范慕喬

(黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150086)

西方近代社會以來政府管理模式學(xué)說的轉(zhuǎn)變

范慕喬

(黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150086)

西方近代社會在三次工業(yè)革命的引領(lǐng)下經(jīng)歷自由資本主義、壟斷資本主義和“后資本主義社會”發(fā)展階段，政府管理模式學(xué)說也經(jīng)歷了由“守夜人”體制到官僚制，到新公共管理然后是新公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變。政府管理模式學(xué)說的轉(zhuǎn)變是多層次、多方面作用的結(jié)果。從歷史角度對幾種主要的政府管理模式學(xué)說進(jìn)行邏輯表述，借以分析政府管理模式學(xué)說轉(zhuǎn)變的內(nèi)在機(jī)理。

政府管理模式；新公共管理；新公共服務(wù)

西方近代社會自萌芽至今經(jīng)歷短短不足七百年，卻創(chuàng)造了自人類誕生以來最豐碩的成果，這是歷史的車轍無法抹去的深深的烙印。政府，是人群關(guān)系誕生以來始終揮之不去的影像。前資本主義社會的政府模式起源主要集中于暴力說或民意說。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，契約思想深入人心并成為政府存在的前提依據(jù)[1][2]。雖然馬克思主義從對資本主義的把握和批判中發(fā)現(xiàn)了國家起源學(xué)說的最核心部分——階級學(xué)說，但文章僅從資本主義產(chǎn)生和發(fā)展的中心線路進(jìn)行政府管理模式學(xué)說的轉(zhuǎn)變分析。

一、政府管理模式學(xué)說

政府管理模式是指在政府管理過程中存在的或者可供選擇的政府與社會之間的處理方式或者分工模式。政府對管理模式的選擇，直接關(guān)系到政府職能的定位以及政府管理的參與程度和參與方法。

政府管理模式學(xué)說是在一定時空界限內(nèi)的個體思維假設(shè)和社會整體關(guān)注方向綜合作用產(chǎn)生的對政府與社會之間關(guān)系處理的方法論總結(jié)。這種方法論雖然存在一定的不足，但在特定時空條件下是合理性的體現(xiàn)[3]。所以，政府管理模式學(xué)說的存在和轉(zhuǎn)變在一定程度上體現(xiàn)著政府管理現(xiàn)象的有益總結(jié)并對政府管理進(jìn)行有益指導(dǎo)。

政府管理模式學(xué)說在“政府再造”運(yùn)動、公共事業(yè)及公共服務(wù)“私有化”改革浪潮的沖擊下成為當(dāng)今政治科學(xué)的研究熱點(diǎn)。20世紀(jì)40年代—20世紀(jì)70年代中期盛行的“凱恩斯主義”的國家干預(yù)社會與市場的“行政國家”管理范式，無法解決資本主義社會“滯脹”的頑疾，以英國為代表的“西敏寺政府模式”( Westminster Model)逐漸為公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)家和私人部門倡導(dǎo)的市場化管理的改革理念所取代；歐美國家政府的擴(kuò)張性財(cái)政政策也無法進(jìn)一步滿足“福利主義”下選民“從搖籃到墳?zāi)埂钡拇蟾＠纳鐣罘绞剑幌M(fèi)社會與消費(fèi)主義思想的彌漫使得傳統(tǒng)的“生產(chǎn)導(dǎo)向型”向著“需求導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變，“消費(fèi)者主權(quán)”“消費(fèi)者至上”成為社會科學(xué)界的流行話語；“公民至上”與“公民主權(quán)”在經(jīng)歷了一個世紀(jì)僵化、繁文縟節(jié)式的、結(jié)構(gòu)復(fù)雜規(guī)模龐大的官僚體制的扭曲，又重新占領(lǐng)公共空間的話語權(quán)高地；政府職能與業(yè)務(wù)的長期擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長放緩結(jié)合后，行政效率低下、政府能力堪憂成為人們詆毀傳統(tǒng)政府管理模式的通用語。以明確的層級節(jié)制關(guān)、清晰的責(zé)任歸屬、強(qiáng)調(diào)內(nèi)部管制、固化的組織結(jié)構(gòu)、官僚制度的統(tǒng)一性與可預(yù)見性等為特征的“西敏寺政府模式”，在更多的社會、更多的市場、更多的參與、更少的規(guī)制的口號下，悄悄地讓位于參與式政府、市場式政府、彈性化政府與解制型政府模式。

