韓東飛，李 林

(浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，杭州 310018)

公共政策合理性與失地農(nóng)民群體可持續(xù)性生計(jì)
——以某市鎮(zhèn)征地拆遷調(diào)查為基礎(chǔ)的分析

韓東飛，李 林

(浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，杭州 310018)

城市化是人類社會發(fā)展的必然進(jìn)程，同時(shí)也是農(nóng)民失去土地的過程，出現(xiàn)了大量的征地拆遷現(xiàn)象。由于征地拆遷過程中，公共政策合理性在一定程度上被扭曲，失地農(nóng)民群體利益訴求表達(dá)不暢、整合弱化、回應(yīng)遲鈍、實(shí)現(xiàn)弱保障，引發(fā)了失地農(nóng)民群體的生計(jì)問題。重構(gòu)公共政策一體化運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建暢通的利益訴求表達(dá)機(jī)制、有效的利益訴求整合機(jī)制和保障性的利益訴求回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)公共政策整體合理性，切實(shí)確保失地農(nóng)民群體的可持續(xù)性生計(jì),維持社會穩(wěn)定和諧。

失地農(nóng)民；生計(jì)；公共政策；合理性

公共政策是政府對社會價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配過程，進(jìn)而調(diào)節(jié)社會利益分配格局，體現(xiàn)了政府的公平、公正以及合法性。因此，公共政策合理性將會直接影響社會的和諧穩(wěn)定程度，尤其是在征地拆遷補(bǔ)償問題上。近年來，城市化進(jìn)程中征地拆遷失地農(nóng)民群體性事件、拆遷農(nóng)戶自殺事件以及集體上訪事件都凸顯了政府政策在征地拆遷過程中失地農(nóng)民群體保障、就業(yè)以及長遠(yuǎn)生計(jì)等方面一定程度上的不合理性，從而造成了基層社會政府和人民群眾之間矛盾的尖銳性，激化了社會矛盾，影響了公共政策的有效性以及基層社會治理的有效性。

為了深入探究公共政策合理性與失地農(nóng)民群體可持續(xù)性生計(jì)之間的關(guān)系，筆者兩次對某市鎮(zhèn)的六個(gè)集中拆遷村落社區(qū)征地拆遷后失地農(nóng)民群體的生計(jì)問題進(jìn)行了問卷調(diào)查和隨機(jī)性的典型個(gè)案訪談。由于該市鎮(zhèn)的征地拆遷戶眾多，在同質(zhì)性的鎮(zhèn)中較為典型，因此具有代表性。研究公共政策合理性與失地農(nóng)民群體可持續(xù)性生計(jì)之間的關(guān)系具有一定普遍意義。研究結(jié)果表明，在征地拆遷過程中，公共政策合理性在一定程度上被扭曲，失地農(nóng)民群體利益訴求表達(dá)不暢、整合弱化、回應(yīng)遲鈍、實(shí)現(xiàn)弱保障，引發(fā)了失地農(nóng)民群體的生計(jì)問題。重構(gòu)公共政策一體化運(yùn)行機(jī)制，通過構(gòu)建暢通的利益訴求表達(dá)機(jī)制、有效的利益訴求整合機(jī)制和保障性的利益訴求回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)公共政策整體合理性，切實(shí)確保失地農(nóng)民群體的可持續(xù)性生計(jì)，維持社會穩(wěn)定和諧。

一、公共政策合理性與失地農(nóng)民群體可持續(xù)性生計(jì)

“可持續(xù)生計(jì)(Sustainable Livelihoods)”理念由西方學(xué)者提出，并形成了一種理論模型?！翱沙掷m(xù)生計(jì)”最早出現(xiàn)在1991年世界環(huán)境和發(fā)展委員會的報(bào)告中，而后在1992年的聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會(UNCED)行動議程中以及在1995年的《哥本哈根宣言》中均被提及。目前，國內(nèi)外學(xué)者在納列什·辛格和喬納森·吉爾曼“消除貧困的大目標(biāo)在于發(fā)展個(gè)體、家庭和社會改善生計(jì)系統(tǒng)的能力”[1]123-124思想基礎(chǔ)上把可持續(xù)生計(jì)較為一致理解和認(rèn)可為“個(gè)人或家庭為改善長遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)(物質(zhì)的和社會的資源)和有收入的活動”(Chambers and Conway，1992)。在可持續(xù)生計(jì)概念基礎(chǔ)上，西方學(xué)者和有關(guān)機(jī)構(gòu)提出并發(fā)展了可持續(xù)生計(jì)理論模型，成為我國學(xué)者研究失地農(nóng)民群體生計(jì)問題的理論支點(diǎn)和分析框架。

