徐銅柱

(湖北民族學(xué)院文化與傳媒學(xué)院，湖北恩施445000)

民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力的強(qiáng)弱對(duì)構(gòu)建和諧民族關(guān)系、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要意義。近年來(lái)，民族地區(qū)一些基層政府在實(shí)施社會(huì)管理過(guò)程中呈現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)力弱化現(xiàn)象，降低了政府的公信力，若這種現(xiàn)象持續(xù)下去，勢(shì)必影響政府的合法性基礎(chǔ)。因此，本研究針對(duì)這一現(xiàn)象做專題研究，探討其弱化的表現(xiàn)形式和原因，以期為加強(qiáng)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)提供理論參考。為使研究更具有現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性，課題組采用問(wèn)卷調(diào)查、群眾訪談、領(lǐng)導(dǎo)座談、實(shí)地調(diào)研等方法，廣泛收集與本研究有關(guān)的資料，并對(duì)獲取的資料進(jìn)行綜合理論分析，其中對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的分析處理采用SPSS軟件進(jìn)行。調(diào)查問(wèn)卷及結(jié)構(gòu)是:問(wèn)卷總數(shù)150份，回收140份，有效問(wèn)卷133份，問(wèn)卷中年齡結(jié)構(gòu)是20歲以下的6人(占4.5%)、20-30歲的55人(占41.4%)、30-40歲的29人(占21.8%)、40歲以上的43人(占32.3%);民族構(gòu)成分別漢族51人(占38.3%)、少數(shù)民族82人(占61.7%);調(diào)查對(duì)象學(xué)歷結(jié)構(gòu)分別為碩士12人(占9%)、本科73人(占54.9%)、大專14人(占10.5%)、高中中專18人(占13.5%)、初中以下16人(占12%);調(diào)查對(duì)象身份構(gòu)成分別是干部及公務(wù)員47人(占35.3%)、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)7人(占5.3%)、企事業(yè)單位職工17人(占12.8%)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者2人(占1.5%)、農(nóng)民17人(占12.8%)、學(xué)生33人(占24.8%)、其他10人(占7.5%)。

一、民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力弱化表現(xiàn)

政府領(lǐng)導(dǎo)力是一種綜合力，是政府職能有效發(fā)揮的關(guān)鍵?；鶎诱I(lǐng)導(dǎo)力是基層政府依法依規(guī)管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)、承擔(dān)公共責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正的管理活動(dòng)的綜合影響力。本研究認(rèn)為，這種綜合影響力具體表現(xiàn)在形象凝聚力、公共服務(wù)力、政策執(zhí)行力、利益平衡、關(guān)系協(xié)調(diào)力和需求回應(yīng)力等方面。［1］民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力的有效發(fā)揮受多重因素的制約，導(dǎo)致基層政府在處理當(dāng)前一些突出的社會(huì)問(wèn)題時(shí)領(lǐng)導(dǎo)力呈現(xiàn)出弱化現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在:

(一)基層政府公共服務(wù)能力不足

伴隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，民族地區(qū)出現(xiàn)了比發(fā)達(dá)地區(qū)更嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展不平衡、收入分配不均等問(wèn)題，以致引發(fā)了大量的社會(huì)問(wèn)題和矛盾，有的甚至上升為社會(huì)危機(jī)，這與地方政府公共服務(wù)能力不足有著必然的聯(lián)系。突出表現(xiàn)在:

1.GDP增長(zhǎng)仍是許多基層政府首要目標(biāo)。一些基層政府片面追求GDP，忽視公共安全、公共設(shè)施、公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生、公共環(huán)境等社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致公眾生活質(zhì)量和水平難以進(jìn)一步提高，社會(huì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在“基層政府目前應(yīng)重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是社會(huì)穩(wěn)定”的選項(xiàng)中，有57.9%的人認(rèn)為“同等重要”，只有13.5%的人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)更重要，由此可見(jiàn)公眾對(duì)基層政府的行為訴求是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展，而不希望只是片面地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

