也意味著要始終圍繞法治改革創(chuàng)新，偏離法治軌道的創(chuàng)新只會(huì)引發(fā)更大問題，在憲法法律范圍內(nèi)的黨委領(lǐng)導(dǎo)更具生命力、說服力和保障力。

二、正確處理“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的多重關(guān)系

黨的十八大提出的社會(huì)管理體制中，黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本，政府負(fù)責(zé)是前提，社會(huì)協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)，法治保障是條件。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義各項(xiàng)建設(shè)必須始終堅(jiān)持的根本原則。在社會(huì)建設(shè)和管理中，黨委領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)為統(tǒng)籌兼顧，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中總攬全局，全面籌劃，兼顧各方，協(xié)調(diào)發(fā)展，有效地實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合[5]。在現(xiàn)代治理理論和現(xiàn)代化新目標(biāo)的語境下，促進(jìn)政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)是現(xiàn)代社會(huì)治理模式的核心特征，黨委領(lǐng)導(dǎo)在此過程中具有指引、承接和粘合的重要作用。

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)的關(guān)系

鄧小平曾在1986年的幾次政治體制改革談話中提出：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！编囆∑酵镜拿翡J觀察和精彩論斷告訴我們有效科學(xué)的黨的領(lǐng)導(dǎo)必須建立在黨政分開的基礎(chǔ)上，黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)之間應(yīng)該存在明確的界限。讓·布隆代爾說：“政黨往往把政府看成是自己占有的百寶箱，把政府用于滿足分配目的，而不是作為改變社會(huì)的工具。執(zhí)政黨一旦控制政府，政府所設(shè)立的各種權(quán)力便開始運(yùn)作，有時(shí)這種運(yùn)作甚至是自發(fā)的?！盵6]政黨執(zhí)政以后，執(zhí)政功能便通過政府途徑轉(zhuǎn)化為政府權(quán)力，執(zhí)政權(quán)力的濫作為不僅對社會(huì)無益，而且還經(jīng)常干涉了公民、社會(huì)的正常秩序，甚至對執(zhí)政資源造成極大的浪費(fèi)和危害[7]。在我國社會(huì)管理過程中，黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)的關(guān)系處理應(yīng)當(dāng)遵循八字方針，即“黨管方向，政管實(shí)施”，社會(huì)管理的方向性原則性事項(xiàng)由黨委決策和監(jiān)督保證，政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施和監(jiān)督管理，兩者既不可以倒過來，也不可以混搭，否則社會(huì)管理就會(huì)面臨體制障礙而難以深入。

（二）黨委領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)協(xié)同的關(guān)系

隨著社會(huì)發(fā)展形勢的日益復(fù)雜化，社會(huì)協(xié)同作用發(fā)揮的重要意義日趨凸顯，如何更有效地發(fā)展培育社會(huì)力量進(jìn)行社會(huì)協(xié)同，黨委領(lǐng)導(dǎo)又該如何處理與社會(huì)協(xié)同之間的關(guān)系呢？這里有三大原則值得關(guān)注：一是黨的社會(huì)屬性應(yīng)該體現(xiàn)出來；二是黨的補(bǔ)充作用應(yīng)該發(fā)揮出來，在后全能主義時(shí)代里，政退黨進(jìn)是必然要求；三是黨的政治優(yōu)勢應(yīng)該凸顯出來。新時(shí)期，必須加強(qiáng)和改善黨對社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)社會(huì)組織在正確的軌道上進(jìn)行利益表達(dá)、政治參與和社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)發(fā)揮他們在提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為中的作用。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，黨對社團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，需要正確處理組織領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、控制和引導(dǎo)的關(guān)系、管理和服務(wù)的關(guān)系[8]。社會(huì)管理是一項(xiàng)對人的管理和服務(wù)事業(yè)，黨組織和社會(huì)組織都兼具社會(huì)功能與公權(quán)屬性，黨組織與社會(huì)組織的關(guān)系不能等同于政府管理與社會(huì)組織關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是一種方向把握，也是一種內(nèi)在關(guān)懷和真切服務(wù)。另外，需要注意的是，我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)組織中黨員的先鋒模范作用，使得社會(huì)組織的協(xié)同作用朝著維護(hù)中央權(quán)威、促進(jìn)公共利益的方向著力。