城市化和城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的必然進(jìn)程，它一方面提高了人類的文明程度，另一方面也使農(nóng)民失去土地，產(chǎn)生了大量的征地拆遷現(xiàn)象。改革開放以來，我國的城市化水平在工業(yè)化和現(xiàn)代化雙重動力機(jī)制下達(dá)到了新的歷史高度，“2011年城鎮(zhèn)人口第一次超過了農(nóng)村人口，城市化率達(dá)到了51.27%”[2]。隨著城市化進(jìn)程的加快，與失地農(nóng)民群體相關(guān)的社會問題逐漸暴露出來，成為社會的焦點(diǎn)。其中，失地農(nóng)民群體的生計(jì)問題日益受到學(xué)者們的關(guān)注。雖然失地農(nóng)民群體的可持續(xù)性生計(jì)問題是伴隨著城市化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生的，但它決不是城市化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的必然結(jié)果。導(dǎo)致失地農(nóng)民群體可持續(xù)性生計(jì)問題的原因是多方面的，其中最根本的是政府的政策。在城市化進(jìn)程中，政府在征地后將更多的精力和政策投向房地產(chǎn)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，甚少關(guān)注失地后農(nóng)民群體的發(fā)展問題和長遠(yuǎn)生計(jì)問題，致使其生活狀況日趨下降。“用大量制造城市貧民為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)‘城鎮(zhèn)化’是不可取的。城市化的核心是人的城市化，經(jīng)濟(jì)率先發(fā)展，就業(yè)崗位充裕的城市化進(jìn)程才是可持續(xù)的”[3]21。而且，“以人為本構(gòu)成了公共政策最根本的價(jià)值取向，是由公共政策的本質(zhì)決定的。體現(xiàn)了公共政策的公共精神和終極關(guān)懷，也凝聚著公共政策的現(xiàn)實(shí)關(guān)照”[4]97。因此，征地拆遷過程中失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償、拆遷安置、權(quán)益保護(hù)、社會保障以及市民化等問題無不與政府的政策合理性密切相關(guān)。

“公共政策合理性的本質(zhì)特征就在于它的公共性，其實(shí)質(zhì)也是判斷的唯一標(biāo)準(zhǔn)，就是公共政策的價(jià)值取向是否符合公共利益?！盵5]74公共政策合理性根源于所承載的公共利益，也就是失地農(nóng)民群體的根本性利益訴求。在此基礎(chǔ)上，公共政策合理性在于構(gòu)建一體化的運(yùn)行機(jī)制。通過構(gòu)建暢通的公共政策利益訴求表達(dá)機(jī)制、有效的公共政策利益訴求整合機(jī)制以及保障性的公共政策利益訴求回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)公共政策整體合理性。三者之間的關(guān)系是環(huán)環(huán)相扣的。暢通的失地農(nóng)民群體利益訴求表達(dá)是基礎(chǔ)，進(jìn)而通過有效的方式整合利益訴求，最后通過保障性的政府政策滿足和實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民群體的利益訴求。其中任何一個(gè)方面都只是公共政策合理性的必要非充分條件，顧此失彼或顧彼失此都不能清晰地闡釋公共政策合理性，不能還公共政策合理性全貌。而三位一體化的運(yùn)行機(jī)制則在一定程度上確保了公共政策合理性，能夠確保政府政策的科學(xué)性、民主性、公正性，政策的效能將會得到充分的釋放和發(fā)揮，從而增加了失地農(nóng)民群體可持續(xù)性生計(jì)的保障性。

從更高層次上講，公共政策合理性實(shí)質(zhì)是合規(guī)律性、合目的性以及合規(guī)范性的統(tǒng)一，是“集正確性與公正性于一體的合理性”[6]57。其中，合規(guī)律性是指公共政策的制定和運(yùn)行必須符合客觀實(shí)際及其運(yùn)行規(guī)律，體現(xiàn)的是政府政策對事實(shí)的判斷。合目的性蘊(yùn)含政府政策的價(jià)值取向，指政府政策的運(yùn)行要按照政策目標(biāo)的實(shí)際需求為政策供給導(dǎo)向，體現(xiàn)的是政府政策對價(jià)值的判斷。合規(guī)范性是指政府政策一定要在國家憲法、法律和道德的規(guī)范體系內(nèi)運(yùn)行，體現(xiàn)的是政府政策的歷史判斷和社會判斷。公共政策合理性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也內(nèi)涵在三者的統(tǒng)一中，公共政策“合理性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也只能在合規(guī)律性的外在尺度、合目的性的內(nèi)在尺度與合規(guī)范性的共在尺度的統(tǒng)一中來確定”[7]130。否則，公共政策運(yùn)行背后的公共權(quán)力將會丟失公共性，公共政策合理性將會被扭曲，偏離其所承載的公共利益方向，損害征地拆遷失地農(nóng)民群體的根本性利益。

