張 杰

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450002）

當(dāng)民主既是目的又是手段的時(shí)候，政治就像旅行一樣，過(guò)程和到達(dá)同樣重要，旅行者之間的關(guān)系與他們要追尋的目的同樣是關(guān)鍵的①。行政過(guò)程中的公民參與不僅為民眾提供了對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行廣泛商討的平臺(tái)，促進(jìn)了公共行政的民主化、人性化，更重要的是它重新詮釋了個(gè)人與政府的關(guān)系，拉近了公民與國(guó)家的距離，使得公民更多地感覺(jué)到國(guó)家在自己的控制之中，相應(yīng)地就對(duì)政府的決策會(huì)越來(lái)越認(rèn)同，最終達(dá)到公權(quán)力和私權(quán)利的和諧統(tǒng)一。故而，公民參與作為民主的核心內(nèi)容，歷來(lái)都受到黨和政府的高度重視，黨的十八大報(bào)告指出，“人民民主是我們黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟……必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！瓟U(kuò)大社會(huì)主義民主，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明”。黨的十八大報(bào)告還首次提出社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。黨的十八大報(bào)告為我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)、公民民主參與指明了方向。

一、公民行政參與的理論依據(jù)

行政過(guò)程緣何需要民眾的參與，這不僅涉及對(duì)代議制民主精英主義傾向的全面反思，還涉及對(duì)傳統(tǒng)行政模式官僚制弊端的批判。

（一）基于代議制民主缺陷的理性建構(gòu)

民主作為一種社會(huì)管理體制得到了全世界范圍內(nèi)的認(rèn)可，就像貨幣一樣在每個(gè)國(guó)家各自流通②。對(duì)民主的表述汗牛充棟卻千差萬(wàn)別，古希臘式的、麥迪遜式的、林肯式的、熊彼特式的、自由主義的、多元主義的……但這些角度不同風(fēng)格各異的論述有一點(diǎn)卻是共同的，即民主是一種確保社會(huì)成員能夠直接或間接地參與公共事務(wù)決策的政治體制。眾所周知，由于現(xiàn)代國(guó)家已不同于古希臘的城邦，無(wú)論是疆域還是公民的數(shù)量均已今非昔比，公民直接參與公共事務(wù)決策變得越來(lái)越困難，代議制民主取代了雅典的公民會(huì)議，并且成為一種理所當(dāng)然的選擇。然而，只要人類天生的自主意識(shí)沒(méi)有消失，人類對(duì)直接民主理想的追求就不會(huì)放棄，對(duì)代議制民主的批評(píng)也就不會(huì)停止。盧梭在批評(píng)英國(guó)的代議制時(shí)指出：“英國(guó)人民自以為是自由的；他們大錯(cuò)特錯(cuò)了。他們只有在選舉國(guó)會(huì)議員的期間才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了?！雹坩槍?duì)代議制民主缺乏公民實(shí)際有效參與的弊端，一種新型的參與式民主理念逐漸興起。美國(guó)前國(guó)際政治科學(xué)協(xié)會(huì)主席卡羅爾·佩特曼認(rèn)為，精英主義的民主理論實(shí)際上并不是充分的民主理論，它僅僅描述了現(xiàn)實(shí)政治制度的運(yùn)作邏輯，并不怎么關(guān)注民主最核心的內(nèi)容：公民參與。而真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民能夠?qū)彩聞?wù)的決策與執(zhí)行都能直接充分地參與，也只有這樣才有可能實(shí)現(xiàn)民主所欲實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值如負(fù)責(zé)、妥協(xié)、個(gè)體的自由發(fā)展、人類平等等④?！耙粋€(gè)民主政體如果存在的話，就必須相應(yīng)地存在一個(gè)參與社會(huì)，即社會(huì)中所有領(lǐng)域的政治體系通過(guò)參與過(guò)程得到民主化和社會(huì)化。”⑤巴伯認(rèn)為代議制民主只是一種弱勢(shì)民主，而民主的未來(lái)取決于強(qiáng)勢(shì)民主。強(qiáng)勢(shì)民主作為一種參與模式的政治，政府是公民的自治政府而不是冒用公民名義的代議制政府。在這里，積極的公民進(jìn)行直接的自我管理，他們并不必要在每一個(gè)層次和每一個(gè)事件上進(jìn)行具體管理，但是，在作出基本決策和進(jìn)行重大權(quán)力部署的時(shí)候他們必須充分和詳盡地參與⑥。