2.服務(wù)職能不到位。基層政府的服務(wù)職能可以直接讓群眾體會(huì)得到，與群眾生活息息相關(guān)。比如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、銀行服務(wù)等群眾離不開(kāi)的領(lǐng)域，政府的供給還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足群眾的需要，造成許多安全隱患。以信用分社被撤銷引起的群體性事件為例:武陵地區(qū)某縣管渡口鎮(zhèn)信用社在該鎮(zhèn)較偏遠(yuǎn)的火峰一直設(shè)有分社，后以安全不達(dá)標(biāo)被撤銷，由此給當(dāng)?shù)厝罕妿?lái)極大不便。當(dāng)?shù)厝罕姷弥h信用社領(lǐng)導(dǎo)到火峰了，短時(shí)間內(nèi)聚集幾百人堵住交通，并要求信用社領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)解釋和答復(fù)，造成群體堵車事件。此案例反映出基層政府服務(wù)部門在公共服務(wù)方面的隨意性和滯后性，政府服務(wù)職能不能及時(shí)到位，給基層群眾帶來(lái)不便，最終損害自身形象和利益。

3.公共服務(wù)投入不足。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入，政府用于社會(huì)公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)明顯偏低。美國(guó)州級(jí)財(cái)政在教育衛(wèi)生保健、社會(huì)保障和福利等社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域支出比重占60%以上，比我國(guó)的省級(jí)建制地方平均高出20多個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比重不到10%，比我國(guó)的省級(jí)建制地方低10多個(gè)百分點(diǎn)。民族地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢財(cái)源少，由于公共服務(wù)的成本較高，財(cái)政困難仍然比較突出，支出結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題嚴(yán)重。

4.公共服務(wù)效率低下。成本高而效率低是政府供給機(jī)制難以適應(yīng)公共需求變化的又一個(gè)突出問(wèn)題。課題組在問(wèn)及“基層政府執(zhí)行效率”的選項(xiàng)中，有61.7%的人選擇“執(zhí)行效率不高”，說(shuō)明公眾對(duì)基層政府執(zhí)行效率低下的普遍認(rèn)同。

(二)基層政府形象凝聚力不足

領(lǐng)導(dǎo)形象的好壞是凝聚力有無(wú)的重要前提。領(lǐng)導(dǎo)形象意味著通過(guò)一些列行為和言辭所表現(xiàn)出來(lái)的一種風(fēng)尚與人格。［2］形象凝聚力就是基層政府以良好的形象對(duì)公眾的吸引力，公眾對(duì)民族地區(qū)基層政府的向心力。問(wèn)卷顯示，當(dāng)問(wèn)及“你認(rèn)為目前基層政府形象凝聚力狀況”時(shí)，有51.1%的人認(rèn)為基層政府“形象凝聚力不強(qiáng)”。目前民族地區(qū)基層政府形象凝聚力問(wèn)題在觀念上表現(xiàn)為認(rèn)識(shí)上的狹窄、偏差和服務(wù)意識(shí)的缺失，方式上主要體現(xiàn)在缺少發(fā)揮凝聚力的基礎(chǔ)和相應(yīng)的工作機(jī)制，簡(jiǎn)單粗暴的方式方法時(shí)有發(fā)生。另外，在領(lǐng)導(dǎo)力存在的問(wèn)題之一“信任基礎(chǔ)薄弱”的選項(xiàng)中，有65.4%的人選擇此項(xiàng)，從中透視出基層政府執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)受到挑戰(zhàn)，這進(jìn)一步說(shuō)明領(lǐng)導(dǎo)力弱化問(wèn)題的嚴(yán)重性。

(三)基層政府資源整合能力不足

社會(huì)利益越是多元化、集團(tuán)化，利益關(guān)系越是復(fù)雜化，資源整合就越重要。［3］政府資源是政府在推行政務(wù)、實(shí)施政策中所需要的各種要素的總和，包括自然資源、物質(zhì)資源、信息資源、法律資源、政策資源、制度和非制度資源、人力資源、資金資源、文化資源等。在政府管理過(guò)程中，政府需要將各種資源要素合理地組織起來(lái)，在市場(chǎng)和政府的雙重“契合”中實(shí)現(xiàn)資源配置方式更高層次的變革。然而，民族地區(qū)基層政府受條件的限制，在如何配置這些資源的能力方面嚴(yán)重不足，使原本有限的資源重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)，不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

