●張杰

我國教育中介組織發(fā)展的制度需求與制度供給探析*

●張杰

自體制改革以來，我國社會對教育中介組織的制度需求日益迫切。從近年來的情況看，我國教育中介組織得到了迅速發(fā)展，但難以滿足不斷增長的社會需求，究其原因是相關(guān)的制度供給不足。要促進(jìn)我國教育中介組織的發(fā)展，必須大力增加相關(guān)制度供給，包括理清政府部門與教育中介組織的關(guān)系，改革登記管理制度，健全監(jiān)督管理機(jī)制。

教育中介組織；制度需求；制度供給

作為一種新興的社會組織，教育中介組織自20世紀(jì)80年代開始在我國出現(xiàn)。近幾年來，“我國教育中介組織得到了迅速發(fā)展，已經(jīng)形成了一定的規(guī)模和服務(wù)能力，但從總體上看，其發(fā)展還處于初步階段。”[1]隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及教育體制改革的深入，我國社會對教育中介組織的需求日益迫切。在西方，教育中介組織的形成是隨著公民社會的逐漸成熟自然而然發(fā)展的。與此不同，我國教育中介組織的出現(xiàn)主要是政府主動進(jìn)行制度推動的結(jié)果。因此，制度環(huán)境直接影響著教育中介組織的生存、發(fā)展和壯大。從當(dāng)前的情況來看，教育中介組織發(fā)展遲滯的一個重要原因是制度供給不足。黨的十八大報(bào)告特別指出，要“強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展”，“鼓勵引導(dǎo)社會力量興辦教育”?？梢姡l(fā)展各類教育中介組織，更好地銜接政府與社會的關(guān)系，已經(jīng)成為一種必然趨勢。因此，如何通過增加制度供給促進(jìn)教育中介組織的健康發(fā)展，成為我們必須面臨和解決的重要現(xiàn)實(shí)問題。

一、我國社會對教育中介組織的制度需求

（一）政府體制改革的需要

隨著行政體制改革的不斷深入，政府需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會”的目標(biāo)。在教育管理領(lǐng)域，政府部門的角色也要發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府不再是教育資源的壟斷者，而是教育發(fā)展的掌舵者；不再是教育機(jī)構(gòu)的唯一舉辦者，而是教育主體的監(jiān)督者。簡言之，政府要把自己從繁瑣、具體的微觀管理事務(wù)中解放出來。在政府核心角色轉(zhuǎn)變之后，原來由政府承擔(dān)的微觀管理職能如何實(shí)現(xiàn)，一直是一個十分棘手的問題。在簡政放權(quán)的過程中，政府的一些原始職能出現(xiàn)了真空或空缺，不得已又重新被納入政府部門的職能范圍，走上了精簡——膨脹——再精簡的老路，這也是多年來政府職能轉(zhuǎn)變步履維艱的一個重要原因。實(shí)踐表明，教育體制改革的重點(diǎn)是政府部門對自己合理定位，并能夠找到有效職能承接的主體。1994年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出，“要建立健全社會中介組織，包括教育咨詢決策研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置與學(xué)位評議與咨詢機(jī)構(gòu)、教育評估機(jī)構(gòu)、教育考試機(jī)構(gòu)、資格證書機(jī)構(gòu)。”可見，教育中介組織的建立和發(fā)展是作為政府改革的一項(xiàng)重要制度安排提出來的。通過發(fā)揮教育中介組織的作用，教育行政部門能夠逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)力的釋放和職能的轉(zhuǎn)移，保證政府的職能更多地集中在規(guī)劃、立法、調(diào)控和服務(wù)上。

