張 昊，隋 想

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱150028)

引言

城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國由農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會的巨大推動力，是解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的根本出路，更是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求。然而，在新型城鎮(zhèn)化過程中不能以加重失地農(nóng)民貧困為代價。隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，失地農(nóng)民權(quán)益流失所引發(fā)的社會矛盾沖突日益加劇。失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護(hù)的重要原因之一是現(xiàn)有法律的缺失，主要體現(xiàn)為非法征收、非法批準(zhǔn)征收土地的政府及責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任不清以及土地征收前提條件界定不清等問題，因此，關(guān)注城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益流失現(xiàn)狀、理清失地農(nóng)民權(quán)益流失的原因、構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益保障機制等，對進(jìn)一步提高我國城鎮(zhèn)化水平有著重要意義。著眼于法律視角對出現(xiàn)的相關(guān)問題進(jìn)行研究有助于構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障制度系統(tǒng)的動態(tài)理論框架，從而為政府規(guī)避城鎮(zhèn)化過程中的風(fēng)險、推動失地農(nóng)民社會保障制度完善提供研究上的借鑒。

農(nóng)民失地，失去的不僅僅是土地本身，而是一系列的權(quán)利和利益。為了切實維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，我國需要適時修改相關(guān)土地管理的法律，加快農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)立法，規(guī)范管理政府相關(guān)部門的執(zhí)法行為;以土地實際市場價值作為征地補償?shù)闹饕罁?jù)，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，加強土地督察工作，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系;建立健全社會保障體系，做好失地農(nóng)民的安置工作;同時，要加強宣傳教育及普法工作，提高農(nóng)民依法維護(hù)土地權(quán)益的意識。

一、新型城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀及存在問題

(一)失地農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)狀

流失土地的部分農(nóng)民是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程而產(chǎn)生的一個特殊社會群體，因此，城鎮(zhèn)化建設(shè)與失地農(nóng)民的關(guān)系特別是在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益問題，已成為當(dāng)下急需解決一大課題。農(nóng)民的合法權(quán)益在一定程度上就如同他們世世代代守護(hù)的土地，正隨著城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展而漸漸流失。

1.土地賠償不公平的現(xiàn)象日益凸顯

這主要表現(xiàn)為土地賠償標(biāo)準(zhǔn)不公正不合理。現(xiàn)階段規(guī)定的征地補償費是按照與市場毫不相關(guān)的靜態(tài)政策性價格來計算的，這就與土地的市場價值有著巨大偏離。另外，征地補償費用的分配也存在不合理之處，現(xiàn)實中農(nóng)民只能拿到青苗款、地上附著物補償款及部分安置補助款，而集體卻可以獲取土地補償款和另一部分安置補助款。在土地補償金相對較低的情況下，還要經(jīng)地方政府、村委會一級的層層過濾，最終到達(dá)失地農(nóng)民手中的補償金就所剩無幾了。

2.廣大農(nóng)民正在失去賴以生存的勞動對象

農(nóng)田、耕地被占導(dǎo)致農(nóng)民的收入來源無法得到保證，而且由于他們的文化程度普遍不高，根本無法適應(yīng)現(xiàn)代化社會中工業(yè)、科技等發(fā)展所需的各項專業(yè)技能，想要順利融入城市再就業(yè)，保證家庭正常收入就變得難上加難。

3.農(nóng)民本身有權(quán)享有土地增值收益權(quán)

伴隨著國內(nèi)經(jīng)濟的迅猛發(fā)展、生產(chǎn)水平的逐步提高，土地等資源將成為未來社會最珍貴的資源之一，因此其本身的經(jīng)濟價值和潛在的可能性收益根本無法估價和衡量。但目前對耕地的補償范圍只包括土地的直接損失，并沒有考慮土地的間接使用價值、非生產(chǎn)性收益以及土地對于農(nóng)民的社會保障價值，這就潛在地給失地農(nóng)民造成了不可預(yù)期的損失。

