(環(huán)境保護(hù)部，北京 100035)

當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，環(huán)境壓力增大，環(huán)境事故高發(fā)，環(huán)境群體性事件增多。其中重大環(huán)境群體性事件已經(jīng)成為影響社會(huì)安定的突出問題，成為環(huán)保工作面臨的重大挑戰(zhàn)，也是環(huán)保戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型必須直面解決的重要課題。我們只有從實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新應(yīng)對(duì)重大事件的思維，才能從根本上解決問題。否則，只是就事論事，治標(biāo)不治本，只能放任許多相同的環(huán)境群體性事件被一而再、再而三地復(fù)制重演。

1 對(duì)重大環(huán)境事件的回顧和分析

近年來，我國重大環(huán)境群體性事件接連不斷，進(jìn)入高發(fā)期：

——2008年奧運(yùn)會(huì)期間，北京市朝陽區(qū)因建設(shè)垃圾焚燒廠發(fā)生的群體性事件，而且在很多城市都發(fā)生了類似的事件。

——2009年8月4日，湖南瀏陽市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)數(shù)百村民，對(duì)政府有關(guān)受鎘污染群眾停止發(fā)放臨時(shí)生活補(bǔ)助的決定不滿，多次到鎮(zhèn)政府集體上訪，要求政府統(tǒng)一安排體檢和發(fā)放臨時(shí)生活補(bǔ)助。

——2009年8月8日，湖南武岡市文坪鎮(zhèn)橫江村200余名村民，因血鉛污染問題，聚集阻斷公路，隨后沖入鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)派出所以及污染企業(yè)進(jìn)行打砸。

——2009年8月17日，陜西寶雞市鳳翔縣長青鎮(zhèn)400村民，因部分村民血鉛超標(biāo)，強(qiáng)行進(jìn)入廠區(qū)，并打砸辦公樓和車輛設(shè)備，致4名執(zhí)勤民警、廠區(qū)保安等受傷。

——2010年9月，由于風(fēng)暴潮的影響，紫金礦業(yè)位于廣東的尾礦庫發(fā)生潰壩事件，受損房間達(dá)到1863間，直接損失超過9.5億元，22人死亡，發(fā)生群體性事件。

——2011年9月30日，中緬合資在緬甸建設(shè)的密松水電站項(xiàng)目，由于群眾抗議，被緬甸政府叫停。該項(xiàng)目于2009年啟動(dòng)，由中國電力投資集團(tuán)等投資，總投資36億美元。

——2011年8月8日，受強(qiáng)熱帶風(fēng)暴影響，大連福佳大化石油化工公司PX項(xiàng)目防波堤發(fā)生潰壩，經(jīng)搶險(xiǎn)沒有造成物料泄漏，14日上萬名大連市民集會(huì)游行，要求PX項(xiàng)目“滾出大連”。當(dāng)日下午，大連市委、市政府決PX項(xiàng)目立即停產(chǎn)，該事件平息。

——2012年3月，廣東惠州的一個(gè)污水廠，由于土地的問題發(fā)生的群體性事件。

——2012年6月29日，四川什邡市宏達(dá)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目舉行開工典禮，第二天群眾聚集市委抗議，后來出現(xiàn)打砸事件，7月3日市委市政府決定：項(xiàng)目不僅停建，而且今后也不再發(fā)展該類項(xiàng)目，事件終告平息。

——2012年7月28日，由于擔(dān)心排海工程對(duì)當(dāng)時(shí)民眾生活產(chǎn)生影響，數(shù)千名啟東市民于清晨在市政府門前廣場及附近道路集結(jié)示威，并沖進(jìn)市政府大樓，當(dāng)日上午南通市政府宣布，永遠(yuǎn)取消該排海工程項(xiàng)目，隨后抗議活動(dòng)平息。

——2012年10月22日后，浙江鎮(zhèn)海部分村民持續(xù)聚集在區(qū)政府及主要路口，表達(dá)反對(duì)PX項(xiàng)目的訴求。28日上午數(shù)千名群眾沖擊政府大門并游行。當(dāng)晚，寧波市政府宣布“堅(jiān)決不上PX項(xiàng)目”，此后群眾陸續(xù)散去，事件得以平息。

——2012年11-12月，京沈線高鐵北京段的建設(shè)項(xiàng)目所在地的居民，由于項(xiàng)目的噪音污染、電磁輻射、環(huán)評(píng)造假等問題，引發(fā)群體性事件，當(dāng)?shù)鼐用翊硐群笙蛴嘘P(guān)部門反映意見，后來又開展以“曬太陽”為題的集會(huì)活動(dòng)。2013年8月部分居民又到環(huán)保部門前集體投訴。

——2013年4月，多個(gè)小區(qū)的居民反對(duì)新上電池?cái)U(kuò)建項(xiàng)目，在網(wǎng)絡(luò)上開始了維權(quán)行動(dòng)，組建了多個(gè)QQ群討論，動(dòng)用各種方式，開展了抗議活動(dòng)。5月15日，公司決定收回松江項(xiàng)目全部投資，并表示將把土地退還政府，不要求任何賠償。

——2013年5月，昆明市要上一個(gè)石化項(xiàng)目，群眾走上街頭表示反對(duì)；

——2013年5月，成都的彭州市民自發(fā)街頭集會(huì)，表示反對(duì)一個(gè)石化項(xiàng)目；

——2013年7月，在廣東的鶴山建設(shè)一個(gè)核燃料的加工項(xiàng)目，群眾鬧事反對(duì)，后來政府宣布下馬；

——2013年7月份，廣州市花都區(qū)和廣東清遠(yuǎn)市，群眾走上街頭，反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠，最后下馬了。

