周雄文，姚曙明

(湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，湖南株洲412007)

高等學(xué)校管理制度的法治化就是要求政府依法管理高校和高校在法律賦予的權(quán)限內(nèi)自主辦學(xué)。大學(xué)管理制度的法治化是新形勢(shì)下推進(jìn)依法治教、依法治校，深化高教改革，建立現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)涵。但是，任何一項(xiàng)制度的建構(gòu)都不能一蹴而就，必須立足現(xiàn)實(shí)，我們建構(gòu)有中國特色的高等學(xué)校法治管理體制，也必須立足于新中國成立以后特別是改革開放30多年來高等教育法制建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，深刻認(rèn)識(shí)我國高等學(xué)?，F(xiàn)行管理體制的特色，認(rèn)真分析其政治、經(jīng)濟(jì)、歷史和傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)以及存在的問題，借鑒其他國家依法治校、依法辦學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)，探求完善高等學(xué)校法治制度的路徑，創(chuàng)新高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以建立起現(xiàn)代大學(xué)制度，促進(jìn)我國高等教育事業(yè)又好又快地發(fā)展。

一 我國現(xiàn)行高等學(xué)校管理制度制度的主要特色

中國現(xiàn)代大學(xué)誕生在19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，我們先學(xué)習(xí)日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，再學(xué)習(xí)歐洲的辦學(xué)理念，后來以美國為主要的學(xué)習(xí)對(duì)象，因而帶有濃厚的西方大學(xué)的特色。但在新中國成立以后，由于受到前蘇聯(lián)大學(xué)管理體制的影響，引進(jìn)其行政管理模式，中國的大學(xué)體制相對(duì)于民國時(shí)期，發(fā)生了根本性的變化。改革開放后，我國對(duì)這種蘇聯(lián)式的教育管理體制進(jìn)行了多次變革，在借鑒西方大學(xué)管理體制的基礎(chǔ)上，不斷融入西方元素，形成了一套具有中國特色的高等學(xué)校管理制度。

(一)體制特色:實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是我國大學(xué)管理的基本領(lǐng)導(dǎo)體制，我國《高等教育法》第39條明確規(guī)定:“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。作為具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)管理體制，這一體制是建國60多年來我國高等學(xué)校管理體制長期探索和發(fā)展的歷史選擇。在這一體制的保證下，我國高等教育得到了迅速的發(fā)展，取得了令人矚目的成就。既然國家已用法律的形式把高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制確定了下來，上升到國家法律層面，就不存在可選擇執(zhí)行或不執(zhí)行的問題，而是必須堅(jiān)持，必須執(zhí)行，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是依法治校、依法行政的必然要求。這一管理體制，有利于堅(jiān)持社會(huì)主義的辦學(xué)方向、有利于科學(xué)決策和相互監(jiān)督、有利于高校教學(xué)、科研活動(dòng)的順利開展。［1］堅(jiān)持高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，實(shí)質(zhì)上就是堅(jiān)持黨對(duì)高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，確保社會(huì)主義辦學(xué)方向，培養(yǎng)出一批批合格的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人。高等學(xué)校的黨委成員和全體全體共產(chǎn)黨員，必須自覺堅(jiān)持黨對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，自覺接受學(xué)校黨委和各級(jí)黨組織的教育與培養(yǎng)，不斷提升自己的政治素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，創(chuàng)先爭優(yōu)，在教學(xué)、科研、管理、服務(wù)等各項(xiàng)工作中發(fā)揮先鋒模范作用，只有這樣，才能體現(xiàn)黨性原則。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是實(shí)施依法治校、建構(gòu)有中國特色管理體制、完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)法治制度的基本前提。

