非訴行政案件如何避免執(zhí)行錯(cuò)誤
——兼議執(zhí)行錯(cuò)誤的責(zé)任承擔(dān)

□代溫世

(重慶市大足區(qū)人民法院，重慶402360)

一、現(xiàn)實(shí)困境:非訴行政案件錯(cuò)誤執(zhí)行

非訴行政案件大量存在，在許多地區(qū)，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政訴訟案件的數(shù)量。對(duì)于非訴行政案件，2012年1月1日起開始施行的《行政強(qiáng)制法》確立了法院進(jìn)行書面審查的原則，并且規(guī)定了7日的審查期限。①《行政強(qiáng)制法》第57條。實(shí)踐中，人民法院的審查往往是集中于“三個(gè)明顯”，亦即對(duì)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)和明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的行為才進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的其他錯(cuò)誤和瑕疵則不予審查。在非訴行政案件日益增多，法院行政庭案多人少的壓力愈加突出、審查標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松的情況下，審查后執(zhí)行錯(cuò)誤的情況難以避免。

對(duì)于違法的非訴行政執(zhí)行案件，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第六章專門規(guī)定了法律責(zé)任的問題，其中，該法第67條確立了人民法院在非訴案件的執(zhí)行中有違法行為(包括擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍)，應(yīng)對(duì)主管人員進(jìn)行處分;并且在第68條規(guī)定了違反《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定給公民、法人或者其他組織造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。結(jié)合《國(guó)家賠償法》第38條的規(guī)定，②《國(guó)家賠償法》第38條規(guī)定:“人民法院在民事訴訟、行政訴訟過程中，違法采取對(duì)妨害訴訟的強(qiáng)制措施、保全措施或者對(duì)判決、裁定及其他生效法律文書執(zhí)行錯(cuò)誤，造成損害的，賠償請(qǐng)求人要求賠償?shù)某绦?，適用本法刑事賠償程序的規(guī)定。”我們可以確定，非訴行政案件在執(zhí)行過程中的錯(cuò)誤，賠償請(qǐng)求人可以適用刑事賠償程序向人民法院提出賠償要求。亦即法院執(zhí)行過程中出現(xiàn)錯(cuò)誤，被執(zhí)行人能夠獲得相應(yīng)的救濟(jì)。

然而，如果非訴行政案件在執(zhí)行過程中完全合法，但人民法院行政庭在對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的案件進(jìn)行審查過程出現(xiàn)差錯(cuò)，從而導(dǎo)致執(zhí)行錯(cuò)誤，該由誰來承擔(dān)責(zé)任?被執(zhí)行人又該如何獲得相應(yīng)的救濟(jì)?

下述案例A反映了這一問題。

案例A:D區(qū)國(guó)土資源和房屋管理局對(duì)張某作出了強(qiáng)制拆除其房屋的決定，在法定期限內(nèi)張某不履行決定，且既沒有申請(qǐng)行政復(fù)議也沒有提起行政訴訟。D區(qū)國(guó)土資源和房屋管理局遂申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆除。依據(jù)申請(qǐng)人提供的卷宗材料，D區(qū)人民法院行政庭審查后作出了準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定書。然而，在強(qiáng)制拆除張某房屋后發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)制執(zhí)行決定書中載明的被強(qiáng)制拆除的房屋并非張某所有，該案被執(zhí)行人錯(cuò)誤。之后，被拆除房屋的所有權(quán)人李某向法院提出了賠償請(qǐng)求，對(duì)此案，法院該怎么處理?

