鄭和園

（安徽大學(xué) 農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院，安徽 合肥 230601）

十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。這是我國(guó)為不斷深化農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做出的又一次重要的政策指引。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在我國(guó)不同地區(qū)實(shí)踐和探索已經(jīng)有相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，實(shí)踐中碩果累累，各地區(qū)因地制宜，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。與此同時(shí)，實(shí)踐中呈現(xiàn)出的糾紛和矛盾也是復(fù)雜多樣，增值收益分配問(wèn)題作為利益問(wèn)題，更是矛盾沖突的焦點(diǎn)，急需對(duì)流轉(zhuǎn)增值收益分配制度進(jìn)行全面而深化的改革。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀表明，土地增值收益分配應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)化為發(fā)展方向，兼具公平和效率，合理協(xié)調(diào)各利益主體之間的利益矛盾，最終實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制下的利益平衡。

一、安徽省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增值收益分配的制度現(xiàn)狀

為了適應(yīng)國(guó)有土地使用權(quán)制度改革的發(fā)展步伐，同時(shí)規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，國(guó)土資源部于1999年批準(zhǔn)蕪湖市為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，2000年試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)，形成了著名的蕪湖模式。此后，安徽省其他地區(qū)也陸續(xù)開(kāi)始集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，從而推動(dòng)了安徽省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的大范圍展開(kāi)，各地區(qū)人民政府及下屬土地管理部門(mén)因地制宜，基本上都制定了與本地區(qū)相適應(yīng)的關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度，如蕪湖市、池州市、銅陵市、寧國(guó)市等。①蕪湖市在2000年2月頒布實(shí)施了《蕪湖市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《蕪湖市管理辦法》）；池州市在2001年10月頒布實(shí)施了《池州市農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《池州市管理辦法》）；銅陵市在2012年8月14日頒布實(shí)施了《銅陵市集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《銅陵市試行辦法》）；寧國(guó)市在2011年8月頒布實(shí)施了《寧國(guó)市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用管理辦法》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《寧國(guó)市管理辦法》）。安徽省也于2002年10月頒布實(shí)施了《安徽省集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)試行辦法》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《安徽省試行辦法》），以規(guī)范本省范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。可以看出，安徽省集體建設(shè)用地使用權(quán)正在以不斷規(guī)范化的地方法律制度為依托進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且范圍逐漸擴(kuò)大，制度化程度不斷提高。安徽省及各市規(guī)范性文件也針對(duì)流轉(zhuǎn)增值收益分配問(wèn)題進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，如安徽省規(guī)定各市、縣參與制度并公布試點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)；蕪湖市將土地增值收益分配計(jì)算方式確定為四級(jí)超率累進(jìn)收益率；池州市明確政府流轉(zhuǎn)增值收益的利益取向及集體內(nèi)部收益分配使用方式；寧國(guó)市標(biāo)新立異，區(qū)分工業(yè)、商業(yè)、旅游等用途收取不同比例的土地增值收益分配。因此，安徽省地方實(shí)踐既為我國(guó)其他地區(qū)規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配提供眾多的理論參考，更為進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)收益分配制度提供了實(shí)踐支撐。

