張慶麟,王桂林

(武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

國際金融“軟法”獲得遵守的動因分析*

張慶麟,王桂林

(武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

國際金融軟法在制定主體、制定程序、表現(xiàn)形式、調(diào)整范圍、效力等方面具有不同于傳統(tǒng)國際法的特征。在國際金融法獲得遵守的動因分析中，理性主義仍然是非常重要的分析模式。隨著國際合作的深入，構建主義將發(fā)揮越來越大的作用。與此同時，關注私人主體在遵守中的作用和動因是對過于理論化和抽象化的傳統(tǒng)國家動因分析的重要補充和發(fā)展。另外，軟法制定過程中的廣泛代表性和規(guī)則的合理性也是促進國家和個人遵守的必要前提。

國際金融軟法;遵守動因;理性主義;構建主義

在國際金融領域，相比于國際貿(mào)易、國際投資、國際稅收等其他領域存在著更多的“軟法”，這種不同于傳統(tǒng)國際法的規(guī)范如何能從道德、社會、政治和經(jīng)濟等方面對國際法主體的行為產(chǎn)生影響，甚至形成類似于或強于國際法的效果，是本文主要分析的問題。同時，軟法在金融領域的大量存在，也體現(xiàn)了這種沒有嚴格批準程序、更低成本、更加靈活、更易達成協(xié)議的合作方式的獨特優(yōu)勢，有學者甚至指出這種以國際金融管理網(wǎng)絡為代表的機構間合作方式表征著一種“新的世界秩序”，對于這種合作產(chǎn)生的軟法獲得遵守的動因的分析能夠推動這種新的合作方式取得更好的效果。本文詳細闡述了兩種經(jīng)典的動因理論以及隨著“全球治理”、“合法性危機”等引起的動因理論的新發(fā)展，評述了各種理論的不同及利弊。

一、國際金融“軟法”的界定及特征

Ulrika Morth在其主編的專門探討軟法的一本書中談到，“幾十年以來，軟法已成為一個重要的概念，用來形容和描述全球政治中一種顯著現(xiàn)象——沒有政府的治理”?！败浄ā币辉~如今雖然在法學中被廣泛使用，但并沒有一個統(tǒng)一的定義。梁劍兵副教授曾綜合國內(nèi)外學者的各種觀點，概括為12類，其中甚至包括了法律意識、法律文化*梁劍兵.軟法律論綱——對中國法治本土資源的一種界分[A].羅豪才等.軟法與公共治理[M].北京：北京大學出版社,2006.。在國際法領域，有的學者認為“軟法”是義務內(nèi)容不明確的協(xié)定，有的認為是對國家有較少約束力的協(xié)定，有的學者認為“軟法”是本身不具有法律效力但制定時是期望可以通過國內(nèi)法或者有約束力的國際協(xié)定獲得法律效力的協(xié)定。法國學者Francis Snyder在其1994年的文章中提出了目前最為大家廣為接受的定義——“原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規(guī)則”。

從“軟法”一詞的構成便能看出其兩個主要的構成要素。首先，它是一種“法”，區(qū)別于一般的完全沒有約束力的規(guī)則、觀念、信條等。同時它又具有軟性，即與一般意義上的法又有不同之處。事實上，正是這種不同，使它一直以來受到法學家的忽視。如一位學者所言，迄今為止，對軟法關注最多最早的還是政治學、管理學和社會學，而法學的關注則晚得多，這與法治領域中嚴格的程序主義有一定的關聯(lián)，這種嚴格的程序主義影響了法學對現(xiàn)實的敏感性*羅豪才等.軟法與公共治理[M].北京：北京大學出版社，2006.3.。受分析實證主義的影響，傳統(tǒng)法學一直認為法律應該是由權力機關依據(jù)相關程序制定的有普遍約束力的規(guī)范，而目前被稱為“軟法”的這些文件并不具有實證主義上所說的法律效力，這一特點過去常常受到法律學者的詬病，被稱為是一種“言論商店”(“talking shop”)*Florian Hoffmann, International Actors, 102 Am. Soc’y Int’l L. Proc. 450, 451 (2008) (describing “the classical model of essentially horizontal forms of rule-guided interstate exchange, a form that could be called the ‘talking shop’ model of international relations”).。而“軟法”漸漸進入法學視野則是由于它具有的一種事實上的約束力，規(guī)范著相關主體的行為。

在國際金融領域相比于其他國際經(jīng)濟法領域，存在著更大量的軟法。這不僅是因為在涉及經(jīng)濟命脈、高度敏感的金融領域各國難以達成具有約束力的條約，也因為金融軟法存在的諸多優(yōu)點決定它是一種更加適合國際金融領域的合作方式。例如，金融軟法的制定更加“廉價”，正是由于其非正式性帶來更小的談判成本，也不需要經(jīng)過長期的談判、生效程序，金融軟法的制定和修改更加靈活，不會給國家?guī)磉^多的“主權成本”(sovereignty cost)，這對于需要采取迅捷措施以應對全球性金融風險來說非常重要*見Chris Brummer, Why Soft Law Dominates International Finance—And Not Trade, 13 J. INT’LECON. L. 623 (2010), which states“Soft law... provides a decisively cheaper means of agreement-making. It carries what can be thought of as low bargaining costs due to its informal status. Perhaps most important, it does not necessarily require extensive participation by heads of state or lengthy ratification procedures. ”。概括起來，這些軟法主要具有以下特征：