我們可以再進(jìn)一步思考，倘若人民法院行政庭依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，對(duì)非訴行政案件進(jìn)行了“三個(gè)明顯”的審查，沒有發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的案件有明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)和明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，作出了準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，人民法院執(zhí)行部門依據(jù)準(zhǔn)予執(zhí)行裁定進(jìn)行了執(zhí)行。在執(zhí)行后，發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為并非明顯的事實(shí)不清、證據(jù)不足及明顯的違法情形，而是一般性的錯(cuò)誤和瑕疵，從而導(dǎo)致的執(zhí)行錯(cuò)誤，那么，此種情況又該由誰來承擔(dān)責(zé)任?——被執(zhí)行人如果就所遭受的損失申請(qǐng)國(guó)家賠償，哪個(gè)機(jī)關(guān)是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，是申請(qǐng)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)抑或作出執(zhí)行裁定的人民法院?

下述案例B反映出這一問題。

案例B:某區(qū)計(jì)劃生育委員會(huì)對(duì)王某作出了計(jì)劃生育行政處罰決定，王某在法定的期限內(nèi)既沒有起訴也沒有申請(qǐng)行政復(fù)議，亦沒有履行計(jì)劃生育委員會(huì)的處罰決定。隨后，某區(qū)計(jì)劃生育委員會(huì)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。處罰決定書中載明的處罰款項(xiàng)為9．5萬元，人民法院對(duì)該決定書審查后作出了準(zhǔn)予執(zhí)行裁定。執(zhí)行完畢后，發(fā)現(xiàn)某區(qū)計(jì)劃生育委員會(huì)處罰決定書中載明的執(zhí)行標(biāo)的應(yīng)為9．45萬元而非9．5萬元，執(zhí)行標(biāo)的額出現(xiàn)錯(cuò)誤。

該案不屬于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、法律法規(guī)依據(jù)和明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形，亦即沒有出現(xiàn)“三個(gè)明顯”的嚴(yán)重違法情形。此種情況，在執(zhí)行錯(cuò)誤后，被執(zhí)行人又該如何維護(hù)自己的合法權(quán)益，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)此種情形無明確規(guī)定，學(xué)界亦沒有出現(xiàn)相應(yīng)的探討，實(shí)踐中，非訴行政案件一旦執(zhí)行錯(cuò)誤，被執(zhí)行人在維護(hù)自身合法權(quán)益上往往陷入困境之中。

二、原因探析:被執(zhí)行人的權(quán)益保障缺失

(一)對(duì)被執(zhí)行人缺乏關(guān)注

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第66條，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第86條至95條、《行政強(qiáng)制法》第五章關(guān)于非訴行政執(zhí)行的規(guī)定，當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制執(zhí)行決定，在法定期間內(nèi)不履行行政決定，又不申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，并就行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的范圍、條件、時(shí)限及人民法院審查的強(qiáng)度等作了較為明確的規(guī)定。然而，對(duì)被執(zhí)行人該如何參與到法院的審查當(dāng)中，通過陳述和申辯表達(dá)自己對(duì)事實(shí)和法律問題的看法，則沒有相應(yīng)規(guī)定。此外，被執(zhí)行人不服法院作出的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定不能提起上訴，也沒有規(guī)定相應(yīng)的復(fù)議程序。實(shí)踐中，被執(zhí)行人對(duì)法院的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定不服，往往找不到法定的救濟(jì)途徑，從而導(dǎo)致人民法院一旦作出執(zhí)行裁定，被執(zhí)行人就無法獲得救濟(jì)的尷尬局面，甚至對(duì)于明顯錯(cuò)誤的執(zhí)行裁定，被執(zhí)行人也投訴無門。

