付花蕾，李亞平

（臨沂市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，山東臨沂276034）

論人民監(jiān)督員制度的完善

付花蕾，李亞平

（臨沂市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，山東臨沂276034）

我國的檢察職能具有多重性，既負(fù)有職務(wù)犯罪偵查職權(quán)也有直接逮捕權(quán)，在逮捕與羈押作為不同制度設(shè)計(jì)、取保候?qū)徤袥]有作為權(quán)利規(guī)范的前提下，職務(wù)犯罪案件起訴前僅僅只是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行一套流程，缺乏外部監(jiān)督。人民主權(quán)是權(quán)力的原點(diǎn)，人民監(jiān)督權(quán)力是憲法原則，人民監(jiān)督員制度是檢察改革的重要內(nèi)容和重大舉措。完善人民監(jiān)督員制度需要從監(jiān)督內(nèi)容到監(jiān)督形式的繼續(xù)深化，最終形成法律制度。

人民監(jiān)督員；法理依據(jù)；深化路徑與選擇

一、人民主權(quán)是人民監(jiān)督的法理根據(jù)

（一）人民主權(quán)是現(xiàn)代法治社會權(quán)力來源基礎(chǔ)

檢察權(quán)是公權(quán)力的一種，基于憲法和法律規(guī)定的原則性和界線模糊性，擴(kuò)張的沖動必然觸碰到權(quán)利的內(nèi)核。遏制權(quán)力的有效手段是制約和監(jiān)督，權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制需要建立在體制的邏輯框架內(nèi)。我國的代議制采取人民代表大會制度，檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)分別由檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)行使，三者都向其選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。其中，檢察機(jī)關(guān)依法配置行政訴訟監(jiān)督權(quán)、民事訴訟監(jiān)督權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)和決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)及刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。在訴訟程序中，法律給予了絕大多數(shù)權(quán)利救濟(jì)的途徑，并且按照階段性設(shè)立了相應(yīng)的訴訟機(jī)關(guān)以制約、監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的機(jī)制?；趯y(tǒng)一性的民族法制文化理念的認(rèn)同，司法權(quán)是中央事權(quán)①孟建柱：《深化司法體制改革》，《人民日報(bào)》2013年11月26日第6版。，既不屬于地方或者自治地方的權(quán)力范圍，也不屬于部門權(quán)力范圍。我國的檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，依照憲法和法律獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但應(yīng)當(dāng)接受權(quán)力機(jī)關(guān)和人民監(jiān)督。

（二）檢察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律要求對檢察權(quán)施以外部監(jiān)督

現(xiàn)代意義上的檢察制度是人的價(jià)值理論在刑事訴訟的必然延伸，是自由發(fā)展的邏輯結(jié)果和人權(quán)保障的制度性發(fā)展的應(yīng)然要求。從職權(quán)主義司法進(jìn)程看，檢察權(quán)是由司法從屬性到獨(dú)立性二次分離過程的結(jié)果②何家弘：《檢察制度比較研究》，中國檢察出版社2008年版，第115-119頁。我國的檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查的案件有批準(zhǔn)逮捕權(quán)，法律同時(shí)賦予了檢察機(jī)關(guān)某些案件直接偵查權(quán)，并且賦予檢察機(jī)關(guān)對其偵查的案件擁有逮捕決定權(quán)。對比公安機(jī)關(guān)立案偵查案件的權(quán)力制約、監(jiān)督機(jī)制的法定性和被偵查對象的救濟(jì)途徑多樣性特征，檢察機(jī)關(guān)直接偵查的案件尚缺乏監(jiān)督制約機(jī)制。在當(dāng)今法治環(huán)境下，權(quán)利保護(hù)與救濟(jì)日益受到重視，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑必然成為社會爭議的焦點(diǎn)。

（三）檢察改革要求檢察權(quán)受到必要監(jiān)督

職務(wù)犯罪案件從初始的受理、立案偵查、逮捕，以及撤銷案件或者不起訴等程序，都是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部程式化進(jìn)行。這一系列司法活動缺乏一般刑事案件那種外部制約機(jī)制，極易受到選擇性執(zhí)法的人為因素影響。在路徑選擇上，一種意見是將職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察機(jī)關(guān)分離出去，由政府設(shè)立專門部門進(jìn)行反腐敗刑事偵查。這種意見的重要缺陷是把職務(wù)犯罪偵查僅僅當(dāng)作一種行政權(quán)力，忽視了職務(wù)犯罪瀆職的特性和瀆職犯罪同體查辦的艱難特性。另一種意見是把逮捕權(quán)完全配置在審判機(jī)關(guān)，或者成立類似于大陸法系國家行政法院性質(zhì)的專門機(jī)關(guān)專司審查逮捕職能。但審判機(jī)關(guān)行使批準(zhǔn)逮捕權(quán)依然有違其審判中立的司法規(guī)律和原則之嫌，再設(shè)專門機(jī)關(guān)徒增司法成本，不符合司法經(jīng)濟(jì)的要求。而選擇自身性監(jiān)督突破成為一種有益的探索，人民監(jiān)督員制度的創(chuàng)設(shè)就是檢察改革的一大創(chuàng)新。