第一，從制定主體看，國際金融軟法是由政府間或非政府間的國際金融組織與國家、非國家實體之間互動磋商而形成的。它的制定主體遠遠超出了國際金融條約的主體范圍。除了主權國家以及具有特定金融職能的政府間國際組織，如國際貨幣基金組織(IMF)、國際復興開發(fā)銀行、歐盟、金融行動特別工作組等以外，主要包括活躍在國際金融各領域的專業(yè)性標準制定組織，如巴塞爾委員會、國際證監(jiān)會組織、國際保險監(jiān)督者協(xié)會、金融穩(wěn)定理事會、國際結算支付體系委員會等。一些非政府組織、國家行業(yè)協(xié)會、跨國公司、國際銀行等非國家實體也可以參與國際金融軟法規(guī)范的創(chuàng)制過程，并可以成為軟法規(guī)范的實施及其監(jiān)督的權利義務主體，例如國際融資貸款的《赤道原則》。

第二，從表現(xiàn)形式看，國際金融軟法多由一般原則和“最佳實踐”構成。實踐中，國際金融軟法的形式淵源多種多樣，其中既有政府間國際金融組織制定的內(nèi)部政策指南和操作規(guī)程，又有國際性金融標準制定組織發(fā)布的指導性文件，還有國際金融業(yè)界的自愿性承諾和最佳實踐做法，其規(guī)范文本大多以宣言、原則、標準、指南、建議、準則等形式出現(xiàn)。

第三，從制定過程來看，國際金融軟法具有明顯的非正式性。Joost Pauwelyn教授曾稱，新型的非正式的國際法有三個特征：非正式的程序、豐富多樣的參與者、非正式的結果*Joost Pauwelyn, Informal International Law-Making: Mapping the Action and Testing Concepts of Accountability and Effectiveness, Oxford University Press(2012).。金融軟法的制定并不需要像條約那樣的談判磋商程序及民主程序，常常是國家監(jiān)管人員或相關專業(yè)人士通過一些國際性商討會議協(xié)商一致制定的，沒有固定的程序范式。

第四，從調(diào)整范圍上看，國際金融軟法調(diào)整的范圍非常廣泛。這主要是相對于國際金融領域中國際條約、習慣國際法等具有國際法上的法律效力的文件而言。目前，涉及國際金融的多邊條約僅在GATS中的金融服務開放部門有所體現(xiàn)，以及IMF、世界銀行等國際組織的成立文件，但軟法卻廣泛存在于銀行監(jiān)管、國際證券、國際保險、國際結算支付、金融犯罪等領域。

第四，從效力上看，國際金融軟法雖無嚴格意義上的法律效力但卻可能產(chǎn)生實際法律效果。這些金融軟法沒有特定的生效范圍，也沒有強制執(zhí)行機關，從實證主義角度，根本不具有法律效力。但從社會法學派和現(xiàn)實主義學派的認識角度，由于金融軟法在實踐中的實際約束力，可以認為它具有類似于法律的效力*關于不同學派對法律效力的認識，參見張根大.法律效力論[M].北京：法律出版社，1999.44-48.。以巴塞爾文件為代表的國際金融軟法規(guī)范為例，通常在其文本的前言或篇首直接載明“不具有或不打算具有”任何法律上的強制約束力，但其所確立的基本原則和標準卻逐漸得到金融業(yè)界、國際組織乃至許多國家的接受和采行，最終成為普遍公認的、統(tǒng)一的國際標準。德克薩斯大學的弗拉西諾教授在考察國際法院50年司法實踐之后也認為，軟法規(guī)范雖沒有法律強制性，而僅具有建議性，但它能從道德、社會、政治和經(jīng)濟等方面對國際法主體的行為產(chǎn)生影響，甚至形成類似于或強于國際法的效果*轉引自涂亦楠.論國際金融軟法及其硬化——以國際信貸法為例[J].湖北大學學報，2012,(5).。

二、國家對金融“軟法”遵守的理性主義(Rationalism)

