羅 峰

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，湖北武漢430070）

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策、人民公社體制、戶口管理體制這“三駕馬車”，共同阻礙了農(nóng)民的流動(dòng)[1]。從改革開(kāi)放至今，雖然農(nóng)民逐漸擺脫地域的束縛，游走于城鄉(xiāng)之間，但是城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)、地域分割的“蜂窩結(jié)構(gòu)”仍然使其處于體制性分割與社會(huì)性排斥的框架之中，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)功能逐步提升，而社會(huì)地位卻未能出現(xiàn)根本性的變化。作為個(gè)體，流動(dòng)農(nóng)民的歷次工作經(jīng)歷無(wú)法累積、工作機(jī)會(huì)相關(guān)性弱，因職業(yè)上升機(jī)會(huì)少，一定程度上導(dǎo)致了其精英分子的失范行為[2]；作為群體，進(jìn)入城市后，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)處于“功能互賴性整合為主，制度性整合薄弱，認(rèn)同性整合畸形”的狀態(tài)[3]。

流動(dòng)農(nóng)民因職業(yè)、地域、社會(huì)關(guān)系等多種因素的影響，也日益分化為多種層次，內(nèi)部異質(zhì)化程度增強(qiáng)。從橫切面來(lái)看，流動(dòng)農(nóng)民形成了兩個(gè)基本群體（雇傭就業(yè)者、自營(yíng)就業(yè)者）和兩個(gè)特殊群體（管理者、游民）[4]。從歷時(shí)性與年齡來(lái)看，流動(dòng)農(nóng)民可分為第一代、第二代及第三代（新生代）農(nóng)民工。從流動(dòng)狀態(tài)看，流動(dòng)農(nóng)民可分為長(zhǎng)期在外、短期周期流動(dòng)兩種類型。由于城市社會(huì)的排斥，農(nóng)民以其獨(dú)特的方式生存于城市之中，或是攜帶資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等資源，聚居一處從事相同及配套產(chǎn)業(yè)，形成“開(kāi)放下的聚合”社區(qū)[5]，以北京的“浙江村”為代表；或是以某一邊緣行業(yè)為主業(yè)聚居而成，以北京的“河南村”為代表[6]。尤其令人關(guān)注的是，新生代農(nóng)民工對(duì)“三農(nóng)”不甚熟悉，且長(zhǎng)期甚至舉家生活于城市，渴望融入城市。

然而，受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及相關(guān)體制的多重約束，流動(dòng)農(nóng)民在城市公共供給制度缺位，面臨融入難與公共服務(wù)匱乏問(wèn)題，特別是新生代農(nóng)民工處于“城鄉(xiāng)雙重邊緣化”境地[7]。與此同時(shí)，農(nóng)民的大量流動(dòng)也導(dǎo)致了明顯的經(jīng)濟(jì)社會(huì)分層[8]。那么，流動(dòng)起來(lái)的農(nóng)民對(duì)其原來(lái)賴以生存的農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生了何種影響？農(nóng)民又會(huì)流向何方？如何管理與服務(wù)流動(dòng)起來(lái)的農(nóng)民？這些問(wèn)題是關(guān)乎農(nóng)民的權(quán)益保障、社會(huì)穩(wěn)定及社會(huì)發(fā)展走向等重大課題。顯然，流動(dòng)農(nóng)民所面臨的難題，不僅在農(nóng)村，而且也在城市，還是跨區(qū)域的，因此必須立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)融合的宏觀視野與發(fā)展趨向，思考和應(yīng)對(duì)社會(huì)治理體制與社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷之間的緊張關(guān)系。

一、農(nóng)民流動(dòng)與傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)解體

長(zhǎng)期以來(lái)，土地束縛下的農(nóng)民處于相對(duì)封閉的社區(qū)之中，并與社區(qū)相依存。改革開(kāi)放后，伴隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化及農(nóng)地流轉(zhuǎn)合法化進(jìn)程的加快，農(nóng)民逐漸擺脫土地束縛、流動(dòng)于城鄉(xiāng)及不同地區(qū)之間。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下相對(duì)封閉的社會(huì)服務(wù)模式及管理方式，與日益流動(dòng)的社會(huì)主體之間的緊張關(guān)系逐漸顯現(xiàn)。