（三）黨委領(lǐng)導(dǎo)與公眾參與的關(guān)系

從很大程度上而言，當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的過程也是不斷深化和完善公眾參與的過程。在社會(huì)管理工作過程中，公眾參與的內(nèi)容涉及方方面面，但在監(jiān)督黨員干部層面上，我們在理論和實(shí)踐中極易忽略或者想當(dāng)然地將其單純放置在反腐倡廉領(lǐng)域。實(shí)質(zhì)上，公眾監(jiān)督黨員干部一方面可以促進(jìn)其正確指引和領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)管理，有助于社會(huì)管理政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性；另一方面能夠推動(dòng)風(fēng)清氣正的社會(huì)環(huán)境的形成，有利于社會(huì)管理規(guī)范行為、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾以及保持穩(wěn)定等目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。在此過程中，各級黨委政府應(yīng)當(dāng)對公眾參與的發(fā)展趨勢、虛擬社會(huì)的參與特點(diǎn)以及保障參與的機(jī)制完善等予以高度重視，尤其是基層社會(huì)管理中，要逐步樹立健全公眾參與就是提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的現(xiàn)代思維，不斷發(fā)揮公眾參與在社會(huì)管理體制完善中的關(guān)鍵作用。

（四）黨委領(lǐng)導(dǎo)與法治保障的關(guān)系

從法政治學(xué)理論角度看，黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治建設(shè)密不可分，黨的領(lǐng)導(dǎo)既是一種政治行為和過程，也是中國特色政治文明中“三位一體”的關(guān)鍵部分。黨的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上就是政治吸納法治、法治融入政治的一個(gè)主渠道[9]。在吸納和融入的過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須遵循法治原則和法律精神。鄧小平曾再三提出：不要以為有了權(quán)就好辦事，有了權(quán)就可以為所欲為，每一個(gè)黨員，不管其功勞和職位如何，都要毫無例外地“嚴(yán)格地遵守黨章和國家的法律。任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”[10]。黨的十八大報(bào)告特別將“法治保障”增進(jìn)到社會(huì)管理體制中來，其深意不言自明。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決矛盾、推動(dòng)發(fā)展的能力，對建設(shè)法治國家、法治社會(huì)、法治政府等意義重大。新時(shí)期，各級黨委政府應(yīng)當(dāng)牢固樹立社會(huì)主義法治理念，在社會(huì)管理實(shí)踐中不斷強(qiáng)化憲法法律權(quán)威，在憲法法律范圍內(nèi)創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式、提高領(lǐng)導(dǎo)水平和加強(qiáng)執(zhí)政能力，發(fā)揮法治在社會(huì)管理中的基礎(chǔ)和保障作用。

三、新形勢下“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的方式轉(zhuǎn)變

新的歷史條件下，黨必須適應(yīng)形勢的發(fā)展和情況的變化，完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)執(zhí)政能力。深入思考研究黨委領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變方向和路徑，對社會(huì)管理體制的整體完善和主體間的關(guān)系處理都具有重要意義。

（一）從人治模式到法治模式

改革開放以來，黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民不斷擺脫人治模式、深化推進(jìn)依法治國進(jìn)程，但人治到法治的治理模式轉(zhuǎn)變是一個(gè)較為漫長的過程。管子曾對“離法”如此總結(jié)：一是“貴而威之”；二是“富而祿之”；三是“賤而事之”；四是“近而親之”；五是“美而淫之”。很明顯，妨礙法治無一不是以人亂法、用人代法。鑒于“文革”中以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象仍然存在，鄧小平曾在1978年的中央工作會(huì)議上嚴(yán)肅指出：任何組織和個(gè)人都不能凌駕于法律之上，那種“把領(lǐng)導(dǎo)人的話當(dāng)‘法’，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人的話就叫‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話變了，‘法’也就跟著變”的狀況，要堅(jiān)決予以改變。直到1992年他從領(lǐng)導(dǎo)崗位上退下來之后，仍然強(qiáng)調(diào)“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。黨的十八大以來，習(xí)近平多次重申法治精神、憲法實(shí)施、司法改革、全民守法等，黨的十八屆三中全會(huì)更是明確了法治中國建設(shè)的基本路徑，各級黨委政府在法治進(jìn)程中不斷提高社會(huì)管理水平，但仍需要在憲法實(shí)施上、依法執(zhí)政上、依法行政上繼續(xù)努力，以制度管人、管事、管權(quán)，盡快實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，為社會(huì)管理與社會(huì)和諧創(chuàng)造寬松有力的法治環(huán)境。

