劉 燦，韓文龍

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都611130）

國企改革的困境及出路：基于動(dòng)態(tài)關(guān)系治理的新視角

劉 燦，韓文龍

（西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都611130）

新一階段的國企改革仍然面臨著國企的性質(zhì)和定位、與政府的關(guān)系、效率、內(nèi)部治理和利益分配等困境，需要從動(dòng)態(tài)關(guān)系治理的視角來分析國企改革中面臨的問題。國企的動(dòng)態(tài)關(guān)系主要包括：政府、市場與國企的關(guān)系；市場中的競爭秩序關(guān)系；企業(yè)內(nèi)部治理關(guān)系；利益分配關(guān)系和社會(huì)公眾對(duì)國企的期望關(guān)系等。國企動(dòng)態(tài)關(guān)系治理的實(shí)質(zhì)就是對(duì)這些秩序和利益關(guān)系的再調(diào)整。

國企改革；動(dòng)態(tài)關(guān)系；治理；利益調(diào)整

從1978年代以來，我國國有企業(yè)的改革實(shí)踐已經(jīng)經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”、“兩權(quán)分離”和建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”三個(gè)階段。在對(duì)國有企業(yè)改革的理論探討上，國內(nèi)外學(xué)者提出的不同的分析視角，如科爾奈的政府與國企的“父子關(guān)系”論和預(yù)算軟約束假說、西方的產(chǎn)權(quán)理論、公司治理理論、市場競爭理論等，這些理論都曾被用來分析中國的國有企業(yè)改革。甚至可以說，正是在這些理論的影響下，國企改革取得了很大的成績。然而，近幾年來從市場競爭、公司治理等方面進(jìn)行改革所釋放出來的生產(chǎn)力也呈現(xiàn)了邊際效率遞減的趨勢?，F(xiàn)階段，面對(duì)國企改革實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新問題，原有的理論不能給予較好的理論解釋。為此，本文從動(dòng)態(tài)關(guān)系治理的視角來剖析國有企業(yè)的動(dòng)態(tài)關(guān)系，以圖找到國企改革的新思路。

一、國企改革的困境

1.國企性質(zhì)和定位的困境

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國有企業(yè)是計(jì)劃體制下的“社區(qū)單位”或者是生產(chǎn)車間；［1］同時(shí)國有企業(yè)也是國家實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的組織形式，要解決國有企業(yè)的問題就必須解決國有企業(yè)的各類政策性負(fù)擔(dān)。［2］國有企業(yè)也可以理解為國家與企業(yè)之間的特殊契約關(guān)系，如國有企業(yè)要保障員工和實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)等。［3］其實(shí)，國家行為對(duì)國有企業(yè)的目標(biāo)和行為具有較強(qiáng)的制約作用。［4］隨著市場化改革的不斷推進(jìn)，國有企業(yè)的性質(zhì)也在發(fā)生變化。有學(xué)者提出在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中國有企業(yè)是國家干預(yù)和參與經(jīng)濟(jì)的主要手段，［5］國有企業(yè)是區(qū)別于非國有企業(yè)的特殊企業(yè)，應(yīng)該接受雙重評(píng)價(jià)，即經(jīng)營效率評(píng)價(jià)和所有者利益評(píng)價(jià)。［6］

國有企業(yè)的性質(zhì)和定位到底應(yīng)該是怎樣的？從全世界來看，在同一時(shí)間段的不同國家和同一國家的不同時(shí)間段，各國國有企業(yè)的性質(zhì)和定位都是動(dòng)態(tài)變化的。各個(gè)國家的國有企業(yè)主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品供給和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域；其產(chǎn)權(quán)是多元化的，如國有獨(dú)資、國有控股、國有參股等；其經(jīng)營方式也是多種多樣的，如國有國營、國有民營和公司合營等。［7］就國內(nèi)而言，經(jīng)過“放權(quán)讓利”、“兩權(quán)分離”和建立“現(xiàn)代公司制度”三個(gè)階段的改革后，在新時(shí)期國有企業(yè)內(nèi)部也發(fā)生了分化，出現(xiàn)了“新型國有企業(yè)”和超大型集團(tuán)公司式國企。

其實(shí)，國有企業(yè)的性質(zhì)和定位是應(yīng)該動(dòng)態(tài)調(diào)整的，調(diào)整的依據(jù)是國有企業(yè)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效率的動(dòng)態(tài)平衡。但是，這兩者之間的平衡本身就是一個(gè)難題。