（二）現(xiàn)代學(xué)校制度的需要

隨著政府部門權(quán)力的逐步下放，學(xué)校內(nèi)部管理和發(fā)展將更多地交由學(xué)校自主掌控。在落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)之后，學(xué)校如何發(fā)展將成為人們關(guān)注的問題?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要“建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學(xué)校制度”?，F(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)是一個復(fù)雜、多維的變革過程，更是學(xué)校面臨的具有挑戰(zhàn)性的全新課題?！八菍W(xué)校與內(nèi)外部各類組織或個體關(guān)系的系統(tǒng)變革?！盵2]其中，涉及到學(xué)校與政府、學(xué)校與社會、學(xué)校與學(xué)校以及學(xué)校內(nèi)部各種關(guān)系的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的教育管理體制下，學(xué)校辦學(xué)所需的各類資源主要由政府部門以行政手段進(jìn)行調(diào)配，辦學(xué)水平主要由教育行政部門進(jìn)行評價(jià)。學(xué)校較多關(guān)注的是如何回應(yīng)教育行政部門的管理要求和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對于學(xué)校自主發(fā)展的思考并不充分。在建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度目標(biāo)的指引下，學(xué)校內(nèi)部要更新理念，建立先進(jìn)的管理模式和體制，創(chuàng)設(shè)寬松和諧的教育教學(xué)環(huán)境，并保持自身的辦學(xué)特色。學(xué)校與政府之間、學(xué)校之間、地區(qū)教育之間需要進(jìn)行多方位的溝通、交流與合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享。這些無一不需要教育中介組織的參與和介入。教育中介組織能夠?yàn)閷W(xué)校提供更有效的管理方式和更專業(yè)的運(yùn)作程序，幫助學(xué)校主動認(rèn)識發(fā)展環(huán)境的變化，通過變革組織結(jié)構(gòu)與發(fā)展策略增強(qiáng)對變化的回應(yīng)性，在學(xué)校與政府、社會之間以及學(xué)校內(nèi)部形成良好的關(guān)系。

（三）社會力量參與教育治理的需要

治理理論認(rèn)為，政府不是萬能的，公共事務(wù)的管理是一個包括政府、非政府組織在內(nèi)的多元主體參與的過程。隨著教育管理體制改革不斷取得積極成果，政府逐步打破教育領(lǐng)域行政性壟斷的局面，社會力量開始作為一類主體參與到教育改革中。政府鼓勵社會捐資或集資辦學(xué)，非公民辦教育迅速發(fā)展，重新調(diào)整了政府、市場、社會的關(guān)系，為教育中介組織的發(fā)展提供了更加廣闊的空間。2003年頒布的《民辦教育促進(jìn)法》提到，教育行政部門及相關(guān)政府部門可以委托或者組織社會中介組織為民辦學(xué)校提供包括教育教學(xué)質(zhì)量評估在內(nèi)的各類教育服務(wù)。這一規(guī)定在進(jìn)一步表明政府對發(fā)展民辦教育的積極態(tài)度的同時，也為包括教育中介組織在內(nèi)的社會組織的發(fā)展提供了新的契機(jī)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》強(qiáng)調(diào)指出，要“培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用。”毋庸置疑，這是新的歷史時期政府大力推動教育中介組織發(fā)展的又一重要制度性標(biāo)志，也在一定程度上意味著教育中介組織開始了公共治理意義上的發(fā)展。