二、公共政策合理性異化與失地群體農(nóng)民可持續(xù)性生計(jì)

公共政策合理性異化形成的原因在于公共政策共同體利益價(jià)值取向的碎片化，致使在一定程度上政策的制定和執(zhí)行都無法承載公眾的根本利益，偏離了公共利益的方向，造成了政府政策過程的扭曲，無法形成較為暢通的利益訴求表達(dá)機(jī)制、有效的利益訴求整合機(jī)制以及保障性的利益訴求回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，影響了失地農(nóng)民群體的可持續(xù)性生計(jì)。

公共政策中失地農(nóng)民群體利益訴求得不到暢通的表達(dá)，公共政策的科學(xué)化和民主化弱化，影響失地農(nóng)民群體的可持續(xù)性生計(jì)。失地農(nóng)民群體利益訴求渠道不暢通在于占有資源的不均衡致使失地農(nóng)民群體喪失了話語權(quán)、利益表達(dá)機(jī)會和表達(dá)權(quán)利不均等，其關(guān)鍵在于正式制度或缺失或軟力，進(jìn)而引發(fā)失地農(nóng)民群體采用非理性化的利益表達(dá)方式。首先，利益表達(dá)的制度化渠道或缺失或軟力。我國有多元的制度化表達(dá)渠道，包括人民代表大會代表渠道、政治協(xié)商渠道、社會團(tuán)體渠道、媒體渠道、群眾自治組織渠道、信訪渠道、行政領(lǐng)導(dǎo)接待渠道等，可以在一定程度上滿足公民不同利益訴求的表達(dá)。但制度化的利益表達(dá)渠道往往被強(qiáng)勢利益群體“綁架”，成為他們專用的利益表達(dá)渠道。強(qiáng)勢群體利益訴求方式的擴(kuò)張使處于弱勢地位的失地農(nóng)民群體的利益表達(dá)制度性渠道變窄。同時(shí)，強(qiáng)勢利益群體與媒體、專家學(xué)者以及某些政府官員結(jié)成利益聯(lián)盟，他們壟斷經(jīng)濟(jì)、政治、文化等資源，擁有更多話語權(quán)，左右社會輿論，使制度化的表達(dá)渠道處于軟力狀態(tài)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的效用。其次，利益表達(dá)的制度化渠道不暢通致使失地農(nóng)民群體往往被迫采用非制度化、非理性化的方式表達(dá)其利益訴求，維護(hù)其合法權(quán)益。也就是說，“當(dāng)弱勢群體不能通過正常的方式和途徑表達(dá)利益、實(shí)現(xiàn)要求的時(shí)候，他們就可能進(jìn)行非制度化的利益表達(dá)，從而激化矛盾，影響社會穩(wěn)定”[8]21，當(dāng)前社會越來越多的失地農(nóng)民群體暴力抗議、自殺抗?fàn)幨录约吧显L事件等都是最好的例證。在被調(diào)研市鎮(zhèn)，在許多村莊征地拆遷過程中，政府往往以命令式的通告或工作人員到農(nóng)戶家里解說的形式告知村民征地拆遷的概況，并沒有所謂制度化的渠道給予農(nóng)戶利益訴求表達(dá)的社會空間。村民只是與政府工作人員非制度化的接觸時(shí)表達(dá)其利益訴求。在這唯一表達(dá)渠道不暢的情況下，村民往往采取非理性化的方式，如集體抗拆、集體訴訟、集體上訪等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在征地拆遷過程中，農(nóng)戶的利益受到侵害時(shí)，有31.2%的農(nóng)戶傾向“與政府討價(jià)還價(jià)”，有25.6%的農(nóng)戶傾向于“集體上訪”，有19.1%的農(nóng)戶傾向于“集體抗拆”，有12.2%的農(nóng)戶傾向于“尋求法律幫助”，有11.9%的農(nóng)戶是“不強(qiáng)出頭，隨大眾”。這表明，隨著弱勢失地農(nóng)民群體權(quán)利意識、利益意識和公民意識增強(qiáng)，他們往往更傾向于通過制度化的渠道來獲取合法性的利益訴求，只有在制度化的利益表達(dá)無果或利益表達(dá)渠道不暢時(shí)，他們才會采取非理性化、非制度化的方式。