（四）黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民監(jiān)督員制度得以實(shí)施的根本保障

制度應(yīng)當(dāng)具有規(guī)范價(jià)值才能有可行性和生命力，對制度的價(jià)值要從必然性、實(shí)然性和應(yīng)然性三個(gè)方面進(jìn)行判斷。黨的十八大提出進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義司法制度，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。十八屆三中全會指出，建設(shè)法治國家，必須深化司法體制改革，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化完善，以順應(yīng)時(shí)代需要、適應(yīng)黨對司法改革的基本要求。

二、人民監(jiān)督員制度實(shí)行的現(xiàn)實(shí)瓶頸

（一）監(jiān)督案件質(zhì)量不高

2010年10月人民監(jiān)督員制度全面實(shí)行后，不服逮捕決定的案件不再列入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。同時(shí)，為配合“上提一級”工作的開展，從2009年至2010年全國檢察機(jī)關(guān)開展了對積案的清理工作，有的案件被撤銷，有的案件不起訴，有的案件被起訴，基本上消化了過去案值小、案情復(fù)雜、證據(jù)不足等因素形成的積案。嗣后，以實(shí)刑判決率考核為基本抓手，檢察機(jī)關(guān)對于案值小的案件不再立案偵查，不起訴、撤銷案件的情形大幅度減少。而不立案情形和其他情形由于不涉及被舉報(bào)人的權(quán)利負(fù)面影響，舉報(bào)人不知道可以提交人民監(jiān)督員監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)一般也不會主動提出提交人民監(jiān)督員監(jiān)督。上述問題直接導(dǎo)致人民監(jiān)督員監(jiān)督案件大幅度萎縮，不少地方在檢察機(jī)關(guān)立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定實(shí)施后，甚至出現(xiàn)了無案可監(jiān)督的狀況。

（二）人民監(jiān)督員選任機(jī)制存在諸多問題

人民監(jiān)督員的選任主體缺乏明確性，同時(shí)從具體操作程序上看，存在檢察機(jī)關(guān)舉薦甚至確認(rèn)的情形，“熟人化”問題突出，制度規(guī)定的案件監(jiān)督采取隨機(jī)抽簽確定人民監(jiān)督員的規(guī)定常常是一紙空文，這種制度落不到實(shí)處的現(xiàn)狀導(dǎo)致人民監(jiān)督員的現(xiàn)實(shí)價(jià)值受到質(zhì)疑。無案監(jiān)督和任期無限延長導(dǎo)致的直接結(jié)果是人民監(jiān)督員僅僅成為一種空泛的“榮譽(yù)”，“人民監(jiān)督員就像檢察機(jī)關(guān)選出來專門為它說唱叫好的，更像是一種純粹擺設(shè)”。同時(shí)，由于人民監(jiān)督員在試行期間的選任，除極個(gè)別基層人大代表外，一般從人大、政協(xié)、政法委等機(jī)構(gòu)離職離崗的領(lǐng)導(dǎo)干部中選擇出來的，導(dǎo)致任選缺乏廣泛性。盡管規(guī)定了人民監(jiān)督員的退出機(jī)制，但除極個(gè)別個(gè)人因個(gè)人的種種原因而無法參與人民監(jiān)督員活動的外，檢察機(jī)關(guān)盡可能保留現(xiàn)任的人民監(jiān)督員。

（三）啟動程序和監(jiān)督程序缺乏當(dāng)事人的參與

人民監(jiān)督員制度試行期間，對于不服逮捕決定的，犯罪嫌疑人可以申請人民監(jiān)督員監(jiān)督；全面實(shí)行人民監(jiān)督員監(jiān)督后，犯罪嫌疑人不再擁有此項(xiàng)權(quán)利。在啟動程序上基本采取檢察機(jī)關(guān)按照規(guī)定情形依職權(quán)進(jìn)行。同時(shí)，人民監(jiān)督員監(jiān)督程序中有“必要時(shí)可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師的意見”的規(guī)定；但當(dāng)事人和人民監(jiān)督員沒有直接參與監(jiān)督程序，實(shí)踐中這一規(guī)定往往形同虛設(shè)。

（四）監(jiān)督制度剛性不足

人民監(jiān)督員監(jiān)督是一種權(quán)利監(jiān)督、外部監(jiān)督和民主監(jiān)督。對檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查的一些案件實(shí)行人民監(jiān)督員監(jiān)督而不是實(shí)行權(quán)力制約，根本的是防止“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的無限循環(huán)怪圈。但人民監(jiān)督員制度實(shí)行后，取消了人民監(jiān)督員對于其監(jiān)督的案件意見不被檢察機(jī)關(guān)接受的，提請上一級人民檢察院復(fù)核的規(guī)定。人民監(jiān)督員監(jiān)督的剛性進(jìn)一步受到削弱。這一權(quán)利性監(jiān)督效果的削弱，盡管與人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)的法制原則相符合，卻與人民監(jiān)督權(quán)力的要求進(jìn)一步拉開距離。