(二)管理特色:實(shí)行中央和地方集權(quán)的政府管理

我國《高等教育法》第13條規(guī)定，我國高等學(xué)校主要由中央和地方政府兩級(jí)管理，其中主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)校是由教育部或其他部門管理。其他本科學(xué)校和大部分高職高專學(xué)校是由省級(jí)政府管理，也有少部分高職高專學(xué)校，由市、地州政府或企業(yè)管理。從本質(zhì)上講，由教育部或中央部門管理或由省、市政府管理，其集權(quán)的基本性質(zhì)沒變。改革開放30多年來，政府一直是直接管理高校的主體，從專業(yè)設(shè)置、制定招生計(jì)劃、主干課程設(shè)置、規(guī)劃教材建設(shè)、辦學(xué)水平評(píng)估、學(xué)位授予、學(xué)生統(tǒng)一畢業(yè)時(shí)間到校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子配備、教育經(jīng)費(fèi)分配、重點(diǎn)學(xué)科、專業(yè)建設(shè)審批驗(yàn)收等等都由學(xué)校主管部門審批或決定。實(shí)踐證明，政府依法直接管理高校，促進(jìn)了我國高等教育的跨越式發(fā)展。這是因?yàn)?，在改革開放初期，我國高等教育發(fā)展面臨諸多困難，只有依靠國家力量才能打破各種制約因素，促進(jìn)高等教育的健康快速發(fā)展。這是中國高等教育先期改革發(fā)展的根本保障，也是中國特有的管理優(yōu)勢(shì)。1998年我國《高等教育法》的頒布實(shí)施，第一次以法律形式確認(rèn)了政府與高等學(xué)校之間的權(quán)力邊界關(guān)系，明確了高等學(xué)校的法人地位和七個(gè)方面的辦學(xué)自主權(quán)。從那以來，我國高等學(xué)校與政府之間的權(quán)力邊界關(guān)系日益明顯，政府在依法管理學(xué)校方面作了很多探討，高等學(xué)校逐漸擁有了更多的辦學(xué)自主權(quán)，依法治校、依法辦學(xué)有了明顯推進(jìn)，辦學(xué)質(zhì)量和學(xué)術(shù)水平有了較大提高。然而，高等學(xué)校改革步入了深水區(qū)，政府直接或間接管理高校的模式也迫切需要依法依規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的改革，這樣才能適應(yīng)高等教育不斷發(fā)展的時(shí)代要求。

(三)傳統(tǒng)特色:長達(dá)數(shù)千年的文化傳承與影響

我國有長達(dá)五千多年的文明發(fā)展史，儒學(xué)在中國歷史上是對(duì)法律制度影響最深的思想理論。儒家學(xué)派曾是春秋戰(zhàn)國時(shí)期諸子百家中的一個(gè)影響較大的學(xué)派，在以后數(shù)千年的文化傳承中，儒家學(xué)派憑借自身的優(yōu)勢(shì)，不斷吸收其他學(xué)術(shù)思想的精華，將儒學(xué)發(fā)展成為一個(gè)龐大的思想體系，包括“天道”觀念在內(nèi)的許多中國傳統(tǒng)哲學(xué)理論均為儒家學(xué)派吸收、繼承和改造。在漢代中期“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”以后，儒家學(xué)說被奉為官方的、惟一能夠傳播的思想，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活中長期居于主導(dǎo)地位，像血液一樣存在于中國傳統(tǒng)社會(huì)的肌體之中，其觀念、主張極大地滲透到社會(huì)生活的各個(gè)層面，對(duì)整個(gè)中國社會(huì)發(fā)揮著極大的影響作用。從法律層面看，除戰(zhàn)國時(shí)代和秦代曾經(jīng)由法家思想指導(dǎo)法制建設(shè)外，其他各朝各代的法律制度，大到立法的基本原則、宏觀的法治政策，小到某一項(xiàng)具體的法治規(guī)定，都可能受儒家理論和價(jià)值觀的影響。通常所說的中國古代法的倫理特性，所謂的“禮法結(jié)合”，都是與儒家學(xué)說密切相關(guān)的。除此以外，道家學(xué)說和佛教等也有比較深刻的影響，其價(jià)值觀和思維模式對(duì)教育的影響也不可忽視。我國歷代知識(shí)分子的學(xué)術(shù)生活、愛國情懷、理想抱負(fù)、價(jià)值追求、人際溝通交往方式等等，也都不同程度地打上了文化傳統(tǒng)的烙?。?］。我國現(xiàn)代大學(xué)在制度建設(shè)過程中，也不可避免地受到這些思想的影響，譬如我國大學(xué)倡導(dǎo)的“思想自由、兼容并包”的辦學(xué)理念，“健全人格、修行立身”的人才培養(yǎng)要求都是對(duì)我國傳統(tǒng)文化的傳承。傳統(tǒng)文化的侵染與綿延，是我國現(xiàn)代大學(xué)制度建構(gòu)不可或缺的資源，在大學(xué)發(fā)展的過程中，我們必須正確對(duì)待，取其精華，去其糟粕，古為今用，推陳出新。