二、政府管理模式學(xué)說轉(zhuǎn)變

(一)守夜人體制的政府管理模式學(xué)說

自由資本主義時期，社會生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，雖然第一次工業(yè)革命業(yè)已進(jìn)行，但社會生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，“它的主要代表是普羅米修斯式的資產(chǎn)階級企業(yè)家，擁有冒險、做投機(jī)生意和革新能力的工廠主”[4]，這種規(guī)模小、社會分工合作層次低的經(jīng)濟(jì)形式使得整個社會結(jié)構(gòu)較為簡單，社會活動的經(jīng)濟(jì)自發(fā)性較強(qiáng)。每個人為追求個人利益、改善自身境遇所作的一貫的、恒長的努力是社會、國家和私人富裕得以產(chǎn)生的源泉?！懊恳粋€人，在他不違反爭議的法律時，都應(yīng)聽其完全自由，讓他采用自己的方法，追求自己的利益，以其勞動及資本和任何其他人或其他階級相競爭?！盵5]這種個人經(jīng)濟(jì)自由的追求使政府成了自由商品經(jīng)濟(jì)市場的“守夜人”“保護(hù)人”。這種“守夜人”的角色使政府完全“解除了監(jiān)督私人產(chǎn)業(yè)、指導(dǎo)私人產(chǎn)業(yè)、使之最適合于社會利益的義務(wù)”[5]。政府按照自然自由的制度，只有三個應(yīng)盡的義務(wù)，即“保護(hù)社會，使不受其他獨(dú)立社會的侵犯；盡可能保護(hù)社會上個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫；建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施?！盵5]對國家權(quán)力干預(yù)社會能力的不信任和對政府權(quán)力的極力限制使得政府幾近無事可做，而商品市場通過“一只看不見的手”去增進(jìn)社會利益，國家和社會都能得到垂拱而治。

“守夜人”的政府管理模式學(xué)說是西方近代社會早期形成伴隨自由資本主義的發(fā)展和壟斷資本主義的產(chǎn)生而不斷完善的政府模式，對政府管理起到價值前提和理論指導(dǎo)的作用。

(二)官僚制的政府管理模式學(xué)說

第二次工業(yè)革命時期，生產(chǎn)效率大為提高和交流半徑的不斷擴(kuò)大，社會經(jīng)濟(jì)的合作分工突破了地域的限制，商品的集散能力提高，商品市場個體的自主性能力較低，市場資源呈現(xiàn)集聚和低效率配置的趨勢，市場個體和社會發(fā)展?fàn)顩r要求政府在維護(hù)社會正常公平穩(wěn)定的基礎(chǔ)上加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理的能力。

在社會對政府管理能力提升的要求和主體法治意識提升的基礎(chǔ)上，政府管理模式學(xué)說轉(zhuǎn)向在合法性規(guī)范基礎(chǔ)上的權(quán)力政府管制階段，即政府不再只是社會經(jīng)濟(jì)的“守夜人”，而是直接參與甚至主導(dǎo)制定合法性規(guī)范，利用不斷增加的行政權(quán)力對社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)行重新整合加工，以實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的秩序化和有效化?！肮倭胖普⒃趯I(yè)官員制度和理性的法律之上，作為壟斷合法暴力和強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治團(tuán)體，利用政治的領(lǐng)導(dǎo)和官員的統(tǒng)治進(jìn)行管理”[6]，“即集權(quán)主義的、采用檔案制度的行政管理，精確、穩(wěn)定、有紀(jì)律、嚴(yán)肅緊張和可靠，也就是說，對于統(tǒng)治者和有關(guān)的人員來說，言而有信，勞動效益強(qiáng)度大和范圍廣，形式上可以應(yīng)用于一切任務(wù)”。[7]政府管理模式由自由放任轉(zhuǎn)變?yōu)槿芄芾?，以政治控制?jīng)濟(jì)，政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹，職能隨著社會經(jīng)濟(jì)管理的不斷規(guī)章化而不斷擴(kuò)大。