公共政策中失地農(nóng)民群體利益訴求得不到有效整合，公共政策所承載的公共利益無法最大化，影響失地農(nóng)民群體的可持續(xù)性生計(jì)。失地農(nóng)民群體利益訴求無法有效整合的原因在于政府與失地農(nóng)民群體利益訴求價(jià)值取向的碎片化狀態(tài)以及失地農(nóng)民群體自身利益訴求的分散化和非連續(xù)性。首先，失地農(nóng)民群體利益訴求的分散化和非連續(xù)性多表現(xiàn)為在征地拆遷過程中，被征地拆遷的個(gè)別農(nóng)戶因不滿政府政策與政府討價(jià)還價(jià)，典型的表現(xiàn)就是征地拆遷過程中的“釘子戶”現(xiàn)象。但往往結(jié)果是處于弱勢的失地農(nóng)民群體的利益訴求得不到政府應(yīng)有的重視和認(rèn)可。由于沒有一個(gè)代表性的組織能整合失地農(nóng)民群體分散化和非連續(xù)性利益訴求，于是即使是拆遷戶較為合理的利益訴求也被湮沒。其次，政府與失地農(nóng)民群體利益價(jià)值取向的碎片化狀態(tài)。在征地拆遷過程中，地方政府追求土地財(cái)政績效，渴望從土地轉(zhuǎn)移過程中獲取高額的財(cái)政收入。更有甚者，政府往往借“公共利益”之名占有征地拆遷中農(nóng)戶的利益?！肮矙?quán)力根源于公共利益，正是由于公共利益實(shí)現(xiàn)的需要導(dǎo)致了公共權(quán)力的產(chǎn)生”[4]75。但政府部門的權(quán)力和政府官員的權(quán)力在利益面前發(fā)生異化，造成“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，從而形成公權(quán)力驅(qū)使下的公共利益部門化和私人化，失地農(nóng)民群體長遠(yuǎn)的生計(jì)保障基礎(chǔ)被腐蝕。在被調(diào)研市鎮(zhèn)，多數(shù)拆遷戶陳述，鎮(zhèn)政府在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面具有很大的隨意性，往往越早拆遷，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就越高。而且，隔天補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就能差千元?？上攵?，鎮(zhèn)政府并沒有嚴(yán)格落實(shí)國家給農(nóng)戶的補(bǔ)償政策。在拆遷較早的村里，村民透露，鎮(zhèn)政府以及村委會與開發(fā)商勾結(jié)，造成補(bǔ)償安置的房屋質(zhì)量差，基礎(chǔ)設(shè)施不完善等。在“補(bǔ)償安置房屋質(zhì)量滿意度”調(diào)查中，有高達(dá)43.2%的征地拆遷戶“非常不滿意”，21.6%的征地拆遷戶“不滿意”，20.5%的征地拆遷戶“一般”，只有14.4%的征地拆遷戶是“比較滿意”，而“非常滿意”則沒有。當(dāng)然，失地農(nóng)民群體的利益價(jià)值取向往往較為單一和非理性，傾向于政府更多征地拆遷經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。這使得失地農(nóng)民群體的利益價(jià)值取向走向另一極端化，形成征地拆遷過程中與政府“對峙”的局面。這既減緩了城市化進(jìn)程，又未能獲取其應(yīng)當(dāng)?shù)暮侠淼睦妫瑢?shí)質(zhì)是一種消極的“零和博弈”過程。政府和失地農(nóng)民群體利益價(jià)值取向無法達(dá)成共識，雙重的阻礙效應(yīng)使失地農(nóng)民群體應(yīng)當(dāng)?shù)睦嬖V求無法實(shí)現(xiàn)有效的整合，導(dǎo)致政府政策承載的公共利益未能最大化，失地農(nóng)民群體的可持續(xù)性生計(jì)無法保障。

