何艷梅

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制考察

何艷梅

本文所論的“環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)”，是指各級(jí)政府及其環(huán)境管理部門(mén)對(duì)下級(jí)政府及其環(huán)境管理部門(mén)或內(nèi)部工作人員執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)的激勵(lì)措施，包括權(quán)力激勵(lì)、財(cái)政激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)和榮譽(yù)表彰等。

一、建立健全環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的正當(dāng)性和可行性

環(huán)境行政權(quán)的主體——政府及其環(huán)境管理部門(mén)是一個(gè)抽象概念，在現(xiàn)實(shí)中是由政治家和公務(wù)人員組成的，他們也是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，他們的理性也是有限的，會(huì)發(fā)生恣意行為、權(quán)力尋租等情形，導(dǎo)致“政府失靈”。因此環(huán)境行政法必須建立起對(duì)環(huán)境行政權(quán)的有效監(jiān)督和制約機(jī)制，否則極易造成權(quán)力獨(dú)大和濫用，侵犯公民環(huán)境權(quán)利，官民關(guān)系緊張，嚴(yán)重影響社會(huì)環(huán)境秩序。然而政府及其環(huán)境管理部門(mén)也需要一定程度的激勵(lì)，以激發(fā)其積極、自覺(jué)、有效地履行提供環(huán)境公共服務(wù)、從事環(huán)境治理的職責(zé)，避免和糾正政府失靈。在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，建立這種激勵(lì)機(jī)制的需要更為迫切。這里需注意的是，“機(jī)制”大多是相對(duì)于“制度”而言的，制度一般是指一定空間和界限內(nèi)的行為規(guī)則，是具體的、個(gè)體的、靜態(tài)的范疇；而機(jī)制則是各種方法、手段、制度等要素互動(dòng)和相互作用的有機(jī)整體，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的范疇。

從1979年中國(guó)頒布第一部環(huán)保法——《環(huán)境保護(hù)法》（試行）算起，中國(guó)環(huán)境立法的發(fā)展速度驚人，是所有法律部門(mén)中發(fā)展最快的。2013年10月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)公布了五年內(nèi)的立法規(guī)劃68件，直接涉及環(huán)境法的立法規(guī)劃有12件，包括修改《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《森林法》，出臺(tái)《土壤污染防治法》等，占立法規(guī)劃總數(shù)的近1/5，可見(jiàn)我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的力度之大，任務(wù)之艱巨?！董h(huán)境保護(hù)法》歷經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)四次審議，最終于2014年4月24日通過(guò)，2015年1月1日開(kāi)始生效。然而，國(guó)家對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的重視程度很大程度上體現(xiàn)在對(duì)執(zhí)法的重視程度，環(huán)境立法僅僅是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的第一步，法律的有效性在很大程度上取決于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效果。

從實(shí)踐來(lái)看，在我國(guó)大多數(shù)環(huán)境管理方案的鏈條中，環(huán)境執(zhí)法是最薄弱的環(huán)節(jié)，由于對(duì)環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)和制約機(jī)制的不重視，地方政府或環(huán)境管理部門(mén)為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或自身政績(jī)考量而“理性”地“怠于執(zhí)法”或“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)象非常普遍。大量環(huán)境法律法規(guī)或其部分條款形同虛設(shè)，甚至成為違法行為“合法化”的工具，不僅極大地浪費(fèi)立法和執(zhí)法資源，使環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈，群體性突發(fā)性事件層出不窮，而且嚴(yán)重?fù)p害法律的權(quán)威和公民對(duì)法治的信念，執(zhí)政黨和政府的公信力和政權(quán)的穩(wěn)固性受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這種局面必須盡快扭轉(zhuǎn)，特別是需要完善環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制來(lái)強(qiáng)化行政執(zhí)法，樹(shù)立環(huán)境法律的權(quán)威，使地方政府及其環(huán)境管理部門(mén)切實(shí)履行提供環(huán)境公共服務(wù)的職能，提高環(huán)境治理的效果，彌補(bǔ)生態(tài)欠賬和民生“短板”。

從政策層面來(lái)看，我國(guó)黨中央和國(guó)務(wù)院近年來(lái)出臺(tái)的許多政策，為建立健全環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制提供了平臺(tái)。特別是黨的十八屆三中全會(huì)決議，為我國(guó)未來(lái)深化政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革以及重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等問(wèn)題的解決指明了方向。在官員政績(jī)考核方面，決議指出，“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重。”在政府職能轉(zhuǎn)變方面，決議指出，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類(lèi)公共服務(wù)提供?！毕挛脑趯?duì)現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行考察和評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)政策和實(shí)際情況，對(duì)環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的完善提出若干建議。

二、我國(guó)環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）榮譽(yù)表彰和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)