改革后，計(jì)劃體制下的“大鍋飯”被農(nóng)戶“小灶”所代替。起初農(nóng)村的變化還只是從村莊內(nèi)部人地關(guān)系、人與人之間關(guān)系的重新組合與調(diào)整。正是這種關(guān)系的調(diào)整，一定程度上重構(gòu)了國(guó)家、集體與個(gè)人之間的互動(dòng)關(guān)系，使得農(nóng)民的獨(dú)立性增強(qiáng)，社會(huì)可選擇機(jī)會(huì)增多。農(nóng)民逐漸從封閉的、靜止的狀態(tài)，向開(kāi)放的、流動(dòng)的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。特別是伴隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，為了謀求生存或更好地發(fā)展，農(nóng)民日益頻繁地穿梭于城鄉(xiāng)之間，其流動(dòng)強(qiáng)度以前所未有的方式展現(xiàn)于世人面前。“我國(guó)外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量從1983年的約200萬(wàn)人增加到2009年的1.45億人，26年增長(zhǎng)了近73倍，年均增長(zhǎng)18%左右”[9]65。農(nóng)民的流動(dòng)，打破了城鄉(xiāng)之間涇渭分明的“楚河漢界”，給城市帶來(lái)廉價(jià)勞動(dòng)力及工業(yè)化、城市建設(shè)快速發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)其賴以生存的農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生了巨大沖擊。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的外流，不僅直接引發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體老齡化與婦女化等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，以及留守兒童、留守婦女、留守老人等社會(huì)問(wèn)題，而且從更為深層次上導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的困境、社區(qū)共同體的解體。

為應(yīng)對(duì)農(nóng)民流動(dòng)下的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村問(wèn)題，國(guó)家對(duì)農(nóng)村實(shí)行“多予少取放活”方針，樹立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持鄉(xiāng)村”戰(zhàn)略，逐漸加大對(duì)“三農(nóng)”投入力度?！?003年至2007年，中央財(cái)政用于‘三農(nóng)’支出達(dá)15060億元，相當(dāng)于前10年（1993年至2002年）的總和。2009年，中央財(cái)政支農(nóng)資金達(dá)7161.4億元，比上年增長(zhǎng)20.2%”[10]。但是，顯而易見(jiàn)的是經(jīng)濟(jì)因素僅僅是社區(qū)維系的一種因素，絕非全部，僅僅依靠物質(zhì)投入難以挽回農(nóng)村社區(qū)衰落的頹勢(shì)。對(duì)于農(nóng)村社區(qū)而言，除了對(duì)物質(zhì)資源的需求以外，更為重要的是要有能夠利用這些資源的“人”以及分配這些資源的合理機(jī)制。現(xiàn)在所面臨的最大困境：一是青壯年勞動(dòng)力外出帶來(lái)的社區(qū)主體“空心化”，輸入的物質(zhì)資源“無(wú)人能用”；二是社區(qū)成員之間、村民與社區(qū)之間的聯(lián)系越來(lái)越少，相互信任程度與合作能力都在大幅下降，社區(qū)成員共同利益稀釋、歸屬感降低，社區(qū)之所以為社區(qū)的基礎(chǔ)不復(fù)存在。政府的惠農(nóng)政策雖然一定程度上改善了“三農(nóng)”處境，提供了最低安全保障，卻因不能增加社會(huì)資本而無(wú)法重塑農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)核。

傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的解體，是由城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化引發(fā)的社會(huì)總體變遷所致，重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)既要加大以財(cái)政投入為主的物質(zhì)投入，還應(yīng)立足于農(nóng)民群體整體性分化與流動(dòng)的現(xiàn)狀，不斷增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部社會(huì)資本的整合力度。

二、應(yīng)對(duì)與限度：農(nóng)民流向何方？

針對(duì)流動(dòng)日益頻繁、規(guī)模日益擴(kuò)大的農(nóng)民工群體，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策及法規(guī)。2006年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》就農(nóng)民工工資偏低和拖欠問(wèn)題、農(nóng)民工勞動(dòng)管理、農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)、農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題、為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù)、維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的保障機(jī)制、農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)農(nóng)民工工作的領(lǐng)導(dǎo)等多方面提出了建設(shè)性的意見(jiàn)。隨后制定了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》，力圖解決農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)難和轉(zhuǎn)移難問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)民工陸續(xù)出臺(tái)的政策，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)流動(dòng)農(nóng)民，尤其是對(duì)進(jìn)程務(wù)工農(nóng)民的管理及服務(wù)的意識(shí)與水平都在提高。2010年1月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的2010年中央1號(hào)文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》中，首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，并要求采取有針對(duì)性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問(wèn)題，促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化。

