李金忠

（陜西學(xué)前師范學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)系，陜西西安 710100）

隨著大學(xué)教育的開(kāi)放化與國(guó)際化以及大學(xué)生權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，高校在行使特定權(quán)力的過(guò)程中不可避免地與學(xué)生的權(quán)利發(fā)生矛盾與沖突。由于此類糾紛發(fā)生在高校內(nèi)部，并涉及到高校的自治權(quán)，因此具有一定特殊性。對(duì)于該問(wèn)題的研究國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者在理論上研究不夠深入，沒(méi)有理清高校自治權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)、行政管理權(quán)、司法審判權(quán)等權(quán)利以及權(quán)力之間的關(guān)系這些基礎(chǔ)性理論問(wèn)題。實(shí)際上高等學(xué)校自治問(wèn)題從本質(zhì)上說(shuō)是法律維度下的內(nèi)部治理問(wèn)題；高等學(xué)校的管理問(wèn)題，不僅是政策問(wèn)題，同樣也是法律問(wèn)題。

本文主要研究高校自治的內(nèi)涵，考量高校自治的歷史形態(tài)，分析我國(guó)高校的法律地位進(jìn)而分析我國(guó)高校自治權(quán)的內(nèi)容，研究高校自治權(quán)力與學(xué)生受教育權(quán)利之間的沖突與平衡等理論問(wèn)題。

一、高校自治相關(guān)問(wèn)題

自現(xiàn)代大學(xué)出現(xiàn)以來(lái)，無(wú)論職能如何演變，自治就一直是大學(xué)的核心理念。大學(xué)要自治是因?yàn)樽灾文苁勾髮W(xué)這個(gè)組織更好地發(fā)展。大學(xué)的發(fā)展始終要與社會(huì)的發(fā)展相協(xié)調(diào)，要適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化。大學(xué)自治的內(nèi)涵和形式與社會(huì)環(huán)境緊密聯(lián)系又相互獨(dú)立。隨著社會(huì)環(huán)境的變化，大學(xué)自治的內(nèi)涵和形式不斷變化。

1.高校自治的內(nèi)涵

對(duì)于高校自治的內(nèi)涵，國(guó)際大學(xué)協(xié)會(huì)工作組在向聯(lián)合國(guó)教科文組織提交的報(bào)告中表述為：“簡(jiǎn)而言之，所謂大學(xué)自主就是要?jiǎng)?chuàng)造條件，使高等學(xué)校不受外來(lái)干擾管理自己的事務(wù)”。不過(guò)，這僅僅是理論，在實(shí)際生活中沒(méi)有一個(gè)高等教育體系是完全不受外界控制的。大學(xué)自主的概念本身也不是一成不變的。事實(shí)上，大學(xué)與政府、與社會(huì)的邊界劃分是常被重新界定和修改的，接受新的邊界劃分成為大學(xué)自主得以繼續(xù)的必要代價(jià)。［1］

我國(guó)沒(méi)有大學(xué)自治的概念，而是用了替代概念即高校自主辦學(xué)。我國(guó)《高等教育法》中也明確規(guī)定了高校自主權(quán)。與西方國(guó)家不同的是，我國(guó)實(shí)行集權(quán)式的高教管理體制，高校辦學(xué)的政府行為濃重，大學(xué)自治權(quán)力受到較大約束。從本質(zhì)上講高校自主辦學(xué)就是西方國(guó)家的大學(xué)自治。我國(guó)大學(xué)自治的本質(zhì)是憲法、法律規(guī)定的由高校根據(jù)自身辦學(xué)特點(diǎn)行使自由裁量權(quán)，對(duì)自己事務(wù)在職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立自主地進(jìn)行支配。

