甘信奎

（漯河市行政學(xué)院，河南漯河 462000）

新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村社區(qū)黨建的科學(xué)定位
——以成都和深圳基層黨組織建設(shè)為視角

甘信奎

（漯河市行政學(xué)院，河南漯河 462000）

新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村社區(qū)黨建的科學(xué)定位，既包括社區(qū)黨建在整個黨的建設(shè)中的戰(zhàn)略地位，也包括基層黨組織的角色轉(zhuǎn)換和功能定位。已經(jīng)完成農(nóng)村城市化的深圳和正在構(gòu)建農(nóng)村治理新機制的成都，在城鄉(xiāng)基層黨建實踐中取得的一些有共性的成果，使社區(qū)黨建的方向定位逐漸清晰可循。

新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村；社區(qū)黨建；科學(xué)定位

中國共產(chǎn)黨是建設(shè)中國特色社會主義偉大事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，這個領(lǐng)導(dǎo)核心在國家層面是通過執(zhí)政實現(xiàn)的，在社會層面是通過對社會的有效組織和整合來實現(xiàn)的。由于社會主義市場經(jīng)濟的建立和農(nóng)村城市化的發(fā)展，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生從單位制（行政村）到社區(qū)制的變化，農(nóng)村基層黨組織的社區(qū)化建設(shè)就成了新形勢下的一項戰(zhàn)略任務(wù)。同時，作為基層黨建載體的社區(qū)又不同于傳統(tǒng)的單位（行政村），對農(nóng)村基層黨組織傳統(tǒng)的社會整合方式提出了挑戰(zhàn)，必然要求黨的功能重新定位。這兩個方面都決定了當(dāng)前社區(qū)黨建具有十分重要的戰(zhàn)略意義。[1](p10-13)

一、農(nóng)村社區(qū)黨建的戰(zhàn)略地位：黨進行自身建設(shè)和社會整合的戰(zhàn)略基礎(chǔ)

隨著中國現(xiàn)代化進程中社會的轉(zhuǎn)型，特別是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟所引發(fā)的社會生活方式和組織結(jié)構(gòu)的變化,社區(qū)黨建正在代替單位黨建成為中國社會政治發(fā)展和黨的建設(shè)的戰(zhàn)略問題。[2](p16-17)農(nóng)村社區(qū)黨建并不簡單地是農(nóng)村基層黨組織覆蓋面的擴大和黨建重心從行政村單位向社區(qū)的轉(zhuǎn)移，而是涉及農(nóng)村基層黨建新體制重新建構(gòu)和新格局調(diào)整的重大戰(zhàn)略性問題。

（一）社會結(jié)構(gòu)變化使社區(qū)替代單位（行政村）成為黨建的基本組織載體。

黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)必然會通過黨組織這個載體，而只有當(dāng)黨組織與一定的社會結(jié)構(gòu)相契合時，黨對社會的整合才會具有成效，才會真正形成并鞏固黨執(zhí)政的基礎(chǔ)。[1](p10-13)在民主革命時期，我們黨抓住了連隊這個載體，把支部建立在連上，從而把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到了基層，提高了軍隊的戰(zhàn)斗力，贏得了革命的最后勝利。新中國成立后，為了適應(yīng)計劃經(jīng)濟的需要，黨又分別按照“支部建在單位”和“支部建在大隊（后改成行政村）”的組織形式重構(gòu)了社會。這樣，在計劃經(jīng)濟體制下就形成了如此的組織運轉(zhuǎn)模式，一方面，傳統(tǒng)的城市單位（行政村）體制都以黨的組織體系為基礎(chǔ)確立，都是圍繞著黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的權(quán)力而存在的，另一方面，政經(jīng)合一的城市單位（行政村）組織兼有政治、經(jīng)濟和社會三位一體的功能,是社會生產(chǎn)和生活的基本組織。這一形式既保證了計劃經(jīng)濟體制所需要的國家的整體一致性和統(tǒng)一性，同時也保持了黨的領(lǐng)導(dǎo)與核心作用。隨著城鄉(xiāng)管理體制改革和市場經(jīng)濟的建立，人財物向社會層面沉淀，單位（行政村）制日漸式微，原有的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，這一局面開始被打破，社區(qū)逐漸成為中國社會的重要社會結(jié)構(gòu)單位。在農(nóng)村，公共社會的發(fā)育和成長，使社區(qū)逐漸成為農(nóng)村社會生活的基本單元，這為農(nóng)村社區(qū)黨建創(chuàng)造了必備物質(zhì)載體和條件；同時，市場經(jīng)濟的發(fā)展推動了農(nóng)村體制變化和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，使農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)相互滲透，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多層次和多元化發(fā)展趨勢，出現(xiàn)了許多跨行業(yè)、跨村組的生產(chǎn)組織形式，農(nóng)村兩新組織的產(chǎn)生使農(nóng)村基層黨建出現(xiàn)了空白點，同樣需要社區(qū)黨建這樣新的黨建模式。

