羅銳

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢430072）

我國(guó)城市內(nèi)生型低收入群體住房保障的政府責(zé)任探析

羅銳

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢430072）

城市內(nèi)生型低收入群體受其收入制約，無(wú)力承擔(dān)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的住房成本，只能依賴政府提供的保障性住房。政府在這方面的職責(zé)包括相關(guān)立法工作、確定保障目標(biāo)、制定建設(shè)計(jì)劃、提供保障性住房的實(shí)物供給或貨幣補(bǔ)貼、保障房的監(jiān)管等。但目前，政府存在著對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)有偏差、廉租房制度有缺陷、棚戶區(qū)改造責(zé)任不到位等問(wèn)題。因此，政府需要轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念、明確職責(zé)，完善廉租房制度，加快棚戶區(qū)改造進(jìn)程。

城市內(nèi)生型低收入群體；住房保障；政府責(zé)任

住房保障作為人類基本生存權(quán)利，人人都應(yīng)該享有。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，解決城市住房問(wèn)題的渠道有兩條：市場(chǎng)和政府。選擇的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)城市居民的收入狀況（包括家庭總資產(chǎn)及人均收入水平）。近年來(lái)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)升溫帶來(lái)的房?jī)r(jià)高企，住房問(wèn)題已成為重要的民生問(wèn)題。在龐大的城市低收入群體中，城市內(nèi)生型低收入群體作為改革進(jìn)程中的利益相對(duì)受損群體，受其收入制約，無(wú)力承擔(dān)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的住房成本，只能依賴于政府提供的保障性住房。解決城市低收入群體尤其是城市內(nèi)生型低收入群體的住房問(wèn)題，是政府義不容辭的責(zé)任，同時(shí)有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定，促進(jìn)城市化健康發(fā)展。

一、我國(guó)城市內(nèi)生型低收入群體住房現(xiàn)狀及成因

（一）城市低收入群體的特點(diǎn)

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，目前對(duì)于城市低收入群體的界定沒(méi)有統(tǒng)一的量化指標(biāo)。學(xué)界通常運(yùn)用五分法，即按照收入水平將人群平均分成低收入、中下收入、中等收入、中上收入、高收入五種類型[1]。民政部通常以家庭成員人均收入和家庭財(cái)產(chǎn)狀況兩個(gè)指標(biāo)來(lái)界定城市低收入群體，具體標(biāo)準(zhǔn)由各地制定。

據(jù)民政部2014年1月份社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)月報(bào)資料顯示，我國(guó)城市居民最低生活保障人數(shù)為2048.7萬(wàn)人，最低生活保障戶數(shù)為1094.1萬(wàn)戶[2]。我國(guó)城市低收入人群主要由以下幾類構(gòu)成：（1）無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定扶養(yǎng)人的城市貧困人口，包括孤寡老人和殘疾人；（2）家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣?guī)定的貧困線，這部分人有一定的勞動(dòng)能力，但無(wú)穩(wěn)定工作，收入不穩(wěn)定；（3）城鎮(zhèn)貧困職工，包括下崗職工、在崗低收入職工以及低收入離退休人員；（4）本地失地農(nóng)民，主要是城鎮(zhèn)化后因自身專業(yè)技能以及文化程度難以適應(yīng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從而導(dǎo)致貧困的群體；（5）流動(dòng)人口，主要是外來(lái)無(wú)固定職業(yè)和固定收入的農(nóng)民工以及流浪乞討人員；（6）待業(yè)人員，主要是年輕的一代人，包括暫時(shí)未找到工作的大學(xué)畢業(yè)生[3]。

城市低收入群體覆蓋范圍廣，且呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)化趨勢(shì)，不同時(shí)期其對(duì)象構(gòu)成也不同。城市低收入群體可分為內(nèi)生型低收入群體和外生型低收入群體。前者主要是指20世紀(jì)八九十年代我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中的部分國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的下崗工人及離退休人員。隨著時(shí)間的推進(jìn)，這些下崗工人的人數(shù)占城市內(nèi)生型低收入群體總?cè)藬?shù)的比重雖有逐年減少的趨勢(shì)，但截止2012年末，我國(guó)城鎮(zhèn)登記的失業(yè)人數(shù)仍達(dá)到926萬(wàn)人[4]。后者是指城鎮(zhèn)化以來(lái)大量流入城市的農(nóng)民工以及其他外來(lái)人員。1984年1月1日，中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》提出，“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”，此后農(nóng)民開(kāi)始向城市流動(dòng)。隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，從而形成了城市外生型低收入群體，其特點(diǎn)是收入較低、無(wú)城市戶籍、流動(dòng)性較強(qiáng)。