有意見認(rèn)為，非訴行政案件是行政相對(duì)人不履行已經(jīng)生效的具體行政行為所確定的義務(wù)，在法定期間內(nèi)又不申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟，這意味著，他們已經(jīng)認(rèn)可了行政決定，或者放棄了獲得救濟(jì)的權(quán)利，不應(yīng)再重復(fù)設(shè)置救濟(jì)途徑。否則，行政復(fù)議和行政訴訟制度對(duì)復(fù)議和訴訟期限的規(guī)定便失去了意義。此種看法有失偏頗。因?yàn)槌^了復(fù)議和訴訟期限不意味著行政相對(duì)人認(rèn)可了行政決定或者放棄了獲得救濟(jì)的權(quán)利，也不意味著行政強(qiáng)制執(zhí)行決定是正確的。我國(guó)立法既然規(guī)定經(jīng)法院審查并作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定后才能強(qiáng)制執(zhí)行，就是要通過人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請(qǐng)進(jìn)行審查，防止違法的行政行為得到執(zhí)行，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。如果非訴行政案件的被申請(qǐng)人無法參與到法院的審查當(dāng)中，在執(zhí)行錯(cuò)誤的情況下又無法獲得相應(yīng)救濟(jì)，立法規(guī)定的法院對(duì)非訴行政案件進(jìn)行審查的目的便落空了。

依照我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第57條的規(guī)定，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)進(jìn)行書面審查，結(jié)合該法第58條的規(guī)定，除了“三個(gè)明顯”，亦即明顯缺乏事實(shí)根據(jù)，明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)和其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益這三種情形外，人民法院應(yīng)當(dāng)在受理后七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。這里的書面審查，實(shí)質(zhì)上就是形式審查，再加上僅僅七日的法定裁決期限，人民法院一般不去聽取被執(zhí)行人的意見。實(shí)踐中，由于非訴行政執(zhí)行案件大量存在且不斷增多，法院行政庭任務(wù)異常繁重，對(duì)源源不斷的非訴行政案件應(yīng)接不暇，其審查標(biāo)準(zhǔn)往往更為寬松，這使行政庭對(duì)非訴行政案件的審查往往處于“走過場(chǎng)”的境地。

在非訴行政案件相關(guān)制度中，對(duì)被執(zhí)行人缺乏應(yīng)有的關(guān)注，其無法參與到法院對(duì)非訴案件的審查當(dāng)中，陳述和申辯權(quán)利得不到保障，致使法院的審查容易流于形式的情況下，執(zhí)行錯(cuò)誤的情況便難以避免。

(二)被執(zhí)行人缺乏救濟(jì)

非訴行政案件經(jīng)過行政庭的書面審查后，行政機(jī)關(guān)就會(huì)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，法院執(zhí)行部門在行政機(jī)關(guān)相應(yīng)行政決定及法院行政庭作出的非訴行政執(zhí)行裁定的基礎(chǔ)上進(jìn)行執(zhí)行。然而，一旦執(zhí)行錯(cuò)誤，在我國(guó)現(xiàn)行制度框架內(nèi)，尚未確立相應(yīng)的制度對(duì)被執(zhí)行人給予應(yīng)有的救濟(jì)。上述案例A和案例B正是反映了這一問題。

非訴行政案件執(zhí)行錯(cuò)誤后，被執(zhí)行人該向誰來主張權(quán)益，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》對(duì)此并未提及，《國(guó)家賠償法》也沒有明確人民法院的賠償義務(wù)。實(shí)踐中，因行政機(jī)關(guān)的非訴行政申請(qǐng)錯(cuò)誤，進(jìn)一步導(dǎo)致人民法院行政庭未依法進(jìn)行審查導(dǎo)致的執(zhí)行錯(cuò)誤，被執(zhí)行人往往投訴無門，極易引起涉訴信訪。現(xiàn)行規(guī)則的缺失，致使被執(zhí)行人的權(quán)益保障出現(xiàn)了真空。

實(shí)踐中，非訴行政案件執(zhí)行錯(cuò)誤，被執(zhí)行人無法找到法定的救濟(jì)途徑往往會(huì)提起申訴，意圖通過審判監(jiān)督程序解決問題。然而，審判監(jiān)督程序耗時(shí)費(fèi)力，且執(zhí)行行為已經(jīng)完成，給被執(zhí)行人造成的損害也已成為事實(shí)。因此，如何通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)減少執(zhí)行錯(cuò)誤成為我們必需面對(duì)的問題。此外，如果執(zhí)行錯(cuò)誤，被執(zhí)行人申請(qǐng)國(guó)家賠償，該由申請(qǐng)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任還是作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的人民法院承擔(dān)賠償責(zé)任?