4.農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市生活后的基本生活保障問題無法有效緩解

從農(nóng)村進(jìn)入城市生活的失地農(nóng)民，在生活成本上的負(fù)擔(dān)更高，其子女教育問題難以解決，養(yǎng)老和醫(yī)療保險等各方面也無法得到妥善的配置。由此可見，切實為轉(zhuǎn)入城市生活的失地農(nóng)民解決與他們生活緊密相關(guān)的重重困難，是擺在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面前的一大難題。

(二)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)存在的問題

在我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，有個別地方政府企圖降低城鎮(zhèn)化建設(shè)成本。為謀取地方利益，不惜以犧牲失地農(nóng)民的合法權(quán)益為代價。從政府角度著眼，存在以下弊端:

1.以公共利益為借口低價征收農(nóng)用地

我國《憲法》有明確規(guī)定:“國家在實行土地征用或征收時，需要按照一定的法律法規(guī)給予征收人適當(dāng)?shù)难a償。”同時，我國《物權(quán)法》也有明確規(guī)定:“當(dāng)個人需求與公共利益需求發(fā)生矛盾時，依照一定的法律法規(guī)國家可以征用或征收土地，其中，包括單位和集體擁有的土地以及個人房產(chǎn)?！绷硗?，我國《土地管理法》也規(guī)定:“在滿足公共利益前提下，國家可以依照相關(guān)法律法規(guī)實現(xiàn)對土地的征收?！庇纱丝梢钥闯觯饔棉r(nóng)民土地應(yīng)以滿足公共利益為前提，但許多地方政府嚴(yán)重違背了公共利益在法律范疇內(nèi)界定的含義，在發(fā)展城鎮(zhèn)一體化過程中，喊著為了公共利益需求的口號，卻踐踏勞動人民的利益，嚴(yán)重侵犯農(nóng)民合法權(quán)益。

2.以情況特殊為名義，為非農(nóng)建設(shè)違規(guī)征用農(nóng)民土地

有些地方政府為擴大其地區(qū)利益，罔顧人民的真實意愿，喊著情況特殊的口號，公然強占集體用地以及承包給農(nóng)民的土地，在強行征用的土地上進(jìn)行其他商業(yè)活動。更有囂張者，為了撈取政績將集體土地以低價賣給地產(chǎn)商，嚴(yán)重踐踏了《土地管理法》明確規(guī)定的“農(nóng)民集體擁有的土地再被進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租以及出讓時，其使用權(quán)不能用來從事非農(nóng)業(yè)活動”的此項法規(guī)。這種做法不僅使廣大農(nóng)民喪失了對土地的支配權(quán)，讓農(nóng)民的利益遭到了損害，而且在某種程度上造成了國家的土地資源浪費。

3.強行征用農(nóng)用地，脅迫農(nóng)民進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓

許多地方政府在進(jìn)行招商引資方面，從未考慮農(nóng)民的利益，以土地吸引招商者的眼球，急功近利地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，最后脅迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其手中的土地。這產(chǎn)生了兩個嚴(yán)重后果:其一，若房產(chǎn)開發(fā)商發(fā)展不順利，勢必會違約，農(nóng)民得不到先前的承諾，直接影響著農(nóng)民的利益。其二，如果房產(chǎn)開發(fā)商強勢發(fā)展，農(nóng)民的收入就會顯得很微薄，這樣土地實際增值的價格就會遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于流轉(zhuǎn)土地價格，同時，應(yīng)該考慮到土地具有時間價值，在某種程度上，影響著農(nóng)民對土地的預(yù)期收益。

4.稅費與出讓金偏高，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地以后不能享有潛在的增值利益

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，即使在中央政府三令五申下，地方政府仍然從農(nóng)民那里征繳過高的出讓金，同時地方政府土地收入?yún)s有增無減。反之，失地農(nóng)民獲得的征地補償金一直偏低，很難公平地享受到土地增值收益。