本文所研究的城市內(nèi)生型低收入群體，主要是以住房為出發(fā)點(diǎn)，指那些長(zhǎng)期生活在城市且存在住房

困難的低收入群體，包括經(jīng)濟(jì)體制改革中的部分國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的下崗工人、離退休人員以及城市棚戶區(qū)居民。內(nèi)生型低收入群體具有以下特點(diǎn)：一是這些人年齡偏大，文化水平偏低，在改革開(kāi)放前以“工人”身份進(jìn)入企業(yè)，享受國(guó)家或企業(yè)包辦的各種福利，生活條件相對(duì)優(yōu)越。隨著改革開(kāi)放不斷深化，大量國(guó)企或集體企業(yè)改制，導(dǎo)致這些學(xué)歷不高、就業(yè)面較窄的職工大多下崗或提前退休。有的職工是被一次性買斷，即企業(yè)支付給職工一筆錢，然后職工跟企業(yè)沒(méi)有任何關(guān)系。20世紀(jì)90年代中后期，大量國(guó)企職工下崗。根據(jù)當(dāng)時(shí)的政策，下崗工人可以與原單位保留最多3年的勞動(dòng)關(guān)系，工人下崗后需要到企業(yè)再就業(yè)中心登記并與中心簽訂協(xié)議，企業(yè)有權(quán)與拒簽協(xié)議的工人解除勞動(dòng)關(guān)系，工人重新就業(yè)后與原單位脫鉤。二是生活狀況堪憂。由于原來(lái)在崗時(shí)工資不高，主要是依靠企業(yè)各種福利，因此積蓄甚少，下崗時(shí)年齡較大，再就業(yè)非常困難，從而淪為沒(méi)有收入來(lái)源或收入微薄的低收入群體。其生活狀況表現(xiàn)為收入低、負(fù)債重，生活支出主要是解決基本生存必需，極少用于發(fā)展和享受。三是心理負(fù)擔(dān)沉重。許多職工下崗后不愿與企業(yè)脫離勞動(dòng)關(guān)系而拒簽下崗協(xié)議，消極對(duì)待再就業(yè)問(wèn)題。

（二）城市內(nèi)生型低收入群體住房現(xiàn)狀及成因

1998年住房商品化改革以前，我國(guó)城市居民的住房需求主要依靠國(guó)家統(tǒng)籌統(tǒng)建、低租金分配來(lái)滿足，只有極少數(shù)陳舊的私人住房交易。以下崗職工為主的城市內(nèi)生型低收入群體，其住房大多來(lái)源于單位分配公房、政府直管公房、家傳私房以及自建房等。這些房源建造年代久遠(yuǎn)、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、配套設(shè)施落后。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快以及住房制度市場(chǎng)化改革，全國(guó)各地進(jìn)行了大規(guī)模的舊城改造以及新城區(qū)建設(shè)，城市的房地產(chǎn)業(yè)由原來(lái)國(guó)家分配的同質(zhì)化變?yōu)橐允袌?chǎng)主導(dǎo)的差異化，形成了房地產(chǎn)市場(chǎng)。這種差異化表現(xiàn)在房地產(chǎn)市場(chǎng)由三個(gè)層次組成，分別是以豪華別墅區(qū)、高級(jí)公寓區(qū)以及高檔小區(qū)為代表的高收入人群居住區(qū)；以國(guó)家安居工程和經(jīng)濟(jì)實(shí)用型小區(qū)為主的中等收入群體居住區(qū)；以舊城街區(qū)、衰敗企業(yè)的單位舊公房、自建簡(jiǎn)陋房以及政府新建廉租住房為代表的低收入群體居住區(qū)。在舊城改造過(guò)程中，城市內(nèi)生型低收入群體受自身收入水平所限，被迫遷至城市郊區(qū)或指定的低標(biāo)準(zhǔn)社區(qū)。這種市場(chǎng)主導(dǎo)的結(jié)果導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)的社會(huì)階層化，即根據(jù)個(gè)人收入水平將居住區(qū)劃分為高檔、中檔、低檔居住區(qū)。