雖然參與式民主對(duì)精英政治提出了挑戰(zhàn)，但它并不是對(duì)代議制民主模式激進(jìn)的替代，而是對(duì)代議制論點(diǎn)的補(bǔ)充。它預(yù)想的政治不是一種生活方式而是一種生存方式，雖然具有不穩(wěn)定性但具有可塑性，使相互競(jìng)爭(zhēng)卻也具有重疊利益的人能夠努力共同生活在一起，從而不僅相互促進(jìn)他們各自的長(zhǎng)處，而且也促進(jìn)他們相互依存的利益。它的目標(biāo)是將個(gè)人理解為公民而非抽象的人，它企圖創(chuàng)造一種重新表述私人利益的公共調(diào)整的方式⑦。

（二）公民參與是公共行政的民主化

20世紀(jì)以來(lái)，特別是二戰(zhàn)后，科技的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展同時(shí)也導(dǎo)致了社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化和各種利益的矛盾、沖突。為了保證社會(huì)的和諧發(fā)展，調(diào)節(jié)不同群體的利益關(guān)系，各種新的行政機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，行政人員不斷增加，行政職能不斷擴(kuò)張，公共行政已滲入社會(huì)生活的各個(gè)層面，人們的生老病死、衣食住行、教育、經(jīng)濟(jì)安全、食品安全、交通、就業(yè)、社會(huì)福利與社會(huì)保障、弱勢(shì)群體保護(hù)無(wú)不受到政府的“關(guān)照”，行政控制取代了家庭、社群等組織所實(shí)施的傳統(tǒng)社會(huì)控制。然而，隨著行政國(guó)家的興起，公民個(gè)人在政治體系中的地位發(fā)生了巨大變化，公眾逐步成為官僚組織化的行政國(guó)家的臣民，人民主權(quán)的理想受到了損害。公民有限的政治參與與大規(guī)模的公共行政的發(fā)展之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的脫節(jié)現(xiàn)象。例如美國(guó)的民眾普遍感到國(guó)家是由官僚統(tǒng)治的，社會(huì)公眾似乎對(duì)大政府感到擔(dān)憂，認(rèn)為政府遠(yuǎn)離民眾，缺乏信賴，并脫離人民的控制⑧。政府與公眾之間的隔膜和緊張狀態(tài)既損害了公民的利益，也降低了政府的威信與效率，同時(shí)也否定了公共行政的公共性。

現(xiàn)代公共行政體制變革的一個(gè)顯著特征就是公共行政民主化。新公共行政強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平、代表性、回應(yīng)、參與及社會(huì)責(zé)任感，支持公民更多地參與公共政策的發(fā)展、管理與評(píng)估。因?yàn)椤安徽撌枪膊块T還是私人部門，沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問(wèn)題所需要的全部知識(shí)和信息；也沒(méi)有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”，官僚體制內(nèi)的專家無(wú)法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至是得不到正確的信息⑨·。如果缺乏公眾的廣泛參與，行政部門在政策制定的過(guò)程中很容易犯下錯(cuò)誤，甚至是致命的錯(cuò)誤。而廣泛的公民參與可以防止擴(kuò)張的行政部門盲目自大、濫用職權(quán)，從而減少錯(cuò)誤決策的發(fā)生。

二、公民行政參與制度的功能價(jià)值分析

（一）行政參與制度的功能

行政過(guò)程中的公民參與能夠產(chǎn)生公共性及私益性的收獲，政府與民眾能夠在公共政策問(wèn)題上平心靜氣地討論、協(xié)商并最終帶來(lái)多贏的局面。首先，在現(xiàn)代政府治理中，公民參與能夠增強(qiáng)政府治理的道德意識(shí)和政治義務(wù)，提高政治體系的代表能力和回應(yīng)能力。其次，公民通過(guò)行政過(guò)程中的參與會(huì)拉近政府與公民的距離，有助于加強(qiáng)政府決策的合法性，促進(jìn)公民對(duì)其決策的理解和認(rèn)同。再次，公民參與可以有效防止公共權(quán)力的濫用。公民可以通過(guò)對(duì)聽(tīng)證、申辯、討論、批評(píng)、建議，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的有效制約。最后，公民參與可以提高公民的權(quán)利意識(shí)和自主意識(shí)，培養(yǎng)公民的公共精神，形成友愛(ài)、互助、寬容、信任的核心價(jià)值觀。