——2014年3月30日，廣東茂名市群眾反對(duì)PX項(xiàng)目，該市發(fā)生打砸事件，公安部門拘留若干人員。

2 網(wǎng)絡(luò)的觀點(diǎn)值得關(guān)注

近年來，網(wǎng)絡(luò)對(duì)環(huán)境群體性事件高度關(guān)注，從不同的角度進(jìn)行了分析，提出來一些值得深思的觀點(diǎn)：

一是認(rèn)為當(dāng)前的重大建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)了一種不正常的現(xiàn)象，即“不鬧就上，一鬧就撤”，這已經(jīng)成為一個(gè)普遍的問題，成為群眾表達(dá)利益訴求的基本模板，也成為重大項(xiàng)目從上馬建設(shè)到下馬收?qǐng)龅男羞M(jìn)軌跡。其危害甚大，一方面影響重大項(xiàng)目順利上馬，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失；另一方面影響政府的公信力。

二是政府與民眾在這些建設(shè)項(xiàng)目的博弈中沒有贏家。因?yàn)槿罕姴霍[項(xiàng)目就上，從表面上看是政府占了上風(fēng)，但是表明的平靜卻掩蓋了群眾的不滿情緒，為今后的群體性事件埋下更大的禍根；群眾一鬧建設(shè)項(xiàng)目就撤，好像是民眾占了上風(fēng)，但是群眾利益訴求的正常渠道并沒有因此建立起來，今后的訴求依然不能暢通；同時(shí)由于項(xiàng)目的下馬，有關(guān)政府最終成為事件的名副其實(shí)的輸家。所以網(wǎng)絡(luò)認(rèn)為在這些事件的博弈當(dāng)中，政府和民眾都是輸家。

三是我國出現(xiàn)街頭抗?fàn)幮偷沫h(huán)境社會(huì)運(yùn)動(dòng)。所謂社會(huì)運(yùn)動(dòng)，就是由過去是一些個(gè)人的上訪，演變?yōu)楝F(xiàn)在的群體性上訪，而且人數(shù)越來越多，此起彼伏，成為一種表達(dá)群眾利益訴求的社會(huì)性運(yùn)動(dòng)。過去說群眾“信訪不信法”，有問題找政府，既可以解決問題，又成本低廉。但是現(xiàn)在許多群眾認(rèn)為，政府公信力下降，信訪已經(jīng)也不能作為解決問題的途徑了，只有大家聯(lián)合起來走上街頭把事情鬧大，才能達(dá)到解決問題的目的。

四是群體性事件是一種暴力邊緣的訴求表達(dá)方式。如果社會(huì)運(yùn)動(dòng)不能解決問題時(shí)，群眾就會(huì)以更加激烈的行動(dòng)引起政府的重視，以期問題解決。暴力邊緣的訴求表達(dá)方式具有很大的破壞性，包括上街堵路、靜坐示威，甚至與司法機(jī)關(guān)發(fā)生沖突，打砸政府、黨委等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，這種現(xiàn)象已經(jīng)多次出現(xiàn)，充分表達(dá)了群眾強(qiáng)烈的利益訴求，同時(shí)也表明了群眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的看法與當(dāng)?shù)卣?、黨委的意見分歧巨大，雙方都沒有找到溝通思想、彌合分歧、融合觀點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)雙贏的方式與途徑。

五是中國現(xiàn)在環(huán)境群體事件在一定程度上，反映了社會(huì)存在“共識(shí)斷裂”的重大風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)共識(shí)是社會(huì)穩(wěn)定的思想基礎(chǔ)。一個(gè)社會(huì)的大多數(shù)人如果對(duì)重大問題的觀點(diǎn)是基本一致的話，這個(gè)社會(huì)就比較穩(wěn)定；如果大多數(shù)人在重大問題的觀點(diǎn)不一致，甚至觀點(diǎn)尖銳對(duì)立的話，這個(gè)社會(huì)就不穩(wěn)定。觀點(diǎn)對(duì)立的背后是利益的沖突。當(dāng)前社會(huì)的共識(shí)斷裂主要是，一些政府官員一味地強(qiáng)調(diào)招商引資，上項(xiàng)目加快發(fā)展，增加財(cái)政收入；而增加財(cái)政收入之后再上更多更大的項(xiàng)目。但是老百姓最關(guān)心的問題則是希望盡快解決入托難、入學(xué)難、就業(yè)難、看病難、物價(jià)上漲、房價(jià)上漲、環(huán)境污染、交通擁堵、生活與工作壓力加大、食品藥品與交通安全問題、社會(huì)治安與司法公正問題、官員腐敗問題等。老百姓認(rèn)為這些年的經(jīng)濟(jì)的速度確發(fā)展很快，但是人們并沒有從高速度的發(fā)展中，公平合理地享受到發(fā)展的成果。我國當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，與嚴(yán)重環(huán)境污染相伴隨的是環(huán)境公平的失衡。一些企業(yè)和地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中向環(huán)境排放了大量的污染物，他們享受了發(fā)展的成果，卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境損害代價(jià)；而許多群眾在沒有享受到污染者的發(fā)展成果的同時(shí)，卻承擔(dān)了環(huán)境損害的后果。更加確切的地說，一些污染項(xiàng)目使少數(shù)人享受了發(fā)展的成果，而多數(shù)人卻承擔(dān)了環(huán)境的損害。環(huán)境公平失衡成為社會(huì)不公平的一個(gè)重要的方面，群眾迫切要求扭轉(zhuǎn)這種局面。由于這些共識(shí)斷裂與認(rèn)識(shí)差距，導(dǎo)致在環(huán)保方面的群體性事件高發(fā)。