從失地農(nóng)民這一角度分析，還存在著以下問題:首先，耕地被占用后農(nóng)業(yè)收入大幅減少，同時進(jìn)城就業(yè)困難也是廣大農(nóng)民普遍遇到的問題。其次，教育支出大，農(nóng)民不堪重負(fù)。農(nóng)村人口多，也沒有嚴(yán)格地執(zhí)行計劃生育政策，因此，每家每戶的孩子普遍多于城市，這就使得他們在教育問題上要投入很大一筆資金，更加重了失地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。最后，失地農(nóng)民大多缺乏發(fā)展資金。現(xiàn)階段所有失地農(nóng)民都涉及到轉(zhuǎn)變生活方式的考驗，然而苦于資金匱乏，不能實現(xiàn)其自身失地后的規(guī)劃。

二、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益流失成因分析

(一)相關(guān)法律制度不完善，不能充分保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益

1.法律上未明確界定“公共利益”概念

法律規(guī)定，政府只有在涉及公共利益時才能征收農(nóng)村用地。但未對“公共利益”明確界定，這就導(dǎo)致“公共利益”的范疇由地方政府隨意規(guī)定。諸多現(xiàn)象表明，農(nóng)民的土地被強行征收或征用，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害等已屢見不鮮。

2.法律的時效性維護(hù)不了農(nóng)民的合法權(quán)益

隨著城鎮(zhèn)一體化，農(nóng)民土地權(quán)益受到了各種不同方式的侵害，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益是急需解決的一件難題。因為現(xiàn)行土地方面的法律明顯滯后于所需要保護(hù)的權(quán)益，當(dāng)農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時，相關(guān)法律已無法解決。這就給一些打著以公共利益需求為旗號的地方政府以可趁之機。

(1)土地相關(guān)的法律法規(guī)制度不完善。雖然《憲法》修正案確定了土地補償和保護(hù)私有財產(chǎn)，從最高法的角度明確了農(nóng)民的土地權(quán)益，但是其他《土地管理法》、《土地承包法》等法律之間卻有嚴(yán)重沖突，這就給企圖侵犯失地農(nóng)民權(quán)益而滿足自身利益需求的群體帶來可趁之機。在具體實施過程中，存在著征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏離市場價、分配不合理、征地程序不規(guī)范等問題。

(2)失地農(nóng)民的社會保障體系不夠健全。依照目前城鎮(zhèn)化的速度，絕大多數(shù)地方都已逐漸打破長期存在的戶籍壁壘，新農(nóng)村合作醫(yī)療雖然已在農(nóng)村大規(guī)模普及，然而面對集中居住所上漲的生活成本也是杯水車薪。此外，絕大部分失地農(nóng)民轉(zhuǎn)入新城市居住后，除了握有征地賠償款外，就再無其他長久、穩(wěn)定的收入，失地農(nóng)民再就業(yè)問題已成為政府要解決的大難題。失地農(nóng)民這一群體還面臨著教育支出的大問題，其子女入學(xué)也同樣需要當(dāng)?shù)卣诮逃A(chǔ)設(shè)施建設(shè)上加大力度。

(二)農(nóng)民法律觀念淡薄，司法救濟渠道過于單一

隨著城鎮(zhèn)一體化快速的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民利益受到侵害，農(nóng)民合法的土地權(quán)益總是得不到維護(hù)，同時政府部門的司法救濟改變不了他們被侵害的現(xiàn)實。

1.失地農(nóng)民依法維權(quán)意識不強

由于廣大農(nóng)民嚴(yán)重欠缺法律知識，維權(quán)意識淡薄，致使其在自身權(quán)益受到侵害時，他們不善于、不主動、不及時通過法律渠道來維護(hù)自己的土地權(quán)益。

