任鵬，尹瑜瑜

（1.東北大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110819；2.教育部教育管理信息中心，北京100816）

政府環(huán)境責(zé)任研究述評(píng)與展望

任鵬1，尹瑜瑜2

（1.東北大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110819；2.教育部教育管理信息中心，北京100816）

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的思考不斷深化。分析的理論視角已逐漸從環(huán)境法學(xué)擴(kuò)展到環(huán)境治理、行政倫理、行政改革等進(jìn)路；對(duì)政府環(huán)境責(zé)任內(nèi)涵和責(zé)任形式的認(rèn)識(shí)，在爭(zhēng)鳴中也漸趨一致；對(duì)具體責(zé)任內(nèi)容的概括越來(lái)越明確和豐富；對(duì)政府環(huán)境責(zé)任缺失根因的追溯和責(zé)任健全舉措的探究，也正擺脫簡(jiǎn)單的“枚舉”，走向深入和系統(tǒng)。但這一“年輕”的研究領(lǐng)地，在研究取向、研究對(duì)象、學(xué)科合作等方面仍有不足，需要從應(yīng)然性的責(zé)任建構(gòu)研究，轉(zhuǎn)向?qū)嵢恍缘穆呢?zé)行為機(jī)理研究；從抽象的一般性責(zé)任研究，轉(zhuǎn)向具體的差異化責(zé)任體系建構(gòu)；從靜態(tài)的單向度研究，轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的多學(xué)科合作研究。

政府；環(huán)境責(zé)任；履責(zé)行為機(jī)理；差異化責(zé)任體系；多學(xué)科合作

日趨嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，不但影響著人們生活質(zhì)量的提升和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，而且引發(fā)了一系列新的社會(huì)矛盾。我國(guó)和環(huán)境相關(guān)的沖突已經(jīng)與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，成為引發(fā)群體性事件的“三駕馬車”[1]。而就環(huán)境問(wèn)題責(zé)任主體的判定看，“地方政府、企業(yè)、中央政府、大眾個(gè)人等依次負(fù)有重要責(zé)任”[2]。應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在理論研究中，各級(jí)政府在環(huán)境治理中的責(zé)任內(nèi)容和履責(zé)情況，隨著環(huán)境問(wèn)題的凸顯，越來(lái)越受到學(xué)界的重視。對(duì)這些現(xiàn)有研究進(jìn)行系統(tǒng)梳理，不僅有助于學(xué)界對(duì)政府環(huán)境責(zé)任知識(shí)的有效累積以支撐研究疆界的進(jìn)一步拓展，而且將深化對(duì)研究的針對(duì)性反思，推動(dòng)理論的適應(yīng)性創(chuàng)新，助益于“美麗中國(guó)”、“政府善治”的實(shí)現(xiàn)。

一、政府環(huán)境責(zé)任研究的緣起

國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)“政府環(huán)境責(zé)任”的探討，緣起于對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注。對(duì)環(huán)境沖突原因和治理舉措的追問(wèn)，必然涉及“政府”這一重要角色，而政府在環(huán)境治理中的作用和義務(wù)自然成為其中的議題。

國(guó)外對(duì)環(huán)境問(wèn)題的研究興起于20世紀(jì)70年代，大致經(jīng)歷了技術(shù)分析維度、社會(huì)分析維度、技術(shù)與社會(huì)分析交織并存三個(gè)時(shí)期；形成了新生態(tài)學(xué)范式（Catton&Dunlap，1978）、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式（Schnaiberg，1975、1980）、建構(gòu)主義范式（Buttel，1990；Hannigan，1997）和整合性研究范式（Hannah Brenkert，etc.，2004）等四大主流范式。對(duì)沖突的治理，提出了諸如“環(huán)境沖突管理理論”（Carpenter&Kennedy，1980；Brown& Smith，1995）、強(qiáng)調(diào)“公眾參與、跨界合作和政府管制”的多元治理理論（Daris，1985；Daros，1986）、倡導(dǎo)建立“社會(huì)系統(tǒng)和生物系統(tǒng)之間的動(dòng)力平衡”理論（Grzybowski，1987）、進(jìn)行“有效磋商”以解決環(huán)境沖突的協(xié)商主義理論（Gunton&Flynn，1992）等，但是鮮見有對(duì)環(huán)境沖突中政府責(zé)任的專門性研究。

隨著海外“中國(guó)學(xué)”研究的深入以及環(huán)境問(wèn)題的凸顯，“中國(guó)環(huán)境政治”漸成國(guó)外學(xué)者關(guān)注的重要話題。最早可追溯到1973年Whitney對(duì)我國(guó)“生態(tài)和環(huán)境控制”政策的評(píng)述，和其他很多著名的中國(guó)問(wèn)題專家當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)一樣，他認(rèn)為當(dāng)時(shí)的中國(guó)“在處理同環(huán)境的關(guān)系上應(yīng)該成為西方學(xué)習(xí)的楷?！保╓hitney，1973）。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后，伴隨改革開放的推進(jìn)、對(duì)中國(guó)了解的增多，“中國(guó)專家”們開始修正他們的認(rèn)識(shí)。1984年Vaclav Smil出版了他的論著《The Bad Earth：Environmental Degradation in China》，這是