2.政府和國企關(guān)系的困境

正如科爾內(nèi)所說，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府和國有企業(yè)之間關(guān)系是“父子關(guān)系”。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，這種“父子關(guān)系”的影子依然存在，只是這種“父子關(guān)系”不僅僅表現(xiàn)為國企的預(yù)算軟約束，而且表現(xiàn)為政府與國有企業(yè)的“雙向依賴”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國有企業(yè)為國家承擔(dān)了過多的社會(huì)性和戰(zhàn)略性的政策負(fù)擔(dān)。［8］如果說國有企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)性和戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)主要是指保持就業(yè)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)國家重工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，那么在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中，國有要企業(yè)承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的責(zé)任，如提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共品、投資戰(zhàn)略性新型行業(yè)、支持國家國際競爭力的提升等。

在國企改革中，政府作為執(zhí)政者和國有企業(yè)所有者的雙重身份往往會(huì)產(chǎn)生角色沖突。作為執(zhí)政者，政府的目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、增加就業(yè)、增加稅收等，而國有企業(yè)的目標(biāo)則是經(jīng)濟(jì)效率的提高。這兩者之間會(huì)發(fā)生沖突；有沖突就會(huì)有選擇。政府一方面利用國有企業(yè)加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵性領(lǐng)域的控制，另一方面又部分或全部放棄一些領(lǐng)域國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)。政府為什么會(huì)放棄國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)？有學(xué)者驗(yàn)證了影響政府放棄國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的五個(gè)假說：經(jīng)濟(jì)效率假說、市場化假說、軟預(yù)算約束假說、財(cái)政負(fù)擔(dān)假說、改制成本假說。［9］對(duì)國有企業(yè)改制的原因，學(xué)界仍然有很大的爭論。縱觀世界上各個(gè)國家的國有企業(yè)與政府的關(guān)系，都是在多重目標(biāo)中進(jìn)行選擇和動(dòng)態(tài)調(diào)整的結(jié)果。這種選擇是多個(gè)利益主體共同博弈的結(jié)果。

3.國有企業(yè)的效率困境

國有企業(yè)的效率問題是目前爭論最多的問題之一，國有企業(yè)的效率問題涉及到宏觀效率和微觀效率兩個(gè)方面。

（1）國有企業(yè)宏觀效率的爭論。有學(xué)者提出實(shí)行趕超戰(zhàn)略的發(fā)展中國家，國有企業(yè)是彌補(bǔ)“市場失靈”和“政府失靈”的中間型制度安排；國有企業(yè)具有實(shí)現(xiàn)“技術(shù)模仿、技術(shù)擴(kuò)散和技術(shù)趕超”的作用；同時(shí)國有企業(yè)還是改革經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定者、社會(huì)福利和公共品的供給者，從這個(gè)層面來說國有企業(yè)具有宏觀效率。［10］但是，這一觀點(diǎn)遭到了一些學(xué)者的反對(duì)。有學(xué)者認(rèn)為：國有企業(yè)執(zhí)行社會(huì)目標(biāo)的作用是有限的；國家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控應(yīng)該通過財(cái)稅政策和貨幣政策，而不是利用國有企業(yè)來實(shí)現(xiàn)；從全社會(huì)來看，技術(shù)模仿、研發(fā)和擴(kuò)散中心的主體一直是大中專院校和科研機(jī)構(gòu)，而不是國有企業(yè)；實(shí)證數(shù)據(jù)顯示國有企業(yè)為社會(huì)提供社會(huì)福利是缺乏效率的。［11］

（2）國有企業(yè)的微觀效率。一些實(shí)證研究表明，1980～1994年期間，被取樣的國有企業(yè)技術(shù)效率普遍較低。［12］劉瑞明（2011）從金融抑制和所有制歧視等角度考察了國有企業(yè)的效率問題，認(rèn)為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中龐大的國有企業(yè)群會(huì)因?yàn)樽陨淼男蕮p失而影響經(jīng)濟(jì)增長，也會(huì)由于金融抑制、所有制歧視以及效率錯(cuò)配等拖累整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。［13］吳延兵則認(rèn)為，具有公有產(chǎn)權(quán)的國有企業(yè)不僅存在生產(chǎn)效率方面的損失，而且存在著創(chuàng)新效率損失。［14］值得注意的是，提高國有企業(yè)效率的途徑，大多數(shù)學(xué)者偏向了國有企業(yè)的改制，即產(chǎn)權(quán)多元化。［15］［16］但是，產(chǎn)權(quán)多元化就一定能提高國有企業(yè)的效率嗎？

4.國有企業(yè)（公司）治理困境

我的父母去世得早，從小就和哥哥一起生活，到了哥哥成家的時(shí)候，我還是跟著哥哥，時(shí)間長了，嫂子有些嫌棄我，總因?yàn)槲液透绺绯臣?。我急于擺脫哥哥嫂子，和老伴認(rèn)識(shí)僅一個(gè)月便匆匆結(jié)婚，至于誰是啥脾氣，兩個(gè)人在一起是否合適等問題，我連想都沒想。當(dāng)年哥哥是不太認(rèn)同這門親事的他說：“你念書念得多，為人穩(wěn)重，對(duì)方就是個(gè)大老粗，以后過日子恐怕過不到一起去?！笨晌衣牪贿M(jìn)去，只想著讓哥哥嫂子別再因?yàn)槲页诚氯チ耍螞r對(duì)方對(duì)我還挺好。于是，我的婚姻就這樣開始了，沒有任何心理準(zhǔn)備。，，