(四)時(shí)代特色:從探索走向有序

誠如上文所言，我國現(xiàn)代大學(xué)制度移植與脫胎于西方，深受西方高等學(xué)校管理制度的影響，新中國成立以后，又深深烙印上前蘇聯(lián)的痕跡。從上個(gè)世紀(jì)50年代的院系大調(diào)整到1985年中共中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》，我國的高等教育一直處于一種探索階段，并沒有形成規(guī)范化的管理模式。但隨著是從上世紀(jì)70年代“文革”的結(jié)束，我國的高等教育管理體制才開始逐步走上正軌。1980年2月12日第五屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過了《中華人民共和國學(xué)位條例》，這是新中國成立以來第一部由最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的有關(guān)高等教育的法律。1998第九屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議終于通過了《中華人民共和國高等教育法》，這標(biāo)志著我國高等教育立法已經(jīng)取得重大進(jìn)展，我國高等教育走向了有章可循、規(guī)范有序的發(fā)展新階段，依法治教有了基本法律依據(jù)?！陡叩冉逃ā飞婕懊孑^寬，內(nèi)容比較豐富，在全面協(xié)調(diào)各類高等教育關(guān)系的同時(shí)，抓住了現(xiàn)階段高等教育改革和發(fā)展中的突出問題，作出了有針對(duì)性的規(guī)定。與此同時(shí)，該法還就高校的領(lǐng)導(dǎo)體制、高校的法人地位、辦學(xué)自主權(quán)和法律責(zé)任等重大問題作出了原則性的規(guī)定，增強(qiáng)了法律的可操作性，保證了法律的順利實(shí)施。此外，國務(wù)院也相繼制定了一批有關(guān)加強(qiáng)和規(guī)范高等教育的規(guī)章條例。地方人大和政府也制定了一系列有關(guān)高等教育的地方性法規(guī)和規(guī)章。這些法律、法規(guī)的制定和實(shí)施，有力地保障了我國高等教育事業(yè)的跨越發(fā)展。同時(shí)，它又是中國特色社會(huì)主義法律體系的一個(gè)有機(jī)組成部分，是與社會(huì)主義初級(jí)階段相適應(yīng)的中國特色的高等教育法治制度。但我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、文化多元化和教育國際化，各種深層次矛盾的凸顯，深化高等教育改革的任務(wù)仍然相當(dāng)繁重，我國高等教育法治制度還存在一些需要不斷發(fā)展和完善的理論和實(shí)踐問題，這需要我們緊密結(jié)合高等教育實(shí)際，借鑒國外成功的法治經(jīng)驗(yàn)，與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新發(fā)展，確保符合我國國情的現(xiàn)代大學(xué)法治制度建設(shè)得以不斷地向前推進(jìn)。

二 我國現(xiàn)行高等學(xué)校法治管理制度存在的缺陷與不足

雖然經(jīng)過幾十年的探索與發(fā)展，我國高校形成了一套富有中國特色的管理制度，法治化建設(shè)取得了重大的成就，但任何一項(xiàng)制度的建構(gòu)都離不開其所處的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史和文化基礎(chǔ)，誠如美國現(xiàn)代大學(xué)研究專家弗萊克斯(Abraham Fexner，1866－1959)所說，“新的時(shí)代總是根植于過去”［3］。我國高等學(xué)校的管理體制受制于我國的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史和文化基礎(chǔ)，尚存在許多不完全適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展要求的地方。

(一)從管理權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，二元化的權(quán)力管理體系導(dǎo)致權(quán)限不清

堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向、堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，這是《高等教育法》所確定的一項(xiàng)基本法律原則，也是高校體制改革必須堅(jiān)持的一個(gè)基本前提。但是我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，經(jīng)過改革開放30多年的探索，我國黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，在實(shí)際運(yùn)作中存在著諸多需要完善的問題。在這種管理體制下，如何理順黨委和校長的職權(quán)、如何正確處理學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系是我們必須研究的課題。大學(xué)畢竟不同于一般的組織，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，它是一個(gè)由行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、黨委與行政所構(gòu)成的一個(gè)多維的權(quán)力系統(tǒng)。盡管《高等教育法》對(duì)各個(gè)權(quán)力主體的職責(zé)作了劃分，但這種劃分是粗線條的，缺乏可操作性，因而在實(shí)際運(yùn)行中，存在權(quán)責(zé)不分、關(guān)系不順的情況。

(二)從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上看，教育投入渠道的單一與不足，制約著大學(xué)管理體制的革新

新中國成立60多年來特別是改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上還很不平衡，人均收入水平還比較低，經(jīng)費(fèi)投入不足與高等教育事業(yè)改革發(fā)展需求之間的矛盾仍然比較突出。按照我國現(xiàn)行高等教育體制，我國高等教育投入分為中央財(cái)政撥款與地方財(cái)政撥款兩種主要方式，部屬高校由中央財(cái)政撥款，地方院校由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，教育投入渠道非常單一，沒有建立起科學(xué)、合理的成本分擔(dān)機(jī)制和經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制，法律規(guī)定的教育投入目標(biāo)和增長要求還沒有完全落實(shí)到位，管理制度不夠健全，教育經(jīng)費(fèi)效益有待提高，教育資源與教育大國還很不相匹配，“窮國辦大教育”的現(xiàn)狀還會(huì)維持一段很長時(shí)間。這種單一渠道帶來的的“瓶頸”影響凸顯。在這種情況下，制定《教育投入法》，國家依法依規(guī)逐步加大對(duì)高等教育的投入，不斷調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大教育投資渠道，將教育特別是高等教育作為財(cái)政支出優(yōu)先保障領(lǐng)域，不斷提高財(cái)政教育撥款占財(cái)政支出的比例，使我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例，隨著財(cái)政收入增長和財(cái)政預(yù)算體系的不斷完善而逐步提高，既是建設(shè)創(chuàng)新型國家、提高國際競爭力的需要，也是確保教育優(yōu)先發(fā)展的內(nèi)在要求。