城市內(nèi)生型低收入群體作為城市低收入群體的一部分，其住房問(wèn)題有著特殊性，尤其是棚戶區(qū)改造問(wèn)題。城市棚戶區(qū)主要居住著低收入群體，我國(guó)最早的城市棚戶區(qū)居民是解放前的產(chǎn)業(yè)工人和城市貧民。解放后原有棚戶區(qū)未得到及時(shí)改造和治理，由于當(dāng)時(shí)的人口政策導(dǎo)致人口的急劇增加，在棚戶區(qū)周圍搭建了大批簡(jiǎn)易住房，這些住房建造質(zhì)量低下，歷經(jīng)多年風(fēng)雨，房屋結(jié)構(gòu)嚴(yán)重受損。以烏魯木齊為例，其棚戶區(qū)大多是破舊的平房，其中40%建筑結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，材料以磚木為主，房屋面積狹小，人均住宅面積不足8平方米。棚戶區(qū)的配套設(shè)施缺乏及環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：（1）建筑密度大，達(dá)到50%～60%，人均綠地面積只有0.58平方米；（2）道路排水設(shè)施落后，遭遇風(fēng)雨天氣容易積水，從而損害房屋；（3）消防設(shè)施缺乏，存在安全隱患；（4）房屋配套設(shè)施不足，缺乏供暖、供氣設(shè)施，居民生活質(zhì)量低下。此外，棚戶區(qū)還存在住戶交通困難等問(wèn)題[5]。

2004年，自遼寧率先在全國(guó)啟動(dòng)全省范圍內(nèi)的棚戶區(qū)改造以來(lái)，全國(guó)各地都在加快城市棚戶區(qū)改造，但從實(shí)際效果看，普遍存在兩方面的問(wèn)題：一方面，棚戶區(qū)改造計(jì)劃未納入城市總體建設(shè)規(guī)劃，地方政府只重視短期利益，損害棚戶區(qū)居民利益。棚戶區(qū)改造涉及拆遷問(wèn)題，拆遷戶的安置往往不到位，容易發(fā)生群體性事件。同時(shí)，居民的就業(yè)安置存在困難。另一方面，棚戶區(qū)改造存在腐敗問(wèn)題，主要發(fā)生在項(xiàng)目審查、工程立項(xiàng)及招投標(biāo)等領(lǐng)域。

二、城市內(nèi)生型低收入群體住房保障的政府責(zé)任

由于城市內(nèi)生型低收入群體處于社會(huì)的弱勢(shì)地位，因此，解決他們的住房問(wèn)題只能依靠政府。

（一）政府承擔(dān)住房保障責(zé)任的必要性

社會(huì)保障體系和社會(huì)信用體系，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的兩大支柱，同時(shí)也是維系社會(huì)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的體制基礎(chǔ)[6]221。目前，中國(guó)正處在全面深化改革時(shí)期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)導(dǎo)致大量從業(yè)人員下崗不可避免。這些下崗人員從原有體制的受益者變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的利益受損者，最終成為低收入群體。改革在犧牲這小部分群體既得利益的同時(shí)，促進(jìn)了全社會(huì)福利的增加。因此，政府有責(zé)任通過(guò)社會(huì)保障的手段彌補(bǔ)這部分群體的損失，維護(hù)其基本生存和發(fā)展的權(quán)利。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)公共產(chǎn)品供給理論，公共產(chǎn)品非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的本質(zhì)特征決定政府提供公共產(chǎn)品的必要性。住房保障作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品（服務(wù)），其供給理應(yīng)是政府義不容辭的責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，房地產(chǎn)的供給主要是以企業(yè)為主，房地產(chǎn)企業(yè)的逐利性致使其不愿也無(wú)能力滿足全民的住房需求。政府通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力采取稅收等手段，能夠有效解決公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征帶來(lái)的搭便車現(xiàn)象[7]。

（二）住房保障政府責(zé)任的內(nèi)容

政府在住房保障中所承擔(dān)的責(zé)任和功能主要有三種：一是政府被動(dòng)承擔(dān)責(zé)任的雛生型；二是采用市場(chǎng)手段為主政府計(jì)劃為輔的社會(huì)型；三是政府全面保障的責(zé)任型[8]。宏觀上講，政府在住房保障方面的主要職責(zé)包括相關(guān)立法工作、確定保障目標(biāo)、制定建設(shè)計(jì)劃、提供保障性住房的實(shí)物供給或貨幣補(bǔ)貼、通過(guò)宏觀調(diào)控保證保障房的管理與正常運(yùn)行等方面。具體來(lái)說(shuō)，政府解決城市低收入群體的住房問(wèn)題主要通過(guò)廉租住房來(lái)實(shí)現(xiàn)。廉租房制度是我國(guó)住房保障制度的重要組成部分，有助于保障公民最基本的居住權(quán)，從而保證其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，是政府解決城市低收入群體住房困難的重要手段。