（二）社區(qū)黨建在黨的事業(yè)和國家政治發(fā)展中發(fā)揮著戰(zhàn)略基礎(chǔ)作用。

一方面，社區(qū)黨建對實現(xiàn)黨在中國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位具有基礎(chǔ)性作用。黨組織具有有效地整合中國社會,實現(xiàn)社會資源合理有效配置的功能。在改革開放和社會主義市場經(jīng)濟條件下，這種整合功能遇到了兩大挑戰(zhàn)，即黨整合社會的組織基礎(chǔ)從單位制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)換，黨整合社會的體制重心從領(lǐng)導(dǎo)組織層面向基層組織層面轉(zhuǎn)移，這決定了社區(qū)黨建正成為基層黨建的重心，在實現(xiàn)黨對社會有效整合中具有重要的戰(zhàn)略地位。[2]（p16-17)另一方面，社區(qū)黨建在黨的整個建設(shè)和中國整個政治發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。黨的建設(shè)是中國政治建設(shè)的重要主題,要適應(yīng)并推動中國民主政治的發(fā)展要求，必須保持和鞏固強大的領(lǐng)導(dǎo)力。這取決于一個穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)，它不僅來自于組織建設(shè)從以單位為戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)向以社區(qū)黨建為戰(zhàn)略重點，同時來自于活動方式以集中為重點轉(zhuǎn)向以民主為重點。而這兩種轉(zhuǎn)換都需要社區(qū)為它們提供舞臺。所以社區(qū)黨建又是黨在領(lǐng)導(dǎo)國家民主化政治建設(shè)中實現(xiàn)自身建設(shè)和發(fā)展的關(guān)鍵。[2](p16-17)

二、農(nóng)村社區(qū)黨組織的角色轉(zhuǎn)換：從行政主體到?jīng)Q策監(jiān)督的組織引導(dǎo)者

黨組織的角色定位，首先必須反映它作為一個政治組織的本質(zhì)屬性，充當(dāng)人民控制政府、監(jiān)督政府的工具，充當(dāng)人民與公共權(quán)力聯(lián)系的橋梁。[3](p123-124）同時，政黨組織往往與一定的行政組織、社會組織相聯(lián)系，又具有了一些行政屬性和社會屬性。其次，黨組織的角色定位受黨建所處特定歷史階段政治生態(tài)環(huán)境的影響。改革開放以來，特別是上世紀(jì)90年代建立的社會主義市場經(jīng)濟體制，使人的主體性、差異性增強，啟動了政黨社會化的進程，導(dǎo)致了社區(qū)黨建這一新生事物的產(chǎn)生。再次，黨組織的角色定位還與之所契合的社會治理結(jié)構(gòu)直接相關(guān)。農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式?jīng)Q定農(nóng)民的生活方式,農(nóng)民的生活方式?jīng)Q定農(nóng)村的社會治理結(jié)構(gòu),進而決定村級黨組織的角色定位。[4](p28-31）農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)從人民公社到村民自治到社區(qū)自治，出現(xiàn)了從一元化、二元化到多元化的變化，農(nóng)村基層黨組織的角色、功能、領(lǐng)導(dǎo)方式也隨之發(fā)生著變化。