然而，逐漸系統(tǒng)化的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度尚未很好地解決土地增值收益分配這個(gè)核心問(wèn)題，利益主體的多樣性及法律規(guī)制的不明確性決定了流轉(zhuǎn)利益分配的復(fù)雜性。分配理念上，蕪湖市、寧國(guó)市等實(shí)踐表明，當(dāng)前集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本都是在地方政府主導(dǎo)之下完成，從招商引資到土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，市場(chǎng)的支配效力并不發(fā)揮主要作用，土地所有者和使用者幾乎不會(huì)直接進(jìn)行利益協(xié)商；分配方式上，地方各級(jí)政府在規(guī)范性文件所規(guī)定的收益分配方案中存在重復(fù)攫取土地增值收益的嫌疑，如再次流轉(zhuǎn)中，除收取“參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)繳納的土地增值收益”，池州市還收取了有關(guān)土地管理業(yè)務(wù)費(fèi)，寧國(guó)市收取了10%的耕地保護(hù)資金；而具體的增值收益如何計(jì)算也是由地方政府所主導(dǎo)。總結(jié)安徽省地方實(shí)踐可以看出，政策的先見(jiàn)性與法律的滯后性是對(duì)安徽省當(dāng)前集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增值收益分配不均衡的真實(shí)寫(xiě)照。加上我國(guó)農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)缺陷，農(nóng)民及集體對(duì)政府主導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)缺乏積極性，集體建設(shè)用地使用權(quán)私下流轉(zhuǎn)普遍存在。對(duì)有關(guān)城市的城郊地區(qū)調(diào)研顯示，私下交易已經(jīng)達(dá)到房屋面積的10%—15%，個(gè)別村甚至達(dá)到40%以上。因此，急需在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增值收益分配理論研究基礎(chǔ)之上，結(jié)合安徽省地方土地增值收益的實(shí)踐探索，對(duì)其進(jìn)行問(wèn)題分析，并提出相應(yīng)的規(guī)范措施，從而為我國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供有效的實(shí)踐和理論指導(dǎo)。

二、安徽省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增值收益分配問(wèn)題分析

羅斯科·龐德說(shuō)過(guò)：“人本性中的欲望和擴(kuò)張性與社會(huì)本性具有矛盾，正是這一矛盾產(chǎn)生了利益沖突的根源?！雹賉美]羅斯科·龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制——法律的任務(wù)》，沈宗靈，董世宗譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1984年，第89頁(yè)。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將會(huì)引進(jìn)大量社會(huì)資金的參與，存在著巨大的潛在利益，土地增值收益分配的矛盾，是各利益主體為了尋求自身利益最大化的結(jié)果，是造成利益博弈的根本原因，而利益博弈的平衡往往是一個(gè)制度能否合理運(yùn)行的關(guān)鍵。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一般包括初次流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)，初次流轉(zhuǎn)是指集體土地所有權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)有償讓與土地使用者的行為；再流轉(zhuǎn)是指已經(jīng)從土地所有權(quán)人手中取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的土地使用權(quán)人，將使用權(quán)再次讓與第三方主體的行為。根據(jù)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所處的不同階段所產(chǎn)生的增值收益，增值收益分配又可以分為初次分配和再分配。就安徽省各地區(qū)實(shí)踐總結(jié)而言，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配存在的主要問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）各地區(qū)土地增值收益分配方案不統(tǒng)一

首先，比較安徽省和省內(nèi)各市頒布實(shí)施的規(guī)范性文件可知，其規(guī)定的分配方案各不相同，主要表現(xiàn)在收益分配比例和分配主體上，如《安徽省試行辦法》規(guī)定的是“10%向市、縣人民政府繳納土地”，而《蕪湖市管理辦法》規(guī)定“按土地所有者、試點(diǎn)鎮(zhèn)、縣 （區(qū)）、市以2:5:5:1進(jìn)行分配”，《寧國(guó)市管理辦法》規(guī)定“5-20%（其中：工業(yè)用地5%，旅游、娛樂(lè)及其他經(jīng)營(yíng)性用地10%，商業(yè)用地20%）向市人民政府繳納土地增值收益”。其次，在土地增值收益的計(jì)算方式上，除蕪湖市較為明確的規(guī)定了土地增值收益計(jì)算方式，其他各市均沒(méi)有詳細(xì)的列出土地增值收益的計(jì)算方式，較為普遍的規(guī)定只是確定了征收部門(mén)，如“由財(cái)政部門(mén)征收管理”。收益分配方案不統(tǒng)一既不利于交易信息的公開(kāi)透明，也不利于對(duì)地方政府違規(guī)占取土地增值收益的行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)監(jiān)督，而政府作為組織者和管理者，是否可以直接參與收益分配，也是一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