理性主義產(chǎn)生于啟蒙運動。從認識論的角度，理性主義是指相信“理性”是一切知識的主要來源。從政治角度，理性主義指一種“政治理性”，以“理性選擇(rational choice)”、“功利主義( utilitarianism)”、“世俗主義(secularism)”等為中心要點。而將這一思想引入國際法遵守動因分析則相對更晚。John K. Setear曾在一篇文章中從理性主義角度分析對國際法的遵守和違反，Benedict Kingsbury在一篇文章中對理性主義作出了系統(tǒng)闡釋*John K. Setear, Responses to Breach of a Treaty and Rationalist International Relations Theory: The Rules of Release and Remediation in the Law of Treaties and the Law of State Responsibility, 83 Va. L. Rev. 1 (1997) (examining breach and compliance with international law from a rationalist perspective of international relations) Benedict Kingsbury, The Concept of Compliance as a Function of Competing Conceptions of International Law, 19 Mich. J. Int’l L. 345 (1998) at 350-56 (describing rationalist theories of international compliance).。這一理論認為，國家在國際社會是一個以本國利益為中心的主體，國家是否遵守國際法或國際上的標準習慣都是在衡量它可能對本國帶來的物質(zhì)利益或其他損失基礎上的理性決策，國家總是通過成本——利益分析(cost-benefit analysis)來對待國際法和與他國的關系。國際法并不能對國家?guī)韷毫Γ徊贿^是國家追求其利益最大化的結果。造成國家遵守某項國際上的協(xié)定(無論是軟法還是硬法)只能是兩個動因：希望得到更多的物質(zhì)利益*此處強調(diào)是從一國自身出發(fā)可得的物質(zhì)利益，若是因國家名譽帶來的無形利益不應歸于此處，否則，這種“利益”會無所不包，各種學說都會變成一種“利益說”，沒有區(qū)分的意義。；對可能帶來的國際抵制的顧慮。

由于國際上的文件只有很弱或者有限的執(zhí)行方式，也很少會有帶來抵制的風險，這決定國際上的合作在深度上是有限的。有學者論說道：在不帶來任何損失時，國家會言不由衷地表達它們對某些盛行觀點的同意，而一旦開始存在一些軍事、經(jīng)濟或其他國內(nèi)壓力時，就會放棄作出任何承諾*Jack Goldsmith and Eric Posner, The Limits of International Law(2005), Oxford University Press, which argues“nations mouth their agreement to popular ideals as long as there is no cost in doing so, but abandon their commitments as soon as there is a pressing military or economic or domestic reason to do so.”。

這種理性主義學說在學者解釋國際金融軟法獲得遵守的原因時得到了廣泛體現(xiàn)。以巴塞爾協(xié)議為例，外交關系委員會1999年的一份工作組報告認為，對于新興市場而言，促使其遵守巴塞爾協(xié)議的動因主要有三個：可能的市場回報；IMF與世界銀行的資金支持；巴塞爾協(xié)議下更低的風險評估*Report of an independent task force sponsored by the council on foreign relations:Safeguarding Prosperity in a Global Financial System: The Future International Financial Architecture, Council on Foreign Relations October 17, 1999.。概括起來，學者認為國家執(zhí)行巴塞爾協(xié)定通常基于以下考慮：一是認為這種監(jiān)管規(guī)則可以幫助規(guī)避系統(tǒng)性風險，二是認為這樣一致的資本要求有助于創(chuàng)造公平一致的競爭環(huán)境，避免惡性競爭。三是遵守這種國際性標準能夠增強其他國家的金融機構對本國金融領域的信任，打開國際市場。

另如，國家違反反洗錢規(guī)則可能帶來的世界范圍內(nèi)的反制措施。FATF在世界范圍內(nèi)公布“不合作國家和地區(qū)名單”(List of Non Cooperative Countries and Territories)以及有政策缺陷(Strategic Deficiencies)的國家和地區(qū)。對于不合作國家和地區(qū)，F(xiàn)ATF呼吁其他所有成員國和非成員國采取反制措施，被形象的稱為“黑名單”(blacklist)；對于第二種名單，F(xiàn)ATF則僅呼吁其成員國考慮該國家制度缺陷造成的風險*截至2012年6月，F(xiàn)ATF公布的第一類名單國家包括了伊朗、朝鮮，第二類名單包括了玻利維亞、古巴、厄瓜多爾、埃塞俄比亞、加納、肯尼亞、印尼、緬甸、尼日利亞、巴基斯坦、圣多美與普林西比、斯里蘭卡、敘利亞、坦桑尼亞、泰國、土耳其、越南、也門。見以上引用21。。這兩種名單都是開放性的，因此只要名單上國家采取符合反洗錢最低標準的措施，就將被剔除。這些名單特別是黑名單往往會遭到其他國家的金融部門和企業(yè)的集體抵制、封鎖，會給本國經(jīng)濟帶來巨大損失。

雖然理性主義從這些角度能夠一定程度解釋國家為什么會遵守沒有效力的軟法，但在很多問題上仍然顯得力不從心。相反，這些金融軟法反而成為學者批判理性主義的論據(jù)。

首先，這種學說并不足以解釋國家遵守動因的全貌，對于某些國際協(xié)定(例如人權公約)，國家不能通過加入獲得任何物質(zhì)利益，仍然有大量成員國。在金融軟法中也是一樣，以日本為例，其在經(jīng)濟困境時仍堅持8%的資本充足率，即使是耗費很大的成本，仍然不惜這種物質(zhì)利益損失進行執(zhí)行*Charles K. Whitehead, What’s Your Sign?—International Norms, Signals, and Compliance, 27 Mich. J. Int’l L. 695.。

其次，雖然存在FATF建議這樣可能給不遵守的國家有效實施反制措施的金融軟法，但這種情況在國際金融軟法中十分少見。大量的國際標準、規(guī)則根本沒有對不執(zhí)行國家的抵制措施，并不能對國家的經(jīng)濟利益帶來有形損害，卻仍然被各國廣泛遵守。

