靳大雪

(遼寧省江河流域管理局，沈陽110003)

遼寧省河流較多，共有流域面積50 km2以上的河流845 條，總長度2.85萬km 其中流域面積100 km2以上的河流有459 條，流域面積1 000 km2以上的河流有48 條，流域面積10 000 km2以上的河流有10 條。獨特的氣候條件和地理位置決定遼寧省河流季節(jié)性明顯，輸沙能力較強(qiáng)，遼河、渾河、太子河、鴨綠江以及遼南、遼西部分地區(qū)的中小河流，都蘊藏著豐富的砂石資源。

近十幾年來隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，受利益的驅(qū)動，河道內(nèi)的違法違規(guī)采砂現(xiàn)象與日俱增，毀壞河道防洪工程現(xiàn)象時有發(fā)生，亂采盜挖河道砂石資源行為屢禁不止。為了維護(hù)正常的河道管理秩序，有效實施河道管理與保護(hù)，2011年遼寧省加大了河道采砂管理力度，省政府辦公廳，省機(jī)構(gòu)編制委員會、省水利廳、財政廳相繼出臺了一系列文件，這些文件由宏觀到微觀、層次遞進(jìn)，規(guī)范了全省河道采砂管理制度，使河道采砂管理進(jìn)入了一個新階段。

1 省政府文件

2011年1月12日省政府印發(fā)《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)河道采砂管理的通知》(遼政辦明電［2011］6 號)，是遼寧省河道采砂管理新制度的綱領(lǐng)性文件。其主要對以下4個方面給予明確:

1)河道采砂管理工作實行屬地化管理，全過程納入行政首長責(zé)任制范疇，逐級分解落實責(zé)任，建立管理責(zé)任制和責(zé)任追究制度，并將責(zé)任人、責(zé)任內(nèi)容向社會公告，接受社會監(jiān)督［1］。

2)全面實行河道采砂規(guī)劃和年度開采計劃制度，未經(jīng)省水行政主管部門批復(fù)采砂規(guī)劃和年度計劃的地區(qū)，禁止一切采砂行為。

3)河道采砂權(quán)全部采取拍賣或掛牌交易等方式進(jìn)行公開出讓，采取市場運作的方式提高河道砂石資源開發(fā)利用效益。

4)建立水政和公安為主體的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加大河道采砂監(jiān)管和力度，嚴(yán)厲打擊亂采盜挖、違規(guī)開采和侵占河道行為，對性質(zhì)惡劣、影響較大、情節(jié)嚴(yán)重的非法采砂及暴力抗法行為依法從嚴(yán)處理［2］。

2 省編委文件

2011年7月26日，遼寧省機(jī)構(gòu)編制委員會下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整河道采砂管理職責(zé)問題的通知》(遼編發(fā)［2011］20 號)，“決定將全省河道采砂管理工作統(tǒng)一交由水利部門負(fù)責(zé)”，從根本上杜絕了多頭管理、權(quán)責(zé)不清的管理體制。

3 相關(guān)配套文件

為了貫徹落實《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)河道采砂管理的通知》，省直有關(guān)部門出臺了一系列文件，進(jìn)一步規(guī)范河道采砂管理。具體有:

1)《遼寧省河道采砂管理實施細(xì)則(試行)》。2011年2月12日省水利廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜遼寧省河道采砂管理實施細(xì)則(試行)＞的通知》(遼水河［2011］30 號)，對下列主要問題進(jìn)行了解答。①河道采砂規(guī)劃、年度計劃由誰編制，如何編制，怎么來批復(fù);②采砂許可如何辦理，需要出具哪些資料，采砂許可如何管理;③水行政主管部門如何實施采砂管理，管理的主要內(nèi)容有哪些;④獎勵與處罰政策。

2)《遼寧省河道采砂權(quán)拍賣掛牌出讓暫行辦法》。2011年1月31日，省水利廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)＜遼寧省河道采砂權(quán)拍賣掛牌出讓暫行辦法＞的通知》(遼水河［2011］6 號)，對下列問題進(jìn)行了規(guī)范。①采砂權(quán)出讓活動實行屬地化管理，由省轄市主管部門統(tǒng)一組織實施;②上級主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)下級主管部門的拍賣、掛牌活動;③對出讓活動做了一般規(guī)定。比如，出讓文件編制、底價的確定、公告內(nèi)容，出讓程序及有關(guān)要求等;④對拍賣和掛牌兩種出讓形式進(jìn)行了具體規(guī)范。