新時(shí)期國(guó)外第一部以社會(huì)科學(xué)的視角系統(tǒng)研究中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的專著。此后，關(guān)于中國(guó)環(huán)境政策（Lester Ross& Mitchell A.Silk，1987；Vaclav Smil，1993；Judith Shapiro，2001、2012；Phillip Stalley，2010）、環(huán)境運(yùn)動(dòng)（Andrew Mertha，2008；Tilt Bryan，2010）的研究越來(lái)越豐富和深入。比較研究（中美對(duì)比，Sujian Guo&Joel J.Kassiola，2010；與臺(tái)灣對(duì)比，Robert P.Welter，2006；與前蘇聯(lián)、東歐對(duì)比，Elizabeth Economy，2011；與香港對(duì)比，Paul G.Harris，2012）和聯(lián)合研究（Xiaoying Ma&Leonard Ortolano，2000；Sujian Guo&Joel J.Kassiola，2010；Ka Zeng&Joshua Eastin，2011）漸成海外中國(guó)環(huán)境政治研究的流行趨勢(shì)。

國(guó)內(nèi)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的研究起步于20世紀(jì)90年代，主要有三個(gè)進(jìn)路：環(huán)境科學(xué)（穆從如，1998；劉鴻亮，2004；孟偉，2009；高吉喜，2012）、環(huán)境倫理（陳阿江，2007；汪茜，2008；張保偉，2012；蔣桂萍，2012）、政治社會(huì)學(xué)（張玉林，2006；熊易寒，2007；包智明、陳占江，2011；王玉明，2012；祁玲玲等，2013）。無(wú)論是從與本文研究的關(guān)聯(lián)度而言，還是從理論的解釋張力以及對(duì)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)切度來(lái)看，政治社會(huì)學(xué)視角的解讀，都更值得重視。總結(jié)了諸如“政經(jīng)一體化”（張玉林，2006）、“污染與被污染者同盟”（熊易寒，2007）、“社會(huì)轉(zhuǎn)型”論（洪大用，2000、2001）、“壓力型政治激勵(lì)”（榮敬本，1998；楊雪冬，2012；冉冉，2013）、“環(huán)境競(jìng)次”（姚洋，2008；唐翔，2009）、中國(guó)式“鄰避運(yùn)動(dòng)”（王奎明等，2013）等等立足于經(jīng)驗(yàn)研究的理論解釋模型，但缺憾是未就此進(jìn)一步對(duì)“政府環(huán)境責(zé)任”展開系統(tǒng)性研究。

二、政府環(huán)境責(zé)任研究的理論路徑

在對(duì)國(guó)外政府環(huán)境責(zé)任文獻(xiàn)的梳理中，發(fā)現(xiàn)其研究主要集中在政府的“法律責(zé)任”維度上，聚焦于兩個(gè)方面：一是在完善環(huán)境法制的前提下，對(duì)政府環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題的研究。二是在夯實(shí)基礎(chǔ)理論研究的同時(shí)，對(duì)環(huán)境管制手段和技術(shù)更為關(guān)注。外部性理論（Alfred Marshall，1910）、庇古稅（Piguo，1932）、產(chǎn)權(quán)理論（Ronald Coase，1960；Elinor Ostrom，1990）為管制提供了有力的學(xué)理支撐。在技術(shù)層面，基于市場(chǎng)的政策工具、效益—成本分析方法（Arrow，1996；Carlson，2000）得到廣泛應(yīng)用。在管制主體上，“折中、混合”形式成為界定聯(lián)邦政府、州政府和地方政府責(zé)任的有效辦法，但也充滿了潛在爭(zhēng)議（Paul R.Portney，2002）。采取不同的分析框架，來(lái)回答“具體管制項(xiàng)目中不同層級(jí)政府實(shí)施的干預(yù)水平”（Lave，1981），成為一個(gè)很重要的研究議題。這對(duì)我們構(gòu)建“共同而又有差異”的政府環(huán)境責(zé)任體系，是富有重要啟示意義的。

在海外中國(guó)學(xué)研究中，關(guān)于政府環(huán)境治理責(zé)任的研究方面，Kenneth Lieberthal和Elizabeth Economy的分析產(chǎn)生了較大影響。他們從宏觀治理體系——“權(quán)力配置和激勵(lì)結(jié)構(gòu)”角度分析了地方政府在環(huán)境治理、環(huán)保政策執(zhí)行中的現(xiàn)實(shí)困境（Lieberthal，1997；Economy，2004、2010）。Kenneth Lieberthal認(rèn)為，“中國(guó)目前的政治系統(tǒng)體現(xiàn)了松散性和流動(dòng)性，地方多樣性和自主空間很大，地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力巨大。因此，環(huán)境法律法規(guī)的執(zhí)行非常有限，環(huán)保部門處于以短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展而非長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之下”[3]。Elizabeth Economy也指出，中國(guó)的環(huán)保戰(zhàn)略在很多方面類似其經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，中央提出指導(dǎo)性意見，具體實(shí)施則交給省級(jí)和地方政府，這對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了成功，但在應(yīng)對(duì)環(huán)保挑戰(zhàn)方面顯然不夠。這些分析已經(jīng)從應(yīng)然性的責(zé)任理想建構(gòu)轉(zhuǎn)向?qū)嵢恍缘穆呢?zé)邏輯的追問(wèn)，觸及了政府履行環(huán)境責(zé)任的體制性基礎(chǔ)，但海外中國(guó)學(xué)研究中慣有的“東方學(xué)想象”（左煜烇，2012），過(guò)分關(guān)注國(guó)外援助以及環(huán)保NGO對(duì)中國(guó)環(huán)境治理的作用，制約了其對(duì)環(huán)境沖突中政府責(zé)任研究的深入。

