劉曉花

(陜西廣播電視大學(xué) 現(xiàn)代服務(wù)與管理教學(xué)部，陜西 西安 710119)

【教育論壇】

高校內(nèi)部規(guī)則的價值、效力及法律調(diào)控*
——以公立高校為例

劉曉花

(陜西廣播電視大學(xué) 現(xiàn)代服務(wù)與管理教學(xué)部，陜西 西安 710119)

高校內(nèi)部規(guī)則是高校法制的重要組成部分。目前，高校內(nèi)部規(guī)則以效率與秩序為其現(xiàn)實價值取向，而忽視它的理想價值——公平與正義。高校內(nèi)部規(guī)則適用特別權(quán)利關(guān)系，理想價值的實現(xiàn)需要用公務(wù)法人的內(nèi)部規(guī)則效力條件和法律保留原則對它進行有利的效力規(guī)制。法律調(diào)控上應(yīng)堅持正當程序原則并建立一系列調(diào)控機制。

高校內(nèi)部規(guī)則；價值；法律保留原則；效力；正當程序

隨著我國依法治國戰(zhàn)略的逐步深入，我國法制建設(shè)日趨完善。近年來教育法制也有了明顯的發(fā)展，在發(fā)展中我們既看到了提高，也看到了其漏洞。問題的根本就在于對教育法律價值問題的理解與應(yīng)用。高校內(nèi)部規(guī)則是教育法制中最具體的部分，對它的價值認識及應(yīng)用是關(guān)鍵。

一、高校內(nèi)部規(guī)則的價值

高校內(nèi)部規(guī)則是國家教育法制具體化，其價值定位直接影響高校的管理秩序與相對人的權(quán)益。依據(jù)《教育法》、《高等教育法》，高?？梢砸罁?jù)章程，實施自主管理，在不與國家法律、法規(guī)、規(guī)章沖突的情況下，有權(quán)制定約束學(xué)生學(xué)習(xí)與生活行為，規(guī)范高校管理的各種校紀校規(guī)。但內(nèi)部規(guī)則猶如其他教育法律、法規(guī)及其教育規(guī)章一樣，在其價值定位上，既要維護高校正常的教育教學(xué)秩序，保證國家教育方針在高校的貫徹執(zhí)行，同時，也應(yīng)依法保障管理相對人的合法權(quán)益，在秩序、效率與公平、正義之間尋求適度的平衡。

(一)高校內(nèi)部規(guī)則的價值現(xiàn)實取向——效率、秩序的偏差

高校內(nèi)部規(guī)則是高校教育工作與學(xué)生發(fā)展得以有序進行的必要基礎(chǔ)，也是高校提高工作及管理效率的有效手段。這也就將高校內(nèi)部規(guī)則的現(xiàn)實價值定位于秩序和效率。在法價值中，秩序與效率是其兩個基本價值。法的效率“是指法律調(diào)整的實際狀態(tài)和結(jié)果與法律社會目的之間的重合程度，”[1]215關(guān)于秩序，一般指“社會秩序”，社會秩序是指社會中存在的一定社會組織形式的組織制度、結(jié)構(gòu)體系和社會關(guān)系的穩(wěn)定性、規(guī)則性和連續(xù)性。[2]53它包括習(xí)俗秩序、道德秩序、制度秩序、法律秩序四部分。而效率和秩序本身就是統(tǒng)一的，是一脈相承的。秩序可以為高效率提供條件，有效的工作也會帶來良好的秩序。