(四)基層政府公共政策執(zhí)行力不足

公共政策是政府行政管理的起點(diǎn)，是政府履行各項(xiàng)功能的基礎(chǔ)，貫穿于整個(gè)行政管理活動(dòng)的全過(guò)程。［4］公共政策只有嚴(yán)格準(zhǔn)確的執(zhí)行方能產(chǎn)生應(yīng)有的功效。但民族地區(qū)基層政府在執(zhí)行公共政策時(shí)存在一些偏差:一是政策執(zhí)行不規(guī)范。突出表現(xiàn)在象征性執(zhí)行政策、選擇性執(zhí)行政策、附加性執(zhí)行政策等方面。二是政策執(zhí)行手段單一，以行政手段為主，不善于運(yùn)用法律手段。三是政策執(zhí)行程序復(fù)雜，主體多、手續(xù)繁雜阻礙政策執(zhí)行的順利進(jìn)行，導(dǎo)致執(zhí)行效率降低。

(五)基層政府危機(jī)處理能力不足

危機(jī)處理能力是政府處理來(lái)自自然或社會(huì)的突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力。目前民族地區(qū)基層政府的危機(jī)處理能力還比較缺乏，調(diào)查結(jié)果有將近43%的人認(rèn)為“基層政府危機(jī)處置低效”。其主要體現(xiàn)在:

1.公共危機(jī)意識(shí)淡薄。社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)諸多矛盾，考驗(yàn)地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力。民族地區(qū)有些基層政府在突發(fā)性公共危機(jī)事件發(fā)生之初，往往看不到公共危機(jī)的隱患，盲目樂(lè)觀，喜歡“報(bào)喜不報(bào)憂”。

2.危機(jī)處理機(jī)制不健全。在危機(jī)處理過(guò)程中，危機(jī)管理部門在信息溝通、關(guān)系協(xié)調(diào)、局面掌控機(jī)制等方面還不完善，出現(xiàn)規(guī)模大而效率低的場(chǎng)面，使公眾對(duì)政府的信任出現(xiàn)了危機(jī)。同時(shí)，當(dāng)前無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面或者是部門的各類應(yīng)急預(yù)案，都只針對(duì)特定突發(fā)事件，而復(fù)合性突發(fā)事件很容易擴(kuò)大突發(fā)性公共危機(jī)所造成的負(fù)面影響，民族地區(qū)目前在應(yīng)對(duì)復(fù)合型公共危機(jī)在機(jī)制上十分欠缺。

(六)基層政府回應(yīng)力低效

回應(yīng)力意味著政府要在盡可能短的時(shí)間內(nèi)對(duì)公眾的需求作出解答。目前民族地區(qū)縣鄉(xiāng)政府不重視老百姓的需求回應(yīng)能力，具體表現(xiàn)在回應(yīng)遲緩、回應(yīng)低效、回應(yīng)失衡等方面。以當(dāng)前公眾反映訴求及問(wèn)題的重要渠道——信訪制度為例。信訪部門收到來(lái)信后，按照國(guó)家信訪條例的有關(guān)規(guī)定，信訪案件一般應(yīng)在15天至30天給予上訪人一個(gè)答復(fù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一般情況下，信訪案件的處理和答復(fù)在這個(gè)規(guī)定的時(shí)間里是做不到的，案件久拖不決的現(xiàn)象比較普遍，有的案件甚至拖幾年。資料顯示，某信訪局2011年1至8月份共受理案件86起，超期辦理的54起，超期未結(jié)的26起，未作任何處理的13件，這表明還有許多問(wèn)題沒(méi)有及時(shí)回應(yīng)。

二、民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力弱化原因

基層政府領(lǐng)導(dǎo)力的每個(gè)組成部分是相輔相成的，沒(méi)有必然的界限，領(lǐng)導(dǎo)力作用的發(fā)揮受到眾多因素的影響。本研究從基層政府行政管理的基本要素視角來(lái)分析其領(lǐng)導(dǎo)力弱化的原因，以便于對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和理解，具體從領(lǐng)導(dǎo)主體、領(lǐng)導(dǎo)客體和行政環(huán)境等方面予以分析。