國(guó)內(nèi)對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的研究，興起于2000年之后，以環(huán)境法學(xué)進(jìn)路的研究為多。在環(huán)境法學(xué)研究者看來(lái)，造成我國(guó)環(huán)境問(wèn)題久治不愈的主要原因是政府環(huán)境失靈，而在一個(gè)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、依法行政和環(huán)境法治的國(guó)家，政府失靈主要表現(xiàn)為法律失靈[4]。對(duì)于環(huán)境法律為什么得不到執(zhí)行，會(huì)“失靈”？學(xué)者們的普遍共識(shí)是這根源于環(huán)境立法本身的問(wèn)題——其對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)定不完善[5]，“缺乏完整性、有效性和正當(dāng)性”[5]。在優(yōu)化路徑上，“比較分析”是環(huán)境法學(xué)視角研究較多借用的論證方法。通過(guò)對(duì)美國(guó)、日本、歐盟、加拿大、英國(guó)、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的梳理，他們希圖有力佐證“通過(guò)環(huán)境立法來(lái)明確政府的環(huán)保責(zé)任、規(guī)范政府行為”是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)關(guān)系、根治環(huán)境問(wèn)題的關(guān)鍵措施[6]。倡導(dǎo)將法律的修改和政府環(huán)境責(zé)任缺失現(xiàn)狀的改變結(jié)合起來(lái)，在《環(huán)境保護(hù)法》中強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任[7]。

環(huán)境治理視角，是審視政府環(huán)境責(zé)任的又一重要進(jìn)路。在基本的治理格局上，環(huán)境治理論者認(rèn)為，“以管理為主導(dǎo)的政府壟斷模式已經(jīng)向多元主體共同參與的治理模式轉(zhuǎn)變”[8]。這明顯區(qū)別于環(huán)境法學(xué)論者簡(jiǎn)單的“法律至上”和“政府依賴”。環(huán)境治理論以公眾的環(huán)境權(quán)益為理論基石，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)對(duì)環(huán)境治理

負(fù)責(zé)，但環(huán)境問(wèn)題的解決不再是政府的“獨(dú)角戲”，而需要多元主體共同參與。處于“元治理”角色的政府，不僅要積極回應(yīng)公眾的環(huán)境利益訴求，實(shí)施對(duì)環(huán)境的“直接管制”，還要落實(shí)環(huán)境民主，強(qiáng)化公民個(gè)人的環(huán)保意識(shí)和行動(dòng)，修正環(huán)境認(rèn)知的“兩體分離”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境治理的有效參與；而且要尊重市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)強(qiáng)化企業(yè)環(huán)保責(zé)任，建立“‘政府模式—市場(chǎng)機(jī)制’相結(jié)合的環(huán)境公共利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制”[9]。還有學(xué)者以“圓明園整治工程”為例，從公眾參與規(guī)避“環(huán)境劣治”的角度指出，現(xiàn)代環(huán)境治理需要突破傳統(tǒng)環(huán)境治理的“經(jīng)濟(jì)靠市場(chǎng)、環(huán)境靠市長(zhǎng)”的“路徑依賴”，形成關(guān)注環(huán)境績(jī)效的每個(gè)利益相關(guān)者參與環(huán)境保護(hù)“群策、群力、群利”的全社會(huì)、“全流程”治理范式；在具體手段上，倡導(dǎo)運(yùn)用法律和道義的雙重手段，增強(qiáng)個(gè)人和機(jī)構(gòu)的責(zé)任性，實(shí)現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”的對(duì)立統(tǒng)一[10]。

生態(tài)型政府視角的解讀，立足于生態(tài)危機(jī)中創(chuàng)新政府管理的需要，主張重構(gòu)政府意識(shí)、變革政府結(jié)構(gòu)、改造政府職能，推進(jìn)行政管理的范式“革命”，以確立“生態(tài)優(yōu)先為根本價(jià)值觀、生態(tài)管理為基本職能、可持續(xù)發(fā)展為核心能力、綜合協(xié)調(diào)性為顯著特征、生態(tài)科學(xué)家咨詢?yōu)闆Q策構(gòu)成”[11]的生態(tài)型政府，更好承載政府改善環(huán)境的公共責(zé)任，“維系其存在的合法性”[13]。環(huán)境倫理視角的觀察與生態(tài)型政府視角有很多類似之處，他們都是基于生態(tài)危機(jī)而對(duì)政府和自然關(guān)系的反思，也都強(qiáng)調(diào)政府組織認(rèn)同對(duì)環(huán)境責(zé)任落實(shí)的重要性，倡導(dǎo)“政府為主、市場(chǎng)為輔”的多元環(huán)保機(jī)制[13]。只是環(huán)境倫理視角更側(cè)重于政府環(huán)境倫理責(zé)任的“源原之辨”以及對(duì)政府環(huán)境責(zé)任理論基礎(chǔ)的規(guī)范性建構(gòu)。

針對(duì)具體領(lǐng)域和事件中政府環(huán)境責(zé)任的專門化研究，涵蓋了礦山環(huán)境治理、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治、固廢處置監(jiān)管、環(huán)境規(guī)劃制定、清潔發(fā)展機(jī)制、環(huán)境群體性事件等眾多議題。不斷擴(kuò)展且日益分散的研究議題，充分顯示了環(huán)境問(wèn)題的研究活力以及政府環(huán)境責(zé)任視角對(duì)環(huán)境問(wèn)題生成和疏解的解釋力。但正如許倬云所言，“議題分散也可能造成無(wú)法聚焦的后果，以致雖有陳述，卻不易分析；數(shù)量增加，卻難有累計(jì)增長(zhǎng)。雖然學(xué)術(shù)探索領(lǐng)域開拓了，卻可能蔓延而難以闡釋其義”[14]5～6。而且更為關(guān)鍵的問(wèn)題還在于，這些研究，停留于就事論事的“一般性總結(jié)”層面，既缺乏依托和驗(yàn)證已有理論的自覺，沒(méi)有與宏大解釋框架的互動(dòng)，又無(wú)法提供充分的細(xì)節(jié)材料進(jìn)行深度描寫，以至于喪失了支撐理論建構(gòu)和創(chuàng)新的功用。