2.農(nóng)民土地權(quán)益司法救濟渠道缺失

憲法明確指出:“當(dāng)人們享有的最基本權(quán)利受到外界損害時，法院必須給予受害者適當(dāng)?shù)膸椭S持他們生活的基本權(quán)利，從而保證司法的公平與和諧?！彼痉ň葷那涝诔擎?zhèn)化中體現(xiàn)得較少，因此出現(xiàn)了一些農(nóng)民采用過激的方法保護(hù)自己合法權(quán)益的現(xiàn)象，為社會的不穩(wěn)定埋下了隱患。

(三)金額補償偏低，補償模式過于呆滯

1.補償渠道過于單一

我國主要基于如下兩個補償方式進(jìn)行補償:一是現(xiàn)金補償;二是用戶口代替土地使用權(quán)。這兩種基本的補償方式都過于單一，已經(jīng)不能很好地解決城鎮(zhèn)一體化出現(xiàn)的土地糾紛問題。

2.補償金計算方法不合理

目前，土地補償金的審計都由當(dāng)?shù)卣皇植僮?，表面按照我國《土地管理法》四十七條的規(guī)定:“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償?！卑档乩飬s人為操縱評估價格，這樣導(dǎo)致補償金跟現(xiàn)實土地價值嚴(yán)重不相符。

(四)政府公開信息透明度不高，農(nóng)民表達(dá)意愿渠道很少

法律明確規(guī)定集體擁有農(nóng)村土地的使用權(quán)，但從法律流程顯示地方政府經(jīng)常罔顧農(nóng)民的意愿，直接跟村干部溝通就可實行征地。在法律程序中實行征地是需要具備征地文書或者公示的，同時還要征得村民以及民眾代表的同意等相應(yīng)的程序才能夠進(jìn)行，雖然農(nóng)民在實際的征地操作過程中并沒有實際權(quán)利，但是對于不合理的政府征地行為，農(nóng)民還是具有發(fā)言權(quán)以及對土地的使用權(quán)，在沒有得到土地真正的所有權(quán)時，農(nóng)民難以實現(xiàn)土地征收過程的實際參與。根據(jù)目前形勢加上本身征地過程中公開度較低，往往土地在不知名的情況下就已經(jīng)被征用了。由此可以看出，農(nóng)民的訴求沒有渠道，主體地位也比較缺失，這也體現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)利得不到真正維護(hù)的根本所在，也沒有相關(guān)的法律法規(guī)保護(hù)農(nóng)民在此類事件中的基本利益。

(五)法律上相關(guān)概念定義模糊，土地產(chǎn)權(quán)劃分范圍不明確

土地產(chǎn)權(quán)在法律上明確規(guī)定:“土地所有權(quán)為土地產(chǎn)權(quán)的核心，加上與之相關(guān)的各種權(quán)利(如經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)等)之和，目前土地產(chǎn)權(quán)面臨著較大難題，主要表現(xiàn)在對于相關(guān)概念定義過于模糊且劃分范圍未作明確規(guī)定。如對于集體土地中“集體”這個詞定義過于模糊，沒有明確指出集體的相關(guān)范圍，容易造成土地?fù)碛姓叩纳矸莶幻鳌?/p>

在利益面前一些地方政府蜂擁而上，當(dāng)農(nóng)民為了合法權(quán)益進(jìn)行上訪時，得不到相關(guān)部門重視。更有甚者，當(dāng)?shù)卣垩褐恋厥褂米C，當(dāng)農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時，一些農(nóng)民很難找到維護(hù)自己利益的有效途徑。

綜上所述，我們應(yīng)當(dāng)看到，引發(fā)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中權(quán)益流失的原因并不是推行城鎮(zhèn)化建設(shè)自身的過錯所致，而是因上述與城鎮(zhèn)化建設(shè)相配套的法律法規(guī)制定不完善和科普法律知識的不全面而導(dǎo)致的。