榮譽(yù)表彰主要是指授予和頒發(fā)各類(lèi)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)、榮譽(yù)證書(shū)等，競(jìng)爭(zhēng)則兼有激勵(lì)和制約兩種功能，從優(yōu)勝角度看屬于激勵(lì)，從劣汰角度看屬于制約。我國(guó)環(huán)境管理部門(mén)往往通過(guò)對(duì)具體環(huán)境治理項(xiàng)目的行政考核、評(píng)比等程序，通過(guò)各政區(qū)或內(nèi)部公務(wù)人員之間的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)符合條件或成績(jī)突出者給予項(xiàng)目撥款或榮譽(yù)表彰或相應(yīng)命名，有的還給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。這些榮譽(yù)表彰措施或者針對(duì)作為一個(gè)整體的行政機(jī)關(guān)或其職能部門(mén)，或者針對(duì)特定的公務(wù)人員。不可否認(rèn)，政府及其環(huán)境管理部門(mén)內(nèi)部適當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)和榮譽(yù)表彰有一定的激勵(lì)效果，它有助于改善政府及其環(huán)境管理部門(mén)內(nèi)部的工作環(huán)境，提高公務(wù)人員的工作積極性，推動(dòng)政府及其環(huán)境管理部門(mén)合法、高效地實(shí)施行政行為。問(wèn)題的關(guān)鍵是，我國(guó)環(huán)境行政內(nèi)部榮譽(yù)表彰和競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)過(guò)于“繁榮”，種類(lèi)繁多，甚至泛濫成災(zāi)。比如國(guó)家環(huán)保部門(mén)近些年來(lái)開(kāi)展的評(píng)比、表彰工作就包括：國(guó)家級(jí)生態(tài)建設(shè)示范區(qū)、國(guó)家級(jí)生態(tài)村、國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國(guó)家級(jí)生態(tài)縣、國(guó)家級(jí)生態(tài)市、國(guó)家級(jí)生態(tài)省、國(guó)家生態(tài)旅游示范區(qū)、國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市、節(jié)能減排先進(jìn)表彰、自然保護(hù)區(qū)工作先進(jìn)表彰、環(huán)保工作先進(jìn)表彰……以國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)為例，2012年12月，環(huán)境保護(hù)部授予北京市房山區(qū)十渡鎮(zhèn)等798個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”稱(chēng)號(hào)；2013年4月，環(huán)境保護(hù)部授予北京市昌平區(qū)十三陵鎮(zhèn)等629個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“國(guó)家級(jí)生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”稱(chēng)號(hào)。

（二）權(quán)力激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)

權(quán)力激勵(lì)是指法律明確規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)或其工作人員享有某些或某種權(quán)力，以及法律明確規(guī)定保障和救濟(jì)國(guó)家機(jī)關(guān)或其工作人員的某些或某種權(quán)力。主要通過(guò)行政分權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)。①有學(xué)者認(rèn)為分權(quán)包括縱向分權(quán)和橫向分權(quán)，橫向分權(quán)是指國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的轉(zhuǎn)移，即國(guó)家將一部分行政管理職能從國(guó)家行政中分離出去，轉(zhuǎn)移給各類(lèi)社會(huì)公共行政組織，如各種行業(yè)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮社會(huì)公共行政組織的職能，實(shí)現(xiàn)由國(guó)家行政向公共行政的轉(zhuǎn)變。參見(jiàn)王大敏：《行政法制約激勵(lì)機(jī)制研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2010年版，第187，第191～193頁(yè)。筆者不同意這種觀點(diǎn)，各種行業(yè)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體，不是行政機(jī)構(gòu)，它們對(duì)國(guó)家行政事務(wù)的參與屬于公眾參與或社會(huì)自治的范疇。因此這里只討論“縱向分權(quán)”。孟德斯鳩有句警世名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！雹赱法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書(shū)館1993年版，第225頁(yè)。權(quán)力是必要的，又是容易異化的。解決這一兩難的法律辦法就是分權(quán)。分權(quán)對(duì)于集權(quán)是一種制約，但是對(duì)于被賦予權(quán)力的主體來(lái)說(shuō)則是提供了一種權(quán)力激勵(lì)。①王大敏：《行政法制約激勵(lì)機(jī)制研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2010年版，第185頁(yè)。