三、政府環(huán)境責(zé)任研究的主要論域

由于發(fā)達(dá)國(guó)家多數(shù)已經(jīng)制定了《國(guó)家環(huán)境政策法》（美國(guó)）、《環(huán)境基本法》（日本）、《環(huán)境保護(hù)法》（加拿大）以及《環(huán)境法》（英國(guó)）等較為完善的環(huán)境法規(guī)，對(duì)政府環(huán)境角色的重要性、環(huán)境責(zé)任應(yīng)涵蓋的基本內(nèi)容以及責(zé)任落實(shí)的基本途徑已達(dá)成共識(shí)，國(guó)外學(xué)界已超脫了對(duì)政府環(huán)境責(zé)任抽象的基礎(chǔ)性理論研究階段，開始把重心聚焦于政府如何通過(guò)環(huán)境管制的科學(xué)化更為有效地積極履責(zé)。比較有代表性的研究是，保羅·伯特尼在比較了零風(fēng)險(xiǎn)途徑、基于技術(shù)的途徑和平衡的途徑等不同環(huán)境干預(yù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的途徑，以及集中管制和多中心分散管制等激勵(lì)手段的差異后，提出了實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任的現(xiàn)實(shí)選擇——“混合”式環(huán)境管制模式。學(xué)者們同時(shí)評(píng)論指出，在一個(gè)環(huán)境法規(guī)充斥、人們高度預(yù)期、強(qiáng)調(diào)再分配目標(biāo)以及檢測(cè)手段復(fù)雜和費(fèi)用高昂的時(shí)代里，政府環(huán)保機(jī)構(gòu)面臨履責(zé)的諸多難題[15]15～39。這對(duì)于我們深入認(rèn)識(shí)政府環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)的復(fù)雜性具有重要的啟示意義。

面對(duì)環(huán)境治理中公眾參與對(duì)政府環(huán)境角色提出的“新”質(zhì)疑，國(guó)外學(xué)者也進(jìn)行了積極回應(yīng)。英國(guó)社會(huì)學(xué)家格里·斯托克就指出，在新的治理理念指導(dǎo)下，雖然通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、群眾參與的手段，政府可以下放一部分的環(huán)境權(quán)力，但這并不意味著其責(zé)任的減弱。政府環(huán)境責(zé)任只是以另一種形式繼續(xù)存在著，政府仍必須起到提供制度安排，推動(dòng)、協(xié)調(diào)、保證“環(huán)境善治”展開的作用，并因政府提供制度安排及其推行、監(jiān)督具體制度的實(shí)行行為的全局性、統(tǒng)籌性而越發(fā)顯得重要[16]。埃德斯和費(fèi)科斯則進(jìn)一步指出，相對(duì)于基于控制“自然壟斷”和保護(hù)消費(fèi)者免受虛假?gòu)V告侵害的管制活動(dòng)，政府的環(huán)境責(zé)任是基于外部性和不完全信息的干預(yù)行為，而且是涉及多個(gè)行業(yè)中某一方面問(wèn)題的“寬”管理跨度問(wèn)題，在趨勢(shì)上呈現(xiàn)不斷擴(kuò)散和更新、強(qiáng)化的態(tài)勢(shì)[17]12～15。這些研究無(wú)疑進(jìn)一步豐富和拓展了政府環(huán)境責(zé)任理論基礎(chǔ)的研究疆界。

在海外中國(guó)學(xué)的研究文獻(xiàn)中，少有圍繞政府環(huán)境責(zé)任的專門性研究。有關(guān)政府責(zé)任問(wèn)題的探討多散見于對(duì)中國(guó)環(huán)境政治的整體性研究中，這造成了對(duì)政府環(huán)境責(zé)任內(nèi)涵、形式等規(guī)范性理論問(wèn)題闡釋的缺失。這些為數(shù)不多的研究大都是從實(shí)證觀察的角度梳理我國(guó)政府履行環(huán)境責(zé)任的特點(diǎn)。比如，有學(xué)者從對(duì)我國(guó)環(huán)保制度實(shí)際運(yùn)作的觀察中總結(jié)指出，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任方主要在地方政府，但中央政府在把

環(huán)境保護(hù)的權(quán)力和責(zé)任下放的同時(shí)，仍然通過(guò)開展大規(guī)模的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)來(lái)加強(qiáng)對(duì)全國(guó)的重要環(huán)保事件的管理[18]119～121。還有學(xué)者分析了目前制約我國(guó)政府履行環(huán)境職責(zé)的制度基礎(chǔ)，認(rèn)為在我國(guó)職權(quán)劃分和激勵(lì)機(jī)制既定的情況下，“企業(yè)家”（本地的地方官員）往往控制了“管制者”（本地的環(huán)境官員），而環(huán)境議題又無(wú)法滿足“所有的高層領(lǐng)導(dǎo)人都同意、所有的高層領(lǐng)導(dǎo)人都愿意優(yōu)先考慮、對(duì)下級(jí)的服從度心中有數(shù)”等地方政府對(duì)中央政府高度服從的條件，以致環(huán)境履責(zé)常常讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)[3]。這些研究為我們轉(zhuǎn)向?qū)嵢恍缘穆呢?zé)行為機(jī)理研究提供了重要參考。

