醫(yī)療器械產(chǎn)品委托生產(chǎn)的風(fēng)險與監(jiān)管

文 焦彥超

北京市密云縣食品藥品監(jiān)督管理局

2011 年11 月1 日開始執(zhí)行的《醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》第二十六條對委托生產(chǎn)做出明確規(guī)定：當(dāng)產(chǎn)品委托生產(chǎn)時，委托方和受托方應(yīng)當(dāng)滿足醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)法規(guī)的要求?！兑?guī)范》給質(zhì)量管理體系賦予了法律強(qiáng)制力，因此委托生產(chǎn)也應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，突出質(zhì)量管理體系層面的法規(guī)要求。時隔兩年多，目前委托生產(chǎn)的現(xiàn)狀如何？存在哪些問題？筆者就此做出調(diào)查分析。

1 醫(yī)療器械委托生產(chǎn)需滿足一定條件

委托生產(chǎn)，是指已取得《醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)許可證》或進(jìn)行了第一類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)告知登記的醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)之間，由持有《醫(yī)療器械注冊證》的一方（委托方），按委托合同的約定，委托另一方（受托方）生產(chǎn)其《醫(yī)療器械注冊證》指定的產(chǎn)品（包括已具備臨床基本預(yù)期功能，但尚未完成工藝規(guī)定的全部工序，如滅菌、包裝、產(chǎn)品或包裝上已標(biāo)識有委托方信息），并對該產(chǎn)品負(fù)法律責(zé)任的一種生產(chǎn)方式。

可見，委托雙方應(yīng)滿足一定的要求。委托方應(yīng)當(dāng)為取得《醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)許可證》或者按照規(guī)定進(jìn)行了第一類醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)告知登記，并且取得《醫(yī)療器械注冊證》的生產(chǎn)企業(yè)。受托方生產(chǎn)范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋受托生產(chǎn)的醫(yī)療器械；生產(chǎn)條件、檢測能力、質(zhì)量管理體系應(yīng)當(dāng)與受托生產(chǎn)的醫(yī)療器械相適應(yīng)；一次性使用的無菌醫(yī)療器械以及國家食品藥品監(jiān)督管理局另有規(guī)定的其他醫(yī)療器械，除應(yīng)當(dāng)符合這些規(guī)定外，受托方還必須具有涵蓋受托生產(chǎn)產(chǎn)品的《醫(yī)療器械注冊證》。2005 年4 月22 日，國家食藥監(jiān)管局還提出了禁止委托生產(chǎn)的條件：風(fēng)險較高，產(chǎn)品質(zhì)量問題可能導(dǎo)致對人體的嚴(yán)重傷害；用量較大，使用人群范圍較廣；生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)過程控制要求比較嚴(yán)格；在產(chǎn)品的實(shí)際使用中，發(fā)生了較多的可疑不良事件。國家食藥監(jiān)管局還發(fā)布了第一批禁止委托生產(chǎn)的醫(yī)療器械目錄，共四類產(chǎn)品：醫(yī)用聚丙烯酰胺水凝膠，藥物涂層血管支架，人工心臟瓣膜，傳統(tǒng)型血袋。

2 醫(yī)療器械委托生產(chǎn)存在九大風(fēng)險

2011 年11 月1 日實(shí)施的《醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》規(guī)定：當(dāng)產(chǎn)品委托生產(chǎn)時，委托方和受托方應(yīng)當(dāng)滿足醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)法規(guī)的要求。至此，我國的醫(yī)療器械委托生產(chǎn)在備案程序、生產(chǎn)條件、質(zhì)量管理體系方面的規(guī)定已經(jīng)較為全面，但委托雙方在履行生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范時缺乏銜接，質(zhì)量管理體系在某些方面存在脫節(jié)，仍存在9 個潛在風(fēng)險。