行政分權(quán)主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部下放權(quán)力，上級(jí)向下級(jí)賦予一定的決策權(quán)，即學(xué)者所謂的“縱向分權(quán)”，包括中央向地方的分權(quán)，以及特定層級(jí)政府內(nèi)部上級(jí)機(jī)構(gòu)向下級(jí)機(jī)構(gòu)的分權(quán)。分權(quán)的實(shí)質(zhì)是利益分配，政府的利益主要表現(xiàn)為財(cái)政利益，因此在中央和地方的關(guān)系問(wèn)題上，財(cái)政體制是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。②董炯：《國(guó)家、公民與行政法——一個(gè)國(guó)家—社會(huì)的角度》，北京大學(xué)出版社2001年版，第190頁(yè)。我國(guó)1994年以來(lái)進(jìn)行的分稅制改革，實(shí)行財(cái)政放權(quán)，通過(guò)法律的形式確立中央和地方稅收的分成，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性，但是也使地方政府提供公共服務(wù)包括環(huán)境公共服務(wù)和環(huán)境治理的能力和意愿下降。

環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域權(quán)力激勵(lì)的核心是上級(jí)財(cái)政向下級(jí)轉(zhuǎn)移，即通過(guò)一定的財(cái)政激勵(lì)的方式實(shí)現(xiàn)。在全國(guó)一級(jí)，往往通過(guò)中央財(cái)政設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，進(jìn)行專(zhuān)款專(zhuān)用的形式，由中央財(cái)政向地方政府或其職能部門(mén)的環(huán)保事務(wù)提供資金支持，用財(cái)政學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)講，就是自上而下的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而且屬于指定用途和附加條件的“特殊性轉(zhuǎn)移支付”。大體上分為兩類(lèi)：中央環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目、中央補(bǔ)助地方環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目。目前已經(jīng)設(shè)立了中央環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金、中央財(cái)政主要污染物減排專(zhuān)項(xiàng)資金、國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金、中央海島保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金等中央環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目，中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金、集約化畜禽養(yǎng)殖污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金等中央補(bǔ)助地方環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目。

三、現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的缺陷和成因

（一）現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的缺陷

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的缺陷主要表現(xiàn)在以下方面：一是激勵(lì)結(jié)構(gòu)不合理，過(guò)于倚重以項(xiàng)目考核方式帶動(dòng)的政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)和榮譽(yù)表彰，甚至可以說(shuō)是泛濫成災(zāi)，忽視權(quán)力激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)等核心的賦能激勵(lì)；二是以具體環(huán)境治理項(xiàng)目的考核評(píng)比方式帶動(dòng)的政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)和榮譽(yù)表彰缺乏統(tǒng)盤(pán)考慮，程序復(fù)雜，獎(jiǎng)出多門(mén)，浪費(fèi)了大量行政資源，助長(zhǎng)弄虛作假、形式主義、盲目攀比大躍進(jìn)，挫傷了真正的“先進(jìn)”和政府的公信力，對(duì)環(huán)保事業(yè)也十分有害。

（二）現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的成因

1.現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制失效

中國(guó)的環(huán)境管理體制是“統(tǒng)分結(jié)合”的體制，即環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一管理與分部門(mén)分級(jí)管理相結(jié)合。根據(jù)現(xiàn)行1989年《環(huán)境保護(hù)法》第7條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)保主管部門(mén)對(duì)全國(guó)環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方政府環(huán)保主管部門(mén)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，國(guó)家海洋部門(mén)、港務(wù)監(jiān)督、漁政、漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)保部門(mén)和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門(mén)依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，縣級(jí)以上政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利主管部門(mén)依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。這種“多龍治水”的環(huán)境監(jiān)督管理體制本身存在問(wèn)題，環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐并沒(méi)有依照法律的規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)行環(huán)境行政管理體制嚴(yán)重失效。根據(jù)2014年新修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》第10條的規(guī)定，仍然維持這種環(huán)境行政管理體制格局，甚至新規(guī)定比原法還籠統(tǒng)。③該法第10條規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)保主管部門(mén)對(duì)全國(guó)環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方政府環(huán)保主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域環(huán)保工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級(jí)以上政府有關(guān)部門(mén)和軍隊(duì)環(huán)保部門(mén)，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源保護(hù)和污染防治等環(huán)保工作實(shí)施監(jiān)督管理。

從實(shí)證的角度來(lái)看，在中央層面，除了環(huán)境保護(hù)部享有環(huán)境行政管理權(quán)之外，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局等都承擔(dān)著環(huán)境行政管理的職責(zé)。國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革，使行使環(huán)境行政管理權(quán)的主體增加，各個(gè)環(huán)境管理部門(mén)之間的分工更加細(xì)致，但是各部門(mén)之間在許多方面仍然存在職能交叉和重疊，特別是應(yīng)當(dāng)“實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的環(huán)保部門(mén)，實(shí)際上主要負(fù)責(zé)有限的污染防治事務(wù)，也缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這種權(quán)力交叉的局面，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的客觀矛盾，造成了部門(mén)之間權(quán)力的沖突，環(huán)保部門(mén)由于沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，與經(jīng)濟(jì)部門(mén)相比經(jīng)常會(huì)處于弱勢(shì)。

