付伯穎

(東北財經(jīng)大學 財政稅務學院，遼寧 大連 116025)

個人所得稅是政府取得財政收入的主要稅種，也是世界公認的調節(jié)收入差距、實現(xiàn)公平分配的重要政策工具。近年來，有關個人所得稅問題的探討主要圍繞個人所得稅在調節(jié)收入差距上的功能定位，以及課稅模式、費用扣除等制度設計來展開。事實上，能否有效地實現(xiàn)這種收入功能和調節(jié)功能，不僅取決于個人所得稅本身的制度設計，還應充分考慮這種稅的收入歸屬問題，即個人所得稅收入應劃歸中央政府還是地方政府。這不僅涉及到稅種的配置和各級政府財力的劃分，也是有效實現(xiàn)個人所得稅收入功能與調節(jié)功能的關鍵因素。

一、個人所得稅收入歸屬的基本理論

在稅收學說史上，尚沒有學者單獨就個人所得稅收入歸屬問題進行過論述，但在論述稅種劃分的基本原則時，不同程度地涉及到了個人所得稅的歸屬問題。其中，影響較大的是美國學者塞利格曼(E·R·A·Seligman)和馬斯格雷夫(R·A·Musgrave)關于稅種劃分的原則。

塞利格曼認為，稅種劃分應遵循三項原則：(1)效率(efficiency)原則，就是以征稅效率的高低為標準來確定中央政府與地方政府之間的稅收歸屬。如所得稅的征稅對象為所得額即純收入，但所得的所在地可能會隨納稅人的流動而難以固定，并且人居住某地，其所得可以在另一地，甚至遍及全國或世界各地。這樣，如果把所得稅歸屬中央政府，則在計算和管理等方面就比較便利，征收起來效率也較高。(2)適應(suitability)原則，就是以稅基的廣狹為劃分標準，稅基廣的稅種歸屬中央政府，稅基狹小的稅種歸屬地方政府，如所得稅稅基廣泛，應屬于中央稅；房產(chǎn)稅稅基在房屋所在區(qū)域，較為狹小，應屬于地方稅。(3)恰當(adequacy)原則，就是以稅收負擔公平為劃分標準，如為公平目標而設置的稅，應歸屬于中央政府。

塞利格曼主要依據(jù)稅種本身的屬性來劃分稅收收入的歸屬權。這種劃分有利于稅收的征管，不會對經(jīng)濟行為造成過多的扭曲。但在實踐中，按此方法劃分稅種難以保證地方政府以地方稅收入來承擔較大比重政府支出的需要。因為如果按上述原則劃分稅種的歸屬，大部分稅收必然劃歸中央政府，地方政府只能取得較少份額的稅收, 地方公共支出可能因此而降低執(zhí)行力。此時，地方政府除了接受中央或上級政府轉移支付的財政資金外，只能有兩種選擇：一是減少地方公共支出，從而使地方公共產(chǎn)品處于較低水平，影響地方社會經(jīng)濟發(fā)展，影響政府支出的效率；二是尋求其他種類的財政收入，包括舉債、征費和“賣地”等，從而導致地方債規(guī)模失控，“土地財政”依賴癥突出。

馬斯格雷夫根據(jù)公平權力和有效利用資源的準則，提出稅種劃分應當遵循六項原則[1]：(1)可用于穩(wěn)定經(jīng)濟的稅種應作為中央稅，具有周期穩(wěn)定性的稅種歸屬地方稅。(2)具有累進性再分配功能的稅種應作為中央稅。(3)采用累進制稅率對個人征收的稅種應由最有能力采用綜合稅基的那一級政府征收。(4)稅源流動性較小的稅種應歸較低級別的政府。(5)稅源分布極不均衡的稅種應作為中央稅。(6)受益性稅和服務收費適合于各級政府。根據(jù)這六項原則，馬斯格雷夫將稅種在各級政府間做了粗略的劃分：中央政府適合征收自然資源稅及一體化的所得；州一級政府適合征收所得稅、消費稅和自然資源稅；地方政府適合征收財產(chǎn)稅。