二、影響我國教育中介組織發(fā)展的制度性要素

（一）職能范圍不清晰

當(dāng)前，我國有不少教育中介組織是在政府的幫助和支持下發(fā)展起來的。它們有的是由政府部門直接創(chuàng)辦，也有的是由政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位轉(zhuǎn)制而來，還有的是由離退休的政府官員或者與政府關(guān)系密切的知名人士所創(chuàng)建。這些組織在管理體制、職能設(shè)定、業(yè)務(wù)發(fā)展等許多方面，都與政府部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。一些教育中介組織雖然實(shí)現(xiàn)了脫鉤改制，成為名義上的獨(dú)立法人，但在實(shí)際運(yùn)行中依然保持著與政府部門的上下級關(guān)系，成為政府的附屬機(jī)構(gòu)。一些教育中介組織為了獲得政府掌握的各種資源，不得不主動尋求政府部門的“領(lǐng)導(dǎo)”和“支持”，在發(fā)展取向、資源調(diào)配、人事管理等方面都受政府的影響和制約，形成了事實(shí)上的依附關(guān)系。而政府主管部門充分利用教育中介組織的特殊角色，將原來由政府承擔(dān)的一大批服務(wù)性、事務(wù)性的工作任務(wù)交由這些組織去承擔(dān)，將與政府部門密切相關(guān)卻又不適合由其直接出面的事宜交給這些組織去辦理，隱蔽或公開地將政府原來的一部分行政管理職能轉(zhuǎn)化為教育中介組織的業(yè)務(wù)范疇。在這種新型的“合作”關(guān)系中，政府部門成為教育中介組織的“主人”和“保護(hù)者”，教育中介組織則成為政府部門的“仆人”或“替身”。因此，政府對于教育中介組織的發(fā)展持一種躊躇、猶豫的心態(tài)：一方面，認(rèn)識到應(yīng)充分發(fā)揮教育中介組織的獨(dú)特作用，使其成為政府部門的強(qiáng)有力助手；另一方面，一些政府部門又擔(dān)心在教育中介組織的發(fā)展過程中會喪失對它們的控制力和影響力，不放心、不愿意讓這些組織來共同承擔(dān)教育管理和服務(wù)的社會責(zé)任。在實(shí)踐中表現(xiàn)為政府對應(yīng)該轉(zhuǎn)移的職能放權(quán)不夠，制定相關(guān)制度時左右搖擺，與教育中介組織的關(guān)系尚未理順，職能范圍混亂。

（二）準(zhǔn)入制度過于嚴(yán)格保守

按照國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，教育中介組織要接受業(yè)務(wù)主管部門和民政部門的雙重審查，即申請成立的教育中介組織首先要尋找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門，向其提交有關(guān)材料，經(jīng)其審核同意后，方可持審批文件到社團(tuán)管理部門申請注冊。這也就意味著，要想實(shí)現(xiàn)登記注冊，教育中介組織首先必須找到一個業(yè)務(wù)主管單位，這些業(yè)務(wù)主管單位必須是政府機(jī)構(gòu)或政府機(jī)構(gòu)授權(quán)的部門。對于政府機(jī)構(gòu)而言，接受教育中介組織的掛靠就意味著多承擔(dān)責(zé)任或風(fēng)險(xiǎn)，本著“多一事不如少一事”的心態(tài)，一些政府機(jī)構(gòu)并不愿意成為教育中介組織的“婆家”。于是，一些教育中介組織因不能找到合適的政府業(yè)務(wù)主管部門而不能獲得合法地位。同時，教育中介組織的登記注冊還要面臨其他方面的條件性要求，如注冊資金要求，成員數(shù)量要求等等[3]。這種背景下教育中介組織的登記注冊面臨著較大壓力，于是，一部分草根民間組織被扼殺在搖籃之中。另外，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的民辦非企業(yè)單位，沒必要成立的，不予登記”。這在某種程度上意味著，在同一或相似的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如果已經(jīng)有教育中介組織登記注冊，那么就意味著這塊“蛋糕”已有歸屬，不容他人染指。不管已有組織的發(fā)展?fàn)顩r如何，具有后發(fā)優(yōu)勢、意欲開展相同或相似業(yè)務(wù)活動的單位或機(jī)構(gòu)只能望而卻步。它們或者被迫丟棄已有優(yōu)勢、調(diào)整業(yè)務(wù)范圍，或者淪為沒有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)而“非法”運(yùn)行。