在地方層面，地方各級(jí)政府的環(huán)保部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、林業(yè)部門(mén)等作為地方政府的職能部門(mén)，是地方環(huán)境行政管理權(quán)的行使主體，但是在業(yè)務(wù)上受到上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督。而上級(jí)主管機(jī)關(guān)會(huì)通過(guò)各種評(píng)價(jià)指標(biāo)促成下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保的投入。在現(xiàn)有行政管理體制和政績(jī)考核體系之下，一方面，地方環(huán)境管理部門(mén)往往成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的附庸，沒(méi)有獨(dú)立開(kāi)展環(huán)境保護(hù)和提供環(huán)境公共服務(wù)的權(quán)力和資源；另一方面，國(guó)家環(huán)保部門(mén)本身權(quán)力和資源也很有限，就把有限的資金和資源通過(guò)運(yùn)用各類(lèi)項(xiàng)目評(píng)比等政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)手段向地方附加各種限制條件地?fù)芸?，或者要求地方政府或其職能部門(mén)加大環(huán)保投入。地方政府及其環(huán)境管理部門(mén)往往受限于財(cái)力、地方經(jīng)濟(jì)利益和GDP政績(jī)考量而虛張聲勢(shì)甚至弄虛作假，不能根據(jù)本地需要開(kāi)展環(huán)保工作，提供環(huán)境公共服務(wù)，也缺乏開(kāi)展環(huán)保工作和提供環(huán)境公共服務(wù)的自主性，導(dǎo)致環(huán)境管理制度失效。環(huán)境管理部門(mén)“偏愛(ài)”發(fā)起“環(huán)保風(fēng)暴”，其原因就是制度失效，然而這種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法不符合“以人為本”、柔性行政的精神，效果也是適得其反的，不僅不能有效治理和保護(hù)環(huán)境，反而導(dǎo)致行政資源被浪費(fèi)，環(huán)境被進(jìn)一步污染，同時(shí)還產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效率損失，對(duì)居民生活造成了很多困擾。

2.中央與地方環(huán)境行政權(quán)配置不合理

中央政府與地方政府環(huán)境行政權(quán)配置不合理，財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重不匹配，地方政府缺少來(lái)自上級(jí)的權(quán)力激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)，嚴(yán)重挫傷其環(huán)保積極性，這是造成地方環(huán)保執(zhí)法乏力，環(huán)境治理效果不彰的根本原因。中央政府與地方政府的環(huán)境行政權(quán)配置狀況是：中央享有大量決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和少量執(zhí)行權(quán)，地方享有少量決策權(quán)和大量執(zhí)行權(quán)。中央政府自實(shí)行分稅制改革以來(lái)，財(cái)權(quán)逐漸上移，財(cái)力越來(lái)越多地集中在上級(jí)政府尤其是中央和省級(jí)財(cái)政。中央財(cái)權(quán)大幅度提高，省級(jí)財(cái)權(quán)穩(wěn)步提升，地方財(cái)權(quán)大幅度下降，而具體事務(wù)卻越來(lái)越多地由基層政府承擔(dān)，使特定層級(jí)政府在公共服務(wù)上的責(zé)權(quán)利不平衡的現(xiàn)象突出。環(huán)境保護(hù)屬于公共服務(wù)，上級(jí)政府尤其是中央和省級(jí)政府擁有相當(dāng)多的財(cái)權(quán)，有能力也有責(zé)任為這些公共服務(wù)提供或籌集資金，但是實(shí)際上僅承擔(dān)了很少的提供責(zé)任；環(huán)境公共服務(wù)的提供責(zé)任大部分落在了基層政府身上，但是它們并不具有與履行義務(wù)相對(duì)稱(chēng)的財(cái)權(quán)。①余耀軍：《中國(guó)環(huán)境行政權(quán)配置之結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的探析——以環(huán)境行政權(quán)配置之變遷為脈絡(luò)》，載呂忠梅、高利紅主編：《環(huán)境資源法論叢》第8卷，法律出版社2010年版，第397～398頁(yè)。

財(cái)權(quán)上收，事務(wù)下移，上級(jí)政府又缺少對(duì)下級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，特別是省級(jí)政府以下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致地方財(cái)政普遍困難，隱性債務(wù)日益增加，嚴(yán)重制約了地方政府提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。名目繁多的“生態(tài)市”、“生態(tài)縣”、“生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“生態(tài)村”、“環(huán)保模范城市”、“節(jié)能減排”等，都是在這種環(huán)境下“千方百計(jì)”進(jìn)行的。②同上注。在這樣的財(cái)務(wù)狀況下，要求地方政府提供適當(dāng)?shù)沫h(huán)保服務(wù)不僅不合理，也根本不可能。以下以“退耕還林”為例，就地方政府執(zhí)行國(guó)務(wù)院“退耕還林”政策的效果和存在問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證分析。