(一)領(lǐng)導(dǎo)主體因素的制約

1.領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題。政府領(lǐng)導(dǎo)體制是指為了實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖和領(lǐng)導(dǎo)職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及管理權(quán)限劃分的制度，它涉及到組織層次和管理幅度、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門之間的職責(zé)與權(quán)限的劃分以及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)外部的職權(quán)關(guān)系。政府領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)力具有重要的影響。問(wèn)卷問(wèn)及“您認(rèn)為基層政府領(lǐng)導(dǎo)力問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因”中有7個(gè)選項(xiàng)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展落、體制問(wèn)題、干部素質(zhì)不高、政府職能不合理、政績(jī)導(dǎo)向、思想認(rèn)識(shí)不足、其他(請(qǐng)注明)，選體制問(wèn)題的占49.1%，接近一半，表明民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)體制的不合理性已成為公眾的普遍認(rèn)同，具體表現(xiàn)在:

(1)集權(quán)程度過(guò)高。調(diào)查得知，基層政府的“一把手”掌握的權(quán)力過(guò)大，幾乎無(wú)人監(jiān)督。權(quán)力相對(duì)集中于個(gè)別人(一般是“一把手”)手中，多數(shù)人并沒(méi)有決策權(quán)，這就非常容易形成官僚主義，集權(quán)主義，非常容易犯錯(cuò)誤，非常容易產(chǎn)生腐敗，從而影響到權(quán)力性領(lǐng)導(dǎo)力的嚴(yán)肅性和公正性，并使其不能有效發(fā)揮。

(2)權(quán)利界定模糊。民族地區(qū)黨政、政企、政社之間的關(guān)系長(zhǎng)期沒(méi)能理順(事實(shí)上政府也不想理順)，致使一些矛盾本不應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)的，老百姓都找到政府的頭上。特別是政府對(duì)企業(yè)的參與及管理，不僅不能完全發(fā)揮企事業(yè)單位的主動(dòng)性，還嚴(yán)重降低了黨和政府的公正形象，影響政府的公信力。

2.人員素質(zhì)問(wèn)題

民族地區(qū)在培養(yǎng)人才方面，尤其是培養(yǎng)少數(shù)民族干部方面，著眼點(diǎn)往往以培養(yǎng)“行政干部”為主。這種重行政輕業(yè)務(wù)的少數(shù)民族干部培養(yǎng)政策，使得民族地區(qū)基層政府的行政人員中少數(shù)民族干部隊(duì)伍的組成不盡合理，主要表現(xiàn)在“從事行政、黨務(wù)工作人員比重很大，約占少數(shù)民族干部總數(shù)的70%。而從事經(jīng)濟(jì)管理、金融、市場(chǎng)、科學(xué)技術(shù)等管理專業(yè)的人才缺乏?！被鶎诱I(lǐng)導(dǎo)力在人員素質(zhì)方面的問(wèn)題還表現(xiàn)在:

(1)認(rèn)識(shí)不足，觀念滯后。調(diào)查顯示，有41.4%的人認(rèn)為基層政府領(lǐng)導(dǎo)力不足的原因是領(lǐng)導(dǎo)者的思想認(rèn)識(shí)不足、觀念滯后等因素造成的。社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求政府必須及時(shí)調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)理念，更改行政模式，摒棄以物為本、樹(shù)立以人為本的理念。認(rèn)識(shí)不足還表現(xiàn)在民族地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)民族地區(qū)的特殊權(quán)利，尤其是自治權(quán)的認(rèn)識(shí)、行使不到位，這就使得民族區(qū)域自治法在很大程度上喪失了權(quán)威性，民族區(qū)域自治法中對(duì)民族自治機(jī)關(guān)中自治權(quán)的規(guī)定也喪失了有效性。