(三)新公共管理的政府管理模式學(xué)說

官僚制政府單方面全能管理的程度不斷提高，尤其是二戰(zhàn)后主要資本主義國家廣泛實(shí)行福利國家政策，政府機(jī)構(gòu)極度膨脹，政府職能無限擴(kuò)張，導(dǎo)致政府存在巨大的危機(jī)。布坎南從自由資本主義“經(jīng)濟(jì)人”出發(fā)，認(rèn)為在私人領(lǐng)域，個人為了獲得利益最大化，往往以自我滿足程度最大化為最基本的動機(jī)，而政府的存在和發(fā)展也需要追求其效益的最大化，政府不是無所不知的神，而是由眾多個體人組成的組織，政府決定同個人決定一樣，也會犯錯誤。因此，必須將政府從一方面其成員是利己主義和狹隘個人利益所驅(qū)使的經(jīng)濟(jì)人、另一方面政府組織是超凡脫俗的國家這一邏輯虛構(gòu)中解脫出來，將調(diào)查市場經(jīng)濟(jì)的缺陷和過失的方法應(yīng)用于國家和公共經(jīng)濟(jì)的一切部門，將政府重新置于“理性經(jīng)濟(jì)人”的思維假設(shè)下。[8]

政府由政治控制重新回到市場經(jīng)濟(jì)的效率、經(jīng)濟(jì)下，隨著新公共管理運(yùn)動的不斷嘗試，逐漸形成了市場化政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府等政府管理模式，強(qiáng)調(diào)政府的公眾導(dǎo)向、多向互動、運(yùn)行靈活、組織解放、競爭有效等的管理模式，注重政府自身解放和社會治理的靈活統(tǒng)一，有效發(fā)揮政府在經(jīng)濟(jì)社會中的調(diào)控、治理作用。

(四)新公共服務(wù)的政府管理模式學(xué)說

新公共管理的政府管理模式提高了政府管理效率、節(jié)省了公共開支、削減了財(cái)政赤字、調(diào)動了公共管理人員的積極性，但隨著個體精神、政府價值和社會取向等方面的反思和重新認(rèn)識，“效率主義”的新公共管理政府管理模式出現(xiàn)了與社會發(fā)展方向不相適應(yīng)的因素，為以參與和服務(wù)為導(dǎo)向的新公共服務(wù)政府管理模式學(xué)說的提出提供了理論價值和實(shí)踐路線的選擇。新公共服務(wù)認(rèn)為：人民是國家共同體的擁有者，政府是人民意志的執(zhí)行者和保障者。人民不只是個人經(jīng)濟(jì)利益的守護(hù)者，存在一種“公共精神”，通過對正義原則、公共參與和公共審議的不斷關(guān)注，這種“公共精神”會不斷得到培育和維護(hù)，個人會形成一種基于公民利益而非自身利益的公民權(quán)，公民會超越自身利益而關(guān)注更大的公共利益，積極了解公共事務(wù)、有歸屬感、關(guān)心整體并會為別人而承擔(dān)責(zé)任。政府在人民公民權(quán)的要求和督促下了解政府的擁有者是人民，政府的責(zé)任不是控制和執(zhí)行，而是從比公民個人更大的范圍把握公共利益和政策方向，構(gòu)建具有完整整合力和回應(yīng)力的公共協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，注重公民的需要和利益，向公民放權(quán)，用于承擔(dān)責(zé)任，為公民服務(wù)，保持政府的“服務(wù)人”角色。

三、政府管理模式學(xué)說轉(zhuǎn)變的內(nèi)在機(jī)理

(一)社會發(fā)展的不同階段是學(xué)說轉(zhuǎn)變的社會條件

三次工業(yè)革命以其卓越的生產(chǎn)力發(fā)展動力和非凡的傳播速度迅速征服了全球，創(chuàng)造了世界文明。在三次工業(yè)革命(在某種程度上說，知識和信息革命被稱為第四次科技革命)的直接推動下，資本主義作為一種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展樣態(tài)形成了不同時期的顯著特點(diǎn)，而這種實(shí)踐特點(diǎn)的顯現(xiàn)又是理論學(xué)說轉(zhuǎn)變發(fā)展的不竭動力。