（二）從微觀事務(wù)到宏觀事務(wù)

毛澤東在中共七大上指出：“坐在指揮臺(tái)上，如果什么也看不見，就不能叫領(lǐng)導(dǎo)。坐在指揮臺(tái)上，只看見地平線上已經(jīng)出現(xiàn)的大量的普遍的東西，那是平平常常的，也不能算領(lǐng)導(dǎo)。只有當(dāng)還沒有出現(xiàn)大量的明顯的東西的時(shí)候，當(dāng)桅桿頂剛剛露出的時(shí)候，就能看出這是要發(fā)展成為大量的普遍的東西，并能掌握住它，這才叫領(lǐng)導(dǎo)?！盵11]可以借鑒的是，黨委領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)著眼于預(yù)見和戰(zhàn)略，不拘泥于社會(huì)管理中的細(xì)枝末節(jié)或點(diǎn)滴事務(wù)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的順利轉(zhuǎn)向?qū)h委領(lǐng)導(dǎo)提出了諸多挑戰(zhàn)，其中最為關(guān)鍵的莫過于領(lǐng)導(dǎo)方式從微觀向宏觀的轉(zhuǎn)變，管宏觀事務(wù)既是一種領(lǐng)導(dǎo)思維、管理手段，也是一種工作方式、服務(wù)路徑。宏觀事務(wù)意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)可以更多聚焦于關(guān)系黨自身建設(shè)、政府效能、反腐倡廉和社會(huì)公正等重大領(lǐng)域，充分發(fā)揮其政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，在方向上把關(guān)政府管理與服務(wù)，在體制上保障社會(huì)協(xié)同與創(chuàng)造，從氛圍上營造公眾表達(dá)與參與氣氛。

（三）從單向指令到雙向互動(dòng)

對整個(gè)社會(huì)管理體制和社會(huì)管理推進(jìn)而言，基層社區(qū)黨委在社會(huì)管理過程中具有舉足輕重的作用，為更好地發(fā)揮其基礎(chǔ)性戰(zhàn)斗堡壘作用，黨必須實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)方式的單向指令向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變。在當(dāng)代西方，隨著制衡機(jī)制的發(fā)展，社會(huì)管理越來越不再是國家（居高臨下地）在“形塑”意義上管理社會(huì)的問題，而是以上三者（民主政治、市場經(jīng)濟(jì)、市民社會(huì)），尤其是國家與社會(huì)，通過法治進(jìn)行有序互動(dòng)的問題[12]。習(xí)慣于單項(xiàng)指令的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)管理的新形勢新任務(wù)，對基層社區(qū)黨委或社區(qū)工作者而言，一方面，對接“千條線”式的工作模式必然使得其對指令疲于應(yīng)對，也已經(jīng)習(xí)慣于用形式創(chuàng)新應(yīng)對形式主義；另一方面，非建立在基層調(diào)研基礎(chǔ)上的單項(xiàng)指令不僅難以落實(shí)或產(chǎn)生實(shí)效，即使有成效，也是成本巨大并存，且在很大程度上損害黨和政府權(quán)威。當(dāng)然，雙向互動(dòng)也不限于黨與社區(qū)之間，在黨與政府間、黨與群眾間、上下級之間等同樣適用，互動(dòng)程度決定著工作力度和社會(huì)管理深度，雙向互動(dòng)的思維和領(lǐng)導(dǎo)方式有待在實(shí)踐中繼續(xù)強(qiáng)化。

（四）從黨政協(xié)同到多元協(xié)同

黨政協(xié)同模式的國家治理和社會(huì)管理是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的主要形式，但伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新局面和新要求，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)從黨政協(xié)同向多元協(xié)同的方式轉(zhuǎn)變。有學(xué)者提出，國家與社會(huì)正在由合作走向?qū)χ?，政治?quán)威急劇下降——法制權(quán)威無形消解——社會(huì)安全底線動(dòng)搖[13]。長期以來，習(xí)慣于政治視野、政治眼光和政治化手段看待與處置社會(huì)問題的思維和領(lǐng)導(dǎo)方式影響著現(xiàn)階段的社會(huì)管理，面對社會(huì)問題的復(fù)雜化趨勢，首要的任務(wù)不是強(qiáng)化管控，而是應(yīng)當(dāng)在尊重社會(huì)運(yùn)行規(guī)律基礎(chǔ)上盡快建立完善多元化處理社會(huì)問題的有效機(jī)制。多元協(xié)同離不開黨政協(xié)同，但著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)更多地放在黨委、政府、社會(huì)、公眾等之間的協(xié)同配合上，尤其是完善公眾參與機(jī)制和發(fā)揮社會(huì)組織力量，不斷朝著“黨委把握方向的、政府管好該管的、社會(huì)處理社會(huì)的”等目標(biāo)方向努力。摒棄傳統(tǒng)的以黨代政、政府包攬、社會(huì)無能、公眾無知等思維，建構(gòu)起多元互動(dòng)的治理格局也是中國特色社會(huì)管理體制建構(gòu)的應(yīng)有之義。