三、健全城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益保障機制的對策及建議

近年來，因征地問題而產(chǎn)生的矛盾愈演愈烈，政府、開發(fā)商、失地農(nóng)民三者之間利益平衡的問題已成為社會熱點。全國農(nóng)村范圍內(nèi)因強制征地致使農(nóng)民與開放商甚至各地政府產(chǎn)生的正面沖突日益凸顯。要切實全面地保護(hù)新型城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的權(quán)益，一方面需要從土地增值收益權(quán)、征地賠償?shù)戎贫戎贫ㄉ线M(jìn)行徹底有效的改革，盡可能地將各方利益調(diào)整到相對平衡的狀態(tài);另一方面，也要在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障水平以及平等地接受義務(wù)教育等問題上做相關(guān)配套的支持工作，這才能為全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定堅實的基礎(chǔ)。

根據(jù)實際調(diào)查，站在農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的不同階段這一角度分析，農(nóng)民權(quán)益主要應(yīng)從以下幾方面加強保護(hù):一是要充分肯定和依法維護(hù)農(nóng)民自主選擇遷徙的權(quán)利。二是要充分尊重和保護(hù)農(nóng)民在法律意義上的財產(chǎn)權(quán)，這一概念主要包含:農(nóng)民承包經(jīng)營農(nóng)村集體土地、林地、草地的權(quán)利;農(nóng)民合法使用農(nóng)村宅基地的權(quán)利;個人的房屋所有權(quán);農(nóng)民有分配和享有農(nóng)村集體資產(chǎn)收益的權(quán)利。三是要充分尊重和切實保護(hù)農(nóng)民對城鎮(zhèn)化帶來增值效益的分享權(quán);四是要充分尊重和切實保護(hù)轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)民對基本公共服務(wù)的平等享受權(quán);五是要充分尊重和切實保護(hù)轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)民對城鎮(zhèn)社區(qū)民主管理的參與權(quán)。

(一)切實保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯，加快農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)立法進(jìn)程

現(xiàn)階段隨著城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)超于當(dāng)前相關(guān)土地法案的立法進(jìn)程，土地相關(guān)法律已經(jīng)不能解決日新月異的土地糾紛問題，而當(dāng)前政府部門的立法進(jìn)程相對比較緩慢，因此制訂、修改土地相關(guān)法律法規(guī)顯得刻不容緩。政府應(yīng)努力做到法律與現(xiàn)實相對應(yīng)，依當(dāng)前形勢分析來看，政府可從如下兩個方面進(jìn)行準(zhǔn)備:第一，修改法律法規(guī)，主要針對與農(nóng)民切身利益相關(guān)的土地法，如《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等能及時有效地保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。第二，制訂相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的土地糾紛，建立一套行之有效的立法機制，充分聽取廣大農(nóng)民的心聲，最后從法律上明確哪些是農(nóng)民的合法權(quán)益，從而為農(nóng)民維護(hù)正當(dāng)權(quán)益提供法律依據(jù)。

與此同時，我們還需要好的行政條例規(guī)范政府行為，同時加大懲罰力度。政府執(zhí)法工作者濫用手中職權(quán)在征地過程中違法亂紀(jì)，完全不顧廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。針對這種行為，監(jiān)管部門應(yīng)隨時督察，出現(xiàn)后及時取締，真正做到有責(zé)改之，無責(zé)加勉。要增大懲罰力度，尤其是非法征地行為。根據(jù)實際情況增加執(zhí)法成本，從根本上解決侵占農(nóng)民土地合法權(quán)益的問題，使農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益得到相應(yīng)保障。