(2)本土人才危機(jī)。民族地區(qū)基層政府的領(lǐng)導(dǎo)能力弱化，一個(gè)很直接的原因就是本土人才危機(jī)。改革開(kāi)放以來(lái)，少數(shù)民族地區(qū)的人才開(kāi)始逐步流出，精英從鄉(xiāng)村流失，造成基層選任干部時(shí)可選擇對(duì)象的范圍減少、素質(zhì)下降，從而制約了對(duì)基層管理人才的優(yōu)化配置。隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的建立，基層人才也就被制度性限制為單一向度地從農(nóng)村流向城市，這種局面一直延續(xù)至今天。近年政府實(shí)施“三支一扶”政策，給予了基層地方發(fā)展的支持，但這一制度下的人才隊(duì)伍流動(dòng)性很大，缺乏領(lǐng)導(dǎo)力形成的穩(wěn)定性，同樣不利于民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)。除此之外，少數(shù)民族地區(qū)除行政“一把手”外的主要領(lǐng)導(dǎo)大多數(shù)由上級(jí)組織從外地調(diào)入，他們?cè)诋惖貫楣僮钊菀讓で罄相l(xiāng)形成“抱團(tuán)”，擠壓本地人才的升遷。因此，少數(shù)民族地區(qū)本土人才危機(jī)已成為制度性的問(wèn)題。

(二)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象因素制約

據(jù)《中國(guó)民族工作年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理，從全國(guó)來(lái)看，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.41%，從自治地方的角度來(lái)看，自治區(qū)少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋戎貫?9.69%，自治州少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋戎貫?5.31%，自治縣(旗)少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋戎貫?8.43%;人均GDP從全國(guó)的角度來(lái)看是8158元，從自治地方的角度來(lái)看，自治區(qū)人均GDP為6341元，自治州人均GDP為4547元，自治縣(旗)人均GDP為3639元;農(nóng)民人均純收入從全國(guó)的角度來(lái)看是2476元，從自治地方的角度來(lái)看，自治區(qū)的農(nóng)民人均純收入是1980元，自治州的農(nóng)民人均純收入是1548元，自治縣(旗)的農(nóng)民人均純收入是1510元。據(jù)第五次人口普查主要數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)平均文盲率為6.72%，西藏、青海、貴州、寧夏、內(nèi)蒙古、云南分別是32.50%、18.03%、13.89%、13.40%、9.12%、11.39%，而每10萬(wàn)人口擁有大專以上文化程度人口全國(guó)為3600人，列后三位的分別是西藏，1262人;貴州，1902人;云南，2013人。由此可見(jiàn)，民族自治地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的特殊性表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

1.領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的成份構(gòu)成中少數(shù)民族人口比重較大。被領(lǐng)導(dǎo)者群體中少數(shù)民族人口占了主體，要求基層政府在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)行為過(guò)程中充分考慮民族文化的差異性，有針對(duì)性地制定、落實(shí)民族政策。事實(shí)上，民族地區(qū)一些基層政府在行政過(guò)程中，政策“一刀切”，較少考慮少數(shù)民族人口的特殊要求，沒(méi)能給予其文化情感的關(guān)懷。這使得民族地區(qū)群眾對(duì)基層政府的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有情感上的認(rèn)同，導(dǎo)致行政效果不佳，政府凝聚力減弱。

2.領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的生活水平低下。少數(shù)民族地區(qū)人民的生活水平低下直接影響人民對(duì)政府的需求過(guò)多地集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扶持上，這種要求也客觀造成了民族地區(qū)基層政府重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)發(fā)展的行政思想，工作績(jī)效以經(jīng)濟(jì)利益(GDP)為衡量指標(biāo)，忽視了公共管理最應(yīng)注重的社會(huì)效益指標(biāo)，造成社會(huì)發(fā)展的不平衡，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加，進(jìn)而影響到基層政府領(lǐng)導(dǎo)力的建設(shè)。

3.被領(lǐng)導(dǎo)者的科學(xué)文化水平不高。數(shù)據(jù)反映民族地區(qū)人口的整體受教育水平落后于全國(guó)平均水平，人們的整體科學(xué)文化素質(zhì)也相對(duì)落后，這給基層政府工作帶來(lái)了困難。人力資源大師舒爾茨曾說(shuō)過(guò)，地域的大小，資源的多少都是其次的，最根本的是人才。此中的人才概念與我國(guó)的“科技興國(guó)”戰(zhàn)略基本吻合。廣大的民族地區(qū)的落后無(wú)疑與科學(xué)技術(shù)發(fā)展的落后、教育與人的科學(xué)文化素質(zhì)的落后有關(guān)。比如民族地區(qū)科學(xué)化水平的低下直接影響民族地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)自治權(quán)的行使。