第一次工業(yè)革命方興未艾，革命成果被迅速作用于工具、生產(chǎn)過程和產(chǎn)品上，生產(chǎn)流程優(yōu)化，生產(chǎn)工具效率大為提高，產(chǎn)品規(guī)模和質(zhì)量取得重大突破，大量產(chǎn)品和工具流入市場并自由流通，市場經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)一派欣欣向榮的自由發(fā)展態(tài)勢，市場中充斥著勇于冒險、勤勉革新的人。為了保護(hù)市場主體的革新能力和經(jīng)濟(jì)利益、保證市場經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展，人們對政府的認(rèn)識和要求僅為市場框架的維護(hù)者和市場穩(wěn)定的守護(hù)者，所以，在此基礎(chǔ)上的政府理論就是自由經(jīng)濟(jì)理論，政府職能被極度削弱、政府作用被極度弱化、政府地位被極度邊緣化。

隨著大機(jī)器生產(chǎn)的不斷發(fā)展，自有商品貿(mào)易被19世紀(jì)下半葉的生產(chǎn)力革命帶來的動力、交通、通信革命性發(fā)展所替代，生產(chǎn)力得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，商品生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)品流通半徑呈放射性擴(kuò)張，市場主體個人已經(jīng)沒有能力完全掌控相關(guān)經(jīng)濟(jì)的動態(tài)信息和生產(chǎn)能力，市場呈現(xiàn)聚散的兩極分化趨勢，商品經(jīng)濟(jì)的自由資本主義被產(chǎn)業(yè)集聚的壟斷資本主義所代替，這導(dǎo)致了市場主體自主性的聚散能力下降和主體地位的喪失，政府的自由放任政策已經(jīng)不能滿足人們對其的要求，人們要求政府責(zé)任明確、干預(yù)得力，尤其是1929年資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)極大地加速了政府能力提升的步伐，政府一改自由放任的散漫氣息，以法律規(guī)范為準(zhǔn)繩，全力介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方方面面，成為市場經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)者、控制者，甚至是領(lǐng)導(dǎo)者。

在全面干預(yù)理論指導(dǎo)下的政府不斷推進(jìn)的過程中，過度的干預(yù)使市場對政府產(chǎn)生了嚴(yán)重的逆反心理，第三次科技革命帶來的經(jīng)濟(jì)高效率和行政低效率使政府不得不面對自身出現(xiàn)的問題并追溯其產(chǎn)生的緣由，在借鑒市場經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對政府的規(guī)制性管理重新考量，發(fā)現(xiàn)政府的過度干預(yù)是一種對市場的不信任和不經(jīng)濟(jì)的行為，社會的發(fā)展不在于政治的引導(dǎo)和控制，而在于經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，政府要從政治的管制中放松出來，回歸到經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展和協(xié)商上來。而由第三次科技革命帶來的不只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高效率，知識和信息作用的凸顯使資本主義從傳統(tǒng)的市場主導(dǎo)模式向知識主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，資本主義生產(chǎn)方式和分配方式的轉(zhuǎn)變使個體與政府之間的關(guān)系由隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c共同發(fā)展關(guān)系，這種所謂“后資本主義社會”的經(jīng)濟(jì)方式和政治模式使政府重新回到了存在論的元命題上，對“政府為何產(chǎn)生？政府存在的意義是何？政府如何存在？政府價值和責(zé)任如何體現(xiàn)？”等問題的回答成為超越傳統(tǒng)資本主義社會的“后資本主義社會”政府新的管理模式學(xué)說的前提假設(shè)。人的價值被重新思考，市場經(jīng)濟(jì)中理性經(jīng)濟(jì)人的思維預(yù)設(shè)無法表達(dá)人的價值選擇的全部內(nèi)涵，主體人的價值追求凸顯，由經(jīng)濟(jì)反映出的政治領(lǐng)域民主化和對個體責(zé)任的呼吁成為“知識人”的追求主題之一，對政府管理模式的要求也從管理、治理、善治上升到公民主體權(quán)和參與權(quán)的訴求。

但是，從總體來說，傳統(tǒng)資本主義的發(fā)展僅局限于本國產(chǎn)品和科技的進(jìn)步，政府管理模式學(xué)說也主要服務(wù)于一國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和進(jìn)步。隨著經(jīng)濟(jì)全球一體化的不斷深化和政治一體化進(jìn)程中的溝通交流不斷加深，單純的一國政府管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、不同文化發(fā)展模式的滲透交融，未來的政府管理模式學(xué)說更多地會從全球的角度而不是一國的立場反思和建構(gòu)，不同國家的政府管理模式學(xué)說會走向融合甚至統(tǒng)合。