從總體上看，盡管塞利格曼和馬斯格雷夫的稅種劃分原則并不十分完整，有些原則的應用要求也不十分清楚，但這些理論對稅種劃分的實踐仍具有很大影響。由此，我們認為具有以下特征的稅種一般劃歸中央政府：一是具有再分配性質、以支付能力為基礎的稅種；二是稅基流動性較強的稅種；三是地區(qū)間稅源分布不平均的稅種；四是收入變化具有周期性或波動性較強的稅種；五是稅負易轉嫁的稅種。當然，對于具有再分配功能和流動性較強的稅種，地方政府也可以涉及，但一般都以與中央政府共享形式存在[2]。

個人所得稅作為實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定和收入再分配的主要政策工具，其收入歸屬的劃分不僅應考慮該稅種本身的屬性，還應充分考慮不同國家對個人所得稅的功能定位和中央政府與地方政府集權與分權的程度。

首先，從個人所得稅本身的屬性看，把其收入歸屬為中央政府應具有很大的優(yōu)勢。一方面，對流動性稅基征稅，可以防止稅收引致的生產(chǎn)要素流動，避免地方政府之間的稅收競爭導致收入下降；另一方面，所得稅具有較高的收入敏感性，即所得稅的收入彈性較高，這可以使中央政府擁有較穩(wěn)定的政策工具，保護地方政府免受周期性波動可能對預算造成的沖擊。然而，對于個人所得稅占比重較大的國家而言，如果把個人所得稅收入完全歸屬于中央政府，則會引起地方政府財力不足，難以滿足地方財政支出的需求。因此，較現(xiàn)實的做法是使地方政府擁有一定的收入歸屬權，即中央政府與地方政府共享個人所得稅，至于中央政府與地方政府之間收入共享的方式則取決于具體國家的國情和財政體制。

其次，從個人所得稅的功能定位看，個人所得稅收入的歸屬還取決于其收入功能與調節(jié)功能的不同定位。一般而言，強調個人所得稅調節(jié)功能的國家更容易把個人所得稅歸屬中央政府，而強調收入功能的國家則往往把個人所得稅同時歸屬中央政府和地方政府。

最后，從中央政府與地方政府集權與分權的程度看，集權與分權程度不同的國家在個人所得稅收入歸屬上會體現(xiàn)出不同的特征。一般來講，集權程度較高的國家通常把個人所得稅更多地劃歸中央政府；對于分權程度較高的國家而言，地方政府往往擁有較大的歸屬權；而在集權與分權相結合的國家，個人所得稅通常在中央政府與地方政府之間進行分配。

當然，這些影響因素也不是絕對的。在實踐中，個人所得稅歸屬模式的選擇通常還要受一個國家經(jīng)濟體制、政治、歷史文化和稅收征管水平等多種復雜因素的影響。

二、個人所得稅收入歸屬模式的比較

(一)不同歸屬模式的比較

從邏輯上說，個人所得稅收入的歸屬可分為三種模式：

1.完全歸屬中央政府的模式

只有中央政府征收個人所得稅，地方政府不征收個人所得稅。根據(jù)西方財政學者的觀點，實行個人所得稅完全歸屬中央政府模式的國家，之所以不把個人所得稅同時劃歸地方政府，主要基于以下原因：一是擔心地方政府在擁有個人所得稅后會以一種失控方式增加其支出；二是擔心地方政府擁有個人所得稅會弱化中央政府的作用；三是擔心地方個人所得稅的地區(qū)差異會導致財富從高稅負地區(qū)轉移到低稅負地區(qū)；四是擔心增加稅收管理的復雜性[3]。

這種模式的優(yōu)點在于：中央政府擁有較高的運用個人所得