（二）地方實(shí)踐缺少法律監(jiān)督

就實(shí)踐而言，目前集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還局限于各市、縣范圍內(nèi)，有關(guān)流轉(zhuǎn)的審批、登記、監(jiān)督檢查也一般由市、縣有關(guān)部門(mén)行使，從而導(dǎo)致集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏有效監(jiān)督，地方政府對(duì)有關(guān)文件的規(guī)定執(zhí)行度不高。如《安徽省試行辦法》規(guī)定土地所有者應(yīng)當(dāng)在辦理建設(shè)用地審批手續(xù)時(shí)，按照“土地出讓金或者標(biāo)定地價(jià)的10%向市、縣人民政府繳納土地增值收益”。而一些地方政府超標(biāo)準(zhǔn)收取，個(gè)別地方政府收取標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)了50%；此外，一些地方政府為招商引資，要求村集體及下屬部門(mén)違反《安徽省試行辦法》中關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃最低保護(hù)價(jià)的規(guī)定，進(jìn)行低價(jià)流轉(zhuǎn)。更嚴(yán)重的是部門(mén)地方政府僅僅依照土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)來(lái)支付農(nóng)民及集體的土地增值收益，嚴(yán)重侵犯了集體及農(nóng)民的土地利益。

（三）稅費(fèi)種類(lèi)混雜，再分配中收益分配有失公平

土地增值收益與地方政府對(duì)相關(guān)配套設(shè)施的完善及土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康運(yùn)行息息相關(guān)，地方政府的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)及監(jiān)督管理至關(guān)重要，土地增值收益的產(chǎn)生并不能否認(rèn)地方政府的積極干預(yù)作用，然而，此種行為并不能成為地方政府直接參與土地增值收益分配的正當(dāng)理由，而是法治意義上政府作為監(jiān)督者、管理者及服務(wù)者的職責(zé)所在。但是，實(shí)踐中各試點(diǎn)政府在直接參與流轉(zhuǎn)收益分配之外，還在各自制定的規(guī)范性文件中設(shè)置了不同名目的稅費(fèi)，來(lái)彌補(bǔ)其對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“投入”。如《池州市管理辦法》規(guī)定：“市縣人民政府土地行政主管部門(mén)按照國(guó)家和省與關(guān)規(guī)定收取有關(guān)土地管理業(yè)務(wù)費(fèi)?！薄躲~陵市試行辦法》規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向市、縣國(guó)土資源行政部門(mén)如實(shí)申報(bào)價(jià)格，并依法繳納有關(guān)稅費(fèi)?！奔由衔覈?guó)法律對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)稅費(fèi)的規(guī)定并不明確，導(dǎo)致各地政府以稅費(fèi)的形式肆意攫取農(nóng)民及集體利益，土地利益分配失衡愈加嚴(yán)重。此外，關(guān)于再流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的土地增值收益，《安徽省試行辦法》規(guī)定：“集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，向市、縣人民政府繳納土地增值收益。”但在沒(méi)有做到同國(guó)有土地“同等入市、同權(quán)同價(jià)”的前提下，直接參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行納稅，有待商榷。

（四）集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配混亂

集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配是指在農(nóng)村集體及其成員之間就集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后所得收益進(jìn)行分配。內(nèi)部收益分配至關(guān)重要，它是農(nóng)民充分參與集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)分配的重要契機(jī)，也是法律規(guī)定的民主管理、民主決策和民主監(jiān)督在農(nóng)村土地制度改革中的體現(xiàn)。從安徽省實(shí)踐可知，農(nóng)民利益受損，一方面和政府、集體、第三方的利益分配不明確有關(guān)；另一方面和本集體內(nèi)部分配方案不健全、基層干部以權(quán)謀私、缺乏監(jiān)督管理有關(guān)。關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配，有些地區(qū)沒(méi)有予以規(guī)定，如《蕪湖市管理辦法》；有些地區(qū)的規(guī)范性文件只是明確了收益分配方向，而沒(méi)有詳細(xì)規(guī)范分配比例、監(jiān)督機(jī)制、登記管理等，如《池州市管理辦法》、《銅陵市試行辦法》。此外，一些基層干部利用集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益支配權(quán)來(lái)謀取私利，致使土地增值收益的保值增值、長(zhǎng)期管理成為分配難題。