公共政策中失地農(nóng)民群體利益訴求得不到回應(yīng)，公共政策的公共效能未能真正釋放，影響失地農(nóng)民群體的可持續(xù)性生計(jì)。失地農(nóng)民群體的利益訴求得不到保障性回應(yīng)實(shí)現(xiàn)的根源在于政府政策缺位、政府政策無法落實(shí)或在執(zhí)行中的變形走樣。首先，政府政策的缺位體現(xiàn)在“貨幣補(bǔ)償安置效果的短期性、社會保障和權(quán)益保障缺位以及缺乏就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的培訓(xùn)等”[9]91。地方政府往往對失地農(nóng)民群體采取一次性的貨幣化補(bǔ)償方式，這種單一性、短期性的貨幣補(bǔ)償方式無法保障失地農(nóng)民群體可持續(xù)性的生計(jì)。同時(shí)，缺乏最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障、子女受教育保障等完善的社會保障制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在保障改進(jìn)方面，42.3%的失地農(nóng)戶選擇了“最低生活保障”，46.1%的失地農(nóng)戶選擇了“養(yǎng)老保障”，11.6%的失地農(nóng)戶選擇了“醫(yī)療保障”，沒有農(nóng)戶選擇“失業(yè)保障”和“子女受教育保障”。而且，在保障資金來源方面，多數(shù)農(nóng)戶陳述都是征地拆遷補(bǔ)償款和自己的積蓄，政府的資金或沒有或太少。在鎮(zhèn)政府與村委組織就業(yè)培訓(xùn)方面，84.3%的失地農(nóng)戶選擇了“政府沒有組織就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目”，7.1%的失地農(nóng)戶選擇了“政府組織過就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目”，9.6%的失地農(nóng)戶選擇了“不清楚政府是否組織過就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目”。其次，政府政策無法落實(shí)或在執(zhí)行中走樣。一是政府部門往往“重制定輕執(zhí)行”，致使政策制定與執(zhí)行脫節(jié)，甚至出現(xiàn)政策“空置”現(xiàn)象，再加上部分基層政府利益導(dǎo)向性執(zhí)行觀念，政策的實(shí)際效能未能釋放出來。如被調(diào)研市鎮(zhèn)規(guī)定可采用留地入股安置方式，以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的安置方式來保障失地農(nóng)民群體經(jīng)濟(jì)來源的可持續(xù)性，但這部分土地要么被放置，要么被村委占作他用。二是政府部門往往以原則化為中心制定政策，增加了執(zhí)行的難度，可操作性弱化。但往往部分基層政府又以此為“自由裁量”之依據(jù)，違背政府政策之本意，致使政府政策在實(shí)際執(zhí)行過程中流于形式或變味走樣。三是政府政策議程的封閉性，未能以社會議程基礎(chǔ)上的公共議程為依據(jù)，脫離了政策目標(biāo)群體的實(shí)際需求，致使政府政策供給與目標(biāo)群體實(shí)際的政策需求不對稱，失地農(nóng)民群體的利益訴求無法得到相應(yīng)的回應(yīng)。最為典型的例子是征地拆遷失地農(nóng)民希望“新宅基地安置方式”，而不希望被安置到高樓大廈里。中國農(nóng)民的家園情懷重，宅基地就是他們精神寄托和家園。失去宅基地，易造成精神上的漂泊無依，成為城市“孤兒”群體。

三、公共政策合理性的實(shí)現(xiàn)與失地農(nóng)民群體可持續(xù)性生計(jì)

第一，要構(gòu)建暢通的利益訴求表達(dá)機(jī)制，提高失地農(nóng)民群體利益表達(dá)權(quán)利的均等性和表達(dá)渠道的暢通性，進(jìn)而提高公共政策科學(xué)化和民主化程度。暢通的利益訴求表達(dá)機(jī)制在于資源均衡化、疏通和完善已有的利益表達(dá)渠道以及進(jìn)一步拓展利益表達(dá)的社會空間。