在國有企業(yè)改革的第三階段，建立現(xiàn)代公司制度成為了改革的主要方向?，F(xiàn)代公司制有效運(yùn)行的核心是完善的公司治理結(jié)構(gòu)。

從內(nèi)部治理的角度看，公司治理主要涉及企業(yè)產(chǎn)權(quán)的配置，即剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置；委托代理問題，即解決委托人和代理人的激勵(lì)相容問題。正如張維迎所言，從公司治理的角度看，我國國有企業(yè)改革在解決代理人激勵(lì)問題上是相對(duì)成功的，但是經(jīng)營者選擇問題一直沒有解決好。［17］目前國有企業(yè)的內(nèi)部治理中仍然存在一些問題：經(jīng)理人的機(jī)會(huì)主義行為，如偷懶［18］、內(nèi)部人控制問題［19］、替代性選擇下的在職消費(fèi)［20］、壟斷行業(yè)中的群體性腐敗問題［21］、經(jīng)理層對(duì)董事會(huì)的俘獲（即擁有強(qiáng)大控制權(quán)的經(jīng)理人可以自行設(shè)計(jì)激勵(lì)契約）［22］等，這些問題導(dǎo)致了國有企業(yè)較高的代理成本。有學(xué)者研究認(rèn)為，國有企業(yè)的代理成本相當(dāng)于60%～70%的利潤潛力。［23］

從公司外部治理來看，以林毅夫?yàn)榇淼膶W(xué)者主張先剝離國有企業(yè)的社會(huì)性和戰(zhàn)略性的政策負(fù)擔(dān)，建立完善的外部市場競爭機(jī)制，如建立和完善要素市場、經(jīng)理人市場、資本市場、產(chǎn)品市場等。目前，國企的內(nèi)部治理問題仍然較多，而外部治理機(jī)制也沒有完善起來，國企的內(nèi)外部治理仍然處于困境中。

5.國有企業(yè)利益分配的困境

國有企業(yè)的利益分配涉及到微觀和宏觀兩個(gè)層次：就微觀方面而言，首先是等級(jí)科層制下國企內(nèi)部高管和一線員工多大的收入差距問題，其次是國企股利分紅與公司治理方面的問題；［24］從宏觀方面來看，國有企業(yè)利益分配的問題則是國有企業(yè)利潤在不同所有者之間分配的困境。目前，出現(xiàn)了國有企業(yè)，尤其是國內(nèi)上市公司存在著不分紅或者是少分紅，而國外上市的國有大型企業(yè)卻給國外投資者多分紅的怪現(xiàn)象。此外，國有企業(yè)給國家的分紅比例較小也是一個(gè)突出問題。［25］國有企業(yè)對(duì)投資者進(jìn)行國別歧視，以及分紅政策的不公平性是社會(huì)公眾對(duì)國企產(chǎn)生負(fù)面看法的主要原因之一。

二、國企改革的出路：動(dòng)態(tài)關(guān)系治理

國有企業(yè)改革已經(jīng)走到了又一個(gè)十字路口。轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，國企其實(shí)承載了太多的目標(biāo)和責(zé)任。筆者認(rèn)為國企改革的實(shí)質(zhì)就是處理好國企的各種利益關(guān)系。那么，國企的關(guān)鍵性的關(guān)系有哪些呢？對(duì)此，本文提出動(dòng)態(tài)關(guān)系治理的概念，下文將對(duì)其內(nèi)涵和治理問題做一個(gè)框架性的分析。