（二）行政參與的秩序價(jià)值

美國(guó)政治學(xué)家享廷頓認(rèn)為：發(fā)展中國(guó)家公民政治參與的要求會(huì)隨著利益的分化而增長(zhǎng)，如果其政治體系無(wú)法給個(gè)人或團(tuán)體的政治參與提供渠道，個(gè)人和社會(huì)群體的政治行為就有可能沖破社會(huì)秩序，給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定⑩。行政參與作為一個(gè)溝通公民與政府的對(duì)話機(jī)制為公民、公民團(tuán)體、利益群體提供了表達(dá)自己利益的合法渠道，也為公民提供了商討公共事務(wù)的公共空間，利益紛爭(zhēng)通過(guò)友好對(duì)話、協(xié)商平和地解決，從而有利于政治穩(wěn)定和社會(huì)安寧。

（三）行政參與的公正價(jià)值

自古以來(lái)人們“不患寡而患不均”，公正是人類社會(huì)的永恒追求。行政參與作為一項(xiàng)保障公民權(quán)利、約束公共權(quán)力的制衡機(jī)制，為公民提供了陳述、申辯的機(jī)會(huì)，為不同利益階層提供了利益表達(dá)的場(chǎng)所和渠道，從而實(shí)現(xiàn)政府決策的民主化、科學(xué)化，保證政府最后決策的公正性。更重要的是，行政參與本身就是程序公正的重要體現(xiàn)。

（四）行政參與的效率價(jià)值

行政參與的效率價(jià)值往往被忽略了。一般認(rèn)為，參與并不會(huì)帶來(lái)效率，反而會(huì)影響行政效率，因?yàn)樾姓^(guò)程中的廣泛的公民參與往往會(huì)投入更多的人力、物力從而導(dǎo)致決策成本的提高，而且激烈的討論、對(duì)話往往使決策的過(guò)程變得漫長(zhǎng)甚至可能導(dǎo)致決策失敗從而出現(xiàn)更糟糕的結(jié)果。實(shí)際上，由于廣泛的行政參與體現(xiàn)了民主價(jià)值的同時(shí)還提高了決策的質(zhì)量，討論和對(duì)話的過(guò)程使得各個(gè)利益群體達(dá)成利益共識(shí)，民眾的普遍認(rèn)同感將減少政策執(zhí)行的阻力，自然也就提高了行政效率。

三、阻礙公民行政參與實(shí)現(xiàn)的因素

（一）行政人員決策中心地位的自我強(qiáng)化

“雖然許多行政人員贊同與公民建立緊密關(guān)系是必要和不可或缺的，但他們幾乎不去積極倡導(dǎo)公眾參與。即使他們這樣做了，行政決策也不會(huì)直接受到民意的控制……他們認(rèn)為大規(guī)模的公民參與會(huì)降低行政效率……造成拖延和繁文縟節(jié)的負(fù)面效果?！盵11]政府往往基于各種理由拒絕接受公民參與，如“上次我們這樣試的時(shí)候并不起著作用”、“我們沒(méi)時(shí)間——我們的計(jì)劃和預(yù)算太緊了”、“沒(méi)人在意這個(gè)”、“我們不能干他們想干的任何事情”、“他們?nèi)颂?，很難組織”、“公眾不能理解為什么這個(gè)計(jì)劃是必需的”、“這些事項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)公眾不會(huì)理解”、“我們是專家，我們的方式就是正確的方式”等等[12]。在現(xiàn)代公共事務(wù)的管理過(guò)程中，行政人員往往憑借自身專業(yè)知識(shí)、政策信息的優(yōu)勢(shì)，過(guò)分強(qiáng)化自己公共決策核心的角色，不相信民眾的智慧，使得行政參與流于形式。