三、合理突圍:被執(zhí)行人的權(quán)益保障路徑

(一)讓被執(zhí)行人參與到非訴行政案件審查當(dāng)中

針對(duì)被執(zhí)行人的救濟(jì)缺失，有意見認(rèn)為，既然人民法院作出了裁定，就該設(shè)置有效的救濟(jì)途徑，應(yīng)當(dāng)允許被執(zhí)行人提起上訴。［1］筆者認(rèn)為，被執(zhí)行人應(yīng)獲得相應(yīng)的救濟(jì)，但規(guī)定上訴程序并不能有效解決被執(zhí)行人救濟(jì)缺失的問題。首先，依據(jù)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第57條和第58條的規(guī)定，人民法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的審查強(qiáng)度較低，不僅只進(jìn)行書面審查，而且只對(duì)“三個(gè)明顯”的違法情形才裁定不予執(zhí)行。如此形式化的審查，被執(zhí)行人并沒有參與到法院的審查程序中，即便進(jìn)行再審，也很難發(fā)現(xiàn)問題;其次，如果設(shè)置上訴程序，一審裁定不能發(fā)生法律效力，對(duì)行政行為執(zhí)行效率構(gòu)成了影響;再者，對(duì)非訴行政案件，人民法院并沒有按照普通的訴訟程序進(jìn)行審理，對(duì)沒有經(jīng)過審理而作出的非訴執(zhí)行裁定進(jìn)行上訴審并不恰當(dāng)。這可能也是我國(guó)立法一直未規(guī)定被執(zhí)行人可以提起上訴的緣由。

非訴行政案件執(zhí)行錯(cuò)誤，關(guān)鍵是被執(zhí)行人無法參與到人民法院對(duì)非訴案件的審查程序當(dāng)中，致使其陳述和申辯權(quán)利得不到保障。在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，可以考慮設(shè)置以下救濟(jì)途徑。

1．聽取被執(zhí)行人的陳述和申辯

依據(jù)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第57條的規(guī)定，人民法院對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的非訴行政案件只進(jìn)行書面審，被執(zhí)行人并沒有參與到法院對(duì)非訴案件的審查當(dāng)中，只依據(jù)行政機(jī)關(guān)單方面提供的書面材料，法院其實(shí)很難發(fā)現(xiàn)有《行政強(qiáng)制法》第58條規(guī)定的“三個(gè)明顯”的違法情形，進(jìn)而作出不予執(zhí)行裁定。人民法院要更為準(zhǔn)確地認(rèn)定案件事實(shí)，公正的作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁決，必須保障被執(zhí)行人能夠有機(jī)會(huì)參與到法院的審查當(dāng)中，作出相應(yīng)的陳述和申辯。具體而言，人民法院在受理非訴行政執(zhí)行案件后，應(yīng)向被申請(qǐng)人送達(dá)行政機(jī)關(guān)提供的“執(zhí)行申請(qǐng)書”，并告知被申請(qǐng)人，如果對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的的具體行政行為有異議，認(rèn)為具體行政行為具有明顯缺乏事實(shí)根據(jù);明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)和其他明顯違法并損害自己合法權(quán)益的情形，可以向人民法院提出書面或口頭申辯意見。為了保障非訴行政案件的執(zhí)行效率，在不突破現(xiàn)行立法規(guī)定法院須在七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定的情況下，可以規(guī)定，被執(zhí)行人應(yīng)在三日內(nèi)向人民法院提出申辯意見。

2．引入聽證制

非訴行政執(zhí)行案件的聽證，是指人民法院在作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定之前，給被執(zhí)行人及利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，就非訴案件的事實(shí)和法律適用進(jìn)行質(zhì)證和辯駁的程序。