在理性主義這種遵守動因分析的基礎上，國際社會似乎很難通過對一個國家施加影響來構建國際制度和秩序，對如何增進國家遵守金融軟法也基本沒有有效對策。對于如何促進國家對國際法的遵守存在一種“執(zhí)行學說”(Enforcement school)，這種學說認為國家在國際合作中的深度有限，國家加入一個協(xié)定是希望得到加入?yún)f(xié)定的每一個成員國的遵照執(zhí)行，因此，要使一個協(xié)定獲得最廣泛遵守的唯一方法就是增強其執(zhí)行力*See Gorge W. Downs, Is the Good News about Compliance Good News about Corporation? 50 Int’l Org 379 (1996).。然而，這種增進遵守的學說在軟法領域似乎難以適用。在松散的國際社會，增強執(zhí)行力在具有法律效力的國際法中尚且困難重重，何況是在軟法領域。

三、國家對金融“軟法”遵守的構建主義(Constructivism)

與理性主義不同，構建主義學說并不認為國家在國際社會完全以自身經(jīng)濟利益權衡來進行決策，而是受到來自其他國家、國際社會習慣的影響。構建主義的學說代表Alexander Wendt認為，國家間的體系并不是物質(zhì)化(material)而是交互影響(intersubjective)的，國家的身份和利益某種程度上是在這種交互結構中構建起來的，他強調(diào)國家的社會身份(social identity)，國家會從其他人的角度定位自身的意義*Alexander Wendt, Collective Identity Formation and the International State, 88 AM. POL. Sci. REV. 384, 384-85 (1994).。 在國際交往中形成的國際社會中，各國經(jīng)濟聯(lián)系錯綜交織，在國際社會發(fā)生作用的是習慣(norms)和交際網(wǎng)(network)。國家不可能只是做一個僅關注本身利益、追求本國目標的自私自利者，而是會受到來自其他國家、國際社會的隱形壓力*這里可以借鑒組織社會學上經(jīng)典的霍桑實驗。在其中一個實驗里，公司政策規(guī)定，單位時間做的工作量越多所得收入越多，但工人寧愿犧牲自己掙得的更高的工資，也會遵從集體設定的日工作量、限制產(chǎn)量的群體規(guī)范，以免被公司職工孤立和疏離。這個實驗揭示了在社會心理層面，工人并非是簡單的經(jīng)濟人概念。人是具有多重目標和價值觀的復雜人。筆者認為這種社會學上對人的分析能夠很恰當?shù)仡惐鹊綐嫿ㄖ髁x中國家在國際社會的角色。。有學者說到：這是一種道德力量，成員國家遵守規(guī)則的動機來自同伴的壓力*Cheltenham, Edward Elgar: Soft law in governance and regulation:an interdisciplinary analysis(2004), p.169.。在國際社會的交往中會影響國家對利益的判斷。國際社會的合作程度和合作領域都在不斷擴展，在交往中會有各種習慣產(chǎn)生，在這個越來越重要的舞臺上，國家會更加重視自己的形象、信譽，積極去遵守國際習慣，否則便會在國際合作中舉步維艱*See Chris Brummer, Why Soft Law Dominates International Finance—And Not Trade, 13 J. INT’LECON. L. 623 (2010).(“agreements frequently memorialize consensus on issues with important domestic import for parties. As a result, defection from even informal agreements can have reputational costs that hamper a regulator’s ability to promote its policies abroad.”)。

FATF建議執(zhí)行中的互評機制(peer view)便是利用國家間的同行壓力對國家的執(zhí)行情況進行追蹤?；ピu的目的是確保各成員國內(nèi)反洗錢措施跟進修正后的“40+9”建議，有效預防不斷發(fā)展中的洗錢活動。從2005年1月起到2010年止，F(xiàn)ATF 對FATF成員進行第三輪互評。與前兩次的互評相比較，第三輪互評是根據(jù)修正后的“40+9”建議而制定評估的方案和程序，要求更為嚴格。按照考核標準的要求，對成員國執(zhí)行建議的實際情況劃分為四個級別：合規(guī)(C，與建議有關的所有強制性標準得以完全遵守)、基本合規(guī)(LC，絕大部分強制性標準被遵守，只存在少量的缺陷)，部分合規(guī)(PC，大部分的強制性標準未被遵守，存在嚴重缺陷)，不合規(guī)(NC，由于一國結構、體制或法律制度的原因，某個建議在該國全部不適用)。

與此相類似，2011年，巴塞爾委員會建立了“規(guī)則相符性評估項目”(Regulatory Consistency Assessment Programme ，RCAP)，以監(jiān)督和評測各成員國政策與Basel Ш的相符情況。它定期對各國執(zhí)行巴塞爾協(xié)議的情況(分階段按采納、執(zhí)行、實際效果來推進)進行分析。在其發(fā)布的文件上會明確列出各國目前的執(zhí)行情況，而未執(zhí)行或未完全執(zhí)行會顯著標記*見以上引用13，從不執(zhí)行到完全執(zhí)行分別標記為紅色、黃色、綠色。。巴塞爾委員會也希望通過這種方式來敦促其成員遵守其協(xié)定。2013年9月27日，巴塞爾委員會的Committee’s Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP)發(fā)布了關于中國執(zhí)行Basel Ш的評估報告*Assessment of Basel III regulations-China, released by Regulatory Consistency Assessment Programme. Available at http://www.bis.org/bcbs/implementation/l2_cn.pdf。在此之前，該委員會也陸續(xù)發(fā)布了對歐盟、日本、新加坡、荷蘭、美國執(zhí)行Basel Ш的報告。這些評估報告雖然沒有任何強制效果，但利用國家對自身聲譽的顧慮，給其帶來隱形壓力，敦促成員的遵守。