（一）村民自治體制下的角色定位：從集決策、執(zhí)行于一身的行政主體向全面領(lǐng)導(dǎo)下的有限自治轉(zhuǎn)變。

1958年，為鞏固新生的政權(quán)和實施工業(yè)化趕超戰(zhàn)略，國家政權(quán)的組織建設(shè)基本上延伸到社會的底層，實行“政社合一”的模式控制。在這一治理結(jié)構(gòu)中，由于中國共產(chǎn)黨是中國社會的執(zhí)政黨，大隊黨支部書記理所當(dāng)然地成了農(nóng)村各類組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，并實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)著大隊的全面工作。這一時期，受革命黨慣性思維和計劃經(jīng)濟體制的雙重影響，公社化治理模式實際上是一種行政管制模式，農(nóng)村基層黨組織的行政色彩很濃，扮演了行政管理主體的角色。[5](p12-14）到上世紀(jì)70年代末期，人民公社體制的弊端使它自身已難以為繼，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行更加速了它的瓦解。從1982年起，國家在繼續(xù)發(fā)揮和加強黨的農(nóng)村基層組織的作用外，大力推動村民委員會的建立，逐步實行村民自治，使得農(nóng)村兩委的黨政關(guān)系出現(xiàn)二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。由于“黨政”一定程度的分離，村民委員會作為基層群眾的自治組織，享有了一定自治權(quán),農(nóng)村基層黨組織的角色也發(fā)生了一定變化，從黨政不分的全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)向全面領(lǐng)導(dǎo)下的有限自治轉(zhuǎn)變。

（二）村轉(zhuǎn)社階段的角色定位：從全面領(lǐng)導(dǎo)下的有限自治向主要進行決策監(jiān)督的決策主體轉(zhuǎn)變。

針對村民自治體制下，村“兩委”特別是村黨組織對公共資源進行直接調(diào)控，對社會管理大包大攬，致使村民自治缺乏運行空間，實踐中存在著黨組織和自治組織職能不分、自治職能和經(jīng)濟職能不分、自治職能和社會管理與公共服務(wù)職能不分，以及議事、決策、監(jiān)督職能不分等制度缺陷，一些實際工作部門和理論界對此都進行了積極探索。當(dāng)前比較盛行的做法是從二維視角(村黨支部和村委會)思考問題的比較多，“兩票制”、“兩推一選”、“一肩挑”是其代表模式。這種做法雖然通過黨支部選人機制的創(chuàng)新,把黨支部建立在了民意表達的基礎(chǔ)之上,實現(xiàn)了農(nóng)村黨支部與村委會權(quán)力來源和制度規(guī)范的內(nèi)在統(tǒng)一，但仍然沒有從根本上解決農(nóng)村黨支部與村委會之間兩個權(quán)力核心的矛盾，實際上是以削弱村民自治功能的代價，來換取黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的保障。于是，有人轉(zhuǎn)向了另外一種視角，即從拓展的三維視角（村黨支部、村委會、村民代表會議）出發(fā)，通過加強村民代表會議制度建設(shè),來構(gòu)建黨支部新的領(lǐng)導(dǎo)體制。近年來，成都市在這方面進行了積極探索，并逐步構(gòu)建了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民自治為核心，多種經(jīng)濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。在這一新型機制構(gòu)建過程中，主要是圍繞村民自治這個核心對村民委員會的職能進行了調(diào)整分解，其直接結(jié)果是村委會的職能發(fā)生明顯變化的同時，村黨支部的角色也在悄然變化。村（社區(qū)）黨組織仍然是村（社區(qū)）各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，但黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式須由直接管理向組織引導(dǎo)村民依法自治轉(zhuǎn)變。《中共成都市委組織部關(guān)于構(gòu)建新型村級治理機制的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，由村黨組織書記負(fù)責(zé)召集和主持村民議事會，村支部負(fù)責(zé)對議題進行把關(guān)，從大方向上引導(dǎo)村民議事。這就使村黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)由過去憑借政治和行政權(quán)力手段，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^民主方式和制度規(guī)范，使黨組織的意圖變成議事會決策的方式去實現(xiàn)。同時，由于成都的這一探索是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、一些村正在向社區(qū)轉(zhuǎn)型過程中進行的，因而該地農(nóng)村基層黨組織的角色發(fā)生的變化呈現(xiàn)出了社區(qū)黨建的一些趨勢和特點，黨組織的角色定位就由原來的決策者、執(zhí)行者變成了現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)督者，從村里大小事務(wù)都由黨組織來定、來說、來做，轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄒ?guī)則、管方向、強監(jiān)督。[6]這樣，農(nóng)村（社區(qū)）基層黨組織的政治屬性增強，主要代表基層民眾行使政治權(quán)力，逐步從全面領(lǐng)導(dǎo)下的有限自治過渡到直接進行村務(wù)決策監(jiān)督的決策主體。