六是關(guān)于決策的科學(xué)化與民主化問題。過去人們認(rèn)為只要有了決策的科學(xué)化，就不會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)的重大失誤，民主化不民主化無所謂。但是近年來，決策的不科學(xué)化的問題越來越多，決策失誤越來越多。既造成了經(jīng)濟(jì)損失，也脫離了群眾。人們觀察發(fā)現(xiàn)這些政策的出臺(tái)和項(xiàng)目的上馬，都是通過了專家們的論證，程序合規(guī)，手續(xù)齊全，而且許多專家都是些名牌大腕。專家也是人，拿了評(píng)審費(fèi)能不投贊成票嗎？如果專家在會(huì)上講了不同意見，下次開論證會(huì)時(shí)就再也不會(huì)請(qǐng)他來了。因此，信息公開與民主監(jiān)督則是決策科學(xué)化的主要保障。

七是重大環(huán)境群體性事件發(fā)生時(shí)，傳統(tǒng)的媒體正在被邊緣化。在什邡事件發(fā)生以后，當(dāng)時(shí)的各級(jí)官方媒體基本上不報(bào)道、不評(píng)論、不參與。但是卻不能絲毫減弱網(wǎng)絡(luò)的評(píng)論。有人統(tǒng)計(jì)證明，網(wǎng)絡(luò)上的大小文章有上萬篇，閱讀過的人數(shù)高達(dá)3000多萬人，提出個(gè)人回復(fù)意見和看法的約有15萬人。一些網(wǎng)民甚至批評(píng)說，沒有傳播媒體的參與我們照樣可以取得勝利。黨的十八大以后，官方媒體的態(tài)度發(fā)生了較大的變化，引導(dǎo)性和批評(píng)性的評(píng)論增多，一些觀點(diǎn)還很鮮明、很尖銳，發(fā)揮了引導(dǎo)性的積極作用。

3 環(huán)境群體性事件主要分布領(lǐng)域及其特點(diǎn)

3.1 經(jīng)過分析統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前的環(huán)境群體性事件主要分布在以下四大領(lǐng)域

一是大中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引發(fā)的環(huán)境群體性事件越來越多，包括鐵路、公路、機(jī)場、磁懸浮、電力、垃圾焚燒廠等。

二是農(nóng)村和中小城鎮(zhèn)違法排污、暗管排污、私倒垃圾與危險(xiǎn)廢物，引發(fā)的環(huán)境群體性事件居高不下，特別是重金屬、有毒廢物的污染等。

三是大型企業(yè)由于安全生產(chǎn)事故引發(fā)的流域性、區(qū)域性的污染事件引發(fā)的環(huán)境群體性事件增多，如紫金礦業(yè)尾礦庫潰壩以及松花江污染、龍江鎘污染、渤海石油污染等。

四是由于建設(shè)現(xiàn)代化工業(yè)項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)境群體性事件大增，如什邡、啟東、鎮(zhèn)海、昆明、彭城、鶴州、茂名等工業(yè)加工項(xiàng)目。

3.2 諸多環(huán)境群體性事件具有九大共同特點(diǎn)

第一，這些投資項(xiàng)目都是大型的、現(xiàn)代化的項(xiàng)目。其中許多項(xiàng)目的投資高達(dá)百億元以上，甚至高達(dá)幾百億元，其技術(shù)都是國內(nèi)或國際上最先進(jìn)的，符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)規(guī)劃、符合國家生產(chǎn)力的布局。如什邡項(xiàng)目建成后，將產(chǎn)生年400-500億元的產(chǎn)值；鶴山核燃料加工項(xiàng)目建成后，可年增產(chǎn)值300-400億元的產(chǎn)值。

第二，這些項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益都很好，可以大大拉動(dòng)當(dāng)?shù)氐腉DP，而且可以帶來高額的利潤和稅收。比如什邡的項(xiàng)目建成后，每年可以帶來50億的利稅；上海松江電池廠的項(xiàng)目，雖然投資僅10億元，但是它的產(chǎn)值可以高達(dá)100億元/年，這些項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益上都很好。

第三，項(xiàng)目的審批手續(xù)都是合法的，所有應(yīng)該去履行審批的部門都已經(jīng)蓋章，項(xiàng)目建設(shè)的程序合規(guī)。包括發(fā)改部門、土地部門、環(huán)保部門、住建部門、規(guī)劃部門、工商部門、安全生產(chǎn)部門都等依規(guī)審批，符合政策和法規(guī)要求。

第四，建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)環(huán)保措施扎實(shí)，經(jīng)費(fèi)落實(shí)。像什邡的項(xiàng)目的環(huán)保投資10億元，鎮(zhèn)海石化項(xiàng)目的環(huán)保投資是36億元，啟東的達(dá)標(biāo)排海工程本身就是一個(gè)環(huán)保項(xiàng)目，污染治理都可以滿足國家和地方環(huán)境法規(guī)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的要求。