國(guó)內(nèi)學(xué)界的研究主要圍繞政府環(huán)境責(zé)任的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、責(zé)任形式和內(nèi)容、責(zé)任缺失的根因及弊端、責(zé)任健全的路徑和舉措等方面展開，形成了一系列的研究成果。在政府環(huán)境責(zé)任的內(nèi)涵厘定上，代表性觀點(diǎn)有“兩性說(shuō)”（蔡守秋，2008）、“份內(nèi)職能說(shuō)”（錢水苗，2008；冷羅生，2013）?！皟尚哉f(shuō)”從法律規(guī)定的角度來(lái)界定政府環(huán)境責(zé)任，認(rèn)為政府環(huán)境責(zé)任是法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方面的義務(wù)和權(quán)力（合稱為第一性環(huán)境責(zé)任）以及因政府違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果（為第二性環(huán)境責(zé)任）[5]，它更看重第二性的事后消極責(zé)任。與此類似，張建偉也指出政府環(huán)境責(zé)任涵蓋第一性義務(wù)和第二性義務(wù)，不同的是，他認(rèn)為環(huán)境責(zé)任是政府為滿足社會(huì)公眾的環(huán)境公共需求而承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)，擺脫了法律規(guī)定責(zé)任的“禁錮”，但在對(duì)第二性義務(wù)的界定上，他又回歸到“法學(xué)”視域，認(rèn)為第二性義務(wù)是政府由于違反第一性環(huán)境義務(wù)而招致的法律責(zé)任[19]。與“兩性說(shuō)”不同，“份內(nèi)職能說(shuō)”是一種“動(dòng)態(tài)”的角色責(zé)任觀，認(rèn)為政府環(huán)境責(zé)任是根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要和政府的職能定位所確定的政府份內(nèi)應(yīng)做的事，以及沒(méi)有做或沒(méi)有做好份內(nèi)應(yīng)做的事時(shí)所要承擔(dān)的不利后果[7]，更看重前瞻性或預(yù)防性的積極責(zé)任。這很大程度上源于人們深刻認(rèn)識(shí)到無(wú)處不在的風(fēng)險(xiǎn)使很多環(huán)境行為的后果都具有“嚴(yán)重性和不可逆性”，僅僅依靠傳統(tǒng)的事后追究責(zé)任模式，往往為時(shí)已晚[20]。

政府環(huán)境責(zé)任的理論基礎(chǔ)研究，是學(xué)界應(yīng)該給予關(guān)注的一個(gè)重要話題，但當(dāng)下的研究稍顯薄弱。公民環(huán)境權(quán)論、國(guó)家環(huán)境權(quán)論、公共職能論、環(huán)境安全保障義務(wù)論、公眾環(huán)境利益理論、政府工具論、福利行政論、政治文明論、合法性理論、善治論，從法學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)等多視角闡釋了政府為什么肩負(fù)環(huán)境責(zé)任，不僅必然而且必要。但缺乏歷史追問(wèn)和現(xiàn)實(shí)考量?jī)H僅是對(duì)“西式”理論進(jìn)行的簡(jiǎn)單演繹，無(wú)法獲得具有民族特點(diǎn)的文化支持與思想滋養(yǎng)，很難引起環(huán)境責(zé)任主體的“共鳴”。而政府環(huán)境責(zé)任理論陳述的更重要任務(wù)恰恰在于如何使合理的倫理責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)檎呢?zé)任意識(shí)，獲得政府的認(rèn)同，“驅(qū)動(dòng)一個(gè)偉大運(yùn)動(dòng)，說(shuō)服不情愿的領(lǐng)袖們和不情愿的政府，以及不情愿的人民，自己來(lái)實(shí)現(xiàn)必須的改變”[13]。

在政府環(huán)境責(zé)任形式劃分上，目前的學(xué)術(shù)界有政治責(zé)任、法律責(zé)任的“兩類說(shuō)”（李俊斌、劉恒科，2011），政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任的“三類說(shuō)”（胡靜，2008；熊超，2012）以及政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任的“四類說(shuō)”（許繼芳，2010；常紀(jì)文，2011）。以問(wèn)責(zé)主體和負(fù)責(zé)方式為依據(jù)來(lái)考量，“四類說(shuō)”的劃分更為全面和科學(xué)，也更廣為學(xué)界接受。關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的具體內(nèi)容，大多數(shù)學(xué)者著眼于責(zé)任的“主體式”過(guò)程和手段歸納。有從積極的環(huán)境保護(hù)義務(wù)出發(fā)，總結(jié)為“制度供給、環(huán)境執(zhí)法、推動(dòng)公眾參與”[21]三方面；還有從政府基本職能出發(fā)，概括為“環(huán)境管理責(zé)任、環(huán)境服務(wù)責(zé)任和其他環(huán)境責(zé)任（維護(hù)環(huán)境公平和正義）”[19]。汪勁從環(huán)保法治主體構(gòu)成的角度，提出了立法責(zé)任、行政責(zé)任、司法責(zé)任[22]133～317。還有學(xué)者從整體性的責(zé)任體系考慮，歸結(jié)為“科學(xué)決策、實(shí)施執(zhí)行、提供保障、有效監(jiān)督和責(zé)任追究”五項(xiàng)[23]。另一類值得我們關(guān)注的責(zé)任內(nèi)容厘定，是從責(zé)任的客體出發(fā)，著眼于責(zé)任的結(jié)果和目的，認(rèn)為政府的環(huán)境責(zé)任在于保障環(huán)境的安全、健康、優(yōu)美、穩(wěn)定和永續(xù)[24]。這種界定的缺陷在于沒(méi)有突出政府環(huán)境責(zé)任相對(duì)于個(gè)體、企業(yè)的特殊性，但它的優(yōu)勢(shì)在于時(shí)刻提醒我們要注意“主體式”過(guò)程和手段的有效性，使環(huán)境治理免于陷入“有組織不負(fù)責(zé)任”的泥潭。