2.高校自治的歷史形態(tài)及其核心

高校自治起源于19世紀(jì)德國(guó)，教育家洪堡提出學(xué)術(shù)自由之后大學(xué)自治一直深刻地影響著現(xiàn)代大學(xué)制度。大學(xué)自治大致經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段：從特權(quán)自治到制度自治再到責(zé)任自治。12-13世紀(jì)大學(xué)采用罷課、遷移等手段與政府、教會(huì)斗爭(zhēng)，從而獲得了一系列特權(quán)；與中世紀(jì)大學(xué)相比，近代大學(xué)不再享有法外特權(quán)，它的政治功能大大擴(kuò)展，主要承擔(dān)民族聚合、意識(shí)形態(tài)、促進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)等三大功能。國(guó)家負(fù)責(zé)創(chuàng)辦大學(xué)、提供經(jīng)費(fèi)、制定政策，甚至負(fù)責(zé)確定大學(xué)的專業(yè)設(shè)置和招生人數(shù)。國(guó)家提供財(cái)政支持和政策性的制度保障，大學(xué)則在這些制度框架內(nèi)享有自治權(quán)利承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，進(jìn)而服務(wù)于民族國(guó)家的需要；后工業(yè)化社會(huì)被稱為知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，高等教育大眾化，大學(xué)規(guī)?；l(fā)展，龐大的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支使巨型大學(xué)嚴(yán)重依賴國(guó)家財(cái)政撥款。［2］15780年代以來(lái)大學(xué)作為法人實(shí)體擁有了更大的自主權(quán)的同時(shí)也有了更多的責(zé)任。國(guó)家通過(guò)采用社會(huì)中介組織的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估，即將大學(xué)的行為量化為一系列業(yè)績(jī)指標(biāo)加以評(píng)估的方式，建立起專業(yè)問(wèn)責(zé)與政治問(wèn)責(zé)的制度，以對(duì)大學(xué)實(shí)行遠(yuǎn)距離操縱。［3］市場(chǎng)條件下的大學(xué)自治是一種受到自我責(zé)任約束和社會(huì)監(jiān)督的有限自治。

縱觀大學(xué)自治的歷史，大學(xué)自治的核心始終是學(xué)術(shù)自治。大學(xué)自治的合理性根源于學(xué)術(shù)自由，所以與學(xué)術(shù)自由無(wú)關(guān)的事項(xiàng)可以予以剝離。

二、高校自治權(quán)基本問(wèn)題研究

法學(xué)中的“自治”指在不受上級(jí)指令下，借著自己機(jī)關(guān)自我負(fù)責(zé)地完成任務(wù)。［4］127因此，大學(xué)享有自治權(quán)在積極意義上意味著大學(xué)對(duì)于與學(xué)術(shù)、研究與教學(xué)有關(guān)的事務(wù)，完全可以本校的實(shí)際情況自主決定、自行執(zhí)行、自己獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在消極意義上意味著大學(xué)此種權(quán)利的行使不受行政主管機(jī)關(guān)個(gè)別指令和行政命令的約束。

1.高校自治權(quán)的含義

高等學(xué)校自治權(quán)是指高等學(xué)校作為一個(gè)特殊的法人機(jī)構(gòu)組織，依據(jù)法律、法規(guī)，對(duì)于學(xué)術(shù)和教育范圍內(nèi)的事項(xiàng)以及與學(xué)術(shù)和教育密切相關(guān)的其他事項(xiàng)的活動(dòng)和營(yíng)運(yùn)，按照本校實(shí)際情況，自行決策、自行裁量、自行規(guī)范、自擔(dān)責(zé)任的權(quán)利。這種權(quán)利的行使不受行政主管機(jī)關(guān)個(gè)別指令和行政命令的約束。其核心即是排除外部的干擾，以保證高等學(xué)校的教育和學(xué)術(shù)自由，也就是教學(xué)、科研、學(xué)習(xí)方面的自主權(quán)。

2.高校自治權(quán)的范圍及內(nèi)容分析

高校自治并非是沒(méi)有限制的自治，國(guó)家保障高校自主地安排教學(xué)科研和其他內(nèi)部事務(wù)主要是為了保障高校的科學(xué)自由和藝術(shù)自由，所以并非所有事務(wù)都由高校自主決定。正如日本憲法學(xué)者橋本認(rèn)為，“大學(xué)自治并不是絕對(duì)的，世界上沒(méi)有絕對(duì)的大學(xué)自治”。大學(xué)制度不能超越國(guó)家法律制度之規(guī)定。