第五，建設(shè)項(xiàng)目都得到了各級(jí)政府的大力支持。什邡項(xiàng)目是汶川地震之后，國家支持災(zāi)區(qū)重建的一個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目都是經(jīng)過各級(jí)政府辦公會(huì)議的充分討論，政府領(lǐng)導(dǎo)與有關(guān)部門的工作人員也都去實(shí)地進(jìn)行了考察。

第六，這些很好的項(xiàng)目都引起了群眾的不滿，都發(fā)生了大規(guī)模的群體性事件，甚至出現(xiàn)了群眾與司法機(jī)關(guān)、群眾與政府和黨委的沖突，而且一些沖突矛盾還異常激烈。

第七，到現(xiàn)在為止，這些發(fā)生了群體性事件的建設(shè)項(xiàng)目，基本上都是以政府的妥協(xié)讓步實(shí)現(xiàn)了最終的和解。這些大的環(huán)境事件尚沒有由于群眾的妥協(xié)讓步而實(shí)現(xiàn)了最終的和解。

第八，這些項(xiàng)目發(fā)生群體性事件的時(shí)間都很短。什邡事件從開工剪彩到政府宣布妥協(xié)讓步，一共只有5天的時(shí)間，啟東事件只有6天的時(shí)間，鎮(zhèn)海事件只有10天的時(shí)間，大連福佳的事件也只有10天左右的時(shí)間。

第九，這些群體性事件都造成了重大的政治損失和經(jīng)濟(jì)損失。政府先是決定要上項(xiàng)目，群眾表示強(qiáng)烈反對(duì)，經(jīng)過激烈的沖突，后來又實(shí)現(xiàn)了以政府的妥協(xié)讓步為轉(zhuǎn)折點(diǎn)的官民和解，這本身就是對(duì)政府公信力的一次巨大的沖擊，政治損失不言而喻。有許多項(xiàng)目在群體性事件發(fā)生以前，就已經(jīng)開工建設(shè)或是進(jìn)行前期工作了，工程建設(shè)半截子下馬自然經(jīng)濟(jì)損失不小。這些損失都是直接或間接地由納稅人或全體人民承擔(dān)了，這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)人們的高度重視。

4 環(huán)境群體性事件的發(fā)展趨勢(shì)及其變化特征

4.1 當(dāng)前的環(huán)境群體性事件出現(xiàn)了六種發(fā)展趨勢(shì)

一是從農(nóng)村環(huán)境糾紛上訪向城市民眾走上街頭蔓延。早期的環(huán)境投訴大多發(fā)生在城市，因?yàn)槟菚r(shí)的工廠和企業(yè)大多建在城市。90年代以來，隨著城市化步伐的加快，許多城市大規(guī)模關(guān)閉或搬遷污染企業(yè)，許多污染企業(yè)搬遷到了農(nóng)村，或是進(jìn)入了工業(yè)園區(qū)。城市環(huán)境隨之得到了很大的改善，但是必須承認(rèn)，這樣的城市環(huán)境改善在一定程度上是以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價(jià)的，所以一度農(nóng)村環(huán)境群體性事件高發(fā)。但是，近年來群體性事件又重新回到了城市，而且以群眾走上街頭為特征的城市群體性事件的規(guī)模和影響，都已經(jīng)大大超過了農(nóng)村，這是當(dāng)前出現(xiàn)的一個(gè)新趨勢(shì)。

二是從個(gè)人的環(huán)境利益訴求向社會(huì)群體性的環(huán)境利益訴求發(fā)展。環(huán)境訴求的人群有擴(kuò)大的趨勢(shì)，個(gè)人環(huán)境訴求雖然沒有減少，但是集體性的環(huán)境訴求在大幅度地上升。不僅直接利益相關(guān)人要表達(dá)環(huán)境訴求，而且沒有直接利益的相關(guān)人也要表達(dá)環(huán)境訴求。

三是從環(huán)境污染的民事糾紛向反對(duì)新建項(xiàng)目上馬擴(kuò)展。過去是群眾大都是在遭受環(huán)境污染以后，走進(jìn)政府表達(dá)環(huán)境訴求。而現(xiàn)在許多工業(yè)項(xiàng)目還沒有開始建設(shè)，還沒有產(chǎn)生環(huán)境污染，還沒有對(duì)群眾的健康和財(cái)產(chǎn)造成損害，群眾就要走上街頭表達(dá)反對(duì)的意見了。

四是從工業(yè)污染項(xiàng)目向環(huán)保項(xiàng)目延伸。過去我們說，群眾反對(duì)污染項(xiàng)目，支持環(huán)保項(xiàng)目；可是現(xiàn)在的情況變化了，群眾不僅要反對(duì)工業(yè)項(xiàng)目，而且也反對(duì)環(huán)保項(xiàng)目，特別是反對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)。

五是民眾從過去對(duì)企業(yè)的抗?fàn)幹鸩睫D(zhuǎn)向?qū)φ目範(fàn)?。過去污染受害群眾與污染肇事的企業(yè)沖突較多。近年來發(fā)生的多起重大環(huán)境群體性事件，主要表現(xiàn)為群眾與政府的對(duì)峙和對(duì)抗，作為建設(shè)單位的企業(yè)卻反而很少公開出頭露面地表達(dá)意見，企業(yè)似乎退出了矛盾激烈沖突的漩渦。這是因?yàn)檎猩桃Y，政府拿著優(yōu)惠條件，求著大型企業(yè)來投資上項(xiàng)目，所以群眾的反對(duì)意見也要由政府去擺平。過去企業(yè)躲不開，因?yàn)槿罕娍偸侵苯诱移髽I(yè)表達(dá)環(huán)境訴求，現(xiàn)在政府比企業(yè)還想上項(xiàng)目，項(xiàng)目是政府引進(jìn)的，是政府求來的，所以有了矛盾政府必然要身先士卒，沖在與群眾對(duì)立與對(duì)抗的第一線。