（五）從依賴政策到依靠制度

政策是黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式與典型特點(diǎn)，但現(xiàn)代化對政黨領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制提出了新要求。諾斯在其《論制度》一文中認(rèn)為：“制度是為人類設(shè)計(jì)的、構(gòu)造了政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)相互關(guān)系的一系列約束?！辈⑻岢觯褐贫?正式制度+非正式制度+實(shí)施機(jī)制。亨廷頓認(rèn)為，“制度是穩(wěn)定的、受珍重的周期發(fā)生的行為模式”，“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”[14]。治國理政更多地依賴制度是現(xiàn)代國家的基本共識(shí)，但就我國而言，問題的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)從依賴政策到依靠制度的根本轉(zhuǎn)變。1992年南方談話中，鄧小平曾提出大概需要30年左右時(shí)間，我們的一系列制度才能夠更加成熟和定型。制度治國、制度管理以及制度領(lǐng)導(dǎo)中需要政策的出臺(tái)，但反對以政策取代制度、用政策優(yōu)于制度或新政策代替舊制度等做法。最近幾年來，在社會(huì)管理及其創(chuàng)新實(shí)踐中，各級黨委政府出臺(tái)了大量的文件和政策，其中一些創(chuàng)新做法也得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定性或推廣性批示。值得進(jìn)一步思考的是，無論是文件傳統(tǒng)、批示文化，還是政策先行、上級肯定等，很大程度上均與依靠制度的領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)思維相左右，因?yàn)橹贫雀叻€(wěn)定性、長期性，而政策性文件或批示不僅具有強(qiáng)烈的個(gè)人色彩，在實(shí)踐中也難以持久，除非是上升到制度層面的政策文件或批示精神。

總而言之，明確、強(qiáng)化和提高黨委領(lǐng)導(dǎo)水平對中國特色社會(huì)管理體制建構(gòu)和社會(huì)體制改革深入推進(jìn)影響重大而深遠(yuǎn)。現(xiàn)階段的重要任務(wù)無疑是深入學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)黨的十八大精神、十八屆三中全會(huì)精神關(guān)于社會(huì)建設(shè)與黨的建設(shè)的總要求、新要求，將黨委領(lǐng)導(dǎo)與政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮與整體推進(jìn)，樹立社會(huì)體制改革的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性思維，讓黨委領(lǐng)導(dǎo)的核心作用經(jīng)由治理理念、法治理念、服務(wù)理念、現(xiàn)代理念等而體現(xiàn)得更加有力和更趨科學(xué)。

[1][2]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第 341、329 頁。

[3]《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1993年第1版，第355頁。

[4][美]詹姆斯·伯恩斯等著、陸震倫等譯：《民治政府》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第368頁。

[5]楊宜勇：《怎樣創(chuàng)新社會(huì)管理體制》，解放日報(bào)網(wǎng)絡(luò)版2011年6月3日。

[6][法]讓-布隆代爾、[意]毛里奇奧-科塔：《政黨政府的性質(zhì)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第216頁。

[7]徐昕：《執(zhí)政資源論》，中共中央黨校出版社2009年版，第75頁。

[8]習(xí)近平：《干在實(shí)處走在前列》，中共中央黨校出版社2013年版，第250頁。

[9][10]喻中：《社會(huì)主義法治理念概論》，法律出版社2012年版，第251、251頁。

[11]《毛澤東文集》第3卷，人民出版社1993年版，第394-395頁。

[12]張旅平、趙立偉：《自由與秩序：西方社會(huì)管理思想的演進(jìn)》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第3期。

[13]蔡霞：《以縣政改革委切入點(diǎn)啟動(dòng)國家政治改革》，《東南學(xué)術(shù)》2010年第1期。

[14][美]亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第66頁。