我國目前已發(fā)展到制度秩序階段，即“具有特定目的和功能的社會組織和與之相應(yīng)的規(guī)則產(chǎn)生后，在保證組織實體正常運轉(zhuǎn)的規(guī)章制度作用之下而形成的社會秩序”。[3]185但由于倫理道德根深蒂固，在制度秩序中也有強烈的道德因素，這種秩序也正是我國傳統(tǒng)法價值的內(nèi)容。此種秩序充滿了人治性質(zhì)，帶有強烈的專制色彩和封閉性。內(nèi)部規(guī)則也繼承了這種價值取向并在實際中付諸實施。國家授權(quán)教育行政部門或高校自主制定并運用內(nèi)部規(guī)則，具體問題在內(nèi)部解決，也是為了在宏觀上提高整個教育系統(tǒng)的工作效率，減少程序的繁瑣。提高行政工作的效率。具體到高校內(nèi)部管理中，高校規(guī)則用以維持高校教育活動正常秩序并盡可能提高管理效率。為此，它不僅約束和規(guī)范受教育者在教育教學(xué)活動中的學(xué)習(xí)和生活，而且可以對違規(guī)行為予以制裁和處罰。高校與學(xué)生是教育行政法律關(guān)系，這種關(guān)系本身就為對其內(nèi)部成員和活動進行有效管理提供了有力支撐。同時高校有權(quán)根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，在其職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)具體情況和自己的意志，自行制訂規(guī)則，自主管理，以確保工作效率和高校秩序。高校內(nèi)部規(guī)則仍以追求傳統(tǒng)行政效率和秩序為目的。

從法律規(guī)定看，《教育法》第28條給予高校及其他教育機構(gòu)自主管理；組織實施教育教學(xué)活動；招收學(xué)生或者其他受教育者等9項權(quán)利，將高校作為一個法人組織和法律法規(guī)授權(quán)組織，賦予其對作為其內(nèi)部成員的學(xué)生領(lǐng)導(dǎo)和管理的權(quán)利，為其維護內(nèi)部秩序和有效管理提供了條件?！陡叩冉逃ā返?1條將高校內(nèi)部規(guī)則的制定權(quán)交給了校長，使其能更好的用強制手段維護組織秩序。同時，新修改的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第1條明確指出了該規(guī)定的目的之一是維護普通高等學(xué)校正常的教育秩序和生活秩序，從另外《高等學(xué)校學(xué)生行為準則》、《高等學(xué)校校園秩序管理若干規(guī)定》等都更加詳細的指出目前我國高校內(nèi)部規(guī)則的制定及實施都是以維護秩序和加強管理為其導(dǎo)向和首要目的。

在實際操作過程中，基于國家和法律授權(quán)，高校被賦予的自由裁量權(quán)成為了高校作為權(quán)力主體進行內(nèi)部管理的工具，并集中體現(xiàn)于內(nèi)部規(guī)則的制定和執(zhí)行中。將受教育者看成簡單的教育權(quán)力的承受者，盲目追求所謂的秩序和效率，不斷加強自身的權(quán)力，而忽略和侵害相對方的權(quán)益。這也正是中國傳統(tǒng)社會重視工具價值，犧牲人格化價值理性的反映。

(二)高校內(nèi)部規(guī)則的價值理想追求——公平，正義

作為學(xué)生行為管理規(guī)范的高校規(guī)則絕不應(yīng)該是冷冰冰的強硬面孔,而應(yīng)在其字里行間體現(xiàn)一種對人的尊重，即應(yīng)當維護當事人的合法權(quán)益。這也就是高校內(nèi)部規(guī)則應(yīng)當追求的價值取向——公平與正義。公平與正義在法價值中處于較高的層次，在一定意義上，可以稱之為法的最終價值，它是法的理想價值追求。高校內(nèi)部規(guī)則也同樣適用。公平與正義是相融合的，公平是正義的內(nèi)核，它們的核心就是對權(quán)利和義務(wù)的公平分配和實現(xiàn)。在法律上，要求表現(xiàn)為：作為公民，其權(quán)利與義務(wù)是平等的，平等享有權(quán)利，平等履行義務(wù)，互不侵害，而且不允許有超越法律的特殊權(quán)力存在，一旦違法就要同罪同罰。這種要求同樣貫穿與法制運行機制中。