（五）立法上的滯后性問題突出

人民監(jiān)督員制度從創(chuàng)設(shè)之初就已經(jīng)限定了監(jiān)督范圍，實(shí)際監(jiān)督的案件大多數(shù)發(fā)生在該制度出臺前。在經(jīng)過了6年的消化后，很少發(fā)生已立案的可監(jiān)督案件。監(jiān)督的規(guī)?？s減、監(jiān)督的透明度不高、監(jiān)督效果的宣傳不到位，社會參與度太小，直接影響到監(jiān)督制度的社會認(rèn)知程度，這種現(xiàn)狀導(dǎo)致人民監(jiān)督員制度從試行到實(shí)行雖然已有12年，卻幾乎聽不到立法規(guī)制人民監(jiān)督員的呼聲，理論界的研究成果也偏少，人民監(jiān)督員立法建議也僅只在理論界有所反映。

三、深化人民監(jiān)督員制度改革的路徑選擇

進(jìn)一步完善人民監(jiān)督員制度不僅是司法改革的法治要求，也符合司法民主的檢察改革需要。

（一）擴(kuò)大人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍

涉及刑事追訴實(shí)體性權(quán)利的檢察決定事項(xiàng)與檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查的案件、不服逮捕決定的案件應(yīng)當(dāng)納入人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，由人民監(jiān)督員介入的刑事和解案件更有利于案件矛盾化解、案結(jié)。不服檢察機(jī)關(guān)直接偵查逮捕的案件實(shí)行人民監(jiān)督員監(jiān)督，既可以增加檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法的透明度和增強(qiáng)羈押必要性審查的廣度，也可以促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)文明執(zhí)法，減少不必要的羈押。

（二）實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員任職期的合理性

現(xiàn)行規(guī)定人民監(jiān)督員不得超過兩屆的任職期限過長，應(yīng)當(dāng)實(shí)行一屆任期結(jié)束后有必要的退出比例，以增加新的人民監(jiān)督員。為實(shí)現(xiàn)這一目的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定不同于檢察長的任期制，比較合理的期限為4年，第一屆任期結(jié)束后，退出二分之一，補(bǔ)充二分之一新的成員；第二屆屆中再退出剩余二分之一的老成員，以此類推。這樣的規(guī)定既可以防止因檢察長的離任而導(dǎo)致人民監(jiān)督員的“大換血”，也可以保持人民監(jiān)督員的相對穩(wěn)定性與活力，同時(shí)也提高了人民監(jiān)督員制度的社會認(rèn)知程度，擴(kuò)大了認(rèn)知范圍。

（三）進(jìn)一步擴(kuò)大人民監(jiān)督員的廣泛性

現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度規(guī)定市級以上人民檢察院負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任和組織實(shí)施監(jiān)督程序，是符合屬地相對監(jiān)督分離要求的。但是，由于檢察機(jī)關(guān)擬報(bào)人選在很大程度上保留了原有的人民監(jiān)督員，社會參與面相對狹窄，代表性不足。應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加民主黨派、無黨派、工商聯(lián)和其他人民團(tuán)體以及專家學(xué)者的名額。

（四）增加案件當(dāng)事人申請人民監(jiān)督員監(jiān)督案件審理的權(quán)利

案件當(dāng)事人對于在訴訟程序中涉及權(quán)利救濟(jì)方面還相對欠缺，增加案件當(dāng)事人的依法申請啟動程序是必要的；案件相關(guān)人員主要是指被檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查的案件范圍內(nèi)的舉報(bào)者、控告人，這部分人與案件有著或多或少的利害關(guān)系，在監(jiān)督制度上應(yīng)當(dāng)給予其申請人民監(jiān)督員監(jiān)督的權(quán)利。對于人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件，案情復(fù)雜、涉及當(dāng)事人權(quán)利和影響社會穩(wěn)定的，可以采取聽證方式進(jìn)行監(jiān)督，有利于案件相關(guān)人員的直接充分參與和申辯以及證據(jù)和法律適用的質(zhì)證與認(rèn)證，以制度透明促公正，實(shí)現(xiàn)程序正義。

（五）加快人民監(jiān)督員制度立法進(jìn)程

人民監(jiān)督員制度試行至今已經(jīng)12個(gè)年頭，實(shí)踐已充分證實(shí)了其制度的合法性、合理性。面對人民監(jiān)督員制度的實(shí)施現(xiàn)狀，有必要加快立法研究，從人民檢察院組織法、刑事訴訟法等基本法律上對人民監(jiān)督員制度加以確認(rèn)，并且最終實(shí)現(xiàn)單獨(dú)立法。

人民監(jiān)督員制度完全符合司法改革的目標(biāo)要求，也符合中國特色社會主義檢察制度的價(jià)值追求和法制健全的方向，應(yīng)當(dāng)從制度上加以完善。

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2014-06-05責(zé)任編校：鄭曉薇