四、地方政府執(zhí)行國(guó)務(wù)院“退耕還林”政策的實(shí)證分析

（一）“退耕還林”政策概要

實(shí)施退耕還林是黨中央、國(guó)務(wù)院為改善生態(tài)環(huán)境做出的重大決策，退耕還林工程自1999年試點(diǎn)以來(lái)，國(guó)務(wù)院先后4次出臺(tái)退耕還林政策和行政法規(guī)。一是2000年9月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好退耕還林還草試點(diǎn)工作的若干意見(jiàn)》；二是2002年4月出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見(jiàn)》；三是2002年12月頒布了《退耕還林條例》；四是2007年8月出臺(tái)了《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》。這些文件對(duì)退耕還林的原則、規(guī)劃和計(jì)劃編制、造林、管護(hù)與檢查驗(yàn)收、資金和糧食補(bǔ)助、保障措施、法律責(zé)任等作了規(guī)定，以保障國(guó)家對(duì)退耕還林還草農(nóng)戶(hù)無(wú)償?shù)?、持續(xù)地采取給予糧食、現(xiàn)金、種苗費(fèi)補(bǔ)助等多項(xiàng)補(bǔ)助措施執(zhí)行到位。這些政策措施手段柔和，符合現(xiàn)代行政管理理念。

退耕還林政策的核心內(nèi)容是國(guó)家無(wú)償向退耕戶(hù)提供糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助?，F(xiàn)金補(bǔ)助是指中央財(cái)政安排的用于退耕農(nóng)戶(hù)退耕后維持醫(yī)療、教育、日常生活等必要開(kāi)支的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。該政策實(shí)施之初的糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）150公斤；黃河流域及北方地區(qū)，每畝退耕地每年補(bǔ)助糧食（原糧）100公斤。每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金20元。糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助年限，還草補(bǔ)助按兩年計(jì)算；還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助按5年計(jì)算；還生態(tài)林補(bǔ)助暫按8年計(jì)算。補(bǔ)助糧食（原糧）的價(jià)款按每公斤1.4元折價(jià)計(jì)算。補(bǔ)助糧食（原糧）的價(jià)款和現(xiàn)金由中央財(cái)政承擔(dān)；退耕還林、宜林荒山荒地造林的種苗和造林補(bǔ)助款按每畝50元標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家提供。

由于解決退耕農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立，隨著退耕還林政策補(bǔ)助陸續(xù)到期，部分退耕農(nóng)戶(hù)生計(jì)將出現(xiàn)困難。為此，國(guó)務(wù)院于2007年出臺(tái)《關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，對(duì)退耕還林政策做了最新的完善，主要內(nèi)容就是在原先的補(bǔ)助政策到期后，繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶(hù)給予適當(dāng)補(bǔ)助。具體政策內(nèi)容有兩條：一是繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶(hù)直接補(bǔ)助。原先的退耕還林糧食和生活費(fèi)補(bǔ)助期滿(mǎn)后，中央財(cái)政安排資金，繼續(xù)對(duì)退耕農(nóng)戶(hù)給予適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補(bǔ)助，解決退耕農(nóng)戶(hù)當(dāng)前生活困難。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金105元；黃河流域及北方地區(qū)每畝退耕地每年補(bǔ)助現(xiàn)金70元。原每畝退耕地每年20元生活補(bǔ)助費(fèi)，繼續(xù)直接補(bǔ)助給退耕農(nóng)戶(hù)，并與管護(hù)任務(wù)掛鉤。補(bǔ)助期為：還生態(tài)林補(bǔ)助8年，還經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，還草補(bǔ)助2年。根據(jù)驗(yàn)收結(jié)果，兌現(xiàn)補(bǔ)助資金。各地可結(jié)合本地實(shí)際，在國(guó)家規(guī)定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，再適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是建立鞏固退耕還林成果專(zhuān)項(xiàng)資金。為集中力量解決影響退耕農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的突出問(wèn)題，中央財(cái)政安排一定規(guī)模資金，作為鞏固退耕還林成果專(zhuān)項(xiàng)資金，主要用于西部地區(qū)、京津風(fēng)沙源治理區(qū)和享受西部地區(qū)政策的中部地區(qū)退耕農(nóng)戶(hù)的基本口糧田建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)、生態(tài)移民以及補(bǔ)植補(bǔ)造，并向特殊困難地區(qū)傾斜。同時(shí)，國(guó)家繼續(xù)按原渠道安排種苗造林補(bǔ)助資金，并視情況適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

（二）從“退耕還林”政策的執(zhí)行看我國(guó)環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的缺失