在依法治教，依法治校的今天，高校內(nèi)部規(guī)則是實現(xiàn)高校法治的第一步。從權(quán)利與義務(wù)，權(quán)力與責(zé)任相對應(yīng)的關(guān)系來看，高校在行使其權(quán)力的同時，應(yīng)擔(dān)負相應(yīng)的責(zé)任——保護學(xué)生的合法權(quán)益；而學(xué)生在履行義務(wù)的同時也有其相應(yīng)的權(quán)利。而在高校和學(xué)生之間，高校內(nèi)部規(guī)則正是實現(xiàn)二者在權(quán)責(zé)關(guān)系上相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的最直接杠桿。所以，實現(xiàn)雙方應(yīng)得的公平與公正，是高校內(nèi)部規(guī)則追求的終極目標。作為其相對人，高校學(xué)生是在依法成立的高等學(xué)校中，按規(guī)定條件具有或取得學(xué)籍并在其中接受教育的具有完全行為能力的公民，他們有權(quán)享受應(yīng)有的公平和正義，都應(yīng)成為權(quán)利保護的對象。高校內(nèi)部規(guī)則下，雖然高校擁有對學(xué)生的管教權(quán)，但高校制定內(nèi)部規(guī)則的最終目的仍是為達成教育的目的——促進學(xué)生的全面發(fā)展。在理想狀態(tài)下，內(nèi)部規(guī)則應(yīng)以學(xué)生為本，做到尊重學(xué)生人格，維護其合法權(quán)益，給予其作為相對人應(yīng)得的公平對待。高校內(nèi)部規(guī)則從制定到執(zhí)行，必須要做到以下幾方面：(1)既要顧及到社會利益的需要，還要看個體作為獨立實體的要求，要確保個體的人格尊嚴與和諧發(fā)展，保障個人在高校中的權(quán)利與地位；(2)要給予高校作為行政主體應(yīng)有的權(quán)力，同時也應(yīng)給予個人(教師、學(xué)生)參與教育管理和決策的權(quán)力與機會；(3)作為高校內(nèi)部規(guī)則的主體，學(xué)生、教師、教育管理者，都享有平等的人格和尊嚴；(4)高校與個人在教育權(quán)利與義務(wù)，教育權(quán)力與責(zé)任方面必須是平衡的。而且，基于高校的特殊性，對學(xué)生權(quán)利的保護，高校要起到中心的作用，而且高?！皼]有任何理由可以對學(xué)生的基本權(quán)利進行限制或予以忽視，所以校規(guī)的宗旨只能是最大限度的保障每個學(xué)生的基本權(quán)利”[4]5，必須要建立以學(xué)生為權(quán)利主體的高校管理制度。要做到在高校內(nèi)部規(guī)則中尊重學(xué)生的相應(yīng)權(quán)利，對于即將步入現(xiàn)代法制社會的大學(xué)生，高校內(nèi)部規(guī)則是他們接受法治影響的第一站。內(nèi)部規(guī)則必須在以保持其教育性為基礎(chǔ)的前提下，給予他們作為一個公民和社會人應(yīng)當享有的公平與正義，維護他們的合法權(quán)益和主體地位，培養(yǎng)他們的法律意識和維權(quán)意識，從而能夠滿足學(xué)生對社會適應(yīng)和參與的需求。

二、高校內(nèi)部規(guī)則的效力

目前在我國將高校內(nèi)部規(guī)則的價值取向于效率與秩序，而忽視它應(yīng)有的公平與正義。這樣，使高校與學(xué)生法律關(guān)系，內(nèi)部規(guī)則的定位及效力問題，一直沒有徹底解決，致使高校內(nèi)部規(guī)則的價值不能得到真正實現(xiàn)。

(一)特別權(quán)力關(guān)系與高校內(nèi)部規(guī)則

對于作為事業(yè)單位法人的高等學(xué)校而言，大陸法系中的特別權(quán)力關(guān)系理論值得借鑒。特別權(quán)力關(guān)系理論“是指國家在一定范圍內(nèi)或其他行政主體內(nèi)部，基于特別的法律原因?qū)嵤┕芾硭纬傻奶貏e權(quán)力關(guān)系。特別權(quán)力關(guān)系的形成，可以是強制形成的，也可以是當事人自由選擇的結(jié)果。”[5]68此種關(guān)系的特征主要是(1)當事人地位的不平等。(2)概括的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系。(3)有特別的規(guī)則。(4)對違反義務(wù)者有處罰權(quán)。(5)不得尋求法律救濟。這種情況下，權(quán)力主體與成員是單純的行政關(guān)系。內(nèi)部規(guī)則最初正是針對為完成特定職能的特殊部門在特別權(quán)力關(guān)系下，為完成其特定目的而內(nèi)部制定的約束機制。另也有“法律法規(guī)授權(quán)組織說”等等。