（三）社區(qū)自治體制下的角色定位：從決策主體向決策監(jiān)督的導(dǎo)引者轉(zhuǎn)變。

1992年開始，經(jīng)過特區(qū)內(nèi)、特區(qū)外兩次城市化之后，深圳已基本上在外在形態(tài)上實現(xiàn)了城市化，這直接導(dǎo)致農(nóng)村基層黨建向城市社區(qū)黨建轉(zhuǎn)變。與農(nóng)村城市化過程中的社會管理體制改革相適應(yīng)，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與城市社區(qū)黨組織建設(shè)也應(yīng)實現(xiàn)對接，農(nóng)城化社區(qū)黨組織建設(shè)的目標(biāo)取向是黨的建設(shè)社會化而不是企業(yè)化，最終要融入城市，融入社區(qū)。2008年，為更好地發(fā)揮基層黨建在和諧社區(qū)建設(shè)中的作用，深圳市南山區(qū)招商街道黨工委，在成立社區(qū)綜合黨委的基礎(chǔ)上，又正式提出建立以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)各類基層黨組織為主體、各類社會經(jīng)濟組織多元參與的“一核多元”社區(qū)黨建模式。2010年9月深圳市出臺文件，要求在全市基層積極推動“一核多元”的區(qū)域化黨建工作。這種模式一方面通過成立區(qū)域化社區(qū)黨委，在社區(qū)內(nèi)的居委會、工作站、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)內(nèi)學(xué)校等組織建立黨支部，創(chuàng)新黨組織的設(shè)置方式，逐步確立了以社區(qū)黨組織為核心,以廣大黨員積極參與、駐社區(qū)單位黨組織聯(lián)動為紐帶的“多元合一”的區(qū)域化黨建工作新格局。[7]另一方面，通過采取“綜合黨委+兼職委員”的方式,把黨組織關(guān)系不在南山區(qū)的規(guī)模較大單位的黨委負(fù)責(zé)人以“兼職委員”的身份進入片區(qū)綜合黨委領(lǐng)導(dǎo)班子，形成“多元共治”局面。[8](p59）深圳社區(qū)“一核多元”組織體制建構(gòu)的最大價值在于對非強制力作用下社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心路徑的探索，最終真正讓各種多元社區(qū)組織衷心擁護這個“核”，實現(xiàn)執(zhí)政黨對各種經(jīng)濟社會組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。深圳招商街道文竹園社區(qū)黨建的案例告訴我們，這種“核”的向心力、凝聚力是靠一種強大的吸引力來作支撐保證的，即一個為社區(qū)服務(wù)的好書記以及書記的無私奉獻和熱心于公益事業(yè)的責(zé)任感所形成的巨大的道德感召力和組織凝聚力。[9](p3-35）可以這樣理解，社區(qū)黨組織雖然在政策上的定位仍然是領(lǐng)導(dǎo)核心,但這種政策或制度上安排規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)核心定位僅僅是一種主觀定位,在沒有行政強制力作后盾的情況下，這種地位的保障只能通過加強黨組織自身建設(shè)，增強黨的先進性和代表性，發(fā)揮黨組織和黨員的作用來實現(xiàn)。

三、農(nóng)村社區(qū)黨組織的功能定位：從傳統(tǒng)的行政化回歸到高度的政黨化

政黨的基本功能概括地說,就是要體現(xiàn)本黨所代表的那部分民眾對公共權(quán)力的影響和支配;具體說來,就是政治學(xué)中通常所講的利益表達、利益綜合和政治社會化等功能。[10](p4-9）黨的基層組織功能的重新定位要堅持兩條原則：一是黨要管黨;二是黨回到黨。[1](p10-13）也就是說，政黨功能的價值定位于構(gòu)建政黨與社會、政黨與人民群眾的良好關(guān)系。