與此同時(shí)，束縛農(nóng)民半個(gè)多世紀(jì)的戶籍制度逐漸松動(dòng)。廣東、江蘇、湖北等省份已經(jīng)按照把全省的“農(nóng)業(yè)戶口簿與非農(nóng)業(yè)戶口簿”改革為統(tǒng)一的“居民戶口籍”，戶籍改革正試圖打破農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口管理二元結(jié)構(gòu)，廢除由此衍生的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃指標(biāo)管理政策以及藍(lán)印戶口等戶口形式，建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；逐步放寬戶口遷移的限制，已具有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來(lái)源為基本落戶條件、調(diào)整戶口遷移政策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀需要和社會(huì)的綜合承受能力、最終實(shí)現(xiàn)戶口自由遷徙；逐步剝離有關(guān)部門附加在戶口管理上的諸多行政管理職能，還戶口管理的本來(lái)面目。2010年中央1號(hào)文件進(jìn)一步明確指出：“深化戶籍制度改革，加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居同等的權(quán)益?！?/p>

現(xiàn)有的政策跟進(jìn)與體制變革，在農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工權(quán)益、社會(huì)保障乃至市民化等方面作出了引導(dǎo)及探索，顯然與農(nóng)民流動(dòng)的行為特點(diǎn)、范圍及其需求相比，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從農(nóng)民的流向來(lái)看，不僅存在“從家鄉(xiāng)所在地的農(nóng)村社區(qū)向單個(gè)或多個(gè)城市社區(qū)”的上向流動(dòng)，也存在“從家鄉(xiāng)所在地農(nóng)村社區(qū)向異地農(nóng)村社區(qū)”的平行流動(dòng)，還存在“從城市社區(qū)向農(nóng)村社區(qū)”的下向流動(dòng)及多頻次周期流動(dòng)等等。這些流動(dòng)不僅是跨城鄉(xiāng)的，而且也超越了特定的行政區(qū)域。這不僅要立足于特定行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化，而且還應(yīng)著眼于全國(guó)范圍跨區(qū)域管理及服務(wù)的轉(zhuǎn)移與銜接。《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（2009年）在異地服務(wù)銜接方面做了有益的探索，但是無(wú)論以農(nóng)民與市民平等化的標(biāo)準(zhǔn)衡量之，還是從農(nóng)民流動(dòng)的需求評(píng)判之，都需進(jìn)一步完善相關(guān)體制機(jī)制。與此同時(shí)，與流動(dòng)農(nóng)民密切相關(guān)的一系列基本公共福利的內(nèi)容與水平也有待豐富、拓展與提高。

總體而言，農(nóng)民流動(dòng)仍然受到城鄉(xiāng)二元、地域分割的兩種結(jié)構(gòu)性因素的影響，在城鄉(xiāng)二元體制方面，“迄今城鄉(xiāng)有別的政策和制度并沒(méi)有完全消除，城鄉(xiāng)之間在戶籍、居住、就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療以及土地、產(chǎn)權(quán)等方面的二元化制度在相當(dāng)程度上依然存在，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)及社會(huì)保障等制度設(shè)計(jì)仍是堅(jiān)持城鄉(xiāng)分離的思路，按照人們的身份和地域來(lái)設(shè)計(jì)，農(nóng)民進(jìn)城及流動(dòng)仍受到諸多的政策上歧視和制度上的束縛”[11]4。在地域分割方面，“塊塊”管理體制下的“蜂窩結(jié)構(gòu)”依然非常頑固，“改革并未同時(shí)構(gòu)造出對(duì)地方政府的權(quán)力與利益的約束機(jī)制，加之區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)成為地方政府官員任職考核、升遷的依據(jù)，地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域利益主體意識(shí)、地位和職能得以強(qiáng)化。地方政府已經(jīng)具備‘經(jīng)濟(jì)人’人格特征，出于‘經(jīng)濟(jì)人’的自利動(dòng)機(jī)，為在短時(shí)間內(nèi)盡快實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，在區(qū)際博弈中，每個(gè)地區(qū)都選擇了自己的最優(yōu)戰(zhàn)略”[12]122～123，這在很大程度上強(qiáng)化了各地利己且分割的管理及服務(wù)模式。不僅如此，建立在集體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的農(nóng)村社區(qū)，同樣也在排斥著外來(lái)流動(dòng)人員，使之無(wú)法成為平等的社區(qū)成員。