住房保障是政府提供的公共產(chǎn)品，政府的責(zé)任貫穿從生產(chǎn)到消費(fèi)（公民享受住房保障服務(wù)）的全過(guò)程，即公共產(chǎn)品供給的全過(guò)程。政府供應(yīng)公共產(chǎn)品，可以選擇自己生產(chǎn)，也可以選擇委托私人部門生產(chǎn)（私人部門通常比政府更能有效控制成本），關(guān)鍵在于對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)什么、為誰(shuí)生產(chǎn)、如何生產(chǎn)、怎樣分配做出決策。產(chǎn)品的公共程度越高，企業(yè)越不愿意生產(chǎn)，因此需要政府來(lái)提供。政府在有限財(cái)力的前提下，依據(jù)產(chǎn)品的公共程度科學(xué)界定其供給范圍。主要包括兩方面，一是維持社會(huì)穩(wěn)定和健康發(fā)展的公共產(chǎn)品，如國(guó)防、社會(huì)秩序、公共建設(shè)等；二是市場(chǎng)主體無(wú)力承擔(dān)的公共產(chǎn)品，如社會(huì)保障服務(wù)。住房保障作為社會(huì)保障的一部分，科學(xué)界定其供給范圍，能夠保障政府更有效的提供，避免資源浪費(fèi)。界定供給范圍，實(shí)質(zhì)是確定供給對(duì)象。解決城市內(nèi)生型低收入群體的住房問(wèn)題，必須先確定其供給對(duì)象，主要是1984年以前就生活在城市并長(zhǎng)期居住的城市低收入群體以及棚戶區(qū)居民。

保障房和貨幣補(bǔ)貼是住房保障服務(wù)的兩大內(nèi)容。貨幣補(bǔ)貼主要是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式完成，程序相對(duì)簡(jiǎn)單。保障房則是解決住房問(wèn)題的主要方式。保障房建設(shè)是系統(tǒng)工程，包括保障房的選址、資金來(lái)源、建設(shè)、分配、物業(yè)管理等，這一過(guò)程符合經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)品生產(chǎn)什么、為誰(shuí)生產(chǎn)、如何生產(chǎn)、怎樣分配的規(guī)律。生產(chǎn)什么確定保障房的類型；為誰(shuí)生產(chǎn)決定保障房的供應(yīng)對(duì)象；如何生產(chǎn)是保障房的建設(shè)和管理；怎樣分配則要求保障房的公平分配。在這一過(guò)程中，政府不需要親力親為。根據(jù)新公共管理理論的契約主義，通過(guò)一種承諾或協(xié)議規(guī)定雙方的義務(wù)從而保障產(chǎn)品或服務(wù)的交換。契約主義分為簽約外包制和內(nèi)部契約制。對(duì)于保障房的建設(shè)權(quán)主要通過(guò)簽約外包方式出讓給房地產(chǎn)企業(yè)，政府和企業(yè)訂立合同，對(duì)保障房的質(zhì)量、戶型、建筑面積、配套設(shè)施等在合同中明確規(guī)定，企業(yè)到期交付符合合同標(biāo)準(zhǔn)房屋的同時(shí)獲得相應(yīng)的利潤(rùn)。新公共管理理論作為20世紀(jì)50年代以后公共部門治理方式的重大轉(zhuǎn)變，通過(guò)引入市場(chǎng)力量提高了政府的執(zhí)政效率。政府在提供保障房等公共產(chǎn)品時(shí)，可以委托給私營(yíng)部門，政府的責(zé)任主要是計(jì)劃（制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的契約）、籌資和監(jiān)管。