六是由原來單純的環(huán)境事件正在逐步與復(fù)雜的社會(huì)問題交織在一起。如惠州的項(xiàng)目涉及到土地征用的問題，因?yàn)槲鬯幚韽S的土地被政府賣了錢。鎮(zhèn)海的項(xiàng)目也是與征地、房屋拆遷問題密切相關(guān)。

4.2 環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)出七大變化特征

一是群眾訴求覆蓋的領(lǐng)域更加廣泛。過去要求賠償污染損失，現(xiàn)在是要求維護(hù)公民的集體環(huán)境權(quán)益。他們認(rèn)為，在城市附近建設(shè)大型石化項(xiàng)目，將會(huì)影響全體市民的環(huán)境；他們認(rèn)為，在小區(qū)建立垃圾焚燒項(xiàng)目，也將會(huì)影響小區(qū)居民的環(huán)境。從反對(duì)老污染源到現(xiàn)在反對(duì)新建項(xiàng)目；從反對(duì)工業(yè)污染項(xiàng)目到現(xiàn)在反對(duì)環(huán)保項(xiàng)目。

二是環(huán)境訴求的目標(biāo)在不斷升級(jí)。群眾環(huán)境訴求由過去要求解決污染問題，保護(hù)個(gè)人的環(huán)境權(quán)益；現(xiàn)在已經(jīng)擴(kuò)大到要求政府和企業(yè)公開環(huán)境信息，要求參與一些重大項(xiàng)目的決策，也要求解決環(huán)境公平失衡的問題，這個(gè)方面的環(huán)境訴求日益增多、日益強(qiáng)烈。

三是訴求表達(dá)的方式趨于激烈。一些地方的群眾依然通過上訪請(qǐng)求政府解決環(huán)境問題，但另一些群眾則以走上街頭、堵塞交通、沖擊政府機(jī)關(guān)，向政府表達(dá)環(huán)境訴求，強(qiáng)求政府解決問題。

四是訴求表達(dá)的渠道更加現(xiàn)代化。因?yàn)槟壳叭罕姳磉_(dá)訴求的平臺(tái)不完善，表達(dá)訴求的渠道不暢通，信訪是唯一的、大眾化的渠道?，F(xiàn)在老百姓開始為自己搭建了表達(dá)訴求的渠道，他們普遍選擇了網(wǎng)絡(luò)的渠道，其好處是時(shí)間快、成本低、影響大。如啟東事件發(fā)微博10萬條，群眾90%的相關(guān)信息是從網(wǎng)絡(luò)上得到的，而不是依靠官方媒體報(bào)道或是傳達(dá)文件獲得的。

五是訴求表達(dá)的形式日趨多樣化。如大連福佳PX項(xiàng)目的群眾采取到廣場曬太陽的活動(dòng)；上海松江群眾采取配戴綠絲帶的形式；昆明群眾上街的統(tǒng)一標(biāo)志是戴口罩，當(dāng)時(shí)口罩還一度脫銷。

六是應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件的方式依然落后被動(dòng)。許多地方官員還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的思維模式，甚至一些官員懷有個(gè)人私利。比如一些官員認(rèn)為，引投資、上項(xiàng)目、增長GDP，有利于個(gè)人升遷，其執(zhí)政理念仍然處于極力主張多上項(xiàng)目的視角，當(dāng)然現(xiàn)行的財(cái)稅體制也起到了推波助瀾的作用。而群眾鬧事了，先是壓制，壓制不下去了，馬上態(tài)度180度大轉(zhuǎn)彎，立即決定項(xiàng)目下馬，本來應(yīng)該上的項(xiàng)目也隨之流產(chǎn)。因?yàn)檫@些官員十分清楚，如果群體性事件處理不好，出現(xiàn)失控局面，自己的烏紗帽就保不住了。這就是為什么“不鬧就上、一鬧就下”的深層次原因之一。

七是許多政府部門的工作存在著漏洞與不足。首先是信息不公開，許多官員認(rèn)為環(huán)境信息公開越多工作上的麻煩也越多，因此對(duì)相關(guān)環(huán)境信息公開的少、公開的晚，信息公開流于形式。其次是環(huán)評(píng)作假。比如秦皇島垃圾焚燒廠的群體性事件，環(huán)評(píng)單位在上報(bào)的文件說，群眾100%同意。群體性事件發(fā)生以后，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)查者的名單中，有的人常年在外打工沒有回家，有的人是監(jiān)獄的在押犯，有的人已經(jīng)去世多年，更多的人聲稱自己從來就沒有接受過調(diào)查。上海松江的電池項(xiàng)目，環(huán)評(píng)單位說一共發(fā)出了150份，100%收回，其中68%支持，14%有條件支持，16%無所謂，只有2%的人反對(duì)，但是當(dāng)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)公開后，許多群眾走上街頭說我們“被同