引入聽證制度對(duì)于減少執(zhí)行錯(cuò)誤，促進(jìn)法院公正裁定具有重要作用。首先，通過聽證，被執(zhí)行人可以有效地參與到案件的審理當(dāng)中，通過與申請(qǐng)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)相互辯駁，有利于人民法院查清案件事實(shí)，從而提高裁定的準(zhǔn)確性和公正性;其次，通過聽證，雙方當(dāng)事人交換了意見，對(duì)立情緒弱化，有利于案件的順利執(zhí)行;再者，非訴行政執(zhí)行案件的聽證，可以提高人民法院執(zhí)行工作的公開性和透明度，進(jìn)而規(guī)范執(zhí)行程序，體現(xiàn)司法公正，提升司法公信力。具體來說，對(duì)涉及房屋拆遷、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、重大數(shù)額罰款等對(duì)被執(zhí)行人有重大影響的案件，申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人雙方存在較大爭(zhēng)議的案件以及原告數(shù)量眾多，有重大社會(huì)影響的案件，人民法院應(yīng)當(dāng)組織聽證。

3．設(shè)置復(fù)議權(quán)

雖然我國(guó)現(xiàn)行立法沒有規(guī)定對(duì)非訴行政執(zhí)行裁定不服可以申請(qǐng)復(fù)議，但筆者認(rèn)為，被執(zhí)行人對(duì)非訴行政執(zhí)行裁定不服，申請(qǐng)復(fù)議是可行的。實(shí)踐中，有些地區(qū)的人民法院也允許被執(zhí)行人對(duì)執(zhí)行裁定提出復(fù)議申請(qǐng)。具體來說，可以參照我國(guó)《民事訴訟法》第99條關(guān)于先予執(zhí)行裁定的相關(guān)規(guī)定，在準(zhǔn)予執(zhí)行裁定書中載明，被執(zhí)行人對(duì)裁定不服的，可以向作出裁定的人民法院申請(qǐng)復(fù)議一次，復(fù)議的申請(qǐng)期限，可以參照不服行政裁定的上訴期限，以10日為宜。復(fù)議申請(qǐng)不宜向上級(jí)人民法院提出，因?yàn)?，首先，我?guó)現(xiàn)行立法沒有上級(jí)法院對(duì)當(dāng)事人不服下級(jí)法院裁判進(jìn)行復(fù)議的規(guī)定，設(shè)置復(fù)議制度沒有參照對(duì)象;其次，上級(jí)法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的監(jiān)督，可以通過當(dāng)事人的申訴予以解決，而非復(fù)議途徑;再者，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第58條規(guī)定的“三個(gè)明顯”違法，極為籠統(tǒng)和模糊，各級(jí)法院的理解和適用差別較大，上級(jí)法院并不見得能更為準(zhǔn)確的把握立法規(guī)定。此外，復(fù)議期間不應(yīng)停止裁定的執(zhí)行，這樣既可以滿足行政行為效率的要求，又可以為被執(zhí)行人的合法權(quán)益提供保障。

(二)執(zhí)行錯(cuò)誤的責(zé)任承擔(dān)

非訴行政案件如果確屬于執(zhí)行錯(cuò)誤，被執(zhí)行人該向哪個(gè)機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的問題，現(xiàn)在學(xué)界傾向性的意見是推行非訴行政案件委托執(zhí)行制度，即法院在審查非訴行政案件的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)并作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定后，將適合由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的事項(xiàng)，委托給行政機(jī)關(guān)實(shí)施。《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》第9條的規(guī)定也體現(xiàn)了這種思路。①《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》第9條規(guī)定:“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行?！狈ㄔ簩?duì)非訴行政案件審查后，將執(zhí)行工作交由行政機(jī)關(guān)實(shí)施，表面上看，執(zhí)行錯(cuò)誤應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，但是，這種做法仍然沒有直接回答非訴行政案件執(zhí)行錯(cuò)誤，該由哪個(gè)機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任的問題。