（二）公民意識(shí)的缺乏

公民意識(shí)是公民對(duì)自己在公共領(lǐng)域中的定位思考，是建立在民主法治、自由憲政基礎(chǔ)上的一種社會(huì)觀念。在消極意義上，公民意識(shí)是指對(duì)政府權(quán)力運(yùn)作過(guò)程的監(jiān)督欲望；在積極意義上，公民意識(shí)是對(duì)公共利益的熱心關(guān)注和對(duì)公共政策制定積極參與的意識(shí)和行動(dòng)。公民意識(shí)既包括權(quán)利意識(shí)，一種為權(quán)利而奮斗的精神，更包含責(zé)任意識(shí)，意味著對(duì)他者、對(duì)大眾的責(zé)任，一種“天下為公”的忘我情懷。近年，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，公民意識(shí)已有穩(wěn)步提高，但總體上我國(guó)公民意識(shí)仍然是極度缺乏的，尤其是在與自身利益無(wú)關(guān)的情境下。學(xué)者們將社會(huì)成員劃分為“積極分子”、“搭便車者”、“看門人”三種類型。“積極分子”是社會(huì)的中堅(jiān)力量，他們熱心公共生活并積極參與到有關(guān)公共利益的活動(dòng)中；“搭便車者”無(wú)心公益事業(yè)，免費(fèi)享受公共物品而讓其他人履行公民職責(zé)；“看門人”屬于介于以上兩者之間的群體，各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜，他們只參加與自身利益相關(guān)的主要社會(huì)事務(wù)，而對(duì)自己以外的利益毫不關(guān)心[13]。在這三種類型的公民中，“搭便車者”和“看門人”占據(jù)了絕大多數(shù)，這部分人對(duì)公共事務(wù)漠不關(guān)心，基于不同理由拒絕參與，這必然直接影響到參與的廣度和質(zhì)量。

（三）信息匱乏

公民參與的前提是對(duì)信息的了解和掌握，無(wú)論在政府組織的聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)上，還是在大眾傳媒、自媒體（如微博）等公共論壇上，公民的判斷和建議都必須有足夠的信息內(nèi)容來(lái)支撐。掌握充分的信息，這是公民有效參與行政管理的前提。我國(guó)于2007年通過(guò)了《政府信息公開(kāi)條例》，正式確立了信息公開(kāi)制度，但在實(shí)踐中“公開(kāi)、透明”意識(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有深入人心，許多關(guān)鍵的信息往往被人為地控制，信息披露遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民眾的需要，導(dǎo)致參與者不能獲取足夠的信息。這樣一來(lái)，行政參與就缺乏討論的基礎(chǔ)，參與者根本無(wú)法提出建設(shè)性的批評(píng)和建議，行政參與也就流于形式。

（四）公共領(lǐng)域的缺失

公共領(lǐng)域是一個(gè)開(kāi)放的、形成意見(jiàn)的舞臺(tái)，是公民行政參與的重要途徑。公民的表達(dá)權(quán)既是公民參與的必要途徑也是其重要內(nèi)容。我國(guó)《憲法》雖然明確規(guī)定了表達(dá)自由的內(nèi)容，如第三十五條的各項(xiàng)政治自由，第四十條的通信自由，第四十一條對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其人員的批評(píng)建議、控告檢舉的權(quán)利，第四十七條科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由等，但由于我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)還處于初級(jí)階段，民主參與理想中的公共領(lǐng)域尚未成型，尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面的參與。

四、實(shí)現(xiàn)公民行政參與的對(duì)策

（一）回應(yīng)性的決策意識(shí)

現(xiàn)代社會(huì)要求政府具有足夠的應(yīng)變能力，要能夠?qū)γ癖姷男枨笞鞒龇e極有效的回應(yīng)。因此公共管理者需要形成辯證思維，充分理解公民行動(dòng)中主體與客體、主體之間的關(guān)系，充分認(rèn)識(shí)公民在公共決策中的意義，切實(shí)做好角色的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化以人為本的觀念，強(qiáng)化自身的公仆意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。在政策的決定和執(zhí)行前，做到真正的問(wèn)政于民，充分了解民眾的需求和期待，虛心聽(tīng)取民眾對(duì)政府決策的批評(píng)和建議。

（二）積極的公民文化

沒(méi)有積極的公民，就不會(huì)有有效的參與。公民文化、公民的參與意識(shí)和責(zé)任感是行政參與的關(guān)鍵要素。期盼明君清官的心理、奴性意識(shí)、依附心理與民主參與是格格不入的，因此必須強(qiáng)化公民的自主意識(shí)、主人翁意識(shí)，消除事不關(guān)己高高掛起的冷漠觀念，培養(yǎng)積極參與的公民文化。同時(shí)，還要加強(qiáng)公共責(zé)任培育機(jī)制的構(gòu)建，培育公民理性民主參與的心理習(xí)慣[14]。