1.動(dòng)態(tài)關(guān)系理論的提出

在闡述動(dòng)態(tài)關(guān)系治理理論之前，需要提到與此相關(guān)的兩個(gè)理論：公司治理理論和利益相關(guān)者理論。公司治理，從內(nèi)部治理的角度講，主要是通過激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)來解決委托代理問題；從外部治理角度講，主要是通過發(fā)展和完善資本市場、經(jīng)理人市場、產(chǎn)品市場以及中介評(píng)價(jià)組織等外部信號(hào)和約束機(jī)制來解決信息不對(duì)稱和經(jīng)營者選擇等問題。但是，在公司內(nèi)部治理和外部治理漏出的公共領(lǐng)域，如轉(zhuǎn)型國家中市場的競爭秩序、利益分配問題等卻不能得到有效解決。利益相關(guān)者理論指經(jīng)理人在經(jīng)營過程中應(yīng)該充分考慮與企業(yè)相關(guān)的各個(gè)利益主體的利益。這一理論提出后，引起了很多學(xué)者質(zhì)疑。一種質(zhì)疑是經(jīng)理人在選擇企業(yè)目標(biāo)時(shí)如果關(guān)注了太多的利益相關(guān)者的訴求，由于各方利益的平衡會(huì)過度分散有限的資源，降低經(jīng)營者的效率，損害股東的利益。與此相對(duì)應(yīng)，有學(xué)者提出了股東利益最大化模式。股東利益最大化模式強(qiáng)調(diào)經(jīng)理人應(yīng)該以股東利益最大化為目標(biāo)選擇的依據(jù)，最大限度的提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效，維護(hù)股東的利益。因此，用“利益相關(guān)者”理論來指導(dǎo)國有企業(yè)的改革，仍然面臨著股東利益最大化與平衡其他利益相關(guān)者利益的沖突。

全球化背景下，國有企業(yè)的改革不宜采取東歐、前蘇聯(lián)式的偏激的私有化形式，而是注重國企自身能力的培養(yǎng)、市場競爭秩序的再造和維護(hù)、國有企業(yè)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效率的平衡。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，國有企業(yè)是一種過渡性的制度安排，具有改革的階段性特征。要進(jìn)一步解決國有企業(yè)的治理問題，需要一個(gè)既涉及企業(yè)微觀層面，又涉及到國企整體層面的動(dòng)態(tài)關(guān)系治理理論。這些內(nèi)容的實(shí)質(zhì)是對(duì)國有企業(yè)的各種關(guān)系的再調(diào)整。這些關(guān)系的內(nèi)涵包括政府、市場與國企的關(guān)系、市場中的競爭秩序關(guān)系、企業(yè)內(nèi)部治理關(guān)系、利益分配關(guān)系以及公眾和社會(huì)對(duì)國企的期望關(guān)系。在動(dòng)態(tài)關(guān)系治理視角下，國有企業(yè)的改革就應(yīng)該專注于國有企業(yè)動(dòng)態(tài)效率的提高、利益的再分配、公平的市場競爭秩序的塑造、政府與國企關(guān)系的再定位等。

2.動(dòng)態(tài)關(guān)系的內(nèi)涵

（1）政府、市場與國企關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)僅僅是國家“辛迪加”中的生產(chǎn)單位，政府與國企是“父子關(guān)系”。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，現(xiàn)代市場從政府與國有企業(yè)關(guān)系的縫隙中催生出來并逐漸發(fā)展壯大。如果說在封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中僅僅分析政府與國有企業(yè)的關(guān)系是正確的，那么在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中這種分析思維是有局限性的。因?yàn)檫€需要分析政府、市場和國有企業(yè)的關(guān)系。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，國有企業(yè)由政府直接控制下的生產(chǎn)單位逐漸演變?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的過渡性制度安排。隨著政府宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理能力的不斷提高、非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場競爭秩序的完善，國有企業(yè)應(yīng)該逐漸退出競爭性領(lǐng)域，承擔(dān)起建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、供給公共品、發(fā)展戰(zhàn)略性新型行業(yè)等的重任。但是，國有企業(yè)會(huì)主動(dòng)退出競爭性領(lǐng)域嗎？

在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，政府需要依靠國有企業(yè)來完成一些本應(yīng)該由政府完成的職能和任務(wù)，如政府依靠國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資和宏觀調(diào)控、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及提高本國企業(yè)的國際競爭力等。國有企業(yè)對(duì)政府也有天然的依賴性，如為了規(guī)避激烈的市場競爭，國有企業(yè)具有通過加強(qiáng)與各級(jí)政府的政治關(guān)聯(lián)性進(jìn)而獲得壟斷性收益的激勵(lì)。政府和國有企業(yè)之間的“雙向依賴”會(huì)形成非競爭性的壟斷，破壞市場競爭秩序。另外，政府與國有企業(yè)的目標(biāo)可能又是沖突的。國家的目標(biāo)可能是增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、增加就業(yè)、增加財(cái)政收入、維護(hù)市場秩序和提升國家競爭力等。在單一所有制中，政府需要完全國有企業(yè)來完成這些目標(biāo)，但是隨著非公有制經(jīng)濟(jì)和民間社團(tuán)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展壯大，政府的多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可以借助于市場的力量，但是有些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然需要依賴于國有企業(yè)。這就需要在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中，動(dòng)態(tài)的處理好政府、市場和國有企業(yè)的關(guān)系。