(三)從新中國歷史上看，高等教育立法存在諸多不足，尚待完善

新中國成立以后，我國高等教育立法經(jīng)過60年多年的探索，制定了諸多法律法規(guī)，尤其黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國加快了高等教育立法進(jìn)程。1978年，教育部重新頒布了《高教六十條》［4］，這對(duì)恢復(fù)高等學(xué)校正常教育、教學(xué)秩序，使教育工作走上制度化、規(guī)范化的軌道起到了重要作用。1980年2月全國人大常委會(huì)通過的《學(xué)位條例》明確規(guī)定了我國學(xué)位的種類、等級(jí)、授予學(xué)位的標(biāo)準(zhǔn)及辦法。1999年1月1日開始施行的《高等教育法》，它是高等教育的根本大法，為我國高等教育的改革和發(fā)展提供了重要的法律依據(jù)。此外，國務(wù)院還相繼發(fā)布或批準(zhǔn)了《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》《高等教育自學(xué)考試暫行條例》《教學(xué)成果獎(jiǎng)條例》《社會(huì)力量辦學(xué)條例》等教育行政法規(guī)和一些規(guī)范性文件，初步形成了高等教育法律體系，使我國高等教育逐步走上了依法治教的軌道。但我國的高等教育立法，正好處在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化進(jìn)行大改革時(shí)期，由于立法經(jīng)驗(yàn)不足，高等教育立法存在諸多問題。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:從法律體系來看，當(dāng)前的教育法規(guī)主要表現(xiàn)為行政法規(guī)、政府規(guī)章以及地方性法規(guī)，許多領(lǐng)域尚缺乏上位法;同時(shí)許多上位法缺乏相配套的下位法，使得整個(gè)法律體系的科學(xué)性受到影響。從立法技術(shù)來看，我國現(xiàn)行的高等教育立法，原則性過強(qiáng)，操作性很弱，導(dǎo)致在教育管理中不好操作。從執(zhí)法角度而言，教育行政執(zhí)法有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，教育救濟(jì)手段、救濟(jì)程序非常不完善。

(四)從文化傳統(tǒng)上看，缺乏教育法治化的精神品格

我國是一個(gè)以文化悠久著稱于世的文明古國。在漫長的歷史發(fā)展進(jìn)程中，歷朝歷代中都有著重視教育、重視培養(yǎng)和選拔法律人才的傳統(tǒng)。但從根本上講，中國是一個(gè)缺乏法制傳統(tǒng)的國度，中國的傳統(tǒng)法治乃是一個(gè)以宗法為本位的熔法律與道德于一爐的倫理法律價(jià)值體系，倫理凌駕于法律之上，這種法律認(rèn)知深刻影響著歷代中國人的法律心理與行為，制約著人們的法治態(tài)度及其對(duì)法律的認(rèn)同感。這種法律認(rèn)知，也是我國教育法律體系建構(gòu)中的瓶頸，其不利于我國的教育立法與執(zhí)法。

三 切實(shí)推進(jìn)我國高等學(xué)校法治制度建設(shè)的對(duì)策探討

制度文明是社會(huì)文明與進(jìn)步的標(biāo)志。恩格斯說得好:“我們的理論不是教條，而是對(duì)包含著一連串互相銜接的階段的發(fā)展過程的闡明”。［5］要在新時(shí)期加快我國大學(xué)發(fā)展速度，拉近我國大學(xué)與國外先進(jìn)大學(xué)的距離，我們必須完善我國的大學(xué)管理體制，使我國的高等教育管理法治化，必須構(gòu)建一套具有中國特色的高等學(xué)校法治管理體制，確保高等學(xué)校在我國的“土壤”中煥發(fā)出旺盛的法治生命力［6］。建構(gòu)有中國特色的大學(xué)法治化管理體制，結(jié)合我國高等學(xué)校實(shí)際，目前要著重抓好以下幾方面的工作。