在我國，高等學(xué)校內(nèi)部規(guī)則的存在以高校與學(xué)生之間的關(guān)系為依托。高校與學(xué)生首先是教育與被教育的關(guān)系，其次是管理與被管理的關(guān)系。二者的這種關(guān)系一般由高校制定章程和規(guī)則來加以約束。高校依法享有對受教育者進行學(xué)籍管理，實施獎勵或處分等的自主權(quán)。但《教育法》、《高教法》等法律對高校自主權(quán)的確認和維護，也是對高校與學(xué)生間的特別權(quán)力關(guān)系的確認。

高校內(nèi)部規(guī)則便是高校自主管理權(quán)在法律體系下的延伸，它也是特別權(quán)力關(guān)系的特殊產(chǎn)物。它在性質(zhì)上不完全等同于德國公務(wù)法人的內(nèi)部規(guī)章的行政法律規(guī)范性質(zhì)，公立高校中 多是行政性規(guī)則而私立高校中多屬民事平等性規(guī)則。

(二)法律保留原則與高校內(nèi)部規(guī)則的效力

無論是哪方面的內(nèi)部規(guī)則，都受到特別權(quán)力關(guān)系的影響，片面強調(diào)高校的權(quán)利而忽視學(xué)生的合法權(quán)益。但是擯棄了傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系之權(quán)利義務(wù)不對等及限制法律救濟的弊端后，現(xiàn)代特別權(quán)力關(guān)系的觀念在承認高校有高度自治權(quán)力的同時，也對自治管理權(quán)提出合法要求。這種要求在具體過程中對高校內(nèi)部規(guī)則的效力規(guī)制成為重點問題。

對內(nèi)部規(guī)則效力的質(zhì)疑，重心就集中于“法律保留原則”的適用上。所謂法律保留原則，它是指對憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬的立法事項，必須由立法機關(guān)法律規(guī)定，行政機關(guān)不得代為規(guī)定，行政機關(guān)實施任何行政行為必須有法律授權(quán)。[6]96而傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系的一大特征就是無法律保留，致使權(quán)力主體權(quán)力的無限大。據(jù)此，在烏勒的基礎(chǔ)性理論和德國憲法法院的重要性理論基礎(chǔ)上，德國行政法進一步認為凡是涉及到公民基本權(quán)利和重要權(quán)利的特別權(quán)利關(guān)系內(nèi)部規(guī)則應(yīng)適用法律保留原則，如果它侵害了相對人的重要權(quán)利，則相對人有權(quán)尋求法律救濟，提起行政訴訟。

在我國，特別權(quán)力關(guān)系以內(nèi)部行政行為的表述出現(xiàn)，但所謂“內(nèi)部行政行為”同樣無須經(jīng)過法律調(diào)整。高等學(xué)校與公務(wù)法人有同等特征，他與其內(nèi)部成員——學(xué)生，也是特別權(quán)力關(guān)系，筆者認為他的內(nèi)部規(guī)則也應(yīng)適用法律保留原則。這樣更有利于保障內(nèi)部規(guī)則相對人的應(yīng)有權(quán)利，能更好的促進實現(xiàn)其理想價值。但現(xiàn)在我國相關(guān)的教育法律中，缺乏對高校內(nèi)部規(guī)則的法律約束，對內(nèi)部規(guī)則的效力沒有準確界定。公務(wù)法人的內(nèi)部規(guī)則是否具有效力，關(guān)鍵在于該規(guī)則是否是強制性使用規(guī)則，即該規(guī)則是否具有國家強制力保證的有效性；該規(guī)則是否影響利用者的基本權(quán)利和重要權(quán)利，即看該規(guī)則在哪些方面、哪些范圍適用。因此，以法律保留原則為依據(jù)，高校內(nèi)部規(guī)則的有效性和可適用范圍的劃分就成為解決問題的核心。