(二)理性主義訴求維度的轉(zhuǎn)移是學(xué)說轉(zhuǎn)變的心理基礎(chǔ)

理性主義作為西方文化中的核心體現(xiàn)早在古希臘時期就已盛行并一直延續(xù)，資本主義萌芽的產(chǎn)生和近代社會制度的創(chuàng)立也是在理性主義大旗的指引和領(lǐng)導(dǎo)下完成的。從西方社會發(fā)展史來看，理性主義經(jīng)歷了由個體理性主義向公共理性主義轉(zhuǎn)移，這導(dǎo)致了個體和政府行為的心理預(yù)設(shè)發(fā)生了變化，進(jìn)而導(dǎo)致了政府管理模式學(xué)說理論預(yù)設(shè)的轉(zhuǎn)變。

個體與政府關(guān)系導(dǎo)向的優(yōu)先性矛盾一直是理性主義發(fā)展中無法回避的問題之一。筆者認(rèn)為，西方社會發(fā)展歷程中的理性主義存在著個體理性主義與公共理性主義相互交織的問題。從近代社會初期崇尚個體自由發(fā)展、限制政府權(quán)限開始，個體理性在經(jīng)濟(jì)社會生活中泛濫，追求個體的行為價值，對以政府為代表的公共部門的公共理性不以為然，以個體“經(jīng)濟(jì)人”衡量社會經(jīng)濟(jì)價值。這種過分強(qiáng)調(diào)個體理性的價值取向在西方社會由自由發(fā)展向壟斷發(fā)展轉(zhuǎn)變時發(fā)生了偏差，個體理性的狹隘性和能力的有限性已經(jīng)無法與資本主義經(jīng)濟(jì)的大范圍、深層次發(fā)展相適應(yīng)。個體理性的泛濫反過來影響到個體經(jīng)濟(jì)社會行為的有效性，這需要政府作為公共理性的社會統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在公共理性的制度規(guī)范性和價值正義性的作用下，公共理性逐漸覆蓋個體理性，成為社會經(jīng)濟(jì)行為的主要價值取向。但是，公共理性的無限擴(kuò)大又使政府行為在個體理性的有限干預(yù)下幾近毫無制約，政府官僚主義、財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)頻發(fā)。為了糾正公共理性和個體理性的相互制約問題，政府和公民分別從公共理性和個體理性兩個方向相互推動，在公共理性中添加個體理性的有效成分，使公共理性和個體理性形成治理合力，最終實(shí)現(xiàn)合作互贏。

〔1〕 〈英〉霍布斯.利維坦[M].北京：商務(wù)印書館，2008:132.

〔2〕 〈英〉洛克.政府論(下篇)[M].北京：商務(wù)印書館，2008:54.

〔3〕 〈美〉歐內(nèi)斯特·內(nèi)格爾.科學(xué)的結(jié)構(gòu)：科學(xué)說明的邏輯問題[M].上海：譯文出版社，2002.

〔4〕 郭強(qiáng).新新相映：新資本主義——新社會主義[M].北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2010：114.

〔5〕 〈英〉亞當(dāng)·斯密.國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究(下卷)[M].郭大力，王亞南，譯.北京：商務(wù)印書館，1974:252-253.

〔6〕 〈德〉馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(下卷)[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書館，2006：719-736.

〔7〕 〈德〉馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(上卷)[M].林榮遠(yuǎn)，譯.北京：商務(wù)印書館，2006：248.

〔8〕 丁煌.西方行政學(xué)說史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1999:343.

(責(zé)任編輯 吳 星)

Theory Transformation of Government Management Mode from Modern Western Society

FAN Mu-qiao

(Heilongjiang University,Haerbin,Heilongjiang 150086)

The development of modern western society has gone through free capitalism,monopoly capitalism and "post capitalist society" stages under the guidance of the three industrial revolutions.The theory of government management mode also experienced from the "night watchman" system to the bureaucracy,the new public management and to new public service transformation.The theory transformation of government management mode is multi-level,multi effect.This article hopes to make logical expression for several major government management model theories from historical perspective in order to attempt to analyze the internal mechanism of the transformation of government management model theory.

government management model; new public management; new public service

2014-02-13

范慕喬(1989—)，女，黑龍江伊春人，黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)椋赫芾怼?/p>

C916

A

1007-6875(2014)02-0072-04