（三）充分的信息披露

民眾不了解政府決策的事實(shí)根據(jù)、法律依據(jù)以及相關(guān)的信息，就很難對(duì)政府的相應(yīng)決策進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出自己的批評(píng)、建議。因此，政府必須在作出決策之前向社會(huì)充分披露客觀真實(shí)的各種信息，既包括有利于決策通過(guò)的信息，也包括不利于決策形成的信息，以供民眾討論、權(quán)衡利弊。政府和網(wǎng)絡(luò)媒體之間的良好互動(dòng)可以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，同時(shí)，又能更有力地保障民眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)，促進(jìn)網(wǎng)民的有序政治參與。政府不斷強(qiáng)化自身，落實(shí)責(zé)任、規(guī)范行為，利用信息公開(kāi)、關(guān)注網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)等手段加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)民意的重視程度，不斷地從網(wǎng)絡(luò)政治參與的新方式中汲取智慧與經(jīng)驗(yàn)[15]。

（四）自由的表達(dá)空間

自由的表達(dá)空間是民主參與的重要前提。政府決策需要一個(gè)與民眾充分溝通的過(guò)程，這就要求民眾要能夠通過(guò)一定的渠道和方式向政府表達(dá)自身的利益要求，充分闡述對(duì)公共事務(wù)的看法以影響政府決策。在當(dāng)前，報(bào)紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等傳媒成為民眾表達(dá)利益訴求的重要途徑，因此要完善相關(guān)法律，加強(qiáng)對(duì)表達(dá)自由的保護(hù)，為公民討論提供一個(gè)自由的表達(dá)空間。

（五）完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制

如果缺乏責(zé)任機(jī)制，再好的制度都無(wú)法發(fā)揮其重要的作用，因此切實(shí)的問(wèn)責(zé)機(jī)制是行政參與的重要保障。如果政策的出臺(tái)未經(jīng)充分的告知、討論，搞突然襲擊，不僅僅是政策的正當(dāng)性受到質(zhì)疑，更重要的是，決策主體必須承擔(dān)相應(yīng)的政治、法律責(zé)任。在當(dāng)前，必須完善相關(guān)的法律制度，確保行政問(wèn)責(zé)的制度化與法治化，并在實(shí)踐中做到不枉不縱、有法必依。

五、結(jié)語(yǔ)

民主既是一種宏觀的政治結(jié)構(gòu)，也是一種微觀的治理實(shí)踐。在微觀層面上，公眾參與是實(shí)踐民主的重要形式。行政參與作為一項(xiàng)公民參與公共事務(wù)管理的重要機(jī)制，展現(xiàn)了公共行政民主化的圖景，有利于實(shí)現(xiàn)真正意義上的人民當(dāng)家做主，有利于推進(jìn)政府決策的民主化和科學(xué)化，有利于富有公共精神、權(quán)利意識(shí)、自主意識(shí)的公民社會(huì)的形成。健全和完善行政參與制度，不僅能夠維護(hù)社會(huì)的長(zhǎng)治久安，有效地保障社會(huì)的公正性，而且也能夠從根本上改善官民關(guān)系，從而推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

注釋：

①［美］本杰明·巴伯：《強(qiáng)勢(shì)民主》，彭斌、吳潤(rùn)洲譯，吉林人民出版社2006年版，第148頁(yè)。

②張澤濤：《中西司法與民主關(guān)系之比較》，《河南社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。

③盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年版，第121頁(yè)。

④陳堯：《從參與到協(xié)商：當(dāng)代參與型民主理論之前景》，《學(xué)術(shù)月刊》2006年第8期。

⑤［美］卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海人民出版社2006年版，第39頁(yè)。

⑥⑦［美］本杰明·巴伯：《強(qiáng)勢(shì)民主》，彭斌、吳潤(rùn)洲譯，吉林人民出版社2006年版，第181～182、146—147頁(yè)。

⑧[12]［美］戴維.H.羅森布魯姆、羅伯特.S.克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》（第五版），張成福等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第482—485、507頁(yè)。

⑨［美］B.蓋伊·彼得斯：《政府未來(lái)的治理模式》，吳愛(ài)明、夏宏圖譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第68頁(yè)。

⑩［美］S.享廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第56頁(yè)。

[11][13]王巍：《西方公共行政中的公民參與：經(jīng)驗(yàn)審思與理論進(jìn)展》，《公共行政評(píng)論》2010年第2期。

[14]胡艷蕾：《論公民公共責(zé)任意識(shí)培育機(jī)制的路徑建構(gòu)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2013年第3期。

[15]孟楨：《網(wǎng)絡(luò)政治參與治理研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2013年第9期。