其實(shí)我國(guó)《教育法》和《高等教育法》中均已明確規(guī)定了高校自主權(quán)的內(nèi)容和范圍?！督逃ā返?8條規(guī)定：學(xué)校及其它教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利：（一）按照章程自主管理；（二）組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)；（三）招收學(xué)生或者其它受教育者；（四）對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（五）對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書(shū)；（六）聘任教師及其它職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；（七）管理使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；（八）拒絕任何組織和個(gè)人對(duì)教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉；（九）法律、法規(guī)規(guī)定的其它權(quán)利?！陡叩冉逃ā返?2-38條也作出了相同的規(guī)定。

其實(shí)《教育法》和《高等教育法》中規(guī)定的高校自主權(quán)既包括民事權(quán)利，也包括行政權(quán)力。民事權(quán)利主要是學(xué)校對(duì)于教育設(shè)施的管理和使用權(quán)，組織實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)權(quán)等權(quán)利，其目的是通過(guò)維護(hù)正常的教學(xué)秩序、工作秩序和生活秩序，實(shí)現(xiàn)高校的辦學(xué)目的；行政權(quán)力則包括教師和其它職工的獎(jiǎng)勵(lì)或處分權(quán)、對(duì)學(xué)生頒發(fā)學(xué)業(yè)證書(shū)權(quán)以及處分權(quán)、學(xué)籍管理權(quán)等。

從管理的內(nèi)容及針對(duì)的對(duì)象角度可以將高效自治權(quán)劃分為大學(xué)運(yùn)營(yíng)管理權(quán)、教師管理權(quán)以及學(xué)生管理權(quán)三大類。大學(xué)運(yùn)營(yíng)管理權(quán)包括學(xué)校章程和規(guī)章制定權(quán)、教學(xué)研究權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)。教師管理權(quán)包括聘任教師權(quán)、評(píng)聘職務(wù)權(quán)、決定教師工資福利權(quán)、對(duì)教師獎(jiǎng)勵(lì)懲戒權(quán)。學(xué)生管理權(quán)包括招生錄取權(quán)、學(xué)籍管理權(quán)、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒權(quán)、頒授證書(shū)權(quán)。本文主要研究和學(xué)生權(quán)利有關(guān)的規(guī)章制定權(quán)和學(xué)生懲戒權(quán)。

三、高校自治權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)的沖突與平衡

1.高校自治權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)的沖突

高校學(xué)生絕大多數(shù)是成年人，具有完全民事行為能力。學(xué)生受保護(hù)的權(quán)利主要包括受教育權(quán)、隱私權(quán)、言論權(quán)、獲平等保護(hù)權(quán)等。本文主要關(guān)注受教育權(quán)。受教育權(quán)是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。

根據(jù)前面對(duì)于高校自治權(quán)的劃分與學(xué)生受教育權(quán)有沖突關(guān)系的主要是大學(xué)運(yùn)營(yíng)管理權(quán)中的學(xué)校章程和規(guī)章制定權(quán)和學(xué)生管理權(quán)中的學(xué)籍管理、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒權(quán)。梳理高校自己制定的規(guī)章制度，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)高校校規(guī)中關(guān)于學(xué)生懲戒的內(nèi)容規(guī)定都或多或少的影響了大學(xué)生受教育權(quán)，特別是有關(guān)勒令退學(xué)和開(kāi)除學(xué)籍的規(guī)定直接剝奪了學(xué)生的受教育權(quán)。而高校在制定規(guī)章制度過(guò)程中忽視學(xué)生的權(quán)利，只片面強(qiáng)調(diào)學(xué)生的義務(wù)，不符合現(xiàn)代法治精神?，F(xiàn)實(shí)中學(xué)生狀告學(xué)校的案件時(shí)有發(fā)生，保障學(xué)生受教育權(quán)的法律法規(guī)長(zhǎng)期缺位，教育懲戒的監(jiān)督機(jī)制也不健全，高校對(duì)學(xué)生處分的程序不完善，對(duì)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的途徑很不明確。