目前，研究環(huán)境問(wèn)題的學(xué)者們?cè)谡恰碍h(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵”，而其又嚴(yán)重“失責(zé)”這一認(rèn)識(shí)上達(dá)成了基本共識(shí)（楊朝飛，2007）。對(duì)政府環(huán)境責(zé)任缺失表現(xiàn)的分析，以蔡守秋的“八重八輕說(shuō)”最具代表性。蔡說(shuō)本意是從環(huán)境立法的角度，總結(jié)我國(guó)政府環(huán)境責(zé)任缺失的八個(gè)特點(diǎn)。實(shí)質(zhì)上這可引申為對(duì)整個(gè)政府環(huán)境責(zé)任現(xiàn)狀的概括。只是對(duì)地方政府和中央政府環(huán)境責(zé)任的“輕重”，學(xué)者們看法不一。有學(xué)者（許繼芳，2010）就指出，環(huán)境責(zé)任中增長(zhǎng)型地方政府與發(fā)展型中央政府是不對(duì)稱的，相對(duì)中央政府，地方政府的環(huán)境失責(zé)更為嚴(yán)重，而這與社會(huì)公眾對(duì)中央和地方政府環(huán)境工作的滿意程度是吻合的。在政府環(huán)境責(zé)任缺失根

因的追溯方面，環(huán)境法學(xué)者們主要將其歸結(jié)為法律對(duì)政府責(zé)任規(guī)定不足。比較深入的分析則指出，在我國(guó)現(xiàn)有國(guó)情下，政府不僅是環(huán)境管理者，而且是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主導(dǎo)者，這種“身份悖論”使政府不僅無(wú)法履行環(huán)境治理的職責(zé)，反而成為環(huán)境問(wèn)題的制造者[25]。胡靜（2007）從責(zé)任沖突的角度進(jìn)一步分析指出，政府的環(huán)境政治責(zé)任和行政責(zé)任之間、行政責(zé)任內(nèi)部存在的沖突制約了政府對(duì)環(huán)境的有效治理。此外，也有學(xué)者從體制方面考慮，認(rèn)為現(xiàn)有財(cái)政分稅制對(duì)地方政府履行環(huán)境責(zé)任激勵(lì)不足、政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系不合理、問(wèn)責(zé)制度不完善等都使得政府環(huán)境責(zé)任“空心化”。

責(zé)任健全路徑和舉措研究，是政府環(huán)境責(zé)任研究最為重要的議題之一。責(zé)任健全，首先在于科學(xué)劃分不同責(zé)任主體的責(zé)任內(nèi)容。對(duì)此，有學(xué)者指出，在縱向上，基于政府能力的差異，可以實(shí)現(xiàn)職責(zé)異構(gòu)基礎(chǔ)上中央政府和地方政府環(huán)境責(zé)任的邊界劃分；在橫向上可以考慮對(duì)環(huán)境管理責(zé)任實(shí)行部門集中、對(duì)環(huán)境非管理責(zé)任實(shí)現(xiàn)部門擴(kuò)展[19]。其他的相關(guān)研究，聚焦于建構(gòu)事前預(yù)防、事中監(jiān)管與事后問(wèn)責(zé)的政府環(huán)境責(zé)任追究模式。事前預(yù)防制度包括，環(huán)境信息公開制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、公眾環(huán)境治理參與制度等；事中監(jiān)管主要是指環(huán)保部門依據(jù)環(huán)境政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，這有賴于建立科學(xué)合理的分類考評(píng)體系，以最大限度地鼓勵(lì)各級(jí)政府及其工作人員充分發(fā)揮能動(dòng)性與創(chuàng)造力；在事后追責(zé)上，學(xué)者們大都主張健全多元問(wèn)責(zé)機(jī)制，包括立法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)、司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)、社會(huì)公眾問(wèn)責(zé)、行政機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)、專門的環(huán)境責(zé)任審計(jì)問(wèn)責(zé)等，使環(huán)保問(wèn)責(zé)成為“通電的高壓線”。這些對(duì)健全路徑和舉措的思考，從總體上看愈來(lái)愈趨于全面和體系化，但問(wèn)題在于這些措施的建構(gòu)大都是理想的應(yīng)然性設(shè)想，缺乏對(duì)政府履責(zé)行為的過(guò)程性考察，實(shí)際的指導(dǎo)作用有限。

四、政府環(huán)境責(zé)任研究現(xiàn)狀的評(píng)析與展望

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的思考在不斷深化，分析的理論視角已逐漸從環(huán)境法學(xué)擴(kuò)展到環(huán)境治理、行政倫理、行政改革等角度；對(duì)政府環(huán)境責(zé)任內(nèi)涵和責(zé)任形式的認(rèn)識(shí)，在爭(zhēng)鳴中也漸趨一致；具體責(zé)任內(nèi)容的概括越來(lái)越明確和豐富；對(duì)政府環(huán)境責(zé)任缺失根因的追溯和責(zé)任健全舉措的探究，也正擺脫簡(jiǎn)單的“枚舉”，走向深入和系統(tǒng)。但是，從整體上看目前的研究也存在著不足。