（三）監(jiān)督管理機(jī)制不健全

長期以來，在政府部門對教育中介組織的管理中，普遍存在著重登記、輕服務(wù)、少管理、無監(jiān)督的傾向。一個教育中介組織一旦成立，也就是獲得了合法身份，其日常運(yùn)行和活動的開展并不一定得到主管部門相應(yīng)的關(guān)注。只有在接受年檢、財(cái)務(wù)審計(jì)等象征性的程序上，政府主管部門才保持了管理者的姿態(tài)。在教育中介組織的基本制度建設(shè)方面，如理事會制度、財(cái)務(wù)公示制度等，現(xiàn)行的政策法規(guī)并沒有提出具體明確的要求，各個組織往往是無所適從、各行其是。當(dāng)前階段教育中介組織的發(fā)展是多元的，與多元的組織類型相比，我國教育中介組織的相關(guān)制度規(guī)定非常單一。國外在社會組織的管理方面有一些較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，比如“按照宗旨、收入分配及其開展的活動嚴(yán)格劃分營利和非營利兩種不同性質(zhì)的組織，并針對不同性質(zhì)的組織給予不同的稅制待遇和相應(yīng)的管理辦法?！盵4]國內(nèi)則尚未作出如此細(xì)致的區(qū)分，不論是事業(yè)單位類型的教育中介組織，還是民辦非企業(yè)單位類型或其他草根類型的教育中介組織，遵循的都是大體相同的規(guī)則體系。盡管2010年民政部出臺了《社會組織評估管理辦法》，提出要對社會組織實(shí)行分類評估，但并沒有對評估主體、評估內(nèi)容、評估方式等具體內(nèi)容做出規(guī)定。當(dāng)教育中介組織介入教育管理和教育服務(wù)事務(wù)時，日常管理制度的缺失就變得十分明顯。

三、增加我國教育中介組織制度供給的路徑

（一）理清政府部門與教育中介組織的關(guān)系

要理清政府部門與教育中介組織的關(guān)系，首先，政府部門要轉(zhuǎn)變職能，合理定位。政府部門必須充分認(rèn)識和發(fā)揮教育中介組織的作用，積極轉(zhuǎn)變思路，把自己從大包大攬、全知全能的角色中解放出來。正如1994年教育部《關(guān)于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》所提到的，政府的主要職能是“組織對各類學(xué)校教育質(zhì)量的檢查和評估等，對學(xué)校進(jìn)行宏觀管理?！闭畱?yīng)該充分認(rèn)識和發(fā)揮教育中介組織在溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)等方面的獨(dú)特優(yōu)勢，因勢利導(dǎo)，展其所長。在一些專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，政府要逐步簡政放權(quán)，可以委托教育中介組織代行一定的管理職權(quán)，調(diào)動教育中介組織的積極性和活力。其次，政府部門要采取措施，逐步脫離與教育中介組織的行政隸屬關(guān)系。對于已經(jīng)成立的教育中介組織，政府部門要引導(dǎo)和扶持其面向市場、面向社會，在限定時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)名稱、編制、經(jīng)費(fèi)等方面脫鉤，使其成為自主決策、自主管理、自主發(fā)展的社會組織。對目前不具備脫鉤條件的教育中介組織應(yīng)考慮其變更組織屬性，列入政府事業(yè)單位系列。不應(yīng)再批準(zhǔn)成立有政府背景的教育中介組織，避免重走先出資舉辦、后設(shè)法脫鉤的老路。再次，政府部門要主動為教育中介組織提供成長空間。政府可以通過授權(quán)與委托的形式，將一些微觀層面的權(quán)力交給教育中介組織，引導(dǎo)其開展教育評估等教育中介服務(wù)業(yè)務(wù)。政府部門要按照公開、公平、公正的原則，將教育中介業(yè)務(wù)向社會公開招標(biāo)，允許各類教育中介組織參與到各類教育中介業(yè)務(wù)的競爭中來，擇優(yōu)選擇教育中介組織承擔(dān)任務(wù)。