首先，資源的均衡化是失地農(nóng)民群體利益表達(dá)機(jī)會和權(quán)利均等的前提。資源的均衡化體現(xiàn)在政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、文化資源、信息資源的均衡化。資源的均衡化在一定程度上能打破政治精英、經(jīng)濟(jì)精英、文化精英等強(qiáng)勢群體的利益聯(lián)盟，使弱勢的失地農(nóng)民能夠有機(jī)會以相對平等的身份均等地享有權(quán)力和權(quán)利，體現(xiàn)了結(jié)果公正性意蘊(yùn)。在現(xiàn)實(shí)國家政治生活中，其關(guān)鍵在于國家層面做到一定程度的還權(quán)于社會和還權(quán)于民眾。同時(shí)，文化資源均衡化在于提高民眾的整體素質(zhì)。失地農(nóng)民大都文化水平不高，不懂得如何維護(hù)自己的利益和權(quán)益。他們知識能力的缺失使其在一定程度上喪失利益表達(dá)過程中的話語權(quán)。信息資源均衡化在于信息的公開透明和共享，也就是在征地拆遷過程中，與失地農(nóng)民群體利益相關(guān)的關(guān)鍵信息要公開透明，如征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置政策、保障政策等，使失地農(nóng)民享有最基本的知情權(quán)和參與權(quán)。

其次，疏通和完善已有的利益表達(dá)渠道，減少失地農(nóng)民群體非制度化表達(dá)機(jī)會。人大、政協(xié)等體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道對于失地農(nóng)民來說門檻高、成本大，形同虛設(shè)。而且，這些渠道往往存在官僚主義和形式主義，加劇了其形式化傾向?？赏ㄟ^選舉制度的有效改革與完善提升體制內(nèi)利益表達(dá)渠道的效用，增強(qiáng)農(nóng)民群體政治參與的有效性，提高農(nóng)民群體代表的比重和質(zhì)量。還要賦予人大、政協(xié)對政府權(quán)力運(yùn)行的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用。信訪渠道是政府對人民利益表達(dá)的主要制度設(shè)計(jì)，是體制內(nèi)較為切實(shí)可行的表達(dá)渠道，也是失地農(nóng)民群體利益表達(dá)的主要方式。各級政府要時(shí)刻牢記“以人為本”的理念，進(jìn)一步增強(qiáng)信訪利益表達(dá)渠道的制度化、法治化和程序化。信息時(shí)代和大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下的媒體主宰信息資源，建構(gòu)“焦點(diǎn)問題”的功能效應(yīng)日益凸顯，成為失地農(nóng)民群體利益表達(dá)的直通車。為了充分發(fā)揮媒體渠道的輿論導(dǎo)向和監(jiān)督制約作用，媒體市場也要規(guī)范化和法治化，避免大眾媒體被政治精英和經(jīng)濟(jì)精英所綁架，遮蔽其“社會之公器”的角色。

再者，進(jìn)一步拓展利益表達(dá)的社會空間在于建立新的利益表達(dá)組織載體和平臺，也就是在體制外構(gòu)建一條合法的組織化利益表達(dá)渠道，對已有的利益表達(dá)體系起補(bǔ)充作用。在新的利益表達(dá)組織載體中，培養(yǎng)失地農(nóng)民群體利益表達(dá)的主體性意識、權(quán)利觀念以及平等的思想，明晰群體利益并自覺地維護(hù)群體利益。新的組織載體也為失地農(nóng)民群體與政府對話協(xié)商搭建了平臺，有利于緩解失地農(nóng)民群體與政府的對抗情緒，增強(qiáng)失地農(nóng)民與政府以及其它強(qiáng)勢群體溝通博弈能力，在一定程度上提高失地農(nóng)民群體利益表達(dá)機(jī)會和權(quán)利的均等化。從而實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民群體利益表達(dá)行為的常規(guī)化、理性化、有序化和合法化。

第二，構(gòu)建有效的利益訴求整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共政策承載公共利益最大化，確保失地農(nóng)民群體的根本利益。有效的利益訴求整合機(jī)制在于政府利益取向回歸公共性、失地農(nóng)民群體利益取向回歸合理性以及提高失地農(nóng)民群體的組織化程度，實(shí)現(xiàn)政府與失地農(nóng)民群體之間的良性互動。其中，政府利益回歸公共性和失地農(nóng)民群體回歸合理性是利益訴求有效整合的基礎(chǔ)和前提，失地農(nóng)民群體的組織化是利益訴求有效整合的路徑。