在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，由于政府和國有企業(yè)之間具有“雙向依賴”的關(guān)系，國有企業(yè)憑借這種依賴關(guān)系在市場中形成行政性壟斷和競爭性壟斷。要處理好政府、市場與國企的關(guān)系，首先，仍然要逐步剝離國企的政策性負(fù)擔(dān)，使得國企成為具有自生能力的競爭性市場主體；其次，應(yīng)該逐步取消國有企業(yè)享受的一些政策性“待遇”，使其成為平等參與市場的主體；再次，應(yīng)該逐步提高國家的宏觀調(diào)控能力，由依賴國有企業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控逐漸轉(zhuǎn)向依賴財(cái)政、稅收和貨幣政策等來實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的；最后，需要剔除所有制歧視。國有企業(yè)應(yīng)該有序地退出競爭性領(lǐng)域，政府應(yīng)該相信市場競爭的力量，允許各類所有制企業(yè)公平地參與市場競爭。因此，政府、市場和國有企業(yè)關(guān)系治理的實(shí)質(zhì)仍然是對(duì)三者職能的定位以及利益關(guān)系的調(diào)整。對(duì)國有企業(yè)地位和定位的認(rèn)識(shí)，既取決于政府本身的利益考慮，又取決于公眾對(duì)國企作用的認(rèn)知。當(dāng)然，在開放集權(quán)式的轉(zhuǎn)型國家中，政府在調(diào)整這三者之間的關(guān)系中處于關(guān)鍵的地位。政府對(duì)國企作用的認(rèn)識(shí)、政府自身能力的提高、政府的目標(biāo)函數(shù)的改變以及政府對(duì)不同所有制關(guān)系企業(yè)作用的認(rèn)識(shí)等都會(huì)決定政府是不是采取立法措施來規(guī)制三者之間的關(guān)系。其實(shí)，對(duì)不同所有制企業(yè)好壞的判斷，應(yīng)該堅(jiān)持效率原則，而不是所有制偏見。

（2）市場中的競爭關(guān)系。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，構(gòu)建公平和有序的市場競爭秩序是衡量轉(zhuǎn)型成功與否的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)之一。在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)競爭秩序的破壞除了來自非法交易外，最具影響力的就是壟斷，尤其是行政性壟斷和“制度性驅(qū)趕”造成的競爭性壟斷。壟斷最大的危害是破壞市場競爭秩序，造成效率損失。政府和國有企業(yè)之間“雙向依賴”的關(guān)系往往會(huì)產(chǎn)生各種各樣的壟斷，如行政性壟斷、競爭性壟斷和自然壟斷等。處于行政性壟斷地位的國有企業(yè)，往往既是行業(yè)規(guī)則的制定者，又是行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的競爭者，通過影響制度的制定，行政性壟斷的國有企業(yè)可以獲得超額的制度性租金。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中，國有企業(yè)的競爭性壟斷也不同于成熟市場經(jīng)濟(jì)中的競爭性壟斷。因?yàn)樵谵D(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，處于競爭性壟斷地位的國有企業(yè)不是依靠長期的市場競爭而形成的，而是在現(xiàn)代市場形成之初就依靠計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代積累的龐大規(guī)模直接成為了壟斷競爭者。以這種非對(duì)稱的地位參與市場競爭，同時(shí)憑借與政府的強(qiáng)政治關(guān)聯(lián)性，國有壟斷企業(yè)的壟斷程度會(huì)不斷加強(qiáng)。