(一)要堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義理論體系的指導(dǎo)地位

堅(jiān)持有中國特色的社會(huì)主義理論體系，是我國建立現(xiàn)代大學(xué)體制必須堅(jiān)持的前提。我國社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的發(fā)展實(shí)踐，高等教育領(lǐng)域步入依法治教的軌道與實(shí)踐，都驗(yàn)證了這一理論體系的科學(xué)性和強(qiáng)大生命力。堅(jiān)持和完善中國特色的現(xiàn)代大學(xué)法治制度，符合中國特色社會(huì)主義理論體系要求。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)和運(yùn)用這一理論體系來認(rèn)識(shí)、研究和解決中國特色現(xiàn)代大學(xué)法治制度建設(shè)中所面臨的一系列重要而又非常緊迫的問題:一是現(xiàn)代大學(xué)法治制度與現(xiàn)代大學(xué)制度有何關(guān)系，為什么說建立現(xiàn)代大學(xué)法治制度是實(shí)現(xiàn)我國高等教育現(xiàn)代化、法治化的迫切要求;二是國外的大學(xué)制度適不適合我國國情?西方大學(xué)學(xué)術(shù)制度中的“學(xué)術(shù)自由”的內(nèi)涵是什么?“自由”的限度究竟有多大?什么才是真正的“學(xué)術(shù)自由”?三是如何以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，堅(jiān)定不移地推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)法治制度建設(shè)，使這種制度立足我國國情和學(xué)校實(shí)際，順應(yīng)時(shí)代要求。諸如此類問題，只有始終堅(jiān)持中國特色理論體系的指導(dǎo)，才能回答什么是中國特色現(xiàn)代大學(xué)法治制度，怎樣推進(jìn)這種法治制度建設(shè)等理論與實(shí)際問題，才能確保依法治教、依法治校工作在依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的引領(lǐng)、示范作用。

(二)要著力提升高校黨委的法治能力

高校黨委在高等學(xué)校法治制度建設(shè)中的地位或作用是探討高等學(xué)校依法治校不可回避的重大問題。依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟地加快推進(jìn)，作為依法治國有機(jī)組成部分的高等學(xué)校依法治校，同樣需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有步驟地加快進(jìn)行。因?yàn)椤皥?zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治原則并不矛盾”［7］。依據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高校黨委對(duì)高校重大事項(xiàng)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。作為標(biāo)志著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的依法治校、依法辦學(xué)當(dāng)然是高校黨委領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)范圍內(nèi)的事，離開黨委的領(lǐng)導(dǎo)搞“依法治校”其本身就是不依法。因此，高校黨委在領(lǐng)導(dǎo)高等學(xué)校依法治校的活動(dòng)中必須不斷提升法治能力。一是依法依規(guī)為高等學(xué)校作好法治的思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校重大事項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)等方面的工作，不斷增強(qiáng)法治理念，強(qiáng)化法治意識(shí)，增強(qiáng)依法治校的自覺性;二是依法支持保證和監(jiān)督賦予校長職權(quán)的正確行使，尊重校行政在依法治工作中的相對(duì)獨(dú)立地位，充分發(fā)揮行政權(quán)力的職能作用，克服“領(lǐng)導(dǎo)的不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的不領(lǐng)導(dǎo)”現(xiàn)象;三是依法創(chuàng)新決策機(jī)制、管理機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和民主監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮黨委會(huì)、校務(wù)會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)、教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、職稱評(píng)審委員會(huì)、教授委員會(huì)、團(tuán)代會(huì)、學(xué)代會(huì)等會(huì)議和學(xué)術(shù)組織的作用;四是切實(shí)加強(qiáng)高校的法治教育工作，不斷提高全校師生員工的法律素質(zhì)，把法律素養(yǎng)作為考核選拔和推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的重要標(biāo)準(zhǔn);五是模范地遵守法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法，依法治校，依法治教，積極支持校內(nèi)教師、學(xué)生的依法維權(quán)活動(dòng)。

(三)要堅(jiān)決落實(shí)高校的章程建設(shè)