一種最有名的構建主義學說是Abram和Antonia Chayes提出的“建設模式”(managerial model)學說*Abram Chayes & Antonia Handler Chayes, The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements (1998) (arguing that a“managerial model”of compliance in which nations cooperate in a problem solving approach to problems should replace the coercive theories that say nations comply because of sanctions).，認為國家確定是愿意去遵守國際上的習慣的，正是習慣的作用而非對報復措施的顧慮引發(fā)了國家的遵守，一國的不遵守往往是出于本國信息的缺乏和高昂的成本，而并非完全自私自利的決策。因此，他們認為，要增進國家的遵守，勸說和“建設”遵守比強制遵守更為有效。建設遵守包括給國家提供相關國際法信息，說明其在國際習慣中的重要性，為其提供遵守的財力和技術支持，幫助其建立遵守的能力。這一過程并不是因為對抵制或封鎖的顧慮而是害怕在國際交際網(wǎng)(international network)中被疏遠。

這種構建主義學說很好地解釋了為什么有些國家在不存在經(jīng)濟利益的情況下仍然愿意去執(zhí)行一些金融軟法，同時也提出了增進遵守的方法，隨著國際交往的深入，可以預見，這種學說會獲得越來越強勁的生命力。

四、國家對金融“軟法”遵守的私人主體分析

事實上，這里所說的私人主體分析并非一種自成一統(tǒng)的學說，而是一種新型的分析方法。這種分析方法同時體現(xiàn)在理性主義和構建主義的發(fā)展之中，它們都開始剝?nèi)业耐鈿?，直接關注到國家內(nèi)部的私人主體。有些國際標準則直接越過國家，使私人主體成為國際標準的直接遵守主體，取得了非常顯著的效果*例如有名的企業(yè)社會責任標準SA8000，它由民間機構制定，目的是確保企業(yè)的生產(chǎn)和服務符合社會道德標準。2007年5月1日起，歐美國家的跨國公司開始強制推行SA8000標準認證，將勞工權利與出口訂單、普惠制掛鉤，要求跨國公司在采購商品和服務時要審查對方企業(yè)是否達到這一標準，對不達標者，必須取消訂單。這一直接的經(jīng)濟利益損失敦促我國上萬家企業(yè)接受并通過SA8000審核。。

不論是上述理性主義還是構建主義，都是從國家整體的角度判斷遵守的動因，而國家作為一個十分概括和集合的概念，對其進行動因分析往往只是一種理論推斷，難以找到實踐中經(jīng)驗的支持。近年來，隨著全球治理、世界公民的興起，私人主體在軟法獲得遵守中的作用越來越受到國際社會的關注。同時，直接尋找私人對金融軟法遵守的動因以增進其遵守可能比通過國家遵守再映射到私人更加直接和有效，畢竟這些金融軟法的最終目的是影響和規(guī)范私人的行為，國家執(zhí)行金融軟法并不代表真正落實到私人主體。

這種以私人為主體的方法可以從一項研究中明顯反映出來。在一項對FATF建議的遵守情況及其動因的研究中*Shima Baradaran, Michael Findley, Daniel Nielson, J.C. Sharman, Does International Law Matter? 97 Minn. L. Rev. 743(2013).，向182個國家的1015個公司以咨詢者的身份用各種別名發(fā)送郵件，郵件內(nèi)容為想要成立一個保密的、限制其法律和稅務責任的公司(郵件接收者并不知曉這是一項調(diào)查)，雖然郵件主要內(nèi)容相差無幾，但仍然通過一些小變化來調(diào)查不同的遵守動因，例如有的告知收件人這種行為被國際文件視為非法的，并可能遭受懲罰。公司如果回復需要發(fā)件人經(jīng)驗證的身份文件視為完全遵守，僅需要照片等文件而無需驗證的為部分遵守，不需要提供任何文件為不遵守。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，私人對FATF這種信息透明的要求的遵守程度最多只有51%，可見，國家的遵守和私人的遵守仍有很大差距*見以上引用28，由于在作出回復的公司中僅有不到一半遵守了FATF關于信息透明的要求，作者認為FATF在實際效果上的遵守率最多只有51%。(“In examining whether international law matters, our empirical findings reveal that compliance with international law is 51% at best, as fewer than half the contacted firms complied with financial transparency standards.”)。令人吃驚的是，OECD國家的公司并不比其他國家的公司體現(xiàn)更高的遵守比率*另外，此份調(diào)查還有很多有趣的結果，如公司是否遵守與該國的能力和財力沒有關系，在告知有懲罰的情況下反而容易誘發(fā)收件人的共謀(conspiracy)心態(tài)，較輕的懲罰措施比沒有懲罰措施有更低的遵守比率(weak penalty effect)等等。。這種直接以私人為主體研究對金融軟法的遵守目前還很少見，但開拓了一種新的思路。

