礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展綜合評價與政策建議

郭 敏，賈志紅

(中國礦業(yè)聯(lián)合會，北京 100013)

1 我國礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的理論基礎(chǔ)

1.1 可持續(xù)發(fā)展的概念

可持續(xù)發(fā)展的概念是指“不斷提高人群生活質(zhì)量和環(huán)境承載能力的、滿足當代人需求又不損害子孫后代滿足其需求能力的、滿足一個地區(qū)或一個國家需求又未損害別的地區(qū)或國家人群滿足其需求能力的發(fā)展”。按照黨的十八大關(guān)于生態(tài)文明建設的總體要求，綠色和諧的礦業(yè)發(fā)展方式應成為礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇和重要途徑。

1.2 循環(huán)經(jīng)濟理論下的礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展

礦業(yè)城市對資源具有較強的依賴性，在礦業(yè)(礦業(yè))城市的發(fā)展過程中，重視資源的開發(fā)利用而忽視環(huán)境的保護，致使其在發(fā)展過程中出現(xiàn)了一系列問題。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟可通過構(gòu)建經(jīng)濟循環(huán)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展非礦產(chǎn)業(yè)，使礦業(yè)城市演變?yōu)榫C合性城市；也可通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高資源利用效率、將廢棄物變成可利用的資源、延長產(chǎn)業(yè)鏈，延長礦山企業(yè)和礦業(yè)城市的生命周期。

1.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)理論下的礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是經(jīng)濟增長質(zhì)量與速度的重要決定因素，一國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或一個產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也是在不斷調(diào)整、變化的。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是動態(tài)的，優(yōu)勝劣汰、升級換代是客觀規(guī)律。正是依靠這種不斷更新的機制，才能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)階段，大多數(shù)發(fā)展中國家正處于工業(yè)化階段，產(chǎn)業(yè)間的比例協(xié)調(diào)不僅僅是表面數(shù)量關(guān)系的協(xié)調(diào)，更重要的是內(nèi)在的，與人口、資源、自然環(huán)境和諧統(tǒng)一的協(xié)調(diào)。在這里考察的可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)，不僅涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變進展過程中產(chǎn)業(yè)之間比例關(guān)系的可持續(xù)，還涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變進展的方向與生態(tài)、環(huán)境、資源之間的可持續(xù)。

2 礦業(yè)城市及地區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力綜合評價指標選擇

依據(jù)“礦業(yè)持續(xù)發(fā)展”的內(nèi)涵，在科學發(fā)展觀的指導下，我會課題組成員在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合礦業(yè)城市特點，以經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境為核心，選擇了反映城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源潛力、資源開發(fā)現(xiàn)狀、資源綜合利用與生態(tài)環(huán)境保護、社會保障與礦區(qū)和諧為要素的礦業(yè)城市及地區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力綜合評價的指標(表1)。

表1 礦業(yè)城市及地區(qū)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力綜合評價指標

2.1 經(jīng)濟指標

反映礦業(yè)城市經(jīng)濟發(fā)展的綜合水平和能力，可以從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人均GDP，其基礎(chǔ)指標仍是傳統(tǒng)的國內(nèi)生產(chǎn)總值，另外經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展能力是對經(jīng)濟發(fā)展指標的必要補充。如財政收入占GDP比重,同時用礦業(yè)產(chǎn)值等相關(guān)指標來反映礦業(yè)對城市的貢獻程度及可持續(xù)發(fā)展的支持力度。

2.2 社會指標

用來反映礦業(yè)城市社會發(fā)展的綜合能力以及經(jīng)濟與社會發(fā)展之間存在的投入與反饋的交叉互動關(guān)系。主要從人民生活水平、社會保障能力、城市就業(yè)狀況等方面來反映礦業(yè)城市社會的可持續(xù)發(fā)展能力。

2.3 資源指標

礦業(yè)城市的建立與發(fā)展與不可再生的礦產(chǎn)資源的開發(fā)與利用有著密切的關(guān)系，隨著資源量的變化，城市發(fā)展的基礎(chǔ)也隨之變化。因此在選用指標時主要從資源潛力、資源合理利用等相關(guān)指標來反映礦業(yè)城市礦產(chǎn)資源開發(fā)綜合水平。