在城市，一方面農(nóng)民僅僅是地理入住，難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)；另一方面，農(nóng)民在城鄉(xiāng)以及異地社區(qū)流動(dòng)過(guò)程中，不僅其工作業(yè)績(jī)難以累計(jì)，而且所需要的各種公共服務(wù)缺乏就地保障與異地銜接。農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間、異地之間的自由流動(dòng)，既是一種趨勢(shì)，也是一種權(quán)利。無(wú)論從城鎮(zhèn)的人口吸納能力（社會(huì)體制變革、資源、地理空間等），還是從大規(guī)模人口的城鎮(zhèn)化而言，大多數(shù)農(nóng)民工真正融入城市還需要一個(gè)過(guò)程。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》中指出：“我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量眾多，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，越來(lái)越多的富余勞動(dòng)力將逐漸轉(zhuǎn)移出來(lái)，大量農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)就業(yè)的現(xiàn)象在我國(guó)將長(zhǎng)期存在?！爆F(xiàn)在的問(wèn)題即是從農(nóng)民走出農(nóng)村之后、融入城市及自由遷徙與流動(dòng)之前，這段時(shí)期內(nèi)、這個(gè)過(guò)程中，我們應(yīng)從農(nóng)民流動(dòng)的多端，即城市社區(qū)及農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)及其相互銜接著眼，在強(qiáng)化農(nóng)民作為社會(huì)成員平等身份的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社會(huì)治理體制在城鄉(xiāng)之間、不同行政區(qū)域之間的一體化進(jìn)程。

三、分流與銜接：社會(huì)治理創(chuàng)新之路

現(xiàn)階段，社會(huì)各界在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局方面基本達(dá)成共識(shí)。然而，從當(dāng)前流動(dòng)農(nóng)民在城市、鄉(xiāng)村及其城鄉(xiāng)銜接點(diǎn)等多方面，仍然面臨著物質(zhì)、地理、體制、社會(huì)等諸多方面的現(xiàn)實(shí)難題。依據(jù)流動(dòng)農(nóng)民異質(zhì)化、多樣化需求及供給能力建立多層次、針對(duì)不同類型人群的、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)治理體制已是大勢(shì)所趨。對(duì)于處于大規(guī)模流動(dòng)的農(nóng)民而言，應(yīng)在機(jī)會(huì)均等、權(quán)利平等原則下，根據(jù)其流動(dòng)范圍及特殊需求，建立動(dòng)態(tài)、異地相銜接的管理和服務(wù)體系。

首先，實(shí)現(xiàn)在鄉(xiāng)農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)。在經(jīng)濟(jì)方面，繼續(xù)堅(jiān)持“多予少取放活”的方針，加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等方面的投入力度，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，提升其產(chǎn)業(yè)化水平，增強(qiáng)其環(huán)境、社會(huì)、文化等多方面的功能，使其在糧食安全、農(nóng)民收入等方面最大限度發(fā)揮其效能。在社區(qū)建設(shè)方面，以豐富及凝聚社會(huì)資源為重點(diǎn)，加快農(nóng)村基層組織從“村組”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變，一方面適應(yīng)農(nóng)民流動(dòng)、社區(qū)開(kāi)放的社會(huì)新形勢(shì)，建立以社區(qū)居民而非集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的社區(qū)管理和服務(wù)體制；二是提升社區(qū)組織在承接基本公共服務(wù)、提供社區(qū)服務(wù)方面的能力，促進(jìn)村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)型，提高社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的水平，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力與歸屬感，真正將農(nóng)村社區(qū)建成“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。

其次，促進(jìn)在城農(nóng)民融入當(dāng)?shù)?。長(zhǎng)期在城農(nóng)民之所以不能融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，主要障礙在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的戶籍制度及其附著其上的社會(huì)福利體制。對(duì)于長(zhǎng)期供職于城市并一心想要在城市定居的農(nóng)民，應(yīng)逐步敞開(kāi)城門，跟進(jìn)相應(yīng)的政策措施，促進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。一方面，深入推進(jìn)戶籍制度改革，廢除針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶的各種歧視性政策，剝離現(xiàn)行的城鎮(zhèn)戶籍與就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保和住房等多方面的福利關(guān)系，逐步建立以居住地為基礎(chǔ)的人口管理體制及公共服務(wù)體制；另一方面，開(kāi)放城市社區(qū)，為新落戶城鎮(zhèn)的居民（包括農(nóng)民工）提供與原城鎮(zhèn)居民均等機(jī)會(huì)與平等權(quán)利，使其在社區(qū)自治與管理、社區(qū)事務(wù)、鄰里關(guān)系等方面處于平等參與的地位，從而真正從地理入住到社會(huì)融入，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)身份的市民化。