在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，往往很難區(qū)分自然壟斷企業(yè)。國有企業(yè)一旦貼上自然壟斷的標(biāo)簽，就開始“大搖大擺”地獲取消費(fèi)者剩余。其實(shí)，隨著技術(shù)水平的提高，一些由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)等形成的自然壟斷也會(huì)逐漸不在具有自然壟斷的條件，如架設(shè)有線通訊光纖存在一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題，但是無線網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)的壁壘會(huì)逐漸降低，自然壟斷的條件也會(huì)逐漸地取消。市場競爭中，最大的壟斷其實(shí)來自于全產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷，即國有企業(yè)依據(jù)特殊的政治關(guān)聯(lián)性從壟斷資源所有權(quán)的政府手中低價(jià)拿到資源、在行業(yè)中人為地設(shè)置進(jìn)入壁壘、控制行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)、控制產(chǎn)品分銷渠道等以便實(shí)現(xiàn)排擠競爭者、獲取高額壟斷利潤的目的。轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，國有企業(yè)的強(qiáng)政治關(guān)聯(lián)性、所有制歧視是破壞市場競爭秩序的主要因素。從這個(gè)角度來說，市場秩序維護(hù)的實(shí)質(zhì)就是規(guī)制和調(diào)整不同所有制企業(yè)間的競爭關(guān)系，使得不同所有制的企業(yè)處于公平、有序的競爭性地位。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段與國企相關(guān)的市場競爭秩序問題主要有兩個(gè)方面：一是國有企業(yè)如何從競爭性領(lǐng)域退出；二是規(guī)制自然壟斷和反行政壟斷。關(guān)于國有企業(yè)該不該從競爭性領(lǐng)域退出的問題，學(xué)界有兩種不同的意見。李平認(rèn)為，國有企業(yè)應(yīng)該從競爭性領(lǐng)域退出，同時(shí)對(duì)競爭性領(lǐng)域不關(guān)系國計(jì)民生的國有企業(yè)進(jìn)行民營化改造，從戰(zhàn)略布局上調(diào)整國有企業(yè)數(shù)量和結(jié)構(gòu)。［26］而王儀祥認(rèn)為，國有企業(yè)不應(yīng)該完全從競爭性領(lǐng)域退出，而應(yīng)該在政企分開、政資分開和分類管理的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)的改革。［27］其實(shí)，在市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，國有企業(yè)固然承擔(dān)了大量的社會(huì)性和戰(zhàn)略性的政策負(fù)擔(dān)，但是作為一種過渡性制度安排，國企應(yīng)該逐步退出競爭領(lǐng)域。對(duì)于國有企業(yè)的自然壟斷的問題，魏杰提出自然壟斷行業(yè)改革的關(guān)鍵不是誰所有，而是誰經(jīng)營以及經(jīng)營中是否堅(jiān)持自主權(quán)和市場化原則，并且主張自然壟斷國有企業(yè)的可以實(shí)現(xiàn)國有民營等經(jīng)營形式。［28］行政性壟斷是轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中最突出的問題，其實(shí)質(zhì)是利益集團(tuán)通過人為地設(shè)置行政性障礙排擠其他競爭性主體，表現(xiàn)形式是政企合謀和壟斷平移。當(dāng)然，對(duì)其的治理既要靠反壟斷法，又要從體制上予以解決。［29］

3.動(dòng)態(tài)關(guān)系的治理

（1）企業(yè)內(nèi)部治理。在我國國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度時(shí)采用的是美國式的公司治理模式。美國式公司治理模式是指在經(jīng)濟(jì)效率的原則下，為了實(shí)現(xiàn)股東利益的最大化，設(shè)計(jì)強(qiáng)激勵(lì)和約束機(jī)制來誘使經(jīng)理人努力工作。在兩權(quán)分離的前提下，實(shí)現(xiàn)剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)的對(duì)等是解決激勵(lì)問題的關(guān)鍵。這種公司治理模式在法治健全、信息機(jī)制和外部監(jiān)督約束機(jī)制完善的歐美發(fā)達(dá)國家的公司治理實(shí)踐中取得了較好的成績。但是在轉(zhuǎn)型國家中，一方面，由于制度不完善、外部的競爭性市場沒有形成等原因，內(nèi)部人控制、經(jīng)理人對(duì)董事會(huì)的俘獲以及管理層的集體腐敗等問題較嚴(yán)重；另一方面，美國式公司治理更多地關(guān)注股東和經(jīng)理人之間的關(guān)系，而弱化工人權(quán)益。因?yàn)槊绹焦局卫淼闹贫缺尘爸皇谴嬖趶?qiáng)大和獨(dú)立的行業(yè)工會(huì)。工人的工資待遇等問題是由工會(huì)和企業(yè)直接談判解決的。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，沒有形成具有強(qiáng)大功能的行業(yè)工會(huì)，在公司治理中員工往往處于弱勢地位。

轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，美國式的公司治理遇到的困境還包括以下兩個(gè)方面：第一，經(jīng)營者激勵(lì)問題解決了，但是經(jīng)營者選擇問題卻不能有效解決。因?yàn)?，一方面由于沒有形成有效的經(jīng)理人市場，不能通過經(jīng)理人市場選聘合適的企業(yè)家；另一方面政府為了政治和經(jīng)濟(jì)利益考慮，建立了聯(lián)通政治市場和國有經(jīng)濟(jì)的“政治企業(yè)家”內(nèi)部人才市場，即國有企業(yè)的企業(yè)家具有行政級(jí)別，其身份可以互相轉(zhuǎn)化，從商則為企業(yè)家，從政則為政府官員。這種沒有隔離制度的內(nèi)部人才市場雖然有利于在封閉的體制內(nèi)選拔相對(duì)“進(jìn)步”的政府官員，但是不利于選拔真正具有企業(yè)家才能的國企經(jīng)營者。第二，外部治理機(jī)制不健全，如扭曲的資本市場、不完善的經(jīng)理人市場、不健全的要素市場和壟斷的產(chǎn)品市場等都不能提供較好的信息顯示機(jī)制和市場競爭性約束。國有企業(yè)憑借強(qiáng)政治關(guān)聯(lián)性和市場壟斷地位對(duì)其他競爭主體進(jìn)行“制度性驅(qū)趕”，使得其他類型的企業(yè)，尤其是民營企業(yè)的發(fā)展空間受到了較大的壓縮。