1.賦予集體所有土地同國家所有土地平等法律地位

法律意義上賦予的公有和私有產(chǎn)權(quán)是相對平等的，同時規(guī)定集體產(chǎn)權(quán)同國有產(chǎn)權(quán)也是相互平等的。這就意味著公權(quán)不能侵犯私權(quán)，同時國有產(chǎn)權(quán)也不允許侵犯集體產(chǎn)權(quán)。但據(jù)目前情況看，我國集體土地所有權(quán)存在諸多問題，想要把集體土地變?yōu)閲型恋匾膊皇且粋€能夠簡化的流程，必須有較高透明度，因為這是一種針對權(quán)利的平等交易行為。這就意味著，政府應(yīng)制訂一套完善的法律以保證農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)和國有土地產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實中享有平等地位。

2.國家只能因公共利益征收農(nóng)用土地才可予以批準(zhǔn)

鑒于我國正處于經(jīng)濟高速發(fā)展，生產(chǎn)力迅猛擴大的“爬坡時期”，政府必須加大力度扶持各行業(yè)提高盈利幅度，這就導(dǎo)致各地政府支持一些開發(fā)商在農(nóng)村征用土地。因此為解決這一弊端，法律必須明確規(guī)定，政府只有當(dāng)公共利益需要在農(nóng)村征用土地時，才可與農(nóng)民積極溝通并得到準(zhǔn)許的情況下實施征地。另外，為防止個別政府部門濫用職權(quán)，必須對政府強制性征地作出嚴(yán)格的限制和要求，對土地征收的目的以及范圍都有嚴(yán)格的界定和公示。

3.細(xì)化農(nóng)村征地程序，保證失地農(nóng)民能充分行使知情權(quán)、參與權(quán)

城鎮(zhèn)化過程中政府想要征用農(nóng)村土地，首先要提前出示公告，給土地所有者對其合理、合法性提出質(zhì)疑的時間與機會。在得到征地批準(zhǔn)后，需再次出示公告，并就征地補償?shù)葐栴}與土地所有者進(jìn)行協(xié)商，如存在爭議，所有者可以提出申訴和申請仲裁。為實現(xiàn)此措施，政府應(yīng)積極成立專門的土地法庭或土地法院，專門處理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由征地引發(fā)的糾紛和沖突。

在土地征用的流程中，必須提高規(guī)范度和透明度，讓失地農(nóng)民能夠參與整個過程。其中要求村委會按時召開村民會議，公開征地流程細(xì)節(jié)，尊重及收集失地農(nóng)民意見，保證他們的土地使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分保護(hù)。在有效保障廣大農(nóng)民利益的同時，避免個人侵占群體利益行為出現(xiàn)，防止農(nóng)村社會矛盾不斷加劇。

(二)合理提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，建立利益分享機制

1.公平分配征收土地補償款給失地農(nóng)民

現(xiàn)階段政府在征收農(nóng)用地后并不是按征收土地的實際價格分配補償金給失地農(nóng)民，而是選取了按征用土地的原用途進(jìn)行補償?shù)姆绞?，這使得征地補償費明顯偏低，在很大程度上損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，同時不利于對農(nóng)村耕地進(jìn)行保護(hù)。另外，被征用土地部分的賠償應(yīng)當(dāng)依據(jù)它的最佳用途進(jìn)行估價，雖然農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非公益性建設(shè)用地后，土地價值會隨之迅猛增長，但征地部門幾乎不考慮這一點，給予農(nóng)民的補償金只是土地變更性質(zhì)前那一部分的價值，因此，征地后更多的土地預(yù)期收益便落入了政府的腰包。

為了切實保護(hù)農(nóng)民利益，保證不以侵害農(nóng)民權(quán)益為代價降低城鎮(zhèn)化建設(shè)成本，政府應(yīng)積極從如下三個方面著手:其一，盡快完善相關(guān)條款，如《土地管理法》;其二，相關(guān)價值之間的轉(zhuǎn)換，應(yīng)以土地市場價值作為征地補償依據(jù)，協(xié)調(diào)以及分配土地產(chǎn)生的增值效益;其三，始終以市場作引導(dǎo)，緩解農(nóng)民所要求的與國家補貼征地補償款之間的矛盾。