2.4 環(huán)境指標

生態(tài)環(huán)境問題是制約礦業(yè)城市發(fā)展的突出問題。為此必須加大環(huán)境治理和生態(tài)保護的力度，減少礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用對周圍環(huán)境的影響。主要選擇環(huán)保投入占GDP的比重、礦山“三廢”綜合治理率、礦區(qū)生態(tài)恢復投入占礦業(yè)總投資的比重等指標，反映經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系。

2.5 和諧指標

礦區(qū)和諧是社會和諧和重要組成部分，更地反映礦業(yè)城市和諧程度的關(guān)鍵因素。課題組通過深入礦區(qū)實地調(diào)研，礦區(qū)群眾作為礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中最主要的利益相關(guān)方之一，其最普遍的利益訴求包括礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、就業(yè)、征地補償?shù)?，因此反映資源富集地礦業(yè)城市的和諧程度指標主要包括礦業(yè)群眾社會保障情況、礦區(qū)群眾就業(yè)情況以及礦區(qū)群眾征地補償情況等。

3 煤炭礦業(yè)城市礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展綜合評述

2012年項目組對部分煤炭礦業(yè)城市進行了函調(diào)和實地調(diào)研，依據(jù)上述礦業(yè)城市礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展綜合評價指標體系，對其礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展情況進行了綜合評述。

3.1 經(jīng)濟狀況

近年來，隨著國民經(jīng)濟快速發(fā)展，受礦產(chǎn)品價格升高的影響，礦業(yè)城市國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)整體水平較高，地級市平均達到數(shù)百億元,對于資源保障充足的地級礦業(yè)城市多數(shù)已達到千億元以上，縣及縣級市也達到數(shù)十億元，部分已達到上百億元，綜合實力顯著增強。而在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例中，大部分都在10以下∶60以下∶30以下，其中重工業(yè)比例較大，如山西臨汾達到99%、陜西渭南達到87%，安徽淮南達到95%，陜西榆林達到98.9%，礦業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例均在60%以上，陜西華亭縣礦業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比例達到84.3%，煤炭則占93%。城市的人均GDP達到或超過了全國平均水平(全國平均為35083元)，而城鎮(zhèn)居民可支配收入大部分都沒有達到全國平均水平(2011年全國平均21810元)，這就說明雖然資源開發(fā)給當?shù)匕傩諑砹艘欢ǖ慕?jīng)濟效益，但并沒有達到利益共享，而對于當?shù)丨h(huán)境、社會的影響可能遠遠高于資源帶來的收益。

3.2 社會發(fā)展

隨著礦業(yè)城市經(jīng)濟的快速發(fā)展和水平的不斷提高，民生問題是擺在各級政府管理者面前的主要問題，并成為考核管理者的一個主要指標。從調(diào)研的情況看，近幾年，礦業(yè)城市人民生活水平有了很大程度提高，社會保障投入進一步增加，基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等覆蓋面逐步增大，失業(yè)率控制在4%合理的范圍內(nèi)。如2011年社會保障及就業(yè)投入,長治市增加了52.6%、臨汾市增加了22.1%、平?jīng)鲈黾?4%，這說明各級政府對城市人民的基本生活保障都做出了積極的努力。大部分礦業(yè)城市社會保險覆蓋率達到70%以上，部分達到90%以上，如韓城市達到97.1%，大同市達到96.14%，但也有部分礦業(yè)城市基本養(yǎng)老保險覆蓋率較低。

3.3 資源開發(fā)