1．執(zhí)行依據(jù):行政決定抑或法院裁定

如果非訴行政案件執(zhí)行錯(cuò)誤，被執(zhí)行人申請(qǐng)國(guó)家賠償，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)還是人民法院?從法理上看，這涉及到法院執(zhí)行部門的執(zhí)行依據(jù)是申請(qǐng)執(zhí)行的行政決定還是法院的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定。

有觀點(diǎn)指出，具體行政行為經(jīng)人民法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，行政行為就轉(zhuǎn)化為司法行為，原來的行政相對(duì)人轉(zhuǎn)化為被執(zhí)行人，被執(zhí)行人應(yīng)受法院準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的約束，法院的執(zhí)行行為應(yīng)定性為司法執(zhí)行而不是行政執(zhí)行。［2］據(jù)此，認(rèn)為執(zhí)行依據(jù)應(yīng)該是法院作出的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定。該觀點(diǎn)的法律依據(jù)是我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第八條第二款的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織因人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中有違法行為或者擴(kuò)大執(zhí)行范圍受到損害的，有權(quán)依法要求賠償?！边@種觀點(diǎn)顯然是認(rèn)為應(yīng)將法院作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。另有觀點(diǎn)認(rèn)為，“具體行政行為的強(qiáng)制力是通過行政機(jī)關(guān)和法院之間的分權(quán)與互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的，單有任何一方的行為都無法使行政行為的內(nèi)容得以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)?！保?］據(jù)此，有學(xué)者提出，即使由行政機(jī)關(guān)而非人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行行為的實(shí)施，也是行政主體和司法機(jī)關(guān)共同的意思表示，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行既具有行政性，也具有司法性。［4］所以，將執(zhí)行依據(jù)確定為既有法院的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定又有行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為。此種說法傾向于將行政機(jī)關(guān)和人民法院共同確定為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

我們認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)都有失偏頗。第一種觀點(diǎn)誤讀了《行政強(qiáng)制法》第8條第二款的規(guī)定，該款針對(duì)法院在強(qiáng)制執(zhí)行中的違法行為而設(shè)置，是為了防止法院在執(zhí)行過程中損害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，而不是針對(duì)因裁判錯(cuò)誤導(dǎo)致的執(zhí)行錯(cuò)誤的情形。第二種觀點(diǎn)，將執(zhí)行依據(jù)確定為既有法院的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定又有行政機(jī)關(guān)作出的行政決定看似合理，但在我國(guó)的制度設(shè)計(jì)中，行政賠償與司法賠償屬于兩種不同性質(zhì)的賠償，有著不同的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，適用不同的賠償程序和法律規(guī)定;而且，將行政機(jī)關(guān)和法院確定為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)，兩者之間的賠償責(zé)任劃分亦是一個(gè)“剪不斷、理還亂”的課題。