三、政府在提供城市內(nèi)生型低收入群體住房保障服務(wù)中存在的問(wèn)題

（一）政府責(zé)任缺失或不到位

首先，對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)存在偏差。如何看待社會(huì)保障的作用，政府的認(rèn)識(shí)存在偏差，認(rèn)為提供社會(huì)保障服務(wù)（特別是救助型）是對(duì)公民的恩賜而不是對(duì)公民權(quán)利的尊重。以北京京城仁合小區(qū)為例，該小區(qū)作為廣渠門北里廉租房項(xiàng)目，其供應(yīng)對(duì)象是符合特定條件的城市住房困難低收入群體。這里的廉租房住戶實(shí)際居住中存在許多困難，一是房屋面積太小，難以滿足家庭生活基本需求；二是房屋空置率太高；三是房屋續(xù)租機(jī)制不明確，導(dǎo)致廉租戶不能安心居住；四是由于地處黃金地帶，消費(fèi)水平過(guò)高，廉租對(duì)象經(jīng)濟(jì)壓力大等[9]。面對(duì)這些問(wèn)題，住戶卻敢怒不敢言，主要是擔(dān)心有關(guān)部門得知后遷怒于他們，從而影響其繼續(xù)居住。即使有關(guān)問(wèn)題反映到相關(guān)部門，相關(guān)工作人員也不以為然，認(rèn)為廉租對(duì)象有房子住就已經(jīng)很不錯(cuò)了，還提“過(guò)分”的要求。這種現(xiàn)象在全國(guó)普遍存在，根源在于漠視弱勢(shì)群體應(yīng)有的權(quán)利。

城市內(nèi)生型低收入群體作為直接受益者，在政府提供保障性住房的決策中究竟應(yīng)該發(fā)揮多大的作用？是毫無(wú)條件的接受救助并感恩戴德，還是參與到?jīng)Q策的制定過(guò)程中來(lái)？前者是把受助對(duì)象視為乞討者，政府作為施舍者；后者則體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)人人享有公民權(quán)，是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)?！捌蛴懻摺迸c“公民”代表

不同的社會(huì)地位：公民是法律意義上的概念，包含國(guó)家對(duì)本國(guó)居民的身份認(rèn)可及居民依法享有的權(quán)利和義務(wù)，公民權(quán)包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利；乞討者只是一類特定的人群，沒(méi)有法律賦予的基本權(quán)利，只有特殊的生存權(quán)利，但這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)沒(méi)有法律保障，只能依靠施舍者的施舍。因此，對(duì)受助對(duì)象的身份認(rèn)同（公民還是乞討者）不僅決定受助群體對(duì)社會(huì)保障需求的大小，同時(shí)決定提供社會(huì)保障服務(wù)水平的高低。北京廣渠門北里廉租房項(xiàng)目中的工作人員認(rèn)為廉租戶提出的要求“過(guò)分”以及廉租戶因顧慮不敢提合理的要求，說(shuō)明政府部分工作人員忽視低收入群體的公民權(quán)，以乞討者的標(biāo)準(zhǔn)為其提供住房救助。

其次，棚戶區(qū)改造中責(zé)任不到位。棚戶區(qū)是我國(guó)特定歷史時(shí)期遺留的問(wèn)題，棚戶區(qū)居民屬于城市內(nèi)生型低收入群體的一個(gè)重要部分。棚戶區(qū)所在城市一般屬于資源型城市，如煤礦、油田、林區(qū)等資源豐富的城市。這些資源型城市由于過(guò)度開(kāi)采導(dǎo)致資源枯竭以及嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，在進(jìn)行棚戶區(qū)改造時(shí)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和城市治理成為改造的難題。在棚戶區(qū)改造時(shí)政府理應(yīng)加速城市轉(zhuǎn)型，不僅需要改善棚戶區(qū)居民的住房條件，同時(shí)還需要提供更多的就業(yè)崗位，幫助居民提高其收入。而在實(shí)際改造過(guò)程中政府的職責(zé)大多落實(shí)不到位。