在國有企業(yè)改革的第三階段，建立現(xiàn)代公司制度成為了改革的主要方向。在兩權(quán)分離的前提下，用現(xiàn)代公司治理理論來解決委托和代理問題取得了一些成效，但是也需要進(jìn)一步的突破。首先，股東利益的保護(hù)問題。在兩權(quán)分離的情況下，由于外部競爭性市場的不完善、小股東的“搭便車”行為以及多層委托代理問題，在公司治理中產(chǎn)生了管理層侵蝕股東利益的行為。保護(hù)股東的利益可以通過健全獨(dú)立董事制度、引入戰(zhàn)略投資者和公共機(jī)構(gòu)投資者等來實(shí)現(xiàn)；其次，規(guī)范和限制管理層的權(quán)力，規(guī)制在職消費(fèi)，打擊群體性消費(fèi)等。再次，內(nèi)部員工權(quán)益保護(hù)問題。美國式治理模式是以強(qiáng)大的行業(yè)工會(huì)存在為前提的。由計(jì)劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型的過程中，由于沒有具有談判力量的行業(yè)工會(huì)，國有企業(yè)的一線員工由“主人”逐漸變?yōu)榱恕斑吘壢恕?。在現(xiàn)代公司制下，要解決一線員工的權(quán)益保護(hù)問題，需要建立健全工會(huì)制度，同時(shí)設(shè)計(jì)職工代表參與工人薪酬談判的機(jī)制。最后，進(jìn)一步完善外部市場機(jī)制。通過健全市場法規(guī)、改革要素市場、建立經(jīng)理人市場、完善資本市場和產(chǎn)品市場來形成有效的外部信號(hào)傳遞和約束機(jī)制。

（2）利益分配關(guān)系。與國有企業(yè)利益相關(guān)的利益分配問題涉及到隱性分配和顯性分配兩個(gè)方面：（1）隱性分配問題。如壟斷性國企通過壟斷低價(jià)向上游要素的供給者分割上游利潤，通過壟斷高價(jià)蠶食消費(fèi)者福利；國企經(jīng)理人的在職消費(fèi)以及其他非貨幣性收入；壟斷行業(yè)國企內(nèi)部職工的過度福利問題等；（2）顯性分配問題，這主要涉及到國有企業(yè)的分紅問題。首先是國有企業(yè)對(duì)股票股東和國家所有者的分紅比例問題。對(duì)股票股東的分紅問題主要是現(xiàn)金股利派發(fā)的公平性和合理性問題，而對(duì)國家所有者的分紅問題則是指國有企業(yè)向國家上繳多少紅利的問題；其次是國有企業(yè)對(duì)不同國別投資者的歧視問題。正如世界銀行的報(bào)告所指出的，為什么我國在美國等上市的國有企業(yè)對(duì)外國股民的分紅較多，對(duì)國際性的戰(zhàn)略投資者分紅較多，而對(duì)國內(nèi)股民和所有者的分紅比例卻很低？

與國有企業(yè)相關(guān)的利益分配關(guān)系主要涉及到隱形分配的利益和顯性分配的利益關(guān)系治理兩個(gè)方面：對(duì)隱形分配關(guān)系的治理，應(yīng)該通過加強(qiáng)公司內(nèi)部治理來規(guī)制經(jīng)理人的行為，通過相關(guān)法律和執(zhí)行機(jī)制的創(chuàng)新來保障不同利益主體平等的參與公司剩余的分配；對(duì)于顯性的分配問題，主要是國內(nèi)資本市場上股東的分紅以及對(duì)國家股東的分紅比例問題以及對(duì)不同國家股東分紅歧視問題，治理這些問題都需要?jiǎng)?chuàng)新相關(guān)制度來規(guī)制國有企業(yè)的外部利益分配關(guān)系。

（3）公眾和社會(huì)對(duì)國企的期望。國有企業(yè)和社會(huì)公眾之間的期望關(guān)系實(shí)質(zhì)是國有企業(yè)的定位和目標(biāo)選擇問題。一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)國家利益和人民的利益，承擔(dān)了太多的社會(huì)性和戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)，使得國有企業(yè)沒有自生能力。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，國有企業(yè)改革的目標(biāo)就是成為真正的市場競爭性主體。經(jīng)過“放權(quán)讓利”、“兩權(quán)分離”和建立“現(xiàn)代公司制度”三個(gè)改革階段后，國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效相對(duì)提高了。但是一些新問題又出現(xiàn)了，如壟斷，相比發(fā)達(dá)國家而言，一些國有壟斷企業(yè)為國內(nèi)消費(fèi)者提供了高價(jià)而質(zhì)低的產(chǎn)品和服務(wù)；壟斷行業(yè)內(nèi)部以及壟斷行業(yè)與其他行業(yè)過大的收入差距等；另一方面，國有企業(yè)的定位開始模糊化：是追求純經(jīng)濟(jì)效率還是要兼顧社會(huì)效益？國有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任是什么？國有企業(yè)的真正所有者是人民，人民委托國家管理國有企業(yè)。但是作為真正的所有者卻要接受壟斷高價(jià)，也不能獲得合理的國企分紅。社會(huì)公眾和國有企業(yè)之間的矛盾沖突由此而生。