在理性主義分析之中，有學者分析遵守一項國際軟法可能對國內(nèi)的不同主體帶來的經(jīng)濟影響，這些主體進而影響到國家的決策。以巴塞爾協(xié)議為例，執(zhí)行巴塞爾協(xié)定并不是僅僅將其列入監(jiān)管法條那么簡單，而是會帶來一系列的利益重新分配。8%的資本充足率需要一些資本不能達到要求的銀行進行資產(chǎn)重組，例如增發(fā)股票、拋售資產(chǎn)或貸款項目等，而資本充足的銀行則可以乘機以優(yōu)惠價格購買這些資產(chǎn)，這種利益分配不僅發(fā)生在不同國家的銀行之間，在一國內(nèi)部也是如此。在發(fā)達國家，由于一般小銀行的資本相對于受到嚴格監(jiān)管的大銀行更加充足，巴塞爾協(xié)定的執(zhí)行往往導致小銀行股價上升，而大銀行股價下降。但是并不代表大銀行不會擁護政府遵守巴塞爾協(xié)定。因為這可以使他們以內(nèi)部模式評估市場風險，這正是制度、程序更加健全的大銀行所擅長的。一國遵守巴塞爾協(xié)定可以為國內(nèi)的銀行吸引投資、儲蓄等國際業(yè)務，國內(nèi)的大銀行基于這種考慮也會積極游說政府決策。當然，這些考量與一國為發(fā)展中國家或發(fā)達國家、民主或專制體制、計劃經(jīng)濟或市場經(jīng)濟、銀行所有制為國有或私有等因素影響有不同結果*國內(nèi)主體對一國決定是否執(zhí)行巴塞爾協(xié)定的影響可參見Mark A. Chinen, Lana J. Ellis, Matters of Preference: Tracing the Line Between Citizens, Democratic states, and International Law. 19 Transnat’l L. & Contemp. Probs. 419.。不少學者將國家利益、國家的決策主體再做進一分解剖析，便會看到國家的發(fā)展程度、經(jīng)濟規(guī)模、民主制度、政黨、國內(nèi)市場主體、國家代表等各種更加具體因素的影響。近幾年有越來越多的學者開始立足于國內(nèi)制度、私人主體來做更加務實的分析*Daniel E.Ho:Compliance and International Soft Law: Why do Coutries Implement the Basel Accord? Journal of International Economic Law, 2002,v. 5, 3. Aug. pp.647-688. Mark A. Chinen, Lana J. Ellis, Matters of Preference:Tracing the Line between Citizens, Democratic States, and International Law, 19 Transnat’l L. & Contemp. Probs. 419.。

在關注國際習慣的構建主義中，有學者又進一步分析了個體交往習慣。各國在IMF的代表為本國一些銀行機構監(jiān)管者，長期共同的交往會形成自己的“圈子”。這些人一般有比較相近的工作領域、知識結構、政策傾向，這些人經(jīng)常在一起工作討論對越來越全球化的一些問題的對策。如果積極配合、協(xié)作這個圈子內(nèi)的規(guī)則和制定的規(guī)則，會在這些同行面前獲得很高的地位和聲譽，而違反這些其他人共同承認的規(guī)則會給人“不合作”的信號，影響他在圈子里的聲望。因此，對這些代表人員來說，也常常會有個人名譽和國家利益間的沖突?！昂献鳌笔撬麄兘煌械囊环N習慣*見Charles K. Whitehead, What’s Your Sign?—International Norms, Signals, and Compliance, 27 Mich. J. Int’l L. 695. 文章中以日本對巴塞爾協(xié)議的遵守為例，論述了這種觀點。。

金融軟法長期以國家為對象研究其遵守范圍，而在實踐中真正產(chǎn)生的影響或許被高估了*前面已述對巴塞爾協(xié)議多樣化的遵守現(xiàn)狀，另外在前述Daniel E.Ho:Compliance and International Soft Law: Why do Coutries Implement the Basel Accord?一文中，通過社會實驗(field experiment)數(shù)據(jù)，作者認為FATF在實際效果上的遵守率最多只有51%。。以上述巴塞爾協(xié)議、FATF建議為例，這些金融軟法的最終目的都是使銀行、公司、個人等主體遵守相關規(guī)定，維護良好的世界金融秩序。國家的遵守到獲得執(zhí)行到取得現(xiàn)實效果使個體遵守之間還有很大差距，F(xiàn)ATF以及巴塞爾委員會在其評估項目中都將國家的遵守分階段為遵守、執(zhí)行、效果，體現(xiàn)了對這種差距的務實的認識。

這種在國際層面打開國家的“外殼”直接涉入私人領域，從個體角度分析其對國家決策的影響、遵守國際協(xié)定的原因，也正是體現(xiàn)了“全球市民社會”興起在“金融軟法遵守動因”這一微小研究主題中的反應，可以預見隨著個體在國際社會上扮演著越來越活躍的角色，這種分析方法的合理性和說服力會不斷增加。