2.高校自治權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)的平衡

要平衡高校自治權(quán)與學(xué)生受教育權(quán)，必須從理論上理清高校的法律地位、高校規(guī)章制定權(quán)懲戒權(quán)的性質(zhì)分析、對(duì)學(xué)生受教育權(quán)的救濟(jì)路徑等基本理論問(wèn)題。

（1）高校的法律地位

根據(jù)我國(guó)法律對(duì)法人的分類，高校自然屬于事業(yè)單位法人。但是實(shí)際上我國(guó)法律對(duì)于高校的法律定位還較模糊。因?yàn)楦咝Ｔ谝恍┦聞?wù)上受法律法規(guī)的授權(quán)行使公權(quán)力而成為一類特殊的行政主體。高校對(duì)學(xué)生享有紀(jì)律處分、頒發(fā)學(xué)位學(xué)歷、制定校紀(jì)校規(guī)等特殊的管理權(quán)。我覺(jué)得，應(yīng)引入大陸法系“公務(wù)法人”的概念。立法應(yīng)明確將高校界定為公務(wù)法人。［5］因?yàn)楦咝Ｊ菄?guó)家設(shè)立的公益組織，為社會(huì)提供高等教育服務(wù)，同時(shí)也享有與該服務(wù)相應(yīng)的公共管理職能。只有法律明確將高校界定為公務(wù)法人才能順理成章地為受損的學(xué)生權(quán)益提供全面的司法救濟(jì)途徑。

（2）高校規(guī)章制定權(quán)、懲戒權(quán)的性質(zhì)分析

高校的規(guī)章制度作為“公務(wù)法人的內(nèi)部規(guī)則若涉及使用人的重要或基本權(quán)利，那么依據(jù)該規(guī)則作出的決定就構(gòu)成具體行政行為”［5］26，使用人（大學(xué)生）就有權(quán)對(duì)其提起行政訴訟。高校自治權(quán)中的規(guī)章制定權(quán)本身來(lái)源于法律授權(quán)，所以應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，不能濫用權(quán)力。一切超越授權(quán)范圍，侵犯學(xué)生受教育權(quán)的規(guī)章制度無(wú)效。高校制定的規(guī)章制度涉及學(xué)生受教育權(quán)等基本權(quán)利時(shí)應(yīng)當(dāng)僅限于執(zhí)行性規(guī)定，而不能有創(chuàng)設(shè)性規(guī)定。也就是說(shuō)只有法律、法規(guī)有明確規(guī)定的情況下，高校為了便于執(zhí)行，在與法律法規(guī)保持一致的前提下可以依據(jù)相應(yīng)法律、法規(guī)細(xì)化規(guī)定。而不能超出法律、法規(guī)規(guī)定的學(xué)生違紀(jì)行為外創(chuàng)設(shè)懲罰（包括不能創(chuàng)設(shè)新的懲罰種類，不能突破處罰限度）。

對(duì)于高校學(xué)生懲戒權(quán)筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)詳細(xì)區(qū)分。結(jié)合教育立法和實(shí)踐，高校懲戒學(xué)生的法定形式包括：警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留校察看、開(kāi)除學(xué)籍等。國(guó)家對(duì)于高校學(xué)籍管理方面的權(quán)力一直采取嚴(yán)格控制的態(tài)度。教育部制定的學(xué)籍管理規(guī)定都要求各學(xué)校嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。例如規(guī)定：“如有變動(dòng)，需報(bào)教育行政部門(mén)審批”、“各高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本規(guī)定制訂或修改學(xué)校的學(xué)生管理規(guī)定，報(bào)教育行政部門(mén)備案”。在此筆者認(rèn)為開(kāi)除學(xué)生學(xué)籍涉及到學(xué)生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)，明顯屬于公權(quán)力，所以其實(shí)嚴(yán)格的來(lái)講涉及學(xué)生學(xué)籍問(wèn)題的權(quán)力屬于政府委托授權(quán)，不完全屬于高校自治權(quán)范疇內(nèi)容。所以高校在制定這方面規(guī)章制度的時(shí)候必須依據(jù)法律法規(guī)的明確規(guī)定。在實(shí)際處罰時(shí)也應(yīng)當(dāng)依法慎重實(shí)施。而對(duì)于與學(xué)籍無(wú)關(guān)的其它處罰，完全屬于高校自治范疇，各高校則可以根據(jù)本校實(shí)際情況自行制定和實(shí)施。