首先，從國家強制力的角度看，對于高校內(nèi)部規(guī)則，法律上有明確的規(guī)定?！督逃ā芬?guī)定，高?？伞鞍凑照鲁套灾鞴芾?，對受教育者進行學(xué)籍管理，實施獎懲或者處分”；學(xué)生要“遵守所在高校或者其他教育機構(gòu)的管理制度”?！陡叩冉逃ā芬?guī)定，高等學(xué)校的校長享有“制定具體規(guī)章制度”的職權(quán)，學(xué)生應(yīng)當“遵守學(xué)生行為規(guī)范和高校的各項規(guī)章制度”。并且各法規(guī)中都對學(xué)生違反校規(guī)的處罰作了明確規(guī)定?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》更對各方面都作了詳盡的規(guī)定。因此，我國高校內(nèi)部規(guī)則是由國家強制保證實施的，是強制性使用規(guī)則。第二，從內(nèi)部規(guī)則的適用對象上來看，它適用于本組織范圍內(nèi)，學(xué)生取得該校學(xué)生身份期間(即從擁有學(xué)籍至終止)。而在此期間，主要適用于與高校教育職能相關(guān)的對學(xué)生的教育教學(xué)和生活行為管理上。第三，以德國的基礎(chǔ)性理論和重要性理論為理論依據(jù)，內(nèi)部規(guī)則對影響公民基本權(quán)利的重要事項是無效力的，應(yīng)適用法律保留原則。在高等學(xué)校管理中，凡涉及學(xué)生的公民基本權(quán)利，如受教育權(quán)、人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等的重要事項，應(yīng)不屬高校內(nèi)部規(guī)則的規(guī)制范圍，應(yīng)適用法律保留。第四，以行政權(quán)力的分類看高等學(xué)校內(nèi)部規(guī)則之效力，高校行使的行政權(quán)力有內(nèi)部行政權(quán)力和外部行政權(quán)力之分。凡是涉及到公民基本權(quán)利的事項，就是高校與公民間的關(guān)系，屬外部行政權(quán)力的行使，應(yīng)受到“法律保留”的限制；而內(nèi)部行政權(quán)力的行使則是組織與內(nèi)部成員的關(guān)系，可使用內(nèi)部規(guī)則。此外，根據(jù)法的效力層次，高校內(nèi)部規(guī)則不得與相關(guān)上位法相抵觸。對高校內(nèi)部規(guī)則的效力規(guī)制及法律保留原則的適用，是目前我國高校辦學(xué)自主權(quán)擴大下的有效法律規(guī)制。

三、高校內(nèi)部規(guī)則的法律調(diào)控

一般而言，法的效力來源于其合法程序和國家強制力。高校內(nèi)部規(guī)則不容置疑具有國家強制力的因素，它的合法程序就是影響其效力的又一大因素。自主管理權(quán)的合法性，不等于具體管理行為的合法性。高校自主管理權(quán)能否得到公正合理的行使，還必須有與之相對應(yīng)的正當程序來保障。正當程序是法治理念中的重要內(nèi)容。沒有正當程序，受教育者在高校中的機會平等就無法實現(xiàn)；其合法的請求權(quán)，正當?shù)倪x擇權(quán)，合理的知情權(quán)就難以得到保障。沒有正當程序不僅難以在管理過程實現(xiàn)公平，而且事后救濟權(quán)也得不到保障，從而也就談不上對人的公正。[7]這一點是我們高校內(nèi)部規(guī)則中嚴重缺失的。近年來，高校和學(xué)生對薄公堂的現(xiàn)象頻多發(fā)生也證明了正當程序原則對我們極有借鑒的必要。