五、國家對金融“軟法”遵守的規(guī)則正當性

從實體正義角度，個人對國內(nèi)法的遵守在很早的時候就有從規(guī)則內(nèi)容本身出發(fā)尋找遵守動因，也即自然法學派。不管在不同階段將這種內(nèi)容的正義歸為神或上帝的意旨、理性的體現(xiàn)等，都是從規(guī)則本身符合人類的某種理念解釋人們對其遵守的動因和正當性。然而，在國際社會，卻少有將規(guī)則本身維護的價值等因素作為國家遵守的動因進行分析，因為傳統(tǒng)都認為國家作為一個組織，在國際交往中不會形成類似個人的道德觀念，不進行價值判斷，國家作為成員的國際社會，不存在用以判斷國際協(xié)定內(nèi)容正當性的“國際道德”，也不會產(chǎn)生一國因為尊崇協(xié)定中反應的理念而遵守一個協(xié)定的情況。

然而，必定存在一些人類共同認同的“普世價值”，維護這些價值是一個政權在國內(nèi)的重要任務，是一個政府本身正當性的重要反應，雖然個人往往不是國際關系中直接的權利義務承擔者，但國際交往中的各種協(xié)定最終都會作用于每個個體，因此，國家也會在國際交往中體現(xiàn)自己的價值取向，一個符合人類普世價值的條約、協(xié)定往往能得到更多的國家參與和遵守，這也符合國家的目標追求。例如諸多人權公約，反對一些國際罪行的金融軟法更容易得到國家的認同。Thomas M. Franck是這種觀念的典型代表，他認為一國對國際法的遵守由對其合法性的信任來保障。有效的法律需要成員習慣性的、自覺的遵守，而不應該依靠或主要依靠一種政權要求服從的命令*Thomas M. Franck, Legitimacy in the International System, 82 Am. J. Int’l L. 705, 706 (1988) (arguing that compliance with international law is secured by belief in the legitimacy of the rule, which requires a belief that the rule came into existence through right process). Thomas M. Franck, Fairness in International Law and Institutions 86 (1995) (“To be effective... law needs to secure the habitual, voluntary compliance of its subjects; it cannot rely entirely, or even primarily, upon the commanding power of a sovereign to compel obedience.”).。

從程序正義角度，近年來，金融軟法制定的“合法性危機”“民主赤字”等問題廣受爭議。如巴塞爾委員會、FATF等組織最初都只有少數(shù)發(fā)達國家參與，而其標準、建議的制定經(jīng)常只是這些國家少數(shù)管理者、專家共同商討的結果，巴塞爾協(xié)定在2008年金融危機中未能發(fā)揮任何預防效果，這些都引發(fā)和加劇了對金融軟法正當性的懷疑。在過去，這種程序上的正當性很少被人關注，因為這些規(guī)則本身沒有強制約束力，由各國自愿遵守，因此并不需要去苛求這些規(guī)則制定過程中的民主性。然而，隨著這些規(guī)則獲得越來越大范圍的執(zhí)行，其“法”的特征越來越凸顯，這使得各國特別是因為遵守獲得消極影響的國家開始懷疑其程序的正當性。而這些金融軟法想要在這種已存在的現(xiàn)實影響力下進一步推動其影響范圍和深度，其本身制定過程中的民主正當性也是必須考慮的一個方面。

有學者就從FATF規(guī)則本身的合理性、明確性出發(fā)，分析其獲得廣泛遵守的原因。與巴塞爾規(guī)則的許多原則性規(guī)定不同，它有著十分明確具體的內(nèi)容，對于每一條反洗錢的40條建議和反資助恐怖分子的9條特別建議，都有各自的基本標準(Essential Criteria，E.Cs)，還有其他因素(Additional Elements)予以補充,以明確該規(guī)則獲得完全遵守的因素，最大限度地減少模糊性。這些建議還會通過Working Group and Plenary類似判決的決議以及解釋性說明(interpretative Notes)、最佳實踐(best practice)、紅旗指標(Red Flag Indicators)、指引(Guidance)的發(fā)布進一步明確其含義。而且，根據(jù)其專家對國際金融犯罪的研究，這些規(guī)則會根據(jù)現(xiàn)實中的情況不斷進行改進，以幫助國家解決不斷新出現(xiàn)的犯罪形式。自1990年發(fā)布40條反洗錢建議以來，為應對洗錢方法和技術的發(fā)展，1996年第一次對其進行了修訂，2001年納入了反資助恐怖分子的8條建議，2004年新增反資助恐怖分子的第9條建議，在即將完成第三輪互評(mutual review)的2009年7月，開始了對其規(guī)則的再一次修訂，并于2012年2月被采用，經(jīng)過修改，完全融合了反洗錢與反資助恐怖分子的規(guī)則，并首次納入了反資助核擴散(counter-financing of proliferation)的措施，不斷適應國際金融犯罪的演進*Navin Beekarry, The International Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism Regulatory Strategy :A Critical Analysis of Compliance Derterminants in International Law, 31 Nw. J. Int’l L. & Bus. 137.。至今，F(xiàn)ATF建議已有1990年、1996年、2003年、2004年、2012年五個版本。另外，這些規(guī)則常常是依附一些“硬法”制定的。如FATF建議中關于洗錢的定義便是基于和來源于聯(lián)合國《禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》(1988)(1988 UN Vienna Convention on Drugs)及2000年《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》(2000 Palermo UN Convention on Organized Crime)。