大學(xué)章程是現(xiàn)代大學(xué)法治的“憲章”，是大學(xué)治理法治化的集中體現(xiàn)，也是大學(xué)精神制度化的重要載體。2011年11月28日，教育部以第31號(hào)令的形式頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，并于2012年1月1日起施行。為推動(dòng)《辦法》的貫徹實(shí)施工作，教育部辦公廳下發(fā)通知，要求全面部署高等學(xué)校章程建設(shè)工作，推動(dòng)全國所有高校要盡快全面啟動(dòng)章程制定或修訂工作，并明確了“章程建設(shè)在完善現(xiàn)代大學(xué)制度，推動(dòng)高等學(xué)校依法治校、科學(xué)發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位和重要作用”。這是我國高等教育發(fā)展史上具有里程碑意義的重要事件，它將結(jié)束高等學(xué)校長期以來無章辦學(xué)的歷史。上世紀(jì)90年代以來，國家法律、法規(guī)和有關(guān)政策性文件都明確規(guī)定和強(qiáng)調(diào)了制定高校章程的重要性和緊迫性。《教育規(guī)劃綱要》在“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”中明確提出了“加強(qiáng)章程建設(shè)”的具體要求。目前，教育部又開展以推動(dòng)《辦法》貫徹實(shí)施為主要內(nèi)容的高校章程制定全面啟動(dòng)工作，預(yù)示著高校法治制度建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的創(chuàng)新、完善階段。因此，我國高校章程建設(shè)必須按照《辦法》規(guī)定，切實(shí)予以積極推進(jìn)。教育主管行政部門、高等學(xué)校及社會(huì)相關(guān)組織應(yīng)相互配合，就高校章程制定的原則、內(nèi)容、程序及章程的核準(zhǔn)與執(zhí)行機(jī)制等方面，認(rèn)真貫徹實(shí)施《辦法》，積極探索現(xiàn)實(shí)可行路徑:一是抓緊組織學(xué)習(xí)宣傳《辦法》。要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，明確章程建設(shè)的重要作用，提高參與章程建設(shè)的積極性、自覺性，真正明確章程建設(shè)與學(xué)校發(fā)展的重要關(guān)系。二是積極啟動(dòng)章程的建設(shè)工作。要在深入分析目前在章程建設(shè)方面存在困難與問題的同時(shí)，著手制訂章程建設(shè)的實(shí)施方案與工作目標(biāo)，創(chuàng)造條件，盡快啟動(dòng)章程制定或修訂工作。三是切實(shí)做好章程制定的分類指導(dǎo)與試點(diǎn)工作。要按照教育部辦公廳的的通知規(guī)定，各地在貫徹實(shí)施《辦法》時(shí)，應(yīng)按照分類指導(dǎo)、試點(diǎn)推動(dòng)、突出特色的原則，研究制定分類指導(dǎo)的方案與實(shí)施意見，根據(jù)實(shí)際確定若干所有代表性的高校，作為章程建設(shè)的試點(diǎn)學(xué)校，以盡快形成具有示范性和推廣意義的成果。四是以制定章程為契機(jī)推動(dòng)高校依法自主辦學(xué)的深入落實(shí)。章程是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)成果的集中體現(xiàn)?，F(xiàn)代大學(xué)制度“是現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的重要標(biāo)志”［8］。章程制定必須以現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)為前提，按照《教育規(guī)劃綱要》要求，推進(jìn)政校分開、管辦分離、落實(shí)和擴(kuò)大高校依法辦學(xué)的自主權(quán)。五是進(jìn)一步推動(dòng)高校的依法治校工作。要將《實(shí)施綱要》和組織開展章程建設(shè)作為依法治校的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，對(duì)照要求，認(rèn)真清理和修改校內(nèi)的各項(xiàng)規(guī)章制度，完善校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新法治機(jī)制，開創(chuàng)依法治校良好局面。

(四)要全面明確現(xiàn)代大學(xué)法治制度的主要內(nèi)容

高等學(xué)校要圍繞《教育規(guī)劃綱要》和《實(shí)施綱要》提出的建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、推進(jìn)依法治校的要求，針對(duì)自身特點(diǎn)和師生員工的需要，在系統(tǒng)學(xué)習(xí)憲法、教育法、教師法、高等教育法等法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上，使學(xué)校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和全體師生員工完整、準(zhǔn)確地理解和掌握教育法律、法規(guī)確定的法治原則、基本制度及重要規(guī)定、行為規(guī)則，增強(qiáng)參與建設(shè)完善現(xiàn)代大學(xué)法治制度的積極性與自覺性。國內(nèi)外的學(xué)者普遍認(rèn)為，一流大學(xué)是法治制度文明的產(chǎn)物。一流大學(xué)之所以一流，是因?yàn)槠湟呀⑵鹜晟频姆ㄖ沃贫群瓦\(yùn)行機(jī)制，使學(xué)校的辦學(xué)理念與精神元素能夠得到真正的貫徹與執(zhí)行，并內(nèi)化為全體師生員工的自覺行動(dòng)。在我國，現(xiàn)代大學(xué)法治制度建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)圍繞大學(xué)的管理體制與運(yùn)行機(jī)制來進(jìn)行，其主要內(nèi)容包括:一是依法建立起分工合理、職責(zé)明確的內(nèi)部治理組織機(jī)構(gòu)，并形成精干高效的教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)、管理、執(zhí)行和校內(nèi)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。二是有一整套健全、完善、管用、充滿活力的制度保障體系，且能不斷革新、完善、與時(shí)俱進(jìn)。三是依法依規(guī)合理配置和平衡學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，保障教師、學(xué)生的學(xué)術(shù)自由，使基層學(xué)術(shù)組織充滿活力，在學(xué)術(shù)性事務(wù)、學(xué)術(shù)性評(píng)價(jià)、考核、晉升等方面真正發(fā)揮了“教授治學(xué)”的作用，體現(xiàn)了學(xué)術(shù)自治、創(chuàng)新和學(xué)術(shù)至上的原則。四是有較為完善的激勵(lì)制度和評(píng)價(jià)機(jī)制，保證教師專心從事教學(xué)科研，培養(yǎng)人才，創(chuàng)造成果。保證學(xué)生勤奮學(xué)習(xí)，發(fā)展個(gè)性，全面提升素質(zhì)。五是合理界定自己的辦學(xué)使命和特色，并通過規(guī)章制度使其穩(wěn)定和規(guī)范，不斷促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展，提升辦學(xué)理念，創(chuàng)新辦學(xué)思想，面向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)依法自主辦學(xué)的績效得到校內(nèi)外的廣泛認(rèn)可。六是校園文化厚重，民主和諧，秩序井然，校風(fēng)優(yōu)良，學(xué)風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)，人文法治環(huán)境優(yōu)雅。師生員工權(quán)利保障與救濟(jì)機(jī)制比較健全，民主監(jiān)督制度比較完善，廣大教職工具有參與學(xué)校建設(shè)、管理的積極性和自覺性。