（一）在政治上的總攬協(xié)調(diào)功能。

第一，在組織建設(shè)中發(fā)揮滲透和主導(dǎo)作用。農(nóng)村社區(qū)黨建順應(yīng)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的趨勢，以地區(qū)性、群眾性、社會性、公益性工作為重點，把黨建工作滲透到農(nóng)村每個角落，最大限度地整合利用了城鄉(xiāng)各種資源和力量，增強黨對社區(qū)工作的凝聚力、影響力。同時，社區(qū)黨組織主要是通過與其他黨組織“結(jié)對”、“共建”、“互助”等形式，進行組織間的一些互動，幫助對方解決一些實際問題，爭取各方面的支持，確立自身在各類黨組織中的主導(dǎo)地位。[11](p12-14）第二，在社區(qū)自治中發(fā)揮協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和監(jiān)督作用。社區(qū)是個社會性的公共組織,包括社區(qū)黨組織在內(nèi)的各種社區(qū)組織之間不存在上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和行政命令關(guān)系，這種組織狀況決定了社區(qū)應(yīng)實行“一核多元”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，社區(qū)黨組織的功能應(yīng)從行政主導(dǎo)向利益整合與服務(wù)群眾轉(zhuǎn)變，工作的方式由以行政領(lǐng)導(dǎo)為主向協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變，以有利于基層黨組織在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，更好地發(fā)揮總攬協(xié)調(diào)的職能。第三，在生活中注重發(fā)揮黨員的表率作用。為確保村(社區(qū))黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，成都在構(gòu)建農(nóng)村治理新機制過程中，十分注重發(fā)揮黨員的基礎(chǔ)作用，特別是議事會黨員的先鋒模范作用，加強黨組織和黨員與群眾的聯(lián)系，通過發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，服務(wù)群眾，來實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。深圳寶安區(qū)則通過實行黨代表常任制、成立駐社區(qū)黨代表工作室的方法，引導(dǎo)黨代表們積極參與社區(qū)事務(wù)。

（二）在經(jīng)濟社會發(fā)展中的服務(wù)功能。

建立社區(qū)黨員服務(wù)中心，提供黨員服務(wù)群眾的平臺。如深圳正逐步建立區(qū)、街道、社區(qū)三級黨員服務(wù)中心，作為整合轄區(qū)黨員力量和發(fā)揮黨員先鋒模范作用的平臺。成都也建立了以公共需求為導(dǎo)向的社區(qū)綜合服務(wù)中心（站），統(tǒng)籌承接區(qū)、鎮(zhèn)兩級延伸到村（社區(qū)）的各類公共服務(wù)項目，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為農(nóng)民群眾提供高效便捷的公共服務(wù)。

（三）在社會利益結(jié)構(gòu)上的代表和整合功能。

在新的歷史時期,基于社區(qū)黨建的內(nèi)涵和目標(biāo)指向,社區(qū)黨建的核心就是通過自身完善的組織體系和在社區(qū)中積極有效的活動,增強利益表達、協(xié)調(diào)、整合功能，建立維護各方利益的監(jiān)督協(xié)調(diào)機制和保障體系，在社區(qū)中構(gòu)建最廣泛和牢固的社會基礎(chǔ),實現(xiàn)對社區(qū)的有效整合。近年來，深圳市成立的駐社區(qū)黨委，發(fā)揮了協(xié)調(diào)、溝通、整合等積極作用,各駐社區(qū)黨組織形成了社區(qū)工作互動,充分調(diào)動了社區(qū)各種資源。[12]

（四）在思想文化教育上的導(dǎo)向作用。

社區(qū)是群聚在一起的居民的社會共同體，這種共同體既是地域共同體，又是精神共同體，后者是為社區(qū)居民提供心靈慰藉、思想疏導(dǎo)的精神家園。農(nóng)村社區(qū)黨組織具有思想教育功能，對農(nóng)村社區(qū)黨員可以發(fā)揮很好的思想導(dǎo)向作用。

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責(zé)任編輯 張曉予

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A

1003-8477（2014）02-0042-04

甘信奎（1971—），男，漯河市行政學(xué)院副院長，教授，博士。