首先，政府利益價(jià)值取向回歸公共性。公共性是公共政策合理性的本質(zhì)要求。公共政策就是“為‘公共’而制定的‘政策’”[10]2。公共政策追求的價(jià)值取向的核心是公共利益，這是公共政策人本價(jià)值的內(nèi)在要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下土地轉(zhuǎn)移過程中的巨大利益空間面前，地方政府以及其官員的行為往往異化為“理性經(jīng)濟(jì)人”自利性的行為，傾向于自身利益價(jià)值取向的最大化，與其公共性的本質(zhì)特征背道而馳。而“公共性顯然是與私人性、個(gè)人性和私密性等概念相對而言的，它強(qiáng)調(diào)的是某種事物與公眾、共同體(集體)相關(guān)聯(lián)的一些性質(zhì)”[11]1。政府利益取向的公共性還在于公共權(quán)力的公共性。也就是公共權(quán)力應(yīng)根據(jù)其本質(zhì)屬性“公共性”內(nèi)在的要求運(yùn)行，“國家權(quán)力是‘公共權(quán)力機(jī)關(guān)’。它之所以具有公共性，是因?yàn)樗鼡?dān)負(fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命”[6]2。所以，政府利益取向的公共性回歸實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力驅(qū)使下的政府部門利益和政府官員私人利益常態(tài)化和公共化，政府政策的公共性應(yīng)同失地農(nóng)民群體的根本性利益一致。

其次，失地農(nóng)民群體利益價(jià)值取向回歸合理性。價(jià)值取向的合理性是應(yīng)當(dāng)性、公正性和多元性的統(tǒng)一。政府利益價(jià)值取向的公共性回歸在一定程度上也有利于失地農(nóng)民群體利益價(jià)值取向合理性的回歸。利益價(jià)值取向合理性的基礎(chǔ)和依據(jù)在于利益訴求的應(yīng)當(dāng)性和公正性。而失地農(nóng)民群體利益取向的非理性行為來源于失地農(nóng)民群體應(yīng)當(dāng)利益的被剝奪，也就是政府部門和政府工作人員的“權(quán)力尋租”，侵蝕了失地農(nóng)民群體的根本利益。失地農(nóng)民群體利益訴求的公正性關(guān)鍵于征地拆遷政策和程序的公平公正公開透明性，如征地價(jià)格的市場化、征地拆遷決策的公民參與等。當(dāng)然，價(jià)值取向的合理性還要轉(zhuǎn)變過去單一性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償觀念，追求多元化的補(bǔ)償方式，如集體經(jīng)濟(jì)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等，增強(qiáng)失地農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)的能力。

再者，有效整合失地農(nóng)民群體的利益訴求，提高失地農(nóng)民的組織化程度。失地農(nóng)民的利益訴求之所以分散化，主要是他們的組織化程度低，沒有組織載體來承載和整合其分散化和非連續(xù)化的利益訴求。組織載體在失地農(nóng)民群體利益訴求整合上起到關(guān)鍵性作用，為利益訴求的整合提供了一條現(xiàn)實(shí)的可能性路徑。組織載體可發(fā)揮其整合能力和集體力量來擴(kuò)大政府政策公共利益價(jià)值取向所承載的失地農(nóng)民群體根本性利益要求?！敖M織是通往政治權(quán)力之路”[12]382。失地農(nóng)民群體可以組織起來，在組織中充分表達(dá)個(gè)人權(quán)益，組織則發(fā)揮利益訴求整合功能，進(jìn)而以集體的名義參與到政府政策過程中，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)互動，讓分散化、非連續(xù)性的利益訴求組織化、整體化、理性化和合法化，從而有效地整合失地農(nóng)民群體的利益訴求。當(dāng)然，失地農(nóng)民群體的組織化程度也在一定程度上依賴社會資源的均衡化程度。這是實(shí)現(xiàn)群體之間平等互動的基礎(chǔ)。

第三，要構(gòu)建保障性的利益訴求回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制，充分釋放和實(shí)現(xiàn)公共政策的公共效能，保障失地農(nóng)民群體的長遠(yuǎn)生計(jì)。保障性的利益訴求回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制在于以失地農(nóng)民群體需求為導(dǎo)向的政策供給、公共政策執(zhí)行的有效性、公共政策執(zhí)行的堅(jiān)決性，以解決政府政策基層落實(shí)“最后一公里”問題。