（3）對(duì)學(xué)生受教育權(quán)的救濟(jì)路徑

我國(guó)《教育法》42條僅規(guī)定了學(xué)生人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害時(shí)學(xué)生可以申訴或提起訴訟，而對(duì)于受教育權(quán)卻沒(méi)有明確規(guī)定救濟(jì)辦法。這就造成了對(duì)學(xué)生受教育權(quán)救濟(jì)基本法律的缺位問(wèn)題。在基本法律缺位的情況下教育部越權(quán)制定部委規(guī)章（或者說(shuō)教育部制定的規(guī)章缺乏上位法依據(jù)）。2005年的教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中第30條、第61、62、63、64條簡(jiǎn)單的規(guī)定了學(xué)生可以校內(nèi)申訴和向教育行政部門(mén)申訴。但是規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，沒(méi)有區(qū)分處分的性質(zhì)，進(jìn)而針對(duì)不同的處分設(shè)計(jì)不同的救濟(jì)路徑。教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第53條規(guī)定的處分包括：警告、嚴(yán)重警告、記過(guò)、留校察看、開(kāi)除學(xué)籍。第61至64條規(guī)定的救濟(jì)途徑對(duì)于所有處分都是一樣的。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的處分規(guī)定不同的救濟(jì)辦法。應(yīng)當(dāng)在救濟(jì)學(xué)生權(quán)利的同時(shí)也保護(hù)好高校自治權(quán)。基于前述理論論證，筆者認(rèn)為：涉及學(xué)生學(xué)籍問(wèn)題的權(quán)力屬于政府委托授權(quán)，不完全屬于高校自治權(quán)范疇內(nèi)容。所以對(duì)學(xué)生做出退學(xué)、開(kāi)除學(xué)籍的處理不屬于高校自治范疇，應(yīng)當(dāng)在校園之外仍然應(yīng)當(dāng)提供救濟(jì)，可以向教育行政部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。又因?yàn)橥藢W(xué)和開(kāi)除學(xué)籍完全剝奪了大學(xué)生的受教育權(quán)，事關(guān)學(xué)生將來(lái)的就業(yè)機(jī)會(huì)、收入情況等重大切身利益，高校在此是代表國(guó)家行使行政權(quán)力引發(fā)的爭(zhēng)議，所以必須允許學(xué)生通過(guò)行政訴訟獲得終局性救濟(jì)；相反地，因?yàn)榫?、?yán)重警告、記過(guò)、留校察看等處分行為不涉及學(xué)生學(xué)籍問(wèn)題，而屬于高校自治的范疇，學(xué)校完全有權(quán)利自主決定，所以只能允許大學(xué)生提起校內(nèi)申訴而不能校外行政復(fù)議，更不能行政訴訟。

四、結(jié)論

大學(xué)生起訴高校的案件現(xiàn)在層出不窮，高校與大學(xué)生之間究竟存在著一種什么性質(zhì)的法律關(guān)系，法律沒(méi)有明確規(guī)定。所以訴訟結(jié)果各不相同，學(xué)生受教育權(quán)難以救濟(jì)。目前我國(guó)高校辦學(xué)的政府色彩濃重，容易忽視學(xué)生受教育權(quán)救濟(jì)，高校自治權(quán)與大學(xué)生權(quán)利無(wú)法有效平衡。

大多數(shù)學(xué)者都把注意力放到國(guó)家立法層面的統(tǒng)一規(guī)定上。沒(méi)有意識(shí)到高校學(xué)生權(quán)利救濟(jì)其實(shí)涉及到高校自治權(quán)問(wèn)題。所以我們只有從高校自治視角來(lái)研究大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)，才能從根本上解決一系列理論問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)立法和司法實(shí)踐的順利進(jìn)行。

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