《退耕還林條例》是實(shí)施退耕還林政策的基本法律文件。根據(jù)該條例第5條的規(guī)定，退耕還林應(yīng)當(dāng)遵循下列5項(xiàng)原則：（1）統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效；（2）政策引導(dǎo)和農(nóng)民自愿退耕相結(jié)合，誰(shuí)退耕、誰(shuí)造林、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益；（3）遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理；（4）建設(shè)與保護(hù)并重，防止邊治理邊破壞；（5）逐步改善退耕還林者的生活條件。條例詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)政府及其職能部門(mén)的職責(zé)。

1.各級(jí)政府及其職能部門(mén)執(zhí)行退耕還林政策的具體職責(zé)

國(guó)務(wù)院的職責(zé)主要是制定退耕還林補(bǔ)助政策和具體標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)退耕戶(hù)提供補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)，以及對(duì)退耕還林前期費(fèi)用、農(nóng)村和生態(tài)移民的適當(dāng)補(bǔ)助。①參見(jiàn)條例第35條、第45條、第54條的規(guī)定。

國(guó)務(wù)院職能部門(mén)的職責(zé)是，西部開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)退耕還林工作的綜合協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門(mén)研究制定退耕還林有關(guān)政策、辦法，組織和協(xié)調(diào)退耕還林總體規(guī)劃的落實(shí)；林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)編制退耕還林總體規(guī)劃、年度計(jì)劃，主管全國(guó)退耕還林的實(shí)施工作，負(fù)責(zé)退耕還林工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；發(fā)展計(jì)劃部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)退耕還林總體規(guī)劃的審核、計(jì)劃的匯總、基建年度計(jì)劃的編制和綜合平衡；財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)退耕還林中央財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)已墾草場(chǎng)的退耕還草以及天然草場(chǎng)的恢復(fù)和建設(shè)有關(guān)規(guī)劃、計(jì)劃的編制，以及技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)退耕還林還草地區(qū)小流域治理、水土保持等相關(guān)工作的技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；糧食管理部門(mén)負(fù)責(zé)糧源的協(xié)調(diào)和調(diào)劑工作。①參見(jiàn)條例第6條、第13條、第33條、第37條的規(guī)定。

退耕還林實(shí)行省級(jí)政府負(fù)責(zé)制，省級(jí)政府的職責(zé)是：組織有關(guān)部門(mén)采取措施，保證退耕還林中央補(bǔ)助資金的專(zhuān)款專(zhuān)用，組織落實(shí)補(bǔ)助糧食的調(diào)運(yùn)和供應(yīng)；按期完成國(guó)家下達(dá)的退耕還林任務(wù)，并逐級(jí)落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，簽訂責(zé)任書(shū)；根據(jù)本行政區(qū)域的退耕還林規(guī)劃，加強(qiáng)種苗生產(chǎn)與采種基地的建設(shè)；對(duì)縣級(jí)退耕還林檢查驗(yàn)收結(jié)果進(jìn)行復(fù)查，并根據(jù)復(fù)查結(jié)果對(duì)縣級(jí)政府和有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲；根據(jù)當(dāng)?shù)乜诩Z消費(fèi)習(xí)慣和農(nóng)作物種植習(xí)慣以及當(dāng)?shù)丶Z食庫(kù)存實(shí)際情況合理確定補(bǔ)助糧食的品種。②參見(jiàn)條例第7條、第28條、第34條、第39條的規(guī)定。

省級(jí)政府職能部門(mén)的職責(zé)是編制規(guī)劃、計(jì)劃、實(shí)施方案等，主要涉及到林業(yè)主管部門(mén)和發(fā)展計(jì)劃部門(mén)。其中省級(jí)政府林業(yè)主管部門(mén)的職責(zé)是：根據(jù)退耕還林總體規(guī)劃會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制本行政區(qū)域的退耕還林規(guī)劃，經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)備案；根據(jù)退耕還林規(guī)劃，會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制本行政區(qū)域下一年度退耕還林計(jì)劃建議，由本級(jí)政府發(fā)展計(jì)劃部門(mén)審核，并經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后報(bào)國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)、林業(yè)、發(fā)展計(jì)劃等有關(guān)部門(mén)；根據(jù)國(guó)家下達(dá)的下一年度退耕還林計(jì)劃，會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制本行政區(qū)域內(nèi)的年度退耕還林實(shí)施方案，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)審核后，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)實(shí)施。省級(jí)政府發(fā)展計(jì)劃部門(mén)的職責(zé)是：會(huì)同有關(guān)部門(mén)根據(jù)全國(guó)退耕還林年度計(jì)劃，將本行政區(qū)域下一年度退耕還林計(jì)劃分解下達(dá)到有關(guān)縣（市）政府，并將分解下達(dá)情況報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)備案。③參見(jiàn)條例第13條、第19條和第20條的規(guī)定。