三、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增值收益分配制度的完善建議

（一）實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)理念向市場(chǎng)主導(dǎo)理念的轉(zhuǎn)變

構(gòu)建合理的土地增值收益分配制度，首先應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)利益分配理念的轉(zhuǎn)變，這是從制度根本上遏制強(qiáng)勢(shì)群體利益需求不合理擴(kuò)張的手段。市場(chǎng)主導(dǎo)即收益分配應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)機(jī)制的資源配置方式來(lái)發(fā)揮作用，使參與主體在自由公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)之上依照市場(chǎng)需求以及參與主體的資源投入狀況來(lái)獲得相應(yīng)的流轉(zhuǎn)利益。市場(chǎng)主導(dǎo)理念就要求政府在制訂增值收益分配方案時(shí)，使土地所有者、使用者等主體能夠真正參與公平競(jìng)爭(zhēng)，能夠在一個(gè)合法的平臺(tái)上自由談判，最終確定增值收益分配方案。實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)理念向市場(chǎng)主導(dǎo)理念的轉(zhuǎn)變需要解決的首要問(wèn)題是明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體。只有主體明確，才能代表農(nóng)民集體參與同土地使用者的利益談判，才能以集體所有者的角色參與利益競(jìng)爭(zhēng)。為改變當(dāng)前法律規(guī)定中集體經(jīng)濟(jì)組織主體不一致的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，基于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體易于同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府混淆，而村民小組在部分地區(qū)已經(jīng)因拆遷并居、整村推進(jìn)而往往不具備組織上的統(tǒng)一形式，短期內(nèi)在《安徽省試行辦法》中確定村集體為所有權(quán)主體較為適宜，并且地方政府加快確權(quán)登記，在確權(quán)登記的基礎(chǔ)之上，向集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)集體土地所有權(quán)證，明確土地權(quán)屬；就長(zhǎng)期而言，國(guó)家適宜通過(guò)法律的形式構(gòu)建新型農(nóng)村土地所有權(quán)行使主體。

（二）明確政府角色，分階段確定增值收益分配方案

明確政府角色是建立增值收益分配制度的核心問(wèn)題，也是完善收益分配法律關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)改變安徽省當(dāng)前混淆政治權(quán)力與資本權(quán)利的利益格局，分階段確定增值收益分配方案。對(duì)于初次流轉(zhuǎn)，政府在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中具有多重身份，往往既是監(jiān)督管理者，同時(shí)又是投資者，從而應(yīng)當(dāng)根據(jù)其在初次流轉(zhuǎn)中不同階段的身份來(lái)予以確定。首先，當(dāng)政府沒(méi)有直接參與集體建設(shè)用地投資建設(shè)時(shí)，政府此時(shí)并不具有投資者行為，也就不享有法律上的資本權(quán)利，而政府基于法律上的公共管理者身份，不能參與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配；其次，當(dāng)政府投入資金改善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施從而使土地流轉(zhuǎn)利益增加的，由于受益對(duì)象的不確定性以及與后期投入的不可分性，依據(jù)稅法中稅收法定及依法納稅對(duì)政府及納稅人的角色定位，政府只能以稅收的方式來(lái)參與土地利益分配，而不是直接參與流轉(zhuǎn)收益分配；再次，當(dāng)政府對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有直接投資的，政府可以直接參與收益分配，但政府只能行使其對(duì)應(yīng)份額內(nèi)的權(quán)利，而不能運(yùn)用政治權(quán)力干涉其他利益主體的權(quán)利行使。對(duì)于再次流轉(zhuǎn)發(fā)生增值的，可以依照《安徽省試行辦法》的規(guī)定繳納稅款的形式進(jìn)行，而不是直接參與土地增值收益分配。

（三）規(guī)范政府行為，以稅收方式進(jìn)行收益調(diào)節(jié)