2.健全規(guī)劃利益分享原則

為實現(xiàn)征地補償機制的多樣化，可以建立多條渠道，其中就包括“以地?fù)Q地”——以征地附近的土地作為交換分配給失地農(nóng)民，也可以通過債券或股權(quán)的形式補償給失地農(nóng)民，力爭為失地農(nóng)民提供經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務(wù)等科學(xué)的切合實際的補償。

對于那些征用后用于做公益事業(yè)的農(nóng)民土地，政府要為這一群體內(nèi)的失地農(nóng)民建立最低生活保障基金，以保證他們正常生活。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)民始終處于最弱勢地位，因而要充分尊重農(nóng)村集體土地所有權(quán)，讓廣大農(nóng)民參與土地增值收益的再分配，才能使廣大農(nóng)民充分地分享到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的累累碩果。

(三)建立健全農(nóng)民社會保障體系，妥善安置廣大失地農(nóng)民

在城鎮(zhèn)一體化推進(jìn)過程中，農(nóng)民的安置工作以及農(nóng)民社會保障應(yīng)得到合理的有效處理，如果得不到合適的安排，會造成大批農(nóng)民流離失所，給社會埋下不穩(wěn)定的因素?？蓮娜缦聝蓚€方面著手:

1.完善失地農(nóng)民社會保障制度

(1)養(yǎng)老保險方面。現(xiàn)階段大部分農(nóng)民的養(yǎng)老方式主要是依靠子女，這種渠道往往需要通過家庭責(zé)任和道德約束來實現(xiàn)，存在著很大的風(fēng)險和不確定性。養(yǎng)老問題始終是廣大農(nóng)村農(nóng)民關(guān)心的頭等大事。政府對這一問題應(yīng)加以特殊的重視，將征收土地的補償安置費和土地流轉(zhuǎn)后的增值收益納入失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的主要來源，并將這一部分資金分由國家、集體和個人三方共同承擔(dān)，并將失地農(nóng)民這一群體中符合政策條件的農(nóng)民納入社會基本養(yǎng)老保險。

(2)失業(yè)保險方面。相關(guān)部門需要為失地農(nóng)民這一群體制定有針對性的特殊失業(yè)保險方案。政府從分配給農(nóng)民的征地補償金中扣除一部分，納入失業(yè)保險基金，而農(nóng)民個人不再交納失業(yè)保險費，以減輕失地農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時，政府有義務(wù)承擔(dān)提供失地農(nóng)民培訓(xùn)和提供就業(yè)機會等方面的開銷。對于失地群體不能及時就業(yè)或是就業(yè)不穩(wěn)定的情形，政府應(yīng)當(dāng)為他們提供一定期限內(nèi)的失業(yè)救濟。

(3)醫(yī)療保險方面。在醫(yī)療保險的完善上應(yīng)有所作為，基本醫(yī)療保險是失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)中的重中之重，必須得到政府的長期高度重視。在建立失地農(nóng)民農(nóng)村醫(yī)療保險制度的過程中，可采用共同承擔(dān)的方式，就是讓政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，另外失地農(nóng)民所在村委會再交納一部分，這就大大保證了這一群體的醫(yī)療基金源源不斷。

2.積極拓展失地農(nóng)民安置渠道

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度出發(fā)，政府征收城市規(guī)劃區(qū)外的集體農(nóng)用地需采取以下四種方式:利用農(nóng)村集體機動地;承包農(nóng)戶自愿交回的承包地;承包地流轉(zhuǎn)以及土地開發(fā)整理新增加的耕地。保證失地農(nóng)民始終有基本的耕作農(nóng)地繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程中廣大農(nóng)民的正常生活。

從重新?lián)駱I(yè)角度出發(fā)，政府必須積極創(chuàng)造條件，為失地農(nóng)民提供免費的崗位技能培訓(xùn)。在應(yīng)聘條件相同的情況下，用人單位應(yīng)為失地農(nóng)民提供優(yōu)先就業(yè)機會。