(五)要正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)代大學(xué)法治制度的屬性關(guān)系

教育是最基本的公共產(chǎn)品，教育事業(yè)是最大的公益事業(yè)。它關(guān)聯(lián)千家萬戶，惠及子孫后代。百年大計(jì)，教育為本。教育事業(yè)不同于其他事業(yè)的一個(gè)顯著特點(diǎn)是具有優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略性和服務(wù)國家與社會(huì)的公益性。堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，保障人人享受教育權(quán)益，促進(jìn)教育公平公正，這是我國教育的基本國策?？紤]到教育事業(yè)的特點(diǎn)，我們?cè)谕晟聘咝７ㄖ沃贫冉ㄔO(shè)中需要特別注意其內(nèi)涵關(guān)系:一是認(rèn)識(shí)思想教育與行為約束的關(guān)系。高等教育和高校活動(dòng)涉及思想教育、品德陶冶、信仰追求、理論研究、藝術(shù)創(chuàng)作、社會(huì)服務(wù)等思想、精神和實(shí)際層面的活動(dòng)，而法律、法規(guī)、校規(guī)、校紀(jì)則是調(diào)整高校師生員工行為的規(guī)范。師生員工活動(dòng)中的行為問題，既要注重法律、法規(guī)、校規(guī)、校紀(jì)規(guī)范，又要注重發(fā)揮其在解決師生員工頭腦中思想問題中的作用。二是認(rèn)識(shí)法律規(guī)范與道德約束的關(guān)系。法治以其權(quán)威性和強(qiáng)制性規(guī)范、引領(lǐng)高校師生員工的行為，德治以其說服力和勸導(dǎo)力提高師生員工的思想認(rèn)識(shí)和道德覺悟。對(duì)于思想道德方面的問題，既要發(fā)揮法律、法規(guī)、校規(guī)、校紀(jì)的引導(dǎo)性、倡導(dǎo)性、啟迪性和鼓勵(lì)性的規(guī)范作用，又要發(fā)揮德治的說服力、勸導(dǎo)力。三是認(rèn)識(shí)法律手續(xù)與政策手段的關(guān)系。教育法制與教育政策是貫徹實(shí)施《教育規(guī)劃綱要》，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)法治制度的兩大主題，在實(shí)踐過程中，涉及大學(xué)理念、大學(xué)精神、學(xué)術(shù)自由、自治創(chuàng)新等意識(shí)形態(tài)屬性較強(qiáng)的方面，更需要綜合運(yùn)用法律手段和政策手段進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，法律、法規(guī)、校規(guī)、校紀(jì)不能完全代替政策，適時(shí)的政策制定與調(diào)整，有利于促進(jìn)高校法治制度建設(shè)、推進(jìn)依法治校。