第一，加強(qiáng)監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)。目前集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還局限于各市范圍內(nèi)，有關(guān)流轉(zhuǎn)的審批、登記、監(jiān)督檢查也一般由市、縣有關(guān)部門(mén)行使，地方政府濫用職權(quán)現(xiàn)象大量存在，市、縣土地增值收益使用、管理由市、縣人民政府財(cái)政、土地、審計(jì)部門(mén)實(shí)行監(jiān)督檢查權(quán)，該種規(guī)定不符合法律上的公平原則，也不利于市場(chǎng)對(duì)效率的追求。建議由上級(jí)部門(mén)行使監(jiān)督檢查權(quán)，嚴(yán)格規(guī)范下級(jí)政府參與土地增值收益分配的行為，將《安徽省試行辦法》第三十七條改為：“上級(jí)人民政府財(cái)政、土地、審計(jì)等部門(mén)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府土地增值收益的監(jiān)督檢查”。鑒于各級(jí)政府制訂流轉(zhuǎn)收益分配方案時(shí)并沒(méi)有說(shuō)明理由及依據(jù)，建議在安徽省及各市規(guī)范性文件中規(guī)定政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證制度，向社會(huì)展示收益分配方案制訂的理由及依據(jù)。第二，以稅收方式進(jìn)行收益調(diào)節(jié)。相對(duì)于地方政府收取的各種“費(fèi)”，以稅收的方式進(jìn)行收益調(diào)節(jié)更具正當(dāng)性，并且稅收具有更強(qiáng)的調(diào)節(jié)功能。因此，有學(xué)者認(rèn)為，政府在初次分配中不宜參與初次收益分配并不否認(rèn)政府可以通過(guò)土地交易稅、土地使用稅、契稅等稅種參與再次分配，發(fā)揮在其中的稅收調(diào)控職能。①岳曉武，雷愛(ài)先：《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)若干問(wèn)題》，《中國(guó)土地》2005年第12期，第9-11頁(yè)。例如可以擴(kuò)大土地增值稅征收范圍，嚴(yán)格控制減免范圍和對(duì)象。②鄧宏乾：《土地增值收益分配制度：創(chuàng)新與改革》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期，第42-50頁(yè)。建議對(duì)當(dāng)前稅收制度進(jìn)行改革同時(shí)，設(shè)立國(guó)家統(tǒng)一的集體建設(shè)用地有償使用稅，在地方規(guī)范性文件中確定征稅對(duì)象，如《安徽省試行辦法》及各市規(guī)范性文件中可以規(guī)定征稅對(duì)象為公共設(shè)施、公益事業(yè)用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)可以綜合參照國(guó)有土地稅收標(biāo)準(zhǔn)以及地方政府收取的集體土地使用權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)加以確定。

（四）完善集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部收益分配機(jī)制

保障農(nóng)民充分及時(shí)分享流轉(zhuǎn)利益，有利于農(nóng)民集體內(nèi)部團(tuán)結(jié)和減少利益糾紛。第一，建議在行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章或者省級(jí)政府出臺(tái)的規(guī)范性文件中，指明集體所得流轉(zhuǎn)利益的使用方向，此種規(guī)定是避免集體及農(nóng)民只顧及短期利益、基層干部隨意支配流轉(zhuǎn)利益的重要舉措。如在安徽省及各市頒布的規(guī)范性文件中規(guī)定：“土地所有者取得的土地利益，專(zhuān)項(xiàng)用于本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展生產(chǎn)和解決不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助。有條件的地方，可以建立被占地農(nóng)民養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)。”同時(shí)規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)濟(jì)組織必須定期公布資金收支情況，接受群眾監(jiān)督。第二，為杜絕集體內(nèi)部分配方案不健全，基層干部以權(quán)謀私的現(xiàn)象，建議在《安徽省試行辦法》及各級(jí)政府規(guī)定的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法中，在不違反收益分配基本使用方向的情況下賦予集體制度收益分配方案的權(quán)利，并在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或者縣有關(guān)部門(mén)登記。這也符合新修訂的《村民委員會(huì)組織法》第24條的規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議談?wù)摏Q定方可辦理：·……（二）本村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用……”具體規(guī)定可以參照《土地管理法》第十四、十五條的規(guī)定，即“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益方案，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上的村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)登記?！?/p>