（二）改革注冊登記制度

改革登記管理制度，首要的就是確保教育中介組織的獨(dú)立性和自主性。當(dāng)前，包括教育中介組織在內(nèi)的社會組織實(shí)行的是民政部門和業(yè)務(wù)主管部門雙重管理的模式，在事實(shí)上形成了教育中介組織的成立和運(yùn)行全面受控于民政部門和教育主管部門的態(tài)勢。而一些教育主管部門往往憑借其資源優(yōu)勢占據(jù)了先發(fā)的位置，成立了依附于自己的教育中介組織，出于包括自身利益在內(nèi)的多種因素的考慮，它們并不樂意接受其他業(yè)務(wù)相似的教育中介組織的出現(xiàn)。因此，針對教育中介組織登記難的現(xiàn)狀，有必要通過政策法規(guī)的調(diào)整，使業(yè)務(wù)主管部門逐漸從教育中介組織的登記制度中淡出，變雙重管理制度為民政部門負(fù)責(zé)的統(tǒng)一管理制度。其次，要適當(dāng)降低教育中介組織成立條件的要求。目前的政策規(guī)定中對社會組織成立條件的要求過高，如在注冊資金、辦公場地、會員數(shù)量等方面都要達(dá)標(biāo)，這在很大程度上成為了教育中介組織獲得合法身份的門檻。為了充分發(fā)揮社會力量參與教育治理的作用，可以逐步修改和完善已有的制度規(guī)定，通過適當(dāng)放寬條件要求，如降低注冊資金標(biāo)準(zhǔn)、簡化注冊手續(xù)、加快審批速度等，確保更多的教育中介組織獲得合法身份。再次，要允許教育中介組織之間開展競爭。為了實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，可以逐步打破事實(shí)上存在的“在同一行政區(qū)域內(nèi)業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會組織只允許成立一家”的限制，形成不同教育中介組織競爭性發(fā)展的局面，通過優(yōu)勝劣汰提高公共資源的配置效率，培育出優(yōu)質(zhì)的教育中介組織。2013年新一輪《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出了降低社會組織的注冊門檻、改變現(xiàn)行的“限制競爭”政策等方面的要求，這個方案在實(shí)踐層面的落實(shí)和推廣值得期待。

（三）健全監(jiān)督管理機(jī)制

健全監(jiān)督管理機(jī)制，首先要夯實(shí)日常管理制度。政府部門要著眼長遠(yuǎn)，做好教育中介組織的整體發(fā)展規(guī)劃，建立、健全教育中介組織的層次和結(jié)構(gòu)。根據(jù)教育中介組織的經(jīng)營性質(zhì)，將其納入不同的管理體制。建立基于績效的激勵機(jī)制，對于形成良好互動關(guān)系、服務(wù)效果好、成長性好的合作項(xiàng)目，給予獎勵和補(bǔ)貼。加強(qiáng)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，在時機(jī)成熟時及時制定并出臺各類教育中介機(jī)構(gòu)設(shè)置的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高對中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)性要求。其次要強(qiáng)化對教育中介組織的評估監(jiān)督。由政府主導(dǎo)建立專門的評估機(jī)構(gòu)，對各種類型的教育中介組織進(jìn)行評估，評估結(jié)果對外公開并作為政府資金扶持和項(xiàng)目委托的重要依據(jù)。要對教育中介組織的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)收支等運(yùn)行狀況進(jìn)行監(jiān)管，建立教育中介組織的社會信用機(jī)制，通過信用評級、信息公開等方式形成對教育中介組織的監(jiān)督。鼓勵和扶持教育中介組織行業(yè)協(xié)會的建立，通過發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，來加強(qiáng)教育中介行業(yè)的自律管理，促使其提高服務(wù)質(zhì)量和水平。再次要維護(hù)教育中介市場的秩序。對教育中介市場上的不良競爭行為要給予堅(jiān)決的打擊，對于不夠資質(zhì)條件的，要堅(jiān)決予以停業(yè)；對于打著非營利旗號行牟利之實(shí)的，要及時給予更正；對進(jìn)行違法經(jīng)營活動情節(jié)惡劣的，要下大力氣進(jìn)行查封；對那些缺乏誠信、素質(zhì)低下、甚至違法執(zhí)業(yè)的從業(yè)人員，要及時取消其執(zhí)業(yè)資格。

[1]楊元業(yè)．論我國教育中介組織發(fā)展中的主要問題及解決辦法[J]．湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（5）．

[2]駢茂林．公民參與：現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)路徑[J]．中國教育學(xué)刊，2012，（4）．

[3][4]肖小霞．社會組織發(fā)展：相關(guān)社會政策評析、約束與調(diào)整——社會政策視角的分析[J]．福建論壇·人文社會科學(xué)版，2012，（1）．

（責(zé)任編輯：劉丙元）

*本文系遼寧省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“區(qū)域教育服務(wù)組織發(fā)展策略研究”（批準(zhǔn)文號為JG12DB099）成果。

張杰／大連教育學(xué)院教授，管理學(xué)博士，主要研究方向：行政管理與教育政策