具體而言：第一，在研究取向上，過(guò)于專注政府環(huán)境責(zé)任的應(yīng)然性建構(gòu)，以環(huán)境法學(xué)視域的表現(xiàn)最為突出。而對(duì)“實(shí)然”的環(huán)境問(wèn)題演進(jìn)機(jī)理和政府在環(huán)境問(wèn)題中的行為機(jī)理分析不夠，缺乏對(duì)政府履行環(huán)境責(zé)任的宏觀體制背景和行政文化的實(shí)證考察。這種理論建構(gòu)與實(shí)然運(yùn)行的脫節(jié)，一方面造成了研究的現(xiàn)實(shí)“割裂”感，自說(shuō)自話；另一方面因其忽略了對(duì)主要相關(guān)變量的考察而制約了研究的深度和廣度。以致在研究方法的運(yùn)用上，規(guī)范性研究多，實(shí)證性研究少；靜態(tài)描述多，動(dòng)態(tài)對(duì)比少；運(yùn)用邏輯推演多，建構(gòu)主義較少；而且宏大的解釋框架與微觀的實(shí)證研究缺乏有效互動(dòng)；定性分析與定量研究顧此失彼。

第二，研究對(duì)象缺乏明確的類型學(xué)劃分，致使理論的解釋張力大為弱化。沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)對(duì)“環(huán)境”這一研究客體進(jìn)行深入、科學(xué)的分析，對(duì)環(huán)境污染、環(huán)境糾紛、環(huán)境抗?fàn)幍拳h(huán)境問(wèn)題的動(dòng)態(tài)演進(jìn)特性把握不夠，據(jù)此厘定的政府環(huán)境責(zé)任流于形式，缺乏針對(duì)性和實(shí)效性。對(duì)不同層級(jí)、不同區(qū)域和發(fā)展水平的政府環(huán)境責(zé)任的差異以及它的“時(shí)序變化”，也沒(méi)有給予足夠的重視。這種罔顧行為主體履責(zé)能力和選擇偏好的政府環(huán)境責(zé)任體系研究，只能如“空中樓閣”而無(wú)法在現(xiàn)實(shí)中立足。

第三，研究者缺乏良好的跨界合作和學(xué)習(xí)吸納機(jī)制，致使責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建“碎片化”，深刻性、系統(tǒng)性與操作性顧此失彼。部分環(huán)境科學(xué)的研究者，運(yùn)用復(fù)雜的定量數(shù)據(jù)分析模型，比如環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線，得出了環(huán)境問(wèn)題的“最優(yōu)解”，卻沒(méi)有被及時(shí)引入政府環(huán)境責(zé)任研究的相關(guān)領(lǐng)域。這一方面可能是因?yàn)檠芯糠椒?、學(xué)術(shù)訓(xùn)練的阻礙，社會(huì)科學(xué)背景的研究者往往無(wú)法獲取新的研究資訊，致使大多數(shù)研究停留在對(duì)文獻(xiàn)的抽象堆砌和對(duì)概念厘定的空想上；另一方面也可能說(shuō)明了環(huán)境科學(xué)研究理論模型的解釋力不足，對(duì)環(huán)境沖突重大問(wèn)題的把握“失準(zhǔn)”、沉湎于技術(shù)細(xì)節(jié)而認(rèn)識(shí)深度不夠。此外，當(dāng)下的部分實(shí)證研究，注重了治理舉措的可操作性，但“就事論事”、“及時(shí)應(yīng)對(duì)”的分析視角又導(dǎo)致理論建構(gòu)的缺失；從事理論建構(gòu)的研究者，從觀念轉(zhuǎn)變、原則界定角度提出了很多“正確”、“深刻”的建議，但對(duì)實(shí)際了解的匱乏致使其提出的舉措要么猶如“隔靴搔癢”——難入其里，要么猶如“繡花枕頭”——好看不中用。

未來(lái)的政府環(huán)境責(zé)任研究，需要修正上述的三種傾向，實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變。第一，從應(yīng)然性的責(zé)任建構(gòu)研究，轉(zhuǎn)向?qū)嵢恍缘穆呢?zé)行為機(jī)理研究。政府環(huán)境責(zé)任的有效建構(gòu)，必須超脫“慈善政府模式”的應(yīng)然性假

設(shè)，對(duì)環(huán)境問(wèn)題中政府責(zé)任缺失這一“實(shí)然”狀態(tài)進(jìn)行深刻反思，剖析地方政府履行環(huán)境責(zé)任的“嵌入”背景——權(quán)力結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制、政策風(fēng)格，搞清在實(shí)際政治運(yùn)行中政府的選擇偏好，把握政府環(huán)境“失責(zé)”和“履責(zé)”的行為機(jī)理?？上驳氖?，已有學(xué)者在這方面做了開創(chuàng)性的探索。汪勁等在大量實(shí)證調(diào)查的基礎(chǔ)上，從執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式和政府過(guò)程的角度剖析了環(huán)保法治的運(yùn)行和保障機(jī)制，并歸納了環(huán)境糾紛引發(fā)群體性事件的演進(jìn)階段與政府的處理方式，只是沒(méi)有將這種研究與政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)自覺關(guān)聯(lián)而已。

第二，從抽象的一般性責(zé)任研究，轉(zhuǎn)向具體的差異化責(zé)任體系建構(gòu)。對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的研究，必須特別注意我國(guó)獨(dú)特的“時(shí)空”特點(diǎn)。首先，在空間上我國(guó)作為大國(guó)在地域廣度上會(huì)造成“共時(shí)問(wèn)題多樣化”，即東部與中部、西部的差異；農(nóng)村與城市的差異等。其次，在時(shí)間上我國(guó)作為轉(zhuǎn)型社會(huì)會(huì)導(dǎo)致“歷時(shí)問(wèn)題共時(shí)化”特征，即傳統(tǒng)形態(tài)、現(xiàn)代形態(tài)以及后現(xiàn)代形態(tài)的環(huán)境問(wèn)題交織并存。不同層級(jí)、地區(qū)地方政府在環(huán)境問(wèn)題治理中的責(zé)任“共同而又有差異”。要深入研究在我國(guó)獨(dú)特的“時(shí)空”條件下，環(huán)境問(wèn)題的類型和不同區(qū)域環(huán)境沖突呈現(xiàn)出的差異，以及依據(jù)“受益原則、行動(dòng)原則、技術(shù)原則”，不同層級(jí)、區(qū)域的政府，政府中不同的責(zé)任部門和責(zé)任人的環(huán)境責(zé)任的科學(xué)劃分。