5 有關(guān)環(huán)境群體性事件的爭論與探索

在對(duì)以上情況的分析基礎(chǔ)上，我們是不是應(yīng)該質(zhì)疑，面對(duì)高發(fā)的環(huán)境群體性事件，現(xiàn)行應(yīng)對(duì)重大環(huán)境事件的指導(dǎo)思想與思路是否符合實(shí)際情況？政府對(duì)重大項(xiàng)目的決策程序與決策方式是否符合群眾的意愿？政府工作是否有值得反思的地方？主要有以下的代表性的觀點(diǎn)值得質(zhì)疑與反思：

一是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的認(rèn)識(shí)仍然主導(dǎo)著項(xiàng)目能否上馬和如何應(yīng)對(duì)群體性事件。在許多有關(guān)PX項(xiàng)目討論的會(huì)議上，不少官員和專家認(rèn)為，PX項(xiàng)目有市場，而且經(jīng)濟(jì)效益又很好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也需要，因此不能因?yàn)槿罕姺磳?duì)就不上。其實(shí)群體性事件問題的實(shí)質(zhì)不在于項(xiàng)目應(yīng)該不應(yīng)該上，這些項(xiàng)目都是經(jīng)濟(jì)效益好項(xiàng)目是無容置疑的。問題的關(guān)鍵在于這些項(xiàng)目上馬應(yīng)該由誰來作出決策？應(yīng)當(dāng)以何種方式進(jìn)行決策問題？能否保證群眾利益不受侵害？無視群眾參與決策、無視相關(guān)群眾利益保障，而自認(rèn)為項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)上馬的思想本質(zhì)，還是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先和崇尚GDP的觀念主張發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

而信息公開、民主監(jiān)督、基層協(xié)商、群眾參與決策等，正是當(dāng)前國家政治改革要解決的重大問題，卻被一些人拋出了應(yīng)對(duì)重大環(huán)境群體性事件的視野。

二是要提高群眾的覺悟，要防止壞人鬧事。一些人堅(jiān)持認(rèn)為，好項(xiàng)目不能順利上馬的主要原因是一些群眾自私，沒有考慮到當(dāng)?shù)匕l(fā)展的整體利益；一些人認(rèn)為，群眾目光短淺，沒有考慮到未來的長遠(yuǎn)發(fā)展；甚至一些人認(rèn)為，群體性事件是別有用心的人在與政府作對(duì)。去年國內(nèi)一家有影響的報(bào)紙?jiān)u論認(rèn)為：環(huán)境群體性事件是異見領(lǐng)袖為了撈取政治資源，反抗中央政府而帶領(lǐng)群眾所為的結(jié)果。

三是應(yīng)當(dāng)加大對(duì)群眾普及科學(xué)知識(shí)的力度。普及科學(xué)知識(shí)對(duì)任何人群、在任何時(shí)間、在任何地點(diǎn)都很重要，是現(xiàn)代化建設(shè)的長期戰(zhàn)略舉措。但是以此應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件并不恰當(dāng)，受到了人們的很多質(zhì)疑和批評(píng)。如廣東鶴山的核燃料加工項(xiàng)目，7月4日項(xiàng)目公示風(fēng)評(píng)報(bào)告，5日群眾上街反對(duì)，鶴山市和江門市針對(duì)主要人群，分別舉行了三場有關(guān)核燃料加工的科普宣傳，而且聘請(qǐng)了清華大學(xué)的著名教授，給江門政府的各級(jí)官員講課。大規(guī)模的科普，并沒有扭轉(zhuǎn)公眾的認(rèn)識(shí)，最后政府還是不得不依照民意，宣布取消該項(xiàng)目的建設(shè)。許多群體性事件的本質(zhì)并不是科普的問題，而是環(huán)境信息要不要向群眾公開的問題，政府在對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)作出決策之前要不要群眾參與的問題。

四是要依靠增加或強(qiáng)化政府的行政審批，來預(yù)防和化解群體性事件。2012年國家有關(guān)部門印發(fā)了“關(guān)于國家固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目開展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”的文件。這種用產(chǎn)生問題的思路去解決問題，不僅不會(huì)減少問題的發(fā)生，反而還會(huì)導(dǎo)致問題越來越多、越來越復(fù)雜。當(dāng)前的許多問題往往是由于過度依賴行政審批造成的，而現(xiàn)在許多部門又要依靠增加新的行政審批來解決問題。多設(shè)一個(gè)行政審批，就要延長項(xiàng)目的審批時(shí)間，就要增加項(xiàng)目的前期成本，評(píng)估文件的費(fèi)用最終都要攤進(jìn)項(xiàng)目的成本里，而且依靠行政審批并不能預(yù)防和化解群體性事件。2013年鶴山的核燃料加工項(xiàng)目完全證明了這一點(diǎn)。3月份鶴山市政府和中核集團(tuán)公司簽定引進(jìn)該項(xiàng)目，而且在鶴山公示之后群眾并無不同意見，之后由江門市發(fā)改委公布了該項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告后，當(dāng)即引發(fā)群體性的抗議事件。所以，靠政府增加行政審批，是不可能規(guī)避項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

五是在發(fā)生群體性事件后，要求一級(jí)抓一級(jí)，以層層領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)來化解矛盾。這是一個(gè)傳統(tǒng)的工作方法，問題出來后，主要領(lǐng)導(dǎo)同志不深入一線，不直接聽取群眾意見，只是簡單開個(gè)會(huì)，要求各個(gè)單位一把手負(fù)責(zé)，要求各單位管好自己的人，管好自己的家屬。以為層層抓落實(shí)，就不會(huì)出問題了。各單位一把手在會(huì)上都做了很好的表態(tài)，結(jié)果群體性事件還是發(fā)生了。傳統(tǒng)的工作方法實(shí)際上是一個(gè)懶政的方法，把責(zé)任推給下級(jí)的做法并不能從根本上解決問題。