六、總結

世界范圍內(nèi)國家管理的衰落與公共治理的興起，全球化以及國際組織的推動都使得軟法在更多領域中產(chǎn)生，在后危機時代的金融領域，國際上在應對諸如“系統(tǒng)性風險”等全球問題時越來越經(jīng)常地采用一種“政府機構間”的合作方式(transgovernmental network)，如在應對危機時發(fā)揮了主要作用的G-20峰會。有學者甚至指出這種以國際金融管理網(wǎng)絡為代表的機構間合作方式表征著一種“新的世界秩序”。*見Anne Marie Slaughter, A New World Order (2004) (arguing that transgovernmental networks are critical components of modern international governance, the sorts of cross-border agency cooperation represented by international financial regulatory networks may mark a “new world order”)，再如Kal Raustiala, The Architecture of International Cooperation: Transgovernmental Networks and the Future of International Law, 43 Va. J. Int’l L. 1, 4 (2002) (“[T]ransgovernmental networks are expanding rapidly, and their growth is especially apparent in regulatory cooperation.”).這種沒有嚴格批準程序、更低成本、更加靈活、更易達成協(xié)議的合作展現(xiàn)了國際金融軟法的獨特優(yōu)勢。然而，金融軟法在執(zhí)行中仍然面對著傳統(tǒng)阻礙因素——效力和執(zhí)行力的缺乏。同時，根據(jù)一些學者從私人主體角度的分析，金融軟法獲得遵守的情況被高估了，實際落實到私人主體的情況仍不容樂觀。

動因理論可以促進金融軟法在未來獲得更大范圍、更深程度的遵守和執(zhí)行?？偨Y上述關于金融軟法遵守動因的學說，理性主義仍然會是非常有生命力的一種動因理論，而全球化的發(fā)展正逐漸使各國國家利益存在越來越多的重合，金融風險越來越體現(xiàn)出的傳導性、系統(tǒng)性內(nèi)生地增進了國家對金融軟法的遵守。

隨著各國的交流和交往不斷深入，國際習慣和關系網(wǎng)絡不斷強化，必然會給國家?guī)砀嗟摹吧鐣浴?，而非單純的以本國為中心的個體。金融軟法可以繼續(xù)和加強利用國家在國際交往中對聲譽的重視和形成的同行壓力，增強信息透明、互享、評估、公布，為國家提供遵守的財力和技術支持，掃除非立場方面的障礙。

私人主體分析方法給金融軟法遵守促進尋找了新的思路。從理性主義的私人主體分析方法中，可得到的建設性啟示是，金融軟法在制定、推行過程中不應僅從國家管理角度，而要關注這些規(guī)則可能對國內(nèi)私人主體帶來的利益影響，積極利用這些主體的自覺利益選擇和對國家決策的影響。構建主義的私人主體分析，意識到具有社會性的個人對國家決策的影響。加強各國代表間的互相交流，增強其共同體意識，促進國際社會合作的深入。

另外，雖然軟法并非傳統(tǒng)意義上需要民主制定程序的法，但規(guī)則的合理性和其制定過程中的廣泛代表性也是進一步促進國家和個人遵守的必要前提。而這一因素可以為金融軟法獲得遵守提供最耐久、持續(xù)的動力，也是最可靠的遵守動因。

就如同個人遵守國內(nèi)法、公共道德時不同的遵守動因，國家或個人在選擇遵守金融軟法中也可能存在著多種動機和意圖。而金融軟法想要獲得更好遵守，應當從上述多個方面和角度作出努力，結合不同國家不同的特點，最大限度增進遵守的廣度和深度。

Analysis on Motivation Theory of Observed International Financial “Soft” Law

ZHANG Qing-lin, WANG Gui-lin

(WuhanUniversityLawSchool,Wuhan,Hubei430072,China)

The International Financial Soft Law has its selves features differ from traditional international law in its legislators, formulation procedure，characteristic, justification range， legal effect，etc. Rationalism is still very important analytical model when we analyzed the motivation theories of observed international Financial “Soft” Law. But constructivism will give play to more and more greater role along with going deep into international cooperation. Meanwhile paying close attention to the role and motivation of private subjects in observed international financial soft law is important supplement and development to traditional excessively theorization and abstraction analysis on State subjects observe the international financial soft law. Moreover, comprehensive representative and reasonable rules in the soft making procedure are also necessary conditions to promote States and private persons observing it.

international Financial Soft Law; observed motivation; rationalism; constructivism

2014-05-27

本文是教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“后金融危機時代國際金融制度改革與中國的法律對策研究”(11JJD820018)的階段性成果。

張慶麟，男，武漢大學法學院教授,博士生導師，法學博士，主要研究方向：國際經(jīng)濟法學；王桂林，女，武漢大學國際法研究所碩士研究生。

DF962

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：1672-769X(2014)04-0003-08