第三，從靜態(tài)的單向度研究，轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的多學(xué)科合作研究。對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的研究，必須更加注重“聯(lián)系性”。環(huán)境問(wèn)題從環(huán)境污染→環(huán)境糾紛→環(huán)境抗?fàn)?，是?dòng)態(tài)演進(jìn)的，與之相呼應(yīng)，政府環(huán)境責(zé)任研究不應(yīng)只局限于環(huán)境污染的治理，更要積極回應(yīng)諸如廣場(chǎng)舞糾紛、環(huán)境信訪、鄰避沖突等環(huán)境焦點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新和現(xiàn)實(shí)關(guān)照的契合。只有深入研究環(huán)境問(wèn)題每一階段中地方政府的角色，有效集合環(huán)境科學(xué)、環(huán)境法學(xué)、環(huán)境政治等學(xué)科的研究資源，才能真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理和責(zé)任政府建設(shè)的良性互構(gòu)。在具體舉措上，要深入探討如何通過(guò)觀念層面、結(jié)構(gòu)層面和技術(shù)層面相結(jié)合的革新，有效建構(gòu)環(huán)境污染治理、環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)和環(huán)境抗?fàn)帒?yīng)對(duì)中的政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

[1]趙小燕.鄰避沖突參與動(dòng)機(jī)及其治理：基于三種人性假設(shè)的視角[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014，（2）.

[2]中國(guó)環(huán)境意識(shí)項(xiàng)目辦.2007年全國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)調(diào)查報(bào)告[J].世界環(huán)境，2008，（2）.

[3]Kenneth Lieberthal.China’s Governing System and Its Impact on Environmental Policy Implementation[J].China Environment Series，1997，（1）.

[4]蔡守秋.論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全[J].河北法學(xué)，2008，（3）.

[5]張建偉.完善政府環(huán)境責(zé)任——《環(huán)境保護(hù)法》修改的重點(diǎn)[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2008，（5）.

[6]楊朝飛.我國(guó)環(huán)境法律制度與環(huán)境保護(hù)[J].中國(guó)人大，2012，（21）.

[7]錢水苗，沈瑋.論強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任[J].環(huán)境污染與防治，2008，（3）.

[8]李妍輝.從“管理”到“治理”：政府環(huán)境責(zé)任的新趨勢(shì)[J].社會(huì)科學(xué)家，2011，（10）.

[9]陽(yáng)東辰.公共性控制：政府環(huán)境責(zé)任的省察與實(shí)現(xiàn)路徑[J].現(xiàn)代法學(xué)，2011，（2）.

[10]朱留財(cái).現(xiàn)代環(huán)境治理：圓明園整治的環(huán)境啟示[J].環(huán)境保護(hù)，2005，（5）.

[11]黃愛寶.“生態(tài)型政府”初探[J].南京社會(huì)科學(xué)，2006，（1）.

[12]王彬彬，劉祖云.解讀生態(tài)型政府：提出、意旨及其價(jià)值[J].晉陽(yáng)學(xué)刊，2008，（4）.

[13]劉祖云.政府與自然關(guān)系的倫理建構(gòu)[J].社會(huì)科學(xué)研究，2005，（3）.

[14]許倬云.北美中國(guó)學(xué)——研究概述與文獻(xiàn)資源[M].北京：中華書局，2010.

[15]保羅·伯特尼，羅伯特·斯蒂文斯.環(huán)境保護(hù)的公共政策[M].穆賢清，方志偉，譯.上海：三聯(lián)書店，2004.

[16]格里·斯托克.作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)[J].國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志：中文版，1999，（1）.

[17]George C.Eads，F(xiàn)ix Michael.Relief or Reform?Reagan’s Regulatory Dilemma[M].Washington DC：Urban Institute Press，1984.

[18]Elizabeth Economy.The river runs black：the environmental challenge to China’s future[M].Ithaca&London：Cornell University Press，2010.

[19]張建偉.關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任科學(xué)設(shè)定的若干思考[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2008，（1）.

[20]徐安住，佘芮.政府環(huán)境責(zé)任形式研究[J].唯實(shí)，2011，（10）.

[21]李俊斌，劉恒科.地方政府環(huán)境責(zé)任論綱[J].社會(huì)科學(xué)研究，2011，（2）.

[22]汪勁，等.環(huán)保法治三十年[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[23]楊朝飛.《環(huán)境保護(hù)法》修改思路[J].環(huán)境保護(hù)，2007，（Z1）.

[24]鞏固.政府環(huán)境責(zé)任理論基礎(chǔ)探析[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2008，（2）.

[25]劉曉星.政府環(huán)境責(zé)任緣何“空心化”？[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2013-08-20（3）.

［責(zé)任編輯：黃文紅］

C91-0

A

1001－4799（2014）06－0125－06

2014-07-25

遼寧省社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目：L12BZZ010

任鵬（1982-），男，湖北谷城人，東北大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，東北大學(xué)文法學(xué)院2009級(jí)博士研究生，主要從事政府治理和政治文化研究；尹瑜瑜（1982-），女，遼寧燈塔人，教育部教育管理信息中心職員，主要從事政府治理和文化理論研究。