6 創(chuàng)新應(yīng)對(duì)群體性事件的思維

應(yīng)對(duì)環(huán)境群體性事件必須首先創(chuàng)新思維：

第一，協(xié)調(diào)發(fā)展，保護(hù)環(huán)境

處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系非常重要。我們必須下決心改正以資本為中心的發(fā)展模式，真正轉(zhuǎn)到以人為中心的發(fā)展模式。上項(xiàng)目也好，搞基礎(chǔ)設(shè)施也好，一定要考慮到公眾的幸福指數(shù)。有人評(píng)論我們現(xiàn)在這種崇尚GDP、招商引資的發(fā)展，實(shí)際上是以資本為中心的執(zhí)政理念過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會(huì)忽視民生問題，忽視環(huán)境問題。目前在很多政府官員的頭腦里面，還是先把經(jīng)濟(jì)搞上去，環(huán)保的事慢慢說，講白了還是先發(fā)展后治理。

發(fā)展的目的不是為增長GDP，增長GDP只是手段，發(fā)展的目的是為了讓人民生活的更加幸福，這已成為世界性的共識(shí)。2011年第65屆聯(lián)合國大會(huì)通過了一項(xiàng)非約束性的決議草案，建議世界各國“走全面發(fā)展之路”，將“幸?！钡母拍罴{入“國家發(fā)展指數(shù)”的考核中。2012年，聯(lián)合國首次發(fā)布“全球幸福報(bào)告”。該報(bào)告比較了156個(gè)國家和地區(qū)人民的幸福程度，檢視了各個(gè)國家居民的幸福狀況，展示了新的幸?？茖W(xué)研究是如何解釋個(gè)人幸福和國家整體幸福的變化。與此同時(shí)，許多國家越來越看重“國民幸?！眴栴}。法國提出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展測(cè)量體系從“生產(chǎn)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)為“幸福”導(dǎo)向；英國將“公民幸?！弊鳛檎咧付ǖ男乱罁?jù)；OECD公布“幸福指南”和“更佳幸福指數(shù)”，“更佳幸福指數(shù)”包括居住、收入、就業(yè)、人際關(guān)系、教育、環(huán)境、健康、政府治理、生活滿意度等。不丹更是提出用“國民幸?？傊怠比〈皣窠?jīng)濟(jì)總值”，并立法規(guī)定，政府制定政策不是以經(jīng)濟(jì)利益為考慮基準(zhǔn)，而是以所能帶來的幸福快樂為出發(fā)點(diǎn)。為了確保該項(xiàng)法律的落實(shí)，不丹還設(shè)立了一個(gè)權(quán)力很大的“國民幸福指數(shù)審查委員會(huì)”，對(duì)各個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目具有“一票否決”的權(quán)力。參照國際的先進(jìn)理念，我們對(duì)執(zhí)政理念也應(yīng)進(jìn)行反思和調(diào)整，執(zhí)政理念一定要下決心從以增加投資為本轉(zhuǎn)到以人為本上來，從以經(jīng)濟(jì)利益作為項(xiàng)目能否上馬的衡量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃用裥腋３潭茸鳛楹饬繕?biāo)準(zhǔn)。

第二，轉(zhuǎn)變職能、服務(wù)社會(huì)

政府職能轉(zhuǎn)變是改革的一個(gè)重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變職能的核心是處理政府和企業(yè)的關(guān)系、政府和市場的關(guān)系、政府和社會(huì)的關(guān)系。政府減少對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)，可以增強(qiáng)企業(yè)和市場的活力；政府減少對(duì)社會(huì)事物的包辦，通過購買服務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。讓政府從具體的經(jīng)濟(jì)利益糾葛中獨(dú)立出來，讓政府真正成為公共利益的執(zhí)行者、經(jīng)濟(jì)利益的平衡者、公眾利益的責(zé)任者，也讓政府的身份從運(yùn)動(dòng)員變成裁判員。而現(xiàn)在政府的身份既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員。環(huán)境群體性事件反映出來的問題，不在于項(xiàng)目該上不該上，也不在于項(xiàng)目是否有很好的經(jīng)濟(jì)效益就必須一定要上的問題，而在于政府應(yīng)該在這個(gè)過程之中扮演何種角色。政府的角色應(yīng)當(dāng)是管好該管的事情，放手不該管的事情。

第三，重塑誠信，增強(qiáng)公信力

這是一個(gè)作風(fēng)問題，也是一個(gè)執(zhí)政理念的問題。政府官員一定要從對(duì)群眾負(fù)責(zé)的角度出發(fā)，認(rèn)真履行職責(zé)，扎扎實(shí)實(shí)干好每一件事情，兌現(xiàn)自己的每一個(gè)成諾，不說空話、不說大話，不說假話，不說兌現(xiàn)不了的話。兌現(xiàn)說過的每一句話，干好承諾的每一件事情，真正取信于民。一些政府官員急于求成，為了早日干出政績，對(duì)群眾的各種訴求一味遷就退讓，不顧條件是否成熟一概承諾，事后又不重視抓落實(shí)，不兌現(xiàn)承諾。一些政府官員文過飾非，只要是前任官員的承諾一概推脫不管。凡此種種都影響了政府的形象和公信力，都為后面的群體性事件留下了難以根除的禍根。