縣級(jí)以上政府及其職能部門(mén)的職責(zé)是：縣級(jí)以上地方政府林業(yè)、計(jì)劃、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、糧食等部門(mén)在本級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照本條例和規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)退耕還林的有關(guān)工作；縣級(jí)以上地方各級(jí)政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)與退耕還林工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人簽訂責(zé)任書(shū)，明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；退耕土地還林營(yíng)造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80%。退耕還林營(yíng)造的生態(tài)林，由縣級(jí)以上地方政府林業(yè)主管部門(mén)根據(jù)國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。④參見(jiàn)條例第6條、第8條、第23條的規(guī)定。

縣級(jí)或其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)（省略）。

縣級(jí)政府職能部門(mén)的職責(zé)基本落到了林業(yè)部門(mén)身上，具體包括：根據(jù)批準(zhǔn)后的省級(jí)退耕還林年度實(shí)施方案，編制本行政區(qū)域內(nèi)的退耕還林年度實(shí)施方案，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并報(bào)省級(jí)政府林業(yè)部門(mén)備案；根據(jù)年度退耕還林實(shí)施方案組織專(zhuān)業(yè)人員或者有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)作業(yè)設(shè)計(jì)，把實(shí)施方案確定的內(nèi)容落實(shí)到具體地塊和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人；加強(qiáng)種苗培育的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)的管理工作，保證種苗質(zhì)量；對(duì)銷(xiāo)售、供應(yīng)的退耕還林種苗經(jīng)檢驗(yàn)合格者，附具標(biāo)簽和質(zhì)量檢驗(yàn)合格證，跨縣調(diào)運(yùn)的，還應(yīng)當(dāng)依法取得檢疫合格證；按照國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)制定的檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和辦法，對(duì)退耕還林建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行檢查驗(yàn)收，經(jīng)驗(yàn)收合格的，方可發(fā)給驗(yàn)收合格證明。⑤參見(jiàn)條例第20條、第22條、第27條、第33條的規(guī)定。此外，還規(guī)定了層級(jí)不明的“地方各級(jí)人民政府”或“有關(guān)地方人民政府”及其職能部門(mén)的職責(zé)。⑥見(jiàn)條例第32條、第51條、第52條、第53條、第55條的規(guī)定。

2.對(duì)地方政府及其職能部門(mén)執(zhí)行退耕還林政策所涉財(cái)權(quán)事權(quán)的評(píng)析

從上述對(duì)各級(jí)政府及其職能部門(mén)的職責(zé)分解情況可以看出，中央和省級(jí)政府及其職能部門(mén)主要負(fù)責(zé)宏觀政策、規(guī)劃和計(jì)劃的編制和監(jiān)督實(shí)施，地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府和林業(yè)部門(mén)具體執(zhí)行政策，將糧食、現(xiàn)金和種苗費(fèi)補(bǔ)助落實(shí)到人到戶(hù)，承擔(dān)了大量繁雜的事務(wù)，包括與退耕還林戶(hù)簽訂退耕還林合同、調(diào)運(yùn)和兌付補(bǔ)助糧食、兌現(xiàn)發(fā)放補(bǔ)助金、種苗檢疫和驗(yàn)收等，但是執(zhí)行政策的成本主要由地方財(cái)政承擔(dān)，“糧食調(diào)運(yùn)費(fèi)用由地方財(cái)政承擔(dān)”、“退耕還林地方所需檢查驗(yàn)收、兌付等費(fèi)用，由地方財(cái)政承擔(dān)”，至于“退耕還林所需前期工作和科技支撐等費(fèi)用”，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“國(guó)家按照退耕還林基本建設(shè)投資的一定比例給予補(bǔ)助”，補(bǔ)助額度不明，而且補(bǔ)助額之外的費(fèi)用仍由地方財(cái)政承擔(dān)。雖然對(duì)退耕還林戶(hù)的糧食和資金補(bǔ)助主要來(lái)自中央財(cái)政，但是地方政府執(zhí)行這項(xiàng)政策的成本由自己承擔(dān)，使地方財(cái)政收入減少，這種制度設(shè)計(jì)意味著越是執(zhí)行到位，財(cái)政損失越大，這說(shuō)明各級(jí)政府責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不平衡，財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，基層政府的利益被忽視。從實(shí)證的角度來(lái)看，由于退耕還林政策對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的嚴(yán)重缺失，該政策實(shí)施以來(lái)，地方政府尤其是地方林業(yè)部門(mén)和鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)這項(xiàng)政策的執(zhí)行積極性已持續(xù)下降。①孔凡斌：《中國(guó)退耕還林工程政策》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2006年版，第86～87頁(yè)。而這項(xiàng)政策還要繼續(xù)推行和加強(qiáng)，黨的十八屆三中全會(huì)決議指出，“穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍?！?/p>