3)《遼寧省河道采砂出讓價款征收使用管理辦法》。2011年7月8日，省財政廳、水利廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)遼寧省河道采砂征收使用管理辦法的通知》(遼財非［2011］574 號)，對下列問題進(jìn)行了規(guī)范。①如何確定采砂權(quán)出讓底價;②出讓價款省與市(含縣區(qū))的分成比例;③如何繳納采砂管理費;④采砂出讓價款的使用范圍。

4)《關(guān)于做好河道采砂權(quán)出讓價款征收管理工作的通知》。2011年8月19日，省水利廳下發(fā)了《關(guān)于做好河道采砂權(quán)出讓價款征收管理工作的通知》(遼水江河［2011］257 號)。文件里對河道采砂權(quán)出讓底價限定量最低限額，即不得低于10 元/m3。

5)《關(guān)于做好河道采砂年度計劃報批等工作的通知》。2011年5月30日，省水利廳印發(fā)了《關(guān)于做好河道采砂年度計劃報批等工作的通知》(遼水河務(wù)［2011］167 號)。這個通知中突出了3 項制度:①采砂年度計劃以縣區(qū)為單位按規(guī)定編制;②采砂實施方案以砂場為單位由縣區(qū)按規(guī)定編制，由市審批、報省備案;③采砂許可工作按河道管理權(quán)限組織實施并規(guī)范了辦理采砂許可必須具備的要件。

4 地方法規(guī)

新的采砂管理制度經(jīng)過兩年的運行初見成效，為了進(jìn)一步強(qiáng)化和鞏固采砂管理制度，2013年2月1日開始施行的《遼寧省河道管理條例》專門設(shè)立了“河道采砂”一章，并將下列內(nèi)容寫入了地方法規(guī):①實行河道采砂規(guī)劃、采砂年度計劃制度，未列入采砂年度計劃的地區(qū)或者河流(河段)，禁止一切經(jīng)營性采砂行為(第十八條、第二十條);②河道采砂實行禁采區(qū)和禁采期制度，明確禁采區(qū)和根據(jù)需要設(shè)立禁采期、臨時禁采期，并向社會公告(第二十一條、第二十二條);③河道采砂許可采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等交易方式取得，并確立了市水行政主管部門統(tǒng)一組織實施，按河道管理權(quán)限核發(fā)河道采砂許可證的體制(第二十三條、第二十四條);④加大了懲治力度，對違法采砂行為設(shè)置了罰款、沒收違法所得和采砂機(jī)具，以及吊銷河道采砂許可證等行政處罰措施(第三十二條、第三十三條)。

5 幾點體會

在幾年的實踐、探索中，遼寧省河道采砂管理工作取得了一些成效，積累了一些經(jīng)驗，也遇到了一些問題，總體有以下幾點體會，供參考。

1)理順體制是前提。要建立“一龍管砂”的河道采砂管理體制，避免出現(xiàn)多頭管理、重復(fù)管理和管理真空、相互推諉的現(xiàn)象［3］。

2)完善法制是基礎(chǔ)。要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，調(diào)研制定采砂管理的良法。明確管理主體、職責(zé)范圍、處罰措施、相關(guān)部門責(zé)任等，既有助于主管部門依法管砂，又有助于打擊非法采砂活動。我們呼吁國家盡快出臺全國性的河道采砂管理條例和行政征收項目及標(biāo)準(zhǔn)。

3)強(qiáng)力監(jiān)管是核心。河道采砂具有反復(fù)性，如果監(jiān)管不強(qiáng)力，會造成非法采砂反彈，辜負(fù)政府、人民對水行政部門的重托。要始終保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢，始終堅持露頭即打的決心，嚴(yán)厲打擊各類非法采砂行為，嚴(yán)格執(zhí)法的警示性、教育性、威懾性作用。

4)加強(qiáng)能力建設(shè)是保障。加強(qiáng)河道采砂管理關(guān)鍵靠人。要堅持以人為本，加強(qiáng)執(zhí)法隊伍和保障建設(shè)，落實專門機(jī)構(gòu)、專門人員。專門經(jīng)費。專門裝備，為依法管砂提供堅強(qiáng)保障。

參考獻(xiàn)文:

［1］王金生. 關(guān)于河道采砂管理制度設(shè)計的思考——長江河道采砂管理實踐的啟示［J］. 水利發(fā)展研究，2013(04):30 －33.

［2］袁杰峰，劉振勝. 長江河道采砂管理政策法規(guī)研究［J］.人民長江，2000，31(11):22 －33.

［3］魏余湊. 淺橋河道采砂管理的現(xiàn)狀與對策［J］. 科技資訊，2005(25):167 －168.