首先，要以失地農(nóng)民群體需求為導(dǎo)向進(jìn)行政策供給。政府政策形成的內(nèi)在動力和依據(jù)在于解決社會問題，社會問題的產(chǎn)生則源于社會關(guān)系的失調(diào)，也就是人們價(jià)值期望與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)產(chǎn)生了差距，人們的需求或沒有得到回應(yīng)或沒有得到應(yīng)當(dāng)?shù)臐M足。因此，政府政策啟動運(yùn)行的源動力應(yīng)在于政策目標(biāo)群體的需求，進(jìn)而通過政策滿足其需求。在拆遷過程中，政府政策供給要時(shí)刻以失地農(nóng)民群體的需求為基本點(diǎn)，形成政府政策“需求——供給”運(yùn)行模式，避免政府政策的單向性和強(qiáng)制性，增強(qiáng)政策的可操作性。尤其是在征地拆遷后的補(bǔ)償安置政策方面，一定要以失地農(nóng)民群體的需求為導(dǎo)向，把其短期需求和長遠(yuǎn)生計(jì)需求統(tǒng)籌考慮。為了保障政府政策供給以失地農(nóng)民群體的需求為導(dǎo)向，要賦予失地農(nóng)民政策話語權(quán)，使其在利益訴求表達(dá)機(jī)制、利益訴求整合機(jī)制、利益訴求回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制幾個(gè)環(huán)節(jié)都發(fā)揮應(yīng)有的效用。通過利益訴求表達(dá)機(jī)制推動公共政策議程的建立，把利益訴求整合機(jī)制融入公共政策方案的規(guī)劃中，用利益訴求回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制彰顯公共政策執(zhí)行的效能，論證公共政策的合法性，從而實(shí)現(xiàn)公共政策整體合理性。

其次，以價(jià)值取向共識性為基礎(chǔ)確保政府政策執(zhí)行的有效性。由于一些基層政府政策執(zhí)行者自身的價(jià)值取向偏離了政策本源價(jià)值取向，造成政府政策無法落實(shí)或在執(zhí)行中變形走樣?？赏ㄟ^構(gòu)建有效的深層次交往制度平臺，實(shí)現(xiàn)政策共同體價(jià)值取向的共識性。如通過個(gè)體代表制或組織代表制的圓桌會議，使政府政策制定部門、執(zhí)行部門和失地農(nóng)民群體進(jìn)行平等互動協(xié)商，從而形成政策目標(biāo)的公共價(jià)值取向和共同價(jià)值取向，“各種意見通過聚合過程形成穩(wěn)定的、可預(yù)期的集體理性政策偏好,最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的有效銜接”[13]46，從而有效預(yù)防政策執(zhí)行落實(shí)過程中“最后一公里”現(xiàn)象，保障公共政策效能的實(shí)現(xiàn)。

再者，以公共精神為依托確保政府政策執(zhí)行的堅(jiān)決性。政府政策執(zhí)行的有效性在一定程度上取決于政府政策執(zhí)行的堅(jiān)決性。只有政策執(zhí)行者自身的價(jià)值取向與公共政策價(jià)值取向一致時(shí)，才能保障基層政策執(zhí)行者執(zhí)行信念的堅(jiān)定性。價(jià)值取向的共識性離不開公共精神，“公共精神作為‘以人為本’理念的具體昭示，構(gòu)成了公共政策執(zhí)行主體執(zhí)行能力的靈魂。要提高公共政策執(zhí)行的有效性和堅(jiān)決性，必須大力弘揚(yáng)公共精神”,而“公共精神的缺失會使公共政策執(zhí)行主體的行為偏離公共利益的軌道，甚至用自身的利益取代公共利益，弱化了對最終意義的價(jià)值追求”[4]167-168，缺失公共精神保障的公共權(quán)力也會發(fā)生異化，在政策執(zhí)行過程中，丟棄公共權(quán)力維護(hù)社會公平正義的終極價(jià)值信仰，扭曲政策初衷，使失地農(nóng)民群體的長遠(yuǎn)生計(jì)得不到保障。

總之，公共政策合理性內(nèi)涵于失地農(nóng)民群體正當(dāng)性利益訴求的實(shí)現(xiàn)。因此，要實(shí)現(xiàn)公共政策合理性最根本的就是要把公共政策的創(chuàng)議權(quán)還給失地農(nóng)民，使他們享有社會群體同等性的政策話語權(quán)，并貫穿于表達(dá)機(jī)制、整合機(jī)制和回應(yīng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制全過程中，從而提高公共政策科學(xué)化和民主化程度、實(shí)現(xiàn)公共政策承載公共利益最大化、充分釋放公共政策的公共效能，確保失地農(nóng)民群體的根本利益，保障失地農(nóng)民的可持續(xù)性生計(jì)。

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(編輯：李 磊)

2014-07-20

浙江工商大學(xué)研究生創(chuàng)新基金重點(diǎn)項(xiàng)目(1150XJ1513193)。

D63-31

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2095-7238(2014)12-0025-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.12.005