五、健全我國(guó)環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的建議

（一）調(diào)整和改造現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制

現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制過(guò)于倚重項(xiàng)目考核評(píng)比帶動(dòng)的政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)和榮譽(yù)表彰的現(xiàn)狀必須改變，應(yīng)當(dāng)整合和兼顧不同層級(jí)政府、同級(jí)政府內(nèi)部不同環(huán)境管理部門(mén)的利益，對(duì)不同層級(jí)政府、同級(jí)政府環(huán)保部門(mén)和其他環(huán)境管理部門(mén)之間的環(huán)境行政權(quán)進(jìn)行合理配置，重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)國(guó)家環(huán)保部門(mén)和基層地方政府的權(quán)力激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)，建立以綜合性環(huán)境公共服務(wù)為主要考核內(nèi)容的政區(qū)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，并逐漸將權(quán)力激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)作為核心激勵(lì)機(jī)制。這涉及到對(duì)目前環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)機(jī)制的調(diào)整和改造。一方面是在中央層面，對(duì)國(guó)務(wù)院環(huán)保部門(mén)實(shí)施權(quán)力激勵(lì)和財(cái)政激勵(lì)，切實(shí)賦予其對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的權(quán)力和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，加大對(duì)環(huán)保的資金投入。新修訂通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)賦予環(huán)保部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)法的權(quán)力。②該法第25條規(guī)定。另一方面，地方政府特別是基層政府及其環(huán)境管理部門(mén)同樣需要“行動(dòng)賦能”，應(yīng)當(dāng)賦予它們環(huán)保執(zhí)法的權(quán)力和經(jīng)濟(jì)能力，提高它們環(huán)保執(zhí)法和提供環(huán)境公共服務(wù)的意愿和動(dòng)力，調(diào)動(dòng)其積極性。建立上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，做到責(zé)權(quán)利相平衡，上級(jí)政府財(cái)政支持下級(jí)政府，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。同時(shí)為了使資金運(yùn)作合法有效，上級(jí)政府還要加大對(duì)下級(jí)財(cái)政的監(jiān)督。

（二）建立補(bǔ)充激勵(lì)機(jī)制

如果說(shuō)中國(guó)目前的環(huán)境執(zhí)法激勵(lì)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的激勵(lì)，那么應(yīng)當(dāng)在重視這種內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)，建立“自下而上”的外部激勵(lì)機(jī)制，即行政相對(duì)人和社會(huì)各行為體對(duì)政府及其環(huán)境管理部門(mén)執(zhí)法的激勵(lì)，比如行政相對(duì)人積極參與和配合政府及環(huán)境管理部門(mén)的執(zhí)法行為，各類(lèi)媒體及時(shí)報(bào)導(dǎo)環(huán)境執(zhí)法措施和政績(jī)，行政相對(duì)人和社會(huì)各行為體積極參加對(duì)政府及其環(huán)境管理部門(mén)的政績(jī)考核，等等。它屬于社會(huì)激勵(lì)或民間激勵(lì)的范疇。但這種外部激勵(lì)貫徹和體現(xiàn)了公眾參與原則，需要大力鼓勵(lì)和引導(dǎo)。因?yàn)楣妳⑴c體現(xiàn)了環(huán)境民主，是公眾維護(hù)環(huán)境公益和自身的環(huán)境私益的最好方式，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平和正義的必要條件。

（三）建立環(huán)境執(zhí)法制約機(jī)制

激勵(lì)不是萬(wàn)能的，激勵(lì)所需資源的供給也是有限的，因此它只能起到有限的作用，并且需要與制約機(jī)制配合才能發(fā)揮其作用。激勵(lì)機(jī)制與制約機(jī)制作為法制控制的兩種機(jī)制，具有明顯的區(qū)別，同時(shí)也有密切的關(guān)系。兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)在功能不同，激勵(lì)機(jī)制具有積極的行為促進(jìn)功能，制約機(jī)制具

上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

擴(kuò)展到各種自然資源要素的保護(hù)，從明顯的經(jīng)濟(jì)價(jià)值保護(hù)，逐漸重視自然資源生態(tài)利益的保護(hù)。第四，既涉及自然資源利用行為的規(guī)制，還涉及自然資源管理者的犯罪規(guī)制。第五，對(duì)自然資源的保護(hù)既涉及自然破壞，還涉及因污染導(dǎo)致的破壞。第六，自然資源立法專(zhuān)門(mén)化、豐富化，自然資源犯罪的罪名逐漸增多。