產(chǎn)品制定標(biāo)準(zhǔn)與真實(shí)產(chǎn)品不一致委托雙方所在地氣候、環(huán)境、生產(chǎn)場地、生產(chǎn)設(shè)備的差異所帶來的生產(chǎn)條件差異，甚至工藝改變，如果未經(jīng)確認(rèn)，僅憑借委托方最初制定的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)工藝、質(zhì)量體系作為產(chǎn)品質(zhì)量的依據(jù)，忽視變化，就會帶來潛在的風(fēng)險。

同一產(chǎn)品制作過程中原輔料、配件等供方不同或后期變化企業(yè)的原料、輔料、外協(xié)件、配件的供方不同或后期發(fā)生變化，委托方未進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，即便規(guī)定也是采用委托方原有的質(zhì)量文件，未作對應(yīng)修改和驗(yàn)證。

委托方未考核監(jiān)督受托方的質(zhì)量管理體系執(zhí)行情況委托方未對受托方進(jìn)行質(zhì)量管理體系執(zhí)行情況的日?？己撕捅O(jiān)督，例如：程序文件更改、程序執(zhí)行、記錄的填寫和保存等。

生產(chǎn)線存在生產(chǎn)環(huán)節(jié)交叉的使用情況受托方同一生產(chǎn)線可能在不同時期生產(chǎn)不同產(chǎn)品，委托方未進(jìn)行不同產(chǎn)品生產(chǎn)是否相互影響的考察和確認(rèn)，甚至有些受托企業(yè)同一時間段生產(chǎn)委托雙方、不同型號的產(chǎn)品，個別潔凈間共用或部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)交叉。

人為因素造成委托方和受托方的品質(zhì)控制差異委托方未對受托方的生產(chǎn)人員、檢驗(yàn)人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和考核，受托方人員按照自己產(chǎn)品生產(chǎn)的慣性思維進(jìn)行操作，造成委托方和受托方的品質(zhì)控制差異大。甚至有人員誤操作的情況發(fā)生。

工藝流程與銜接存在隱患個別委托方出于技術(shù)保密的需要，未將關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)和關(guān)鍵零部件的生產(chǎn)權(quán)交由受托方。委托方在工藝資料中或做簡單規(guī)定，或干脆采用代碼的方式予以替代，給工藝流程的銜接和生產(chǎn)工藝的確認(rèn)帶來了隱患。

受托方私自更換配件對于機(jī)電類醫(yī)療器械的委托生產(chǎn)，受委托方為了降低生產(chǎn)成本，采購低價低質(zhì)元件，甚至對電路的設(shè)計進(jìn)行更改，成品形成后，內(nèi)部元件和電路的設(shè)計變化又不易發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。在檢驗(yàn)環(huán)節(jié)，委托雙方的認(rèn)定依據(jù)是產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但是這種變化后的機(jī)電類產(chǎn)品，即便當(dāng)時按照標(biāo)準(zhǔn)檢驗(yàn)合格，在將來使用中的穩(wěn)定性、可靠性也難以保障。

不良事件反饋數(shù)據(jù)未作用于受托方的生產(chǎn)環(huán)節(jié)部分企業(yè)在上市產(chǎn)品出現(xiàn)不良事件時，也僅僅是委托方對此進(jìn)行收集，并不向受托方進(jìn)行反饋和調(diào)查，沒有將不良事件反饋數(shù)據(jù)加以分析并在受托方的生產(chǎn)環(huán)節(jié)加以持續(xù)改進(jìn)，也沒有采取糾正和預(yù)防措施，在生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范要求上是脫節(jié)的。

委托雙方質(zhì)量管理體系各自承擔(dān)的責(zé)任和要求未形成書面協(xié)議或不明確委托雙方雖已按《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》要求簽訂生產(chǎn)合同，但在質(zhì)量管理體系層面各自的責(zé)任和要求并未形成書面的協(xié)議或不明確。如：雙方管理層職責(zé)和權(quán)限、關(guān)鍵崗位人員的考核和認(rèn)定、文件和記錄的更改和監(jiān)督抽查、原輔料采購的質(zhì)量控制和放行、對生產(chǎn)管理變動和工藝改進(jìn)考察、顧客投訴和不良事件分析和評價等。