2．責(zé)任承擔(dān):根據(jù)依據(jù)確定責(zé)任承擔(dān)者

在我們看來，根據(jù)法院行政庭對(duì)非訴行政案件不同的審查情況，法院執(zhí)行部門有著不同的執(zhí)行依據(jù)。

一種情況是，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)并無《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的“三個(gè)明顯”的違法情形，法院依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定進(jìn)行審查后，作出了準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定。此種情況，執(zhí)行依據(jù)仍然是行政機(jī)關(guān)的行政行為。因?yàn)楦鶕?jù)行政行為效力理論，行政決定一經(jīng)作出，便具有公定力、確定力、約束力和執(zhí)行力，執(zhí)行力就是其內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的法律效力。法院在不違背《行政強(qiáng)制法》授權(quán)審查力度的情況下，對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查后作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，此時(shí)具體行政行為的執(zhí)行力并非人民法院賦予的，而是該行為自作出之日起便具有強(qiáng)制執(zhí)行力。雖然人民法院對(duì)非訴行政案件進(jìn)行審查后，可能會(huì)作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，也可能會(huì)作出不準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，但法院的裁定既不能賦予，又不能否定行政行為的效力。所以，在不具有“三個(gè)明顯”的違法情形時(shí)，執(zhí)行依據(jù)仍然是行政機(jī)關(guān)作出的強(qiáng)制執(zhí)行決定。此時(shí)，如果執(zhí)行錯(cuò)誤的被執(zhí)行人申請(qǐng)國(guó)家賠償，可以依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第19條規(guī)定①《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第19條規(guī):“行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政訴訟法第66條的規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行具體行政行為，由于據(jù)以執(zhí)行的根據(jù)錯(cuò)誤而發(fā)生行政賠償訴訟的，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)為被告?！碧岢鲑r償請(qǐng)求。

另一種情形是，如果行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)中有“三個(gè)明顯”的違法情形，法院依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定進(jìn)行審查后，仍然作出了準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，這種情況，執(zhí)行依據(jù)是法院行政庭作出的準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定。因?yàn)檫`法的行政行為自始無效，法院依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定而作出的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定使自始無效的行政行為具備了強(qiáng)制執(zhí)行力，亦即通過司法行為使無效的行政行為具備了強(qiáng)制執(zhí)行力，執(zhí)行部門的執(zhí)行依據(jù)必然也只能是法院的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，而非行政機(jī)關(guān)沒有發(fā)生法律效力的行政行為。這種情況，執(zhí)行錯(cuò)誤的依據(jù)和主要原因都在于法院的錯(cuò)誤準(zhǔn)予執(zhí)行裁定。此時(shí)，如果如果執(zhí)行錯(cuò)誤的被執(zhí)行人申請(qǐng)國(guó)家賠償，可以依據(jù)《國(guó)家賠償法》第38條的規(guī)定②《國(guó)家賠償法》第38條的規(guī)定:“人民法院在民事訴訟、行政訴訟過程中，違法采取對(duì)妨害訴訟的強(qiáng)制措施、保全措施或者對(duì)判決、裁定及其他生效法律文書執(zhí)行錯(cuò)誤，造成損害的，賠償請(qǐng)求人要求賠償?shù)某绦?，適用本法刑事賠償程序的規(guī)定。”要求法院承擔(dān)賠償責(zé)任。

這樣，文章第一部分案例A和案例B所展現(xiàn)的問題便易于解決了。案例A中，法院對(duì)明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形視而不見，違背《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定作出了準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，張某提出賠償請(qǐng)求，應(yīng)按照司法賠償程序進(jìn)行由法院承擔(dān)最終的賠償責(zé)任。案例B中，作為行政機(jī)關(guān)的某區(qū)計(jì)劃生育委員會(huì)提交的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)并不存在明顯缺乏事實(shí)根據(jù)，明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)和其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益這三種情形，而是其行政處罰決定存在執(zhí)行標(biāo)的上的瑕疵，據(jù)此造成的執(zhí)行錯(cuò)誤，被執(zhí)行人提出賠償請(qǐng)求，應(yīng)按照行政賠償程序由行政機(jī)關(guān)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

［1］李傳松．非訴行政執(zhí)行中的若干實(shí)務(wù)問題之探討［J］．南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(1):50．

［2］陳世彬．不服非訴行政準(zhǔn)予執(zhí)行裁定的救濟(jì)途徑［N］．人民法院報(bào)，2009－10－23．

［3］肖澤晟，高 琪．論非訴行政執(zhí)行案件中的幾個(gè)問題［J］．行政法學(xué)研究，2002(1):54．

［4］楊建順．行政強(qiáng)制法18講［M］．北京:中國(guó)法制出版社，2011:207．