自國土資源部礦業(yè)秩序整頓和資源整合工作開展以來，各地區(qū)礦山規(guī)模產(chǎn)業(yè)集中度有了大幅度提高。規(guī)模以上及大中型礦山比例顯著提高，部分地區(qū)通過兼并重組，規(guī)模以下小礦明顯減少，有些地區(qū)基本不存在小礦。如太原市大中型礦山企業(yè)占100%，大同市這個歷史上的老礦業(yè)城市，大中型礦山企業(yè)也達到80%以上。但也有部分礦業(yè)城市小礦及小型礦山占比例較高，如韓城市小型達88%，焦作市小礦達78.4%。近年來，隨著采煤機械化程度的提高和煤炭開采先進技術(shù)的應用，煤炭資源采區(qū)回采率有了普遍提高。大型礦山在80%以上，小型礦山也達到70%。與此同時，伴隨著國土資源部綠色礦山試點建設工作的開展，國家級綠色礦山試點單位在礦業(yè)城市中分布比較集中。如大同市7家，鄂爾多斯市6家、鶴崗市、雙鴨山市各5家、延安市3家、榆林市2家。國家級綠色礦山試點建設有九大基本條件，它能比較全面地反映該礦山從管理到資源開發(fā)、綜合利用、技術(shù)創(chuàng)新、環(huán)境保護及社區(qū)和諧的總體水平，按照國土資源部綠色礦山建設規(guī)劃要求2015年達到600家，2020年形成綠色礦業(yè)發(fā)展的格局，不遠的將來，一個地區(qū)綠色礦山的占有數(shù)量將能夠反映出該地區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的總體水平。

3.4 環(huán)境保護

近年來，國家和地方對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理投入都有了較大幅度提高，礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理程度明顯提高。如韓城礦山生態(tài)環(huán)境恢復投資占礦業(yè)總投資的比例，達到5%～10%、棗莊0.08%、烏海市15%；淮南市礦山“三廢”綜合治理率達到100%、韓城達到100%，焦作市達到90.3%、棗莊78%，但也有一大部分礦業(yè)城市礦山環(huán)境治理投入很少，“三廢”綜合治理較低，部分城市回函中為零或空白；從礦區(qū)塌陷區(qū)土地復墾情況看，韓城市為10%、焦作為11.2%、調(diào)兵山市為52.7%、棗莊市為13%。說明不同地區(qū)礦山環(huán)境治理情況差異較大，仍然是礦業(yè)城市需要面臨和解決的重點和難點問題。

從煤炭行業(yè)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展綜合能力來看，在國家調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的政策引領(lǐng)下，煤炭行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度和生產(chǎn)力水平得到了大幅度提高，煤炭開采對于促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、改善民生發(fā)揮了舉足輕重的作用。但煤炭礦業(yè)城市一業(yè)獨大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、資源保障程度低的現(xiàn)象依然嚴重。

4 資源型城市可持續(xù)發(fā)展過程中存在的主要問題

4.1 資源自給率嚴重不足，對外依存度過大

從我會對山東、安徽兩省的實地調(diào)研看，萊蕪市現(xiàn)有大部分礦山剩余可采資源儲量小，服務年限短，5～10年內(nèi)一些礦山企業(yè)面臨著資源枯竭、閉坑，鐵礦石本市自給率7%～8%，國內(nèi)采購礦石總計20%，80%為海外外購礦；馬鞍山市境內(nèi)的主體礦藏在不斷衰減，鐵礦保有儲量大幅下降，可開采資源嚴重不足，現(xiàn)有可開采的鐵礦礦床小、分布散，有的礦床埋藏很深，鐵礦開采日趨困難，開采成本很高，鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)形勢每況愈下，馬鋼公司兩個主體礦山(東山、南山)一個已閉坑，一個今年閉坑，鐵礦石自給率18%；銅陵有色資源自給率為5.7%左右，嚴重不足，對外依存度過大，資源供應體系脆弱，已嚴重影響到企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 城市擴張，資源壓覆現(xiàn)象嚴重

我國礦產(chǎn)資源法第三十三條規(guī)定：非經(jīng)國務院授權(quán)的部門批準，不得壓覆重要礦床。但隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，建設項目壓覆礦產(chǎn)資源現(xiàn)象嚴重，如山東棗莊集團，可采儲量為50億～60億t，而村莊、建路、河道壓覆的礦產(chǎn)資源占可采儲量的70%；兗礦集團壓覆近4億t優(yōu)質(zhì)煤炭資源；萊蕪城市建設區(qū)內(nèi)山子后村壓覆近1700萬t優(yōu)質(zhì)鐵礦資源；河北開灤集團有限責任公司“三下”壓煤總量為27億t，占礦井地質(zhì)儲量的86.9%。根據(jù)我國礦產(chǎn)資源法第二十條規(guī)定，“三下”礦產(chǎn)資源非經(jīng)國務院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意不得進行開采，這種擱置資源的現(xiàn)象，嚴重制約了企業(yè)的發(fā)展。