3 對委托雙方的要求應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化

現(xiàn)行《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第二十八條規(guī)定：委托方負(fù)責(zé)委托生產(chǎn)醫(yī)療器械的質(zhì)量和銷售。委托方應(yīng)當(dāng)對受托方的生產(chǎn)條件、生產(chǎn)技術(shù)水平和質(zhì)量管理狀況進(jìn)行詳細(xì)考查，應(yīng)當(dāng)向受托方提供委托生產(chǎn)醫(yī)療器械的技術(shù)和質(zhì)量文件，對生產(chǎn)全過程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。受托方應(yīng)當(dāng)按照委托生產(chǎn)產(chǎn)品《醫(yī)療器械注冊證》規(guī)定的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)工藝進(jìn)行生產(chǎn)，并按規(guī)定保存所有受托生產(chǎn)文件和記錄。這些規(guī)定一方面對委托生產(chǎn)的法律責(zé)任給予明確：在委托生產(chǎn)的醫(yī)療器械出現(xiàn)質(zhì)量問題時，行政處罰的對象是委托方；而這一條款規(guī)定的“醫(yī)療器械委托生產(chǎn)的委托方和受托方應(yīng)當(dāng)簽署書面合同”也明確了受托方雖然不受行政處罰，但是要承擔(dān)違約責(zé)任。另一方面這些規(guī)定也明確了委托方負(fù)有對受托方生產(chǎn)全過程進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的責(zé)任。

委托生產(chǎn)可以彌補(bǔ)企業(yè)產(chǎn)能不足或車間改造；當(dāng)企業(yè)所在地區(qū)人力、運(yùn)輸成本上升時，助其降低成本；幫助企業(yè)消除地方保護(hù)壁壘，進(jìn)入地方市場；助力部分企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、補(bǔ)充生產(chǎn)線，充分占有市場，形成規(guī)模優(yōu)勢。幫助企業(yè)取得區(qū)位優(yōu)勢，尤其是被委托方所在地上游原材料（如電子元件、化工原料）和技術(shù)人才聚集具有明顯的有利條件。還可促使企業(yè)間優(yōu)勢互補(bǔ)。作為一種資源合理配置形式，醫(yī)療器械委托生產(chǎn)有其存在的必要性，法規(guī)的規(guī)定也較為全面。但仍存在不足之處，即未進(jìn)一步細(xì)化委托雙方要求，尤其雙方在履行質(zhì)量管理規(guī)范方面如何銜接未加以明確，因此在《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)要求企業(yè)將委托合同或委托協(xié)議在質(zhì)量管理規(guī)范層面予以細(xì)化。

一是自2011 年11 月1 日起，《醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》已經(jīng)強(qiáng)制實(shí)施，企業(yè)必須按照其要求建立質(zhì)量管理體系，并保持有效運(yùn)行。委托雙方的質(zhì)量管理體系應(yīng)當(dāng)與委托產(chǎn)品相適應(yīng)，除被委托方需對自身的質(zhì)量管理體系進(jìn)行評審?fù)?，要求委托方針對委托產(chǎn)品對被委托方的質(zhì)量管理體系進(jìn)行評審。

二是委托方應(yīng)當(dāng)作為產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)的輸入方對產(chǎn)品的設(shè)計和開發(fā)的責(zé)任給予明確，在被委托方的生產(chǎn)條件下能夠有效地加以確認(rèn)，而不是在委托方的生產(chǎn)條件下加以確認(rèn)，確保設(shè)計開發(fā)適用于被委托方生產(chǎn)。委托方對設(shè)計開發(fā)的更改必須得到雙方的評審、驗(yàn)證和確認(rèn)。

三是對被委托方的原材料采購，委托方應(yīng)當(dāng)在體系層面加以監(jiān)督，使采購的產(chǎn)品的檢驗(yàn)和驗(yàn)證得到嚴(yán)格控制。