(三)領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境因素制約

分析民族地區(qū)政府能力離不開(kāi)民族地區(qū)所處的環(huán)境，史密斯(1973)認(rèn)為，環(huán)境要素是指那些影響政策執(zhí)行的因素，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、歷史和自然等因素。［6］民族地區(qū)環(huán)境的特殊性對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)力影響尤為突出。具體表現(xiàn)在:

1.發(fā)展環(huán)境無(wú)優(yōu)勢(shì)。民族自治地方大多地處偏遠(yuǎn)，交通落后，信息閉塞，發(fā)展起點(diǎn)低，科技文化滯后，城市化水平普遍較低，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以資源密集型的農(nóng)業(yè)和牧業(yè)為主，工業(yè)結(jié)構(gòu)也偏重于采掘工業(yè)、原材料工業(yè)及農(nóng)畜礦產(chǎn)品加工等資源密集型產(chǎn)業(yè)，因而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有典型的初級(jí)性特征。此外，民族人口分布對(duì)于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有著必然的關(guān)聯(lián)性，少數(shù)民族人口在地區(qū)總?cè)丝谥械谋壤c經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈負(fù)相關(guān)。民族的發(fā)展，特別是在經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展是民族存在的基本要求。民族地區(qū)地理分布、人口分布的民族差異的存在，對(duì)民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力的開(kāi)發(fā)造成了嚴(yán)重的滯后性影響。

2.法制環(huán)境不健全。當(dāng)前，民族地區(qū)迫切要求加快本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展，這個(gè)職能必須由基層政府帶領(lǐng)少數(shù)民族地區(qū)人們?cè)诮∪姆ㄖ票Ｕ舷虏拍艿靡詫?shí)現(xiàn)，因此保障民族地區(qū)基層領(lǐng)導(dǎo)者行使權(quán)的法律制度的健全與完善就顯得十分重要。目前國(guó)家實(shí)施民族區(qū)域自治法的行政法規(guī)、部門規(guī)章尚不完善，相當(dāng)一部分自治地方的法規(guī)不健全，特別是對(duì)民族自治地方的立法往往是注重政治方面的內(nèi)容，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的立法相對(duì)薄弱，這些都制約了民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力的發(fā)揮。

3.自治環(huán)境不突出。民族地區(qū)基層政府的自治環(huán)境需要通過(guò)有效實(shí)施自治權(quán)來(lái)營(yíng)造。對(duì)民族自治地方公共管理過(guò)程而言，必須在公共政策過(guò)程中用足用好自治權(quán)。［6］自治權(quán)是指在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在不違背憲法和法律的前提下，創(chuàng)造性地推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等又好又快地發(fā)展，切實(shí)改善民族地區(qū)廣大人民群眾的生活，妥善處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，保障民族地區(qū)社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展能力。［7］民族地區(qū)的基層政府都程度不同地存在著重地方國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)、輕自治權(quán)等問(wèn)題，造成一些部門在制定政策時(shí)，忽視民族地區(qū)的自治權(quán)利和特殊利益，有些地區(qū)和部門還存在著不按自治法辦事的現(xiàn)象，如在民族自治地方開(kāi)發(fā)資源，不注意照顧自治地方和各族群眾的利益;對(duì)于可以由自治地方開(kāi)發(fā)利用的資源，不讓自治地方優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用等，這些都是不符合自治法的規(guī)定的。

［1］ 徐銅柱.社會(huì)穩(wěn)定視域下民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力探討［J］.社會(huì)主義研究，2011(2).

［2］ 劉建軍.領(lǐng)導(dǎo)學(xué)原理——科學(xué)與藝術(shù)［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年8月版，P203.

［3］ 黃喬松.和諧社會(huì)視野下的利益整合與政府領(lǐng)導(dǎo)力的提升［J］.福建論壇·人文社會(huì)科學(xué)版(2005年專輯).

［4］ 陳振明.公共管理學(xué)［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008:245.

［5］ 青覺(jué).和諧社會(huì)與民族地區(qū)政府能力建設(shè)［M］.北京:人民出版社，2010:54.

［6］ 李俊清.傳承與創(chuàng)新:當(dāng)代公共管理理論與前沿問(wèn)題研究［M］.北京:人民出版社，2009:13.

［7］ 張明波.社會(huì)學(xué)視角下民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力探討［J］.，湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲社版)，2011(4).