從入股分紅角度出發(fā)，在征得農(nóng)民同意的前提下，有長期穩(wěn)定收益的建設(shè)性用地經(jīng)與開發(fā)商協(xié)商后，可讓農(nóng)民以征地補償安置款入股，或者以合法的建設(shè)用地土地使用權(quán)的實際作價份額入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民通過簽訂有效合同的方式，以優(yōu)先股為由可直接從中盈利。

最后是異地移民安置方面，如果該地區(qū)確實不能為失地農(nóng)民提供基本的生活保障，那么可以擴充農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及失地農(nóng)民意愿為前提，經(jīng)政府統(tǒng)一分配，進(jìn)行異地移民安置。

(四)強化宣傳普法工作，提高失地農(nóng)民維權(quán)意識

現(xiàn)階段，由于農(nóng)民的法律意識不強，導(dǎo)致他們在土地權(quán)益受到侵犯時無法及時采用科學(xué)的方式維護(hù)合法權(quán)益，不僅農(nóng)民的權(quán)益受到了危害，而且也威脅著社會的穩(wěn)定性。所以，要做好法律宣傳工作，提高失地農(nóng)民維權(quán)意識，使他們認(rèn)識到“法律”是唯一維護(hù)自身權(quán)益的辦法。

另外，政府應(yīng)為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工都屬于社會弱勢群體，這一群體社會地位低下并且經(jīng)濟能力有限。因此，當(dāng)他們的合法權(quán)益在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中受到侵犯時，根本沒有足夠的支付能力尋求法律途徑及時維權(quán)。憲法中規(guī)定“法律面前人人平等”的原則在廣大農(nóng)民身上根本得不到充分體現(xiàn)，這將會導(dǎo)致一些失地農(nóng)民作出偏激行為，無形之中帶給社會巨大的安全隱患。

由此可見，為失地農(nóng)民提供多渠道的法律援助勢在必行，只有這樣才能從根本上使農(nóng)民的土地權(quán)益獲得切實保護(hù)。

四、結(jié)論與展望

對于廣大農(nóng)民來說，其擁有的土地和土地蘊涵的潛在收益是農(nóng)民的根本利益所在。自古以來，土地一直是中國廣大農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)原料，這就要求批準(zhǔn)征收的每部分農(nóng)用地都必須遵循“依法、自愿、有償”的原則。因此，必須做到在法律形式上長期賦予和保證農(nóng)民土地使用權(quán)，使他們有所保障。同時，必須建立健全征地市場機制，做到以市場為導(dǎo)向，及時調(diào)控土地流轉(zhuǎn)價格。

由于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快而產(chǎn)生的失地農(nóng)民的數(shù)量仍在持續(xù)增加，城鎮(zhèn)化與失地農(nóng)民的關(guān)系密切，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然引起失地農(nóng)民權(quán)益的受損。失地農(nóng)民權(quán)益受損主要表現(xiàn)在征地補償、就業(yè)、社會保障制度等方面得不到穩(wěn)妥保護(hù)。

從放眼長遠(yuǎn)的角度看，做到切實地維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，可從以下三點著手:其一，是否走可持續(xù)發(fā)展的道路，這是關(guān)鍵;要做到兼顧好農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。其二，充分尊重農(nóng)民，切實關(guān)心農(nóng)民的利益。把農(nóng)民支持度、受益度、滿意度作為衡量地方政府工作的標(biāo)準(zhǔn)尺度。其三，進(jìn)一步健全城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的社會保障體系，完善相關(guān)制度，讓農(nóng)民從土地中獲得實實在在的效益，同時也能享受到經(jīng)濟發(fā)展帶來的碩果，從而長期維持我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定的大好局面，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更加依法、有效、持續(xù)的推進(jìn)。

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