四是委托方應(yīng)建立受托方進(jìn)行質(zhì)量管理體系的監(jiān)督考核機(jī)制，包括程序執(zhí)行、記錄的填寫和保存，潔凈環(huán)境的定期監(jiān)測、人員的考核等。制定監(jiān)督程序文件，監(jiān)督所形成的文件和記錄應(yīng)予以保存。

五是受托方生產(chǎn)線如果生產(chǎn)不同產(chǎn)品，企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行確認(rèn)。避免同一時間同一生產(chǎn)線生產(chǎn)不同產(chǎn)品，如果在同一生產(chǎn)線生產(chǎn)不同產(chǎn)品，在經(jīng)過確認(rèn)的前提下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行時間上的分隔，并進(jìn)行清場，確保生產(chǎn)過程之間不產(chǎn)生相互影響。

六是委托方應(yīng)將關(guān)鍵技術(shù)參數(shù)傳遞給被委托方，可以通過派駐技術(shù)人員的方式解決，同時也應(yīng)在知識產(chǎn)權(quán)方面加強(qiáng)約定。關(guān)鍵零部件由委托方生產(chǎn)，其他零件由被委托方生產(chǎn)，也應(yīng)當(dāng)對工藝要求、加工組裝的銜接上加以確認(rèn)。

七是委托方在銷售和使用環(huán)節(jié)及其他途徑獲取的不良事件信息，應(yīng)及時按照《生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》第十一章要求做好不良事件監(jiān)測工作，同時會同受托方按照《生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》第十二章要求采取分析和改進(jìn)措施，并落實(shí)到位。

八是對于成品的檢測，被委托方要進(jìn)行嚴(yán)格的出廠檢測，同時委托方還要將產(chǎn)品進(jìn)行抽查監(jiān)測，對于機(jī)電類產(chǎn)品必要時對產(chǎn)品進(jìn)行拆解比對，雙方要進(jìn)行檢驗(yàn)方法驗(yàn)證和比對工作，確保產(chǎn)品監(jiān)視和測量扎實(shí)有效。

九是委托方應(yīng)建立專人跟蹤監(jiān)督制度。由委托方派駐專人到受托方，嚴(yán)格監(jiān)督受托方生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范的執(zhí)行情況，并明確專人的法律責(zé)任，在合同或協(xié)議中予以明確。專人跟蹤監(jiān)督一方面將監(jiān)督責(zé)任落實(shí)到專人，使責(zé)任更明晰；另一方面對受托方形成督促，增進(jìn)雙方溝通，給委托方提供了反饋的渠道，保證質(zhì)量合同的切實(shí)執(zhí)行。同時也是監(jiān)管部門對委托方落實(shí)監(jiān)督受托方職責(zé)進(jìn)行認(rèn)定的一個抓手。

此外，監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對企業(yè)責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督檢查。委托和受托企業(yè)雙方的監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)溝通，在一方監(jiān)管企業(yè)的許可證、注冊證、標(biāo)準(zhǔn)等材料發(fā)生變化時及時告知對方。同時確保雙方生產(chǎn)滿足質(zhì)量管理規(guī)范要求。現(xiàn)場檢查中應(yīng)重點(diǎn)抽查委托生產(chǎn)期間的批生產(chǎn)記錄、批檢驗(yàn)記錄、核實(shí)受托方與委托方要求的工藝的一致性，并核實(shí)受托方是否按照受托方提供的工藝進(jìn)行生產(chǎn)，委托方是否對質(zhì)量管理體系有效性進(jìn)行分析，對不合格及顧客投訴采取糾正和預(yù)防措施。根據(jù)委托生產(chǎn)協(xié)議規(guī)定的雙方的其他權(quán)利和義務(wù)，核實(shí)雙方是否按規(guī)定履行。對委托方質(zhì)量抽查制度以及專人跟蹤監(jiān)督制度落實(shí)情況予以監(jiān)督。