(六)要努力培育現(xiàn)代大學(xué)的法治文化

黨的十七屆六中全會(huì)作出了推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的決定，黨的十八大又提出了新的戰(zhàn)略要求，為培育法治文化指明了方向。因?yàn)槲幕敲褡宓难}和靈魂，法治文化是社會(huì)主義文化的重要內(nèi)涵。高等學(xué)校師生員工的法治意識(shí)、法治理念、法治精神、法治實(shí)踐正是法治文化在學(xué)校的具體體現(xiàn)，是完善高等學(xué)校法治制度的重要基礎(chǔ)。我們一定要認(rèn)真貫徹十八大精神，深入開展普法教育，突出普法重點(diǎn)，堅(jiān)持分類指導(dǎo)，拓展普法途徑，創(chuàng)新普法方式，切實(shí)增強(qiáng)高校法制教育的針對(duì)性和實(shí)效性。盡管高等學(xué)校是培養(yǎng)人才和傳承文化的主陣地，始終引領(lǐng)我國先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，但就目前法治文化建設(shè)現(xiàn)狀、教職員工特別是各級(jí)管理人員的法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)看，還難以適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)法治制度建設(shè)的要求。盡管高等學(xué)校自上個(gè)世紀(jì)80年代以來進(jìn)行了廣泛的普法教育，但法治文化的培育與普法教育效果并不平衡。根據(jù)黨中央國務(wù)院和“六五”普法規(guī)劃要求，一要堅(jiān)持法治教育與法治文化建設(shè)相結(jié)合。高校是一個(gè)特定的組織，是一個(gè)知識(shí)密集型人員組成的組織，具有某種松散的特性，很難僅僅憑剛性的制度來加以約束。因此，高校法治教育要把法治文化滲透并融入到立章、守規(guī)、管理、民主、監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)，努力使法治制度成為一種柔性的文化——即不是強(qiáng)迫規(guī)定的，但卻能為廣大師生員工共同認(rèn)可的價(jià)值觀。并使得剛性的法治制度“內(nèi)化成為一種環(huán)境，成為一種風(fēng)氣、成為一種文化”［9］，使得師生員工自覺地感受它、理解它、支持它、受益于它。二要堅(jiān)持法治教育與社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)相結(jié)合。社會(huì)主義核心價(jià)值體系是高校法治制度建設(shè)的內(nèi)在精神之魂，在高校法治文化培育中，既要發(fā)揮法律、法規(guī)、校規(guī)、校紀(jì)對(duì)師生員工的規(guī)范、引領(lǐng)使用，又要發(fā)揮理想信念和道德風(fēng)尚對(duì)大家的教育、激勵(lì)作用，在大學(xué)校園形成學(xué)習(xí)法律、遵守法律、崇尚法律、維護(hù)法治權(quán)威的氛圍，構(gòu)建“以人為本，全面發(fā)展，勇于創(chuàng)新，充滿活力，誠信友愛，人際和諧，文明高尚、安定有序”的和諧校園。三要堅(jiān)持法治教育與法治實(shí)踐相結(jié)合。法治實(shí)踐是法治文化在高校法治制度建設(shè)即依法治教、依法治校、依法辦學(xué)等各個(gè)方面、各個(gè)層次、各個(gè)環(huán)節(jié)上的具體體現(xiàn)，通過采取法律講座、法治論壇、法律知識(shí)競賽、校園說法、普法宣傳周、身邊法律問題探討、社區(qū)法律咨詢、法律援助、法制文藝演出、庭審旁聽、模擬法庭、送法律下鄉(xiāng)等多層次、多方面的法律實(shí)踐活動(dòng)，讓師生員工廣泛參與法治實(shí)踐，增強(qiáng)法治體驗(yàn)，增強(qiáng)公民的主體意識(shí)，不斷提高學(xué)法、守法、用法、護(hù)法的自覺性，為培育我國現(xiàn)代大學(xué)的法治制度文化作出自己的努力。

［1］胡四能．論黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制集體管理體制與制度建設(shè)［J］．高教探索，2008(2):21－24．

［2］曾憲義．中國法制史［M］．北京:北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2000:16．

［3］華長慧，徐亞芳，沈偉其，喻立森．一所國際化新型大學(xué)在成長——談寧波諾丁漢大學(xué)的辦學(xué)特色［J］．中國高等教育，2009(5):35－38．

［4］張樂天．教育政策法規(guī)的理論與實(shí)踐［M］．上海:華東師范大學(xué)出版社，2009:168－169．

［5］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯選集:第4卷［M］．北京:人民出版社，1995:680．

［6］鐘秉林，趙應(yīng)生，洪 煜．中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)［J］．北京師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2011(4):5－11．

［7］謝運(yùn)策．把握六個(gè)構(gòu)成要素，推進(jìn)依法治校［J］．中國高等教育，2000(21):13－14．

［8］《教育規(guī)劃綱要》工作小組辦公室．教育規(guī)劃綱要學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問［M］．北京:教育科學(xué)出版社，2010:147．

［9］易 紅．構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，加快高水平大學(xué)建設(shè)進(jìn)程［J］．中國高等教育，2009(5):33 －35．