再次，完善流動(dòng)農(nóng)民異地可銜接服務(wù)。對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主、外出務(wù)工為輔的農(nóng)民，雖然周期性地遠(yuǎn)赴城鎮(zhèn)打工，卻無(wú)心落戶城鎮(zhèn)的流動(dòng)農(nóng)民，需要在城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村及其異地銜接方面提供相應(yīng)的管理與服務(wù)。一是保障這部分流動(dòng)農(nóng)民的土地承包權(quán)益，不得以進(jìn)城務(wù)工為由收回承包地，在不撂荒的前提下，維護(hù)其各項(xiàng)土地權(quán)益。二是針對(duì)其周期性流動(dòng)特點(diǎn)，在留守兒童、婦女及老人的照顧方面提供相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)，在涉及計(jì)劃生育、社會(huì)保障等方面提供可轉(zhuǎn)移的、可銜接的異地服務(wù)；在村委會(huì)選舉、村級(jí)事務(wù)等方面通過(guò)適當(dāng)方式保障其知情權(quán)與參與權(quán)。三是因土地流轉(zhuǎn)、城鎮(zhèn)居民“非轉(zhuǎn)農(nóng)”等原因入住農(nóng)村社區(qū)的人員，應(yīng)給予平等的社區(qū)成員身份，逐步廢除建立在集體產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上農(nóng)村社區(qū)封閉管理模式。

四、結(jié)論：流動(dòng)中的農(nóng)民異質(zhì)分化及社會(huì)治理

農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間、異地之間流動(dòng)日益頻繁與常態(tài)化，一方面在全方位地解構(gòu)著“農(nóng)民”的內(nèi)涵，另一方面迫切需要相應(yīng)社會(huì)治理及服務(wù)體制的變革。

1.從社區(qū)成員到社會(huì)成員：流動(dòng)中的社會(huì)身份解構(gòu)

自上世紀(jì)農(nóng)業(yè)集體化之后，農(nóng)民被以戶籍制度為基礎(chǔ)的制度體系賦予農(nóng)民有別于市民的特定身份，“農(nóng)民”的社會(huì)屬性是在相對(duì)封閉的農(nóng)村社區(qū)中得以實(shí)現(xiàn)的，離開(kāi)該社區(qū)就意味著失去其社會(huì)身份，其主要依托是集體產(chǎn)權(quán)及行政控制。改革后，在城市化、工業(yè)化及市場(chǎng)化的背景下，農(nóng)民超出所屬的農(nóng)村社區(qū)范圍、大規(guī)模流動(dòng)起來(lái)，越來(lái)越多的農(nóng)民開(kāi)始脫離作為主業(yè)的農(nóng)業(yè)及作為居住地的農(nóng)村，或在不同農(nóng)村社區(qū)流動(dòng)，其行為選擇得以在廣闊的城鄉(xiāng)空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)，使社區(qū)成員一定程度上演變成社會(huì)成員。然而，農(nóng)民還僅僅是地理上的流動(dòng)，社會(huì)身份并未突破戶籍所屬農(nóng)村社區(qū)的束縛，無(wú)法在異地實(shí)現(xiàn)社會(huì)融入。日益流動(dòng)的農(nóng)民不斷否定著特定的農(nóng)村社區(qū)身份，卻遭遇到城市社區(qū)或異地農(nóng)村社區(qū)的歧視性體制排斥。為適應(yīng)流動(dòng)農(nóng)民的特性及其需求，變革相關(guān)管理及服務(wù)體制顯得迫在眉睫且至關(guān)重要。

2.分類治理及服務(wù)：基于流動(dòng)農(nóng)民的異質(zhì)性分化

流動(dòng)起來(lái)的農(nóng)民日益分化，異質(zhì)化程度不斷提高。以地域?yàn)閰⒄?，可將其劃分為在鄉(xiāng)農(nóng)民、在城農(nóng)民、異地（城鄉(xiāng)之間或異地農(nóng)村社區(qū)之間）流動(dòng)農(nóng)民。處于不同流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村、城市及異地相銜接的管理及服務(wù)體制產(chǎn)生了新的、各具差異的需求。針對(duì)這些不同流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民，需通過(guò)社會(huì)治理及服務(wù)體系創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)在鄉(xiāng)農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)、在城農(nóng)民融入當(dāng)?shù)?、異地流?dòng)農(nóng)民享受可銜接服務(wù)。顯然，上述區(qū)分具有明顯的階段性與過(guò)渡性，最終目標(biāo)仍然是促使農(nóng)民擺脫既有的身份束縛，使之成為具有平等公民身份的社會(huì)成員，并能夠自由遷徙、在居住地公平享受相應(yīng)的公共服務(wù)。

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