榮金升

(丹東市江河流域管理處，遼寧丹東118000)

鴨綠江砂石資源豐富，是丹東市主要的出產(chǎn)砂石的河流之一。隨著丹東地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，建筑業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)砂石的需求量與日俱增。河砂由于具有易于開采、易于利用等特點(diǎn)，日益成為工程建設(shè)市場(chǎng)砂石的主要來源。隨著采砂工作的逐年開展，也暴露出現(xiàn)有體制下的諸多問題。

1 超采的問題

開采方量的確定，是根據(jù)河流的年輸砂量確定的。為了保證河砂開采不影響河勢(shì)，造成新的沖刷區(qū)和淤積區(qū)，根據(jù)河流的年輸沙量確定某一砂場(chǎng)的開采方量，收取相應(yīng)的采砂出讓價(jià)款。審批的開采方量越多，出讓價(jià)款也越高。為了降低成本，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益的沖擊下，大部分采砂業(yè)戶存在超采行為:審批10 000 m3的方量，交10 000 m3的出讓價(jià)款，從河道中挖走20 000 m3的砂石，這樣就能省10萬元(采砂出讓價(jià)款為10元/m3)。

針對(duì)這一問題，可以從4方面著手:①明確開采范圍。在砂場(chǎng)的邊界點(diǎn)處做出永久性標(biāo)記，這樣在砂石開采實(shí)施過程中，無論是采砂業(yè)戶本人，還是監(jiān)督人員都能做到一目了然，是否超范圍開采可以馬上定性，并做出相應(yīng)處理。②購(gòu)置較先進(jìn)的水下測(cè)量設(shè)備。年初在砂場(chǎng)審批之初做好詳細(xì)的原地形及斷面測(cè)量工作，年終在砂場(chǎng)驗(yàn)收時(shí)做好詳細(xì)地面線測(cè)量及斷面測(cè)量工作，結(jié)合該區(qū)域的輸沙量，及能夠比較準(zhǔn)確的計(jì)算出該砂場(chǎng)年開采方量。③在砂場(chǎng)出口處設(shè)置由河道管理部門管理的攝像頭。這樣可以詳細(xì)的計(jì)算出一年內(nèi)由砂場(chǎng)運(yùn)出的砂石方量，結(jié)合砂場(chǎng)的存料就能夠比較準(zhǔn)確的計(jì)算出這一年該砂場(chǎng)的開采方量。④從立法入手，提高超采成本。目前的法律如果確認(rèn)為超采，處罰的措施盡是補(bǔ)交砂石資源管理費(fèi)，處罰相對(duì)較輕，這也側(cè)面縱容了超采的行為。應(yīng)從立法入手，加大對(duì)超采的處罰力度，要讓超采違法成本高于超采利潤(rùn)。

2 多部門管理的問題

河道管理部門在編制采砂規(guī)劃和采砂計(jì)劃時(shí)，要經(jīng)過和多個(gè)部門的溝通才能最終定稿。各個(gè)部門的要求和強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)各不相同。比如航道部門要求:采砂不能在航道范圍內(nèi)，棄料不允許傾倒在航道內(nèi);旅游部門要求:采砂作業(yè)不能影響景區(qū)的景觀要求;邊防部門要求:不能影響邊界的穩(wěn)定，及人民安全;海事部門要求:采砂船只要手續(xù)齊全，安全作業(yè);國(guó)土部門要求:采砂作業(yè)不影響河勢(shì)，以免造成國(guó)土流失等等。

針對(duì)這一情況，丹東市政府成立了鴨綠江審批領(lǐng)導(dǎo)小組，主管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)前期溝通這一塊初步得到了解決。2012年河道管理處會(huì)同丹東市外事辦公事與朝方河道管理部門及外事部門會(huì)談。通過這兩項(xiàng)措施的實(shí)施，比較好的解決了前期鴨綠江砂石開采區(qū)及開采量確定的問題，但采砂作業(yè)實(shí)施過程中的問題還有待進(jìn)一步溝通協(xié)調(diào)。兩個(gè)國(guó)家多個(gè)部門同時(shí)管理鴨綠江就出現(xiàn)了有些問題沒人管，有些問題管理混亂的問題。為了更進(jìn)一步規(guī)范鴨綠江的采砂管理，應(yīng)在鴨綠江上效仿“中緬老泰四國(guó)湄公河聯(lián)合執(zhí)法”成立鴨綠江聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)。以丹東市鴨綠江審批領(lǐng)導(dǎo)小組為基礎(chǔ)，各部門抽調(diào)執(zhí)法人員與朝方各部門執(zhí)法人員聯(lián)合執(zhí)法。出現(xiàn)問題執(zhí)法大隊(duì)統(tǒng)一協(xié)商得出結(jié)論后在進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，這樣就能夠保證執(zhí)法的一致性、權(quán)威性。中朝從古至今一直互為有好鄰邦，成立聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)的可操作性還是比較強(qiáng)的。

3 盜采的問題

隨著丹東市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，丹東市的需砂量不斷增大，河砂的價(jià)格也水漲船高，2012年河砂運(yùn)至施工現(xiàn)場(chǎng)(丹東市內(nèi))的價(jià)格普遍達(dá)到50元以上。鴨綠江的河道砂石資源十分豐富，在枯水期，部分河灘裸露，具有良好的采砂作業(yè)條件，開采成本相對(duì)較低。在成本低、價(jià)格高的雙重經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，部分不法人員鋌而走險(xiǎn)，開始盜采砂石。