第四，平等對(duì)話、參與決策

傳統(tǒng)的項(xiàng)目決策是由政府和企業(yè)互動(dòng)的過程之中作出來的；現(xiàn)代的項(xiàng)目決策是由政府、企業(yè)和公眾互動(dòng)的過程之中作出來的。政府、企業(yè)、公眾形成了一個(gè)三角形的重大決策機(jī)制，這個(gè)三角形的決策機(jī)制是一個(gè)相互協(xié)商、相互妥協(xié)、相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系。而在現(xiàn)行的三角形的決策機(jī)制中，群眾在審批的過程中沒有應(yīng)有的位置，這是發(fā)生群體性事件一個(gè)基本的原因。為此我們要建立政府、企業(yè)、公眾協(xié)商的機(jī)制和協(xié)商的平臺(tái)，平臺(tái)建立之后，政府要真正聽取群眾的各種訴求，環(huán)境權(quán)益的訴求，合理的問題幫他去解決，不合理的講清原因，當(dāng)時(shí)能解決的當(dāng)時(shí)解決，當(dāng)時(shí)解決不了的逐步去解決。建立和維護(hù)政府、企業(yè)、公眾三者共同參與的三角形重大決策機(jī)制，必須要解決政府、企業(yè)與群眾信息不對(duì)稱的問題。為此必須要信息公開，信息公開是政府、企業(yè)、公眾平等對(duì)話和決策的前提。在信息公開上面，環(huán)保本身存在的最大問題，就是環(huán)評(píng)報(bào)告書不能真正公開。如什邡建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告書有900多頁，公開的環(huán)評(píng)簡本報(bào)告書只有80多頁。今后不僅要公開環(huán)評(píng)報(bào)告書的全文，而且要建立“不公開事項(xiàng)保密專門申報(bào)制度”。既然因保密不公開的部分內(nèi)容，那你就向政府說明不公開的保密理由，否則政府、企業(yè)與群眾由于信息的不對(duì)稱性，很難建立起相互理解、相互信任、相互支持的關(guān)系。

第五，平衡利益，兼顧各方

應(yīng)該看到，我們每一項(xiàng)新的政策、每一個(gè)新的項(xiàng)目，即使是再好的政策、再好的項(xiàng)目都會(huì)對(duì)不同人群利益產(chǎn)生正面的或是負(fù)面的影響，都會(huì)無形的改變現(xiàn)有的利益格局，都會(huì)對(duì)現(xiàn)有的利益格局形成沖擊。北京現(xiàn)在有一個(gè)垃圾焚燒廠的做法很有創(chuàng)新性。過去群眾對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠很有抵觸情緒，后來垃圾焚燒廠和居民開展對(duì)話，全面了解群眾的訴求，然后從實(shí)際出發(fā)，探討群眾可以接受的方案。通過協(xié)商，垃圾焚燒廠向居民做出承諾，一是企業(yè)所發(fā)的電以半價(jià)供應(yīng)居民用電；二是垃圾焚燒廠幫助小區(qū)綠化，清除衛(wèi)生死角，完善基礎(chǔ)設(shè)施，客觀上可以保證居民房價(jià)不僅不會(huì)下降，反而可以上升；三是企業(yè)向居民全面公開環(huán)境信息。

同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，在眾多的城市環(huán)境群體性事件的背后，都有存在著一些大的利益集團(tuán)之間的博弈，如一些房地產(chǎn)開發(fā)商明確反對(duì)這些建設(shè)項(xiàng)目的上馬，他們往往是PX項(xiàng)目、垃圾焚燒廠項(xiàng)目等建設(shè)的最大利益受害方。這些人永遠(yuǎn)不會(huì)公開站到反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)第一線的，但是他們的能量是不容忽視。

第六，依法行政、建立多元化的環(huán)境監(jiān)管體制

依法行政：一是要嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)要求，向群眾公開環(huán)境信息，對(duì)未履行承諾的單位要給予處罰；二是對(duì)在環(huán)評(píng)中出據(jù)虛假信息的單位和個(gè)人要給予嚴(yán)厲的處罰；三是建設(shè)批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目必須保證質(zhì)量完成，要嚴(yán)格追究豆腐渣工程有關(guān)人員的責(zé)任。

建立多元化的環(huán)境監(jiān)管體制：因?yàn)檎豢赡馨鼣埲凯h(huán)境事物。過去強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的環(huán)境監(jiān)管體制，政府要大包大攬，結(jié)果包攬不下來，越包越累，環(huán)保監(jiān)管工作也不能做好。另一方面，政府也要接受監(jiān)督，這是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的環(huán)境監(jiān)管工作中的確存在著不少政府不作為、亂作為、主觀決策等不當(dāng)行為，削弱了環(huán)境監(jiān)管，損害了環(huán)境質(zhì)量。只有讓政府也處于被監(jiān)管的位置，才能避免上述問題的產(chǎn)生。

第七，關(guān)注輿論，慎重應(yīng)對(duì)

網(wǎng)絡(luò)的作用已經(jīng)超過了傳統(tǒng)媒體的作用，用傳統(tǒng)的手段不能控制住網(wǎng)絡(luò)。一是傳統(tǒng)的政府管制方式的作用是有限度的；二是傳統(tǒng)的媒體控制方式的作用是有限度的；三是傳統(tǒng)的思想工作方式也是有限度的。