（二）廉租房制度存在缺陷

為了解決城市低收入群體住房困難，我國(guó)實(shí)行廉租房制度，但這一制度本身存在以下缺陷。

第一，房源渠道較少。我國(guó)廉租房房源主要來(lái)自四種途徑：一是空置的符合廉租標(biāo)準(zhǔn)的公有住房；二是政府和單位新建或購(gòu)置的住房；三是社會(huì)捐贈(zèng)；四是廉租對(duì)象自行租住的符合標(biāo)準(zhǔn)的住房。實(shí)際上只有第二和第四種途徑具有可操作性。第一種途徑所涉及的公有住房屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。自1998年實(shí)行住房貨幣化改革以來(lái)，我國(guó)已停止住房的實(shí)物分配，公有住房的數(shù)量急劇減少，大量公房通過(guò)房改出售或出租給職工。因此，通過(guò)公有住房為廉租房提供房源難以實(shí)行。而通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)為廉租房提供房源更是杯水車薪。首先，我國(guó)的社會(huì)慈善事業(yè)發(fā)展水平落后，相關(guān)法律法規(guī)以及政策配套不完善，社會(huì)捐贈(zèng)成功率低。其次，住房與其他商品不同，其巨額價(jià)值令一般單位或個(gè)人沒(méi)有能力或意愿無(wú)償提供。少數(shù)捐贈(zèng)行為尚未形成規(guī)模，且因戶型標(biāo)準(zhǔn)不符合規(guī)定、改建成本高等原因不能作為廉租房的來(lái)源。實(shí)際上，廉租房主要來(lái)源于政府新建或購(gòu)置住房以及廉租對(duì)象自行租住的住房。

第二，建房資金難以保證。無(wú)論是政府修建或購(gòu)買住房，還是廉租對(duì)象自行租住住房政府提供貨幣補(bǔ)貼，都需要政府提供大量的資金支持?！读庾》勘Ｕ腺Y金管理辦法》雖然明確規(guī)定了廉租房建設(shè)的8個(gè)資金來(lái)源，并從政策上不斷加大廉租房資金的扶持力度，但地方政府在具體實(shí)施時(shí)難以落實(shí)到位。原因在于，一方面廉租房建設(shè)所需資金數(shù)額龐大，且隨著物價(jià)、人力成本逐年遞增；另一方面中央撥付的資金平攤到各地區(qū)相對(duì)較少，大部分資金來(lái)源于地方政府，地方政府的籌資壓力大。

第三，廉租房、公租房并軌后的問(wèn)題。2013年12月6日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委對(duì)外公布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。廉租房和公租房的申請(qǐng)對(duì)象分別為城市低收入群體和城市中低收入群體（夾心層）。兩者的并軌，有利于政府降低因住房政策過(guò)細(xì)帶來(lái)的管理成本以及減少尋租空間。但對(duì)于城市內(nèi)生型低收入群體而言，并軌后雖然增加了部分房源，但符合條件的申請(qǐng)者數(shù)量的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)房源的增長(zhǎng)。城市內(nèi)生型低收入群體將與中低收入群體競(jìng)爭(zhēng)公共租賃住房，其自身?xiàng)l件的限制會(huì)導(dǎo)致成為申請(qǐng)者中的弱勢(shì)群體。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，并軌有利于我國(guó)住房保障制度的健全和發(fā)展，但對(duì)于城市內(nèi)生型低收入群體，則應(yīng)優(yōu)先保障其住房需求。

四、解決城市內(nèi)生型低收入群體住房問(wèn)題的對(duì)策思考

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，明確政府職責(zé)

政府作為公共服務(wù)的供給者，為城市內(nèi)生型低收入群體提供住房保障是其應(yīng)盡的義務(wù)。政府工作人員觀念的轉(zhuǎn)變直接影響其提供的（住房保障）服務(wù)質(zhì)量。城市內(nèi)生型低收入群體作為城市的一部分，有享受住房保障的權(quán)利。這種權(quán)利不僅在于被動(dòng)接受政府提供的住房安排，同時(shí)有權(quán)提出合理的意見(jiàn)和建議，從而促進(jìn)其居住條件的改善。為此，應(yīng)建立弱勢(shì)群體利益表達(dá)機(jī)制，弱勢(shì)群體可通過(guò)各級(jí)人大代表向有關(guān)部門表達(dá)利益訴求。關(guān)于城市內(nèi)生型低收入群體住房保障的政府責(zé)任，各級(jí)政府應(yīng)厘清職責(zé)，明確分工。中央及省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)資金來(lái)源；地級(jí)市政府主要負(fù)責(zé)土地審批以及資金的撥付和監(jiān)管；縣（區(qū)）