針對(duì)這一問題，可以從以下3方面著手:

1)增加執(zhí)法人員的數(shù)量、裝備及巡查力度。丹東市河道執(zhí)法大隊(duì)現(xiàn)在只有一臺(tái)車，7個(gè)人。從河道管理處出發(fā)到鴨綠江丹東段最上游的一個(gè)砂場(chǎng)，一個(gè)來回就要4個(gè)小時(shí)的車程。丹東市江河流域管理處還管理著另外7條河流的數(shù)十家砂場(chǎng)，就算馬不停蹄的每家只走一遍也需要大約10 d時(shí)間，這就給不法分子留下了時(shí)間上的空子。至少應(yīng)再增加一臺(tái)執(zhí)法車輛，并配備相應(yīng)的錄音筆、攝像機(jī)等器材，執(zhí)法人員也應(yīng)相應(yīng)增加。只有這樣才能做到加大巡查力度。

2)增加違法成本，加大處罰力度?，F(xiàn)在的法律法規(guī)關(guān)于盜采砂石這一塊只有一種處罰措施:補(bǔ)交砂石資源管理費(fèi)，盜采人寫出不再盜采的保證書。鑒于這種情況，應(yīng)該在立法上增加違法成本，抓住一次的處罰要相當(dāng)于違法十次甚至一百次的成本。另外盜采的砂石應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，盜采金額參照偷盜金額對(duì)違法者追究刑事責(zé)任。這樣就能大大改善這種現(xiàn)狀。

3)建立群眾舉報(bào)機(jī)制。面對(duì)執(zhí)法人員少，管理范圍大的這種現(xiàn)狀，僅僅靠執(zhí)法大隊(duì)的一己之力就算跑斷腿也是管理不過來的。應(yīng)該與村民建立有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，案件經(jīng)查實(shí)處理完以后從罰款中拿出一部分獎(jiǎng)勵(lì)給舉報(bào)人。這樣打擊盜采的眼線就會(huì)大大增加，出警時(shí)也做到了有的放矢，還會(huì)給違法者增加心理威懾［1］。

4 掛靠資質(zhì)的問題

鴨綠江距離丹東市較近，丹東地區(qū)用砂較大的地區(qū)就是丹東市市區(qū)及開發(fā)區(qū)，河砂上岸運(yùn)距較近，利潤(rùn)較高?，F(xiàn)在砂場(chǎng)出讓實(shí)行的是掛牌出讓制度，即一個(gè)可開采地段在拍賣公司以底價(jià)掛牌，潛在的開采業(yè)戶到拍賣公司報(bào)價(jià)，最終價(jià)格最高者獲得開采權(quán)。有些開采人為了降低成本采用掛靠這種方式。比如甲開采人獲得開采權(quán)后，上交出讓價(jià)款40萬元，他本人照常開采或者不進(jìn)行開采，乙、丙、丁三人找到甲，他們?nèi)嗣咳私o甲15萬，甲就會(huì)允許乙、丙、丁在自己的開采范圍內(nèi)以自己的名義開采。這樣會(huì)造成國(guó)家資源的嚴(yán)重流失，無序開采還會(huì)造成新的國(guó)土流失點(diǎn)。

針對(duì)這一問題可以從審批源頭著手。計(jì)算出不同型號(hào)采砂船、挖掘機(jī)、駁船、自卸汽車等的天生產(chǎn)率，再計(jì)算出一年中平均作業(yè)天數(shù)(作業(yè)天數(shù)要刨除汛期、冬季及極端天氣和設(shè)備維修等等)。再根據(jù)可開采量計(jì)算出需要多少設(shè)備，在掛牌出讓之初資格審查這個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行把握。若潛在競(jìng)買人上報(bào)的機(jī)械設(shè)備的年開采量超出可采采量，要告知潛在競(jìng)買人，回去修改開采方案，最終確定一個(gè)與開采量相適應(yīng)的開采方案，確定機(jī)械設(shè)備數(shù)量。將開采方案與開采設(shè)備寫入出讓協(xié)議，并到相應(yīng)部門登記備案，協(xié)議中寫明若不按開采方案、相應(yīng)申報(bào)的機(jī)械設(shè)備開采按超采或盜采處理。這樣執(zhí)法人員到砂場(chǎng)以后只許清點(diǎn)機(jī)械設(shè)備就能夠解決這一問題。

加強(qiáng)鴨綠江河道采砂管理，是河道主管機(jī)關(guān)即水行政主管部門的法定職責(zé)。只要各級(jí)水行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)提高認(rèn)識(shí)、忠于職守，從河道管理單位開始，與有關(guān)部門精心協(xié)作，切實(shí)依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，就一定能夠結(jié)束目前鴨綠江采砂管理的混亂局面和制止鴨綠江濫采砂石的狀況。

［1］徐大光，左福.淺析河道采砂存在的主要問題及對(duì)策［J］.中國(guó)水運(yùn):學(xué)術(shù)版，2007(11):8-9.