4.3 礦業(yè)企業(yè)各項稅、費、金負擔較重

目前礦山企業(yè)需要交納的稅費金主要包括土地使用稅、資源稅、增值稅、采礦權(quán)價款、資源補償費、地質(zhì)環(huán)境保證金、部分企業(yè)還交納價格調(diào)節(jié)基金等。各項費用占企業(yè)銷售收入的20%～30%。反映比較強烈的一是礦山環(huán)境保證金企業(yè)已連續(xù)交納多年，地方政府沒有建立返還渠道。企業(yè)一邊在治理礦山開采產(chǎn)生的環(huán)境問題(土地塌陷、生態(tài)環(huán)境恢復等)需要花費大量資金，一邊還要交納環(huán)境保證金，承載著雙重壓力。二是礦山企業(yè)由于其自身特點，能夠抵扣的內(nèi)容很少，稅率基本在13%左右，高于一般企業(yè)約10%。三是地方政府出臺的價格調(diào)節(jié)基金，在礦產(chǎn)品價格高位時，企業(yè)還勉強維持，在礦產(chǎn)品價格大幅下降的今天，企業(yè)難以承受。

4.4 資源型城市生態(tài)環(huán)境恢復治理問題依然嚴峻

一些礦業(yè)城市由于長時期的高強度開采，露天采場、排土場、尾礦庫、塌陷區(qū)、采空區(qū)等占用和破壞了大量的土地面積，如山東淄博市地面直接開采裸露面積達到2300hm2，遺留礦渣堆20余座，植被破壞達到9789.6hm2，閉坑礦山破壞面積1392.hm2，采空區(qū)地面塌陷達120萬m2。礦山生態(tài)環(huán)境治理費用高，地方政府無力承擔。

5 相關(guān)建議

5.1 減少或解放城市壓覆礦產(chǎn)資源

針對城市壓覆礦產(chǎn)資源問題，一是建議加強城市規(guī)劃和礦產(chǎn)資源規(guī)劃的銜接，從源頭上減少城市建設對礦產(chǎn)資源的壓覆；二是以資源壓覆情況嚴重的資源型城市為試點，經(jīng)專家論證后，鼓勵企業(yè)應用充填采礦方法，解放城市壓覆的礦產(chǎn)資源，對此建議國家出臺稅費減免政策或以項目形式給予一定的資金扶持；三是對于已繳納礦權(quán)款后壓覆的礦產(chǎn)資源，應給予補償。

5.2 繼續(xù)加大對老礦業(yè)基地的支持力度

一是加強深部及外圍找礦，提高礦山企業(yè)的自有資源供給率。建議礦山企業(yè)加強與地勘單位合作找礦，實現(xiàn)礦山企業(yè)與地勘單位共盈。二是在礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用方面，更注重對共伴生、低品位礦和固體廢棄資源的二次開發(fā)利用的支持力度。三是在地質(zhì)環(huán)境治理方面，進一步加大對歷史遺留的礦山地質(zhì)環(huán)境和地質(zhì)災害的治理恢復工作資金及政策的支持力度。特別是對因采礦引起的地下水污染問題應盡快建立監(jiān)測和治理機制。

5.3 明確礦業(yè)產(chǎn)業(yè)定位，理順礦產(chǎn)品價格形成機制

針對礦業(yè)企業(yè)稅費負擔過重的問題，首先建議各省取消價格調(diào)節(jié)基金等不合理收費；其次是從礦業(yè)制度頂層設計入手，明確礦業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)的定位，從根本上解決稅費負擔過重問題；三是將礦山生態(tài)環(huán)境治理、綠色礦山建設等相關(guān)費用列入礦產(chǎn)資源開發(fā)總成本，進一步健全完善綠色和諧礦區(qū)建設的體制機制。

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