社會(huì)公眾對(duì)國有企業(yè)的期望是動(dòng)態(tài)變化的，這種期望關(guān)系來源于人們對(duì)國企性質(zhì)和定位的動(dòng)態(tài)性認(rèn)識(shí)。社會(huì)公眾對(duì)國企的期望的內(nèi)容包括破除壟斷、建立公平有序的市場競爭秩序、去除股利分紅的國別差異、承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任等。對(duì)期望關(guān)系的治理，需要完善公司內(nèi)部治理和外部治理機(jī)制，需要完善相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)制市場競爭秩序，需要建立國企承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的執(zhí)行機(jī)制，需要建立國企與民眾的溝通機(jī)制。

三、進(jìn)一步的討論：動(dòng)態(tài)關(guān)系治理的實(shí)質(zhì)是秩序和利益關(guān)系的再調(diào)整

對(duì)國企各種關(guān)系治理的實(shí)質(zhì)是秩序和利益關(guān)系的再調(diào)整。國家、市場和國有企業(yè)之間關(guān)系的調(diào)整就是把國民創(chuàng)造的財(cái)富在國家、國企、非國企和居民之間進(jìn)行分配。這種分配應(yīng)該平衡好效率和公平的關(guān)系。市場競爭秩序的調(diào)整就是在堅(jiān)持公平和效率原則的前提下加強(qiáng)市場權(quán)利體系建設(shè)，給予每一個(gè)市場主體公平和平等的市場機(jī)會(huì)。公司內(nèi)部關(guān)系的治理就是在解決委托代理問題的前提下，在股東、經(jīng)理人和員工等之間進(jìn)行合理的“剩余”分配。處理好與國有企業(yè)相關(guān)的利益關(guān)系，重點(diǎn)是調(diào)整好股東的分紅比例，尤其是要平等地對(duì)待國內(nèi)外的股東。社會(huì)公眾對(duì)國企期望關(guān)系的治理實(shí)質(zhì)是動(dòng)態(tài)調(diào)整國有企業(yè)的定位，讓國有企業(yè)承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任。動(dòng)態(tài)關(guān)系治理的關(guān)鍵是利用不同的治理機(jī)制來激勵(lì)和約束不同利益主體的行為，協(xié)調(diào)好不同的利益關(guān)系。

在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中容易出現(xiàn)利益集團(tuán)，這是國有企業(yè)動(dòng)態(tài)關(guān)系治理可能遇到的最大挑戰(zhàn)。這些利益集團(tuán)可能來自于處于壟斷地位的國有企業(yè)、體制內(nèi)的員工利益集團(tuán)、大型國企內(nèi)部的經(jīng)理人群體等。對(duì)待利益集團(tuán)，國家應(yīng)該發(fā)揮關(guān)鍵性的平衡作用。

概言之，新一階段的國有企業(yè)改革陷入了新的理論和現(xiàn)實(shí)困境，包括國企性質(zhì)和定位的困境、國企與政府關(guān)系的困境、國企的效率困境、國企內(nèi)部治理的困境以及國企利益分配的困境等。要解決好這些困境，需要進(jìn)一步的理論創(chuàng)新。為此，本文提出從動(dòng)態(tài)關(guān)系治理的視角來分析國企改革的問題，認(rèn)為國企的動(dòng)態(tài)關(guān)系主要有：政府、市場與國企的關(guān)系，市場中的競爭秩序關(guān)系，企業(yè)內(nèi)部治理關(guān)系，利益分配關(guān)系和社會(huì)公眾對(duì)國企的期望關(guān)系等。國企的動(dòng)態(tài)關(guān)系治理需要基于不同利益主體，利用不同的治理機(jī)制來激勵(lì)和約束不同利益主體的行為?？傊?，國企動(dòng)態(tài)關(guān)系治理的實(shí)質(zhì)就是對(duì)這些秩序和利益關(guān)系的再調(diào)整。

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責(zé)任編輯：黎貴才

F271.1

A

1005－2674（2014）02－033－07

2013－12－30

定稿日期：2014－1－10

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（10AJL002）；西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目（JBK1307055）

劉燦（1951－），女，重慶萬州人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，主要從事政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究；韓文龍（1984－），男，甘肅張掖人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，主要從事政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究。