級(jí)政府主要負(fù)責(zé)房屋具體建設(shè)和日常管理。

（二）完善公共租賃住房制度

完善公共租賃住房制度，可從以下方面著手：第一，用制度解決資金問(wèn)題。公共租賃住房制度具有長(zhǎng)期性，應(yīng)將建設(shè)資金來(lái)源納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算（以中央及省級(jí)財(cái)政預(yù)算為主），確保資金來(lái)源的可持續(xù)性；第二，建立居民住房登記系統(tǒng)，科學(xué)識(shí)別住房保障對(duì)象，實(shí)行準(zhǔn)入輪候機(jī)制[10]，建立公共租賃住房個(gè)人信用體系[11]；第三，針對(duì)內(nèi)生型低收入群體的特點(diǎn)，加大貨幣補(bǔ)貼。建立臨時(shí)性和長(zhǎng)期性救助相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制，將貨幣補(bǔ)貼涵蓋水、電、煤氣、物業(yè)費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)等居民生活費(fèi)用；第四，針對(duì)公租房和廉租房并軌后內(nèi)生型低收入群體的弱勢(shì)地位，應(yīng)通過(guò)相關(guān)政策措施優(yōu)先保障其住房需求。

（三）加快棚戶區(qū)改造進(jìn)程

目前，我國(guó)仍有7000萬(wàn)平方米的棚戶區(qū)需要改造，約14萬(wàn)公頃的沉陷區(qū)需要治理[12]。棚戶區(qū)改造是城市化進(jìn)程的重要組成部分，對(duì)城市而言，改造舊房能改變城市面貌，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力；對(duì)低收入群體來(lái)說(shuō)，可以改善其居住條件。由于城市內(nèi)生型低收入群體在利益表達(dá)上處于弱勢(shì)，政府在改造過(guò)程中常忽視其正當(dāng)權(quán)益，該群體由于無(wú)法通過(guò)正當(dāng)手段維權(quán)，導(dǎo)致發(fā)生沖突甚至群體性事件，嚴(yán)重威脅社會(huì)安全。因此，政府在進(jìn)行棚戶區(qū)改造中應(yīng)做好以下方面的工作。

一是做好居民的確權(quán)工作。棚戶區(qū)改造涉及的建筑物、居民數(shù)量巨大，還涉及土地的權(quán)益。國(guó)土部門應(yīng)組織力量，科學(xué)測(cè)量居民占有的土地情況，做好確權(quán)工作，為以后的補(bǔ)償提供依據(jù)。確權(quán)關(guān)系到棚戶區(qū)居民的切身利益，應(yīng)嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》中的有關(guān)條例進(jìn)行。在房屋測(cè)量時(shí)，應(yīng)委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，保障居民合法利益。

二是必須依法拆遷。棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)復(fù)雜工程，必須依照《土地管理法》、《物權(quán)法》等有關(guān)法律切實(shí)維護(hù)城市內(nèi)生型低收入群體的利益。棚戶區(qū)改造作為“民心工程”，相關(guān)部門應(yīng)盡可能滿足民眾的合理要求，保障其合法權(quán)益，特別是補(bǔ)償和安置工作要充分考慮各戶的實(shí)際情況，禁止強(qiáng)制拆遷。

三是落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。在棚戶區(qū)改造過(guò)程中，政府應(yīng)居主導(dǎo)地位。政府的職責(zé)主要是規(guī)劃和監(jiān)管。前者包括根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃科學(xué)確定棚戶區(qū)的改造區(qū)域以及改造后的用途，做好改造計(jì)劃（包括工程及居民安置等），通過(guò)公正、公開(kāi)的招投標(biāo)方式將改造工程分包給開(kāi)發(fā)商，在改造中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；后者包括在工程建設(shè)中對(duì)建筑質(zhì)量、資金運(yùn)用情況進(jìn)行監(jiān)管，防止尋租和腐敗，維護(hù)拆遷居民的正當(dāng)權(quán)益（包括補(bǔ)償資金是否足額到位，后續(xù)安置工作居民是否滿意以及日后居民的生存發(fā)展問(wèn)題）。

改造棚戶區(qū)不僅要考慮經(jīng)濟(jì)利益，還應(yīng)注重生態(tài)效益。在整個(gè)改造進(jìn)程中，政府應(yīng)傾聽(tīng)各方的意見(jiàn)，防止走“先污染、后治理”的老路，用科學(xué)的方式進(jìn)行改造。

[1]孫榮飛.國(guó)家部委對(duì)低收入人群的界定[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2008-02-29.

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[12]中國(guó)近7000萬(wàn)平米棚戶區(qū)需改造城市低保人數(shù)超180萬(wàn)[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2013/12-03/5572962.shtml.

［責(zé)任編輯：黃文紅］

C913.7

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1001－4799（2014）06－0131－05

2014-06-11

羅銳（1985-），男，湖北武漢人，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心2011級(jí)博士研究生。