正當程序原則指行政主體在做出影響相對人權(quán)益的行政行為時，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)和理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應(yīng)的救濟途徑。以保證所做出的行為公開，公正，公平。它不僅可以維護正常的法律秩序，而且也能起到真正維護相對人權(quán)益的作用。它要求做出處分決定的部門不應(yīng)成為申訴受理部門，給予相對人平等的機會，允許他們參與程序。正當程序包括實體性正當程序和程序性正當程序。實體性正當程序包括要求規(guī)定不要過于模糊以及應(yīng)該根據(jù)書面規(guī)定做出處罰決定，判決應(yīng)得到證據(jù)的支持，應(yīng)該透露證人的身份，應(yīng)被告要求，舉行公開或秘密的聽證。程序性正當程序包括告知適用原則，送達書面通知，說明具體的指控，及時送達通知并給予足夠時間以準備辯護，舉行公正的聽證，告知上訴權(quán)等等。[8]271

正當程序原則在高校內(nèi)部規(guī)則中的適用在新修改的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中第55-64條有了明顯體現(xiàn)。但是要更好的體現(xiàn)正當程序原則，僅在法律中隱含反映和增加條款只是第一步。為了更加體現(xiàn)法的精神，使我國的教育法制更加完善，應(yīng)當建立一套對高校內(nèi)部規(guī)則的制定，執(zhí)行和法律救濟等連續(xù)的法律調(diào)控機制。

正當程序包括實體性和程序性兩個方面。實體性程序要求高校內(nèi)部規(guī)則的內(nèi)容及制定程序本身要合理合法；程序性正當程序要求該規(guī)則在執(zhí)行和做出處理決定的程序要合理合法。因此，我們對于高校內(nèi)部規(guī)則的調(diào)控機制就主要包括高校內(nèi)部規(guī)則制定制度，高校管理公開制度，高校管理告知制度，高校管理聽證制度，高校管理申訴制度，高校管理行政復(fù)議和行政訴訟制度以及法律監(jiān)督制度等。這一系列制度都要充分保障學(xué)生作為權(quán)利人的合法權(quán)益，給予其公平正義的待遇。與這一套機制相對應(yīng)的還有法律監(jiān)督制度和法律調(diào)控機構(gòu)。法律監(jiān)督制度主要是關(guān)于高校內(nèi)部規(guī)則的制定與執(zhí)行等一系列過程都必須接受來自國家立法機關(guān)，上級教育行政機關(guān)和社會力量的監(jiān)督的制度；一系列法律調(diào)控機構(gòu)包括教育法律咨詢機構(gòu)，校內(nèi)聽證組織，校內(nèi)學(xué)生申訴部門，社會力量監(jiān)督機構(gòu)。

[1] 楊震. 法價值哲學(xué)導(dǎo)論[M].北京：中國社會科學(xué)出版社, 2004.

[2] 勞凱聲.中國教育法制評論(第二輯)[C].北京：教育科學(xué)出版社,2003.

[3] 勞凱聲.中國教育法制評論(第二輯)[C].北京：教育科學(xué)出版社,2003.

[4] 張靜.學(xué)生權(quán)利及其司法保護[M].北京：中國檢察出版社,2004.

[5] 勞凱聲.中國教育法制評論(第一輯)[C].北京： 教育科學(xué)出版社，2002.

[6] 勞凱聲.中國教育法制評論(第一輯)[C]. 北京：教育科學(xué)出版社，2002.

[7] 秦惠民.高校管理法治化的幾個問題(2004.02.28).中國教育先鋒網(wǎng).

[8] 勞凱聲.中國教育法制評論(第三輯)[C].北京：教育科學(xué)出版社，2004.

[責(zé)任編輯 王愛萍]

2013-11-21

劉曉花(1979— )，女，山西省陽泉市人，陜西廣播電視大學(xué)現(xiàn)代服務(wù)與管理教學(xué)部講師，碩士研究生。

本文為中央廣播電視大學(xué)2012年青年課題《國家開放大學(xué)教學(xué)質(zhì)量保障體系研究》課題階段性研究成果，課題編號：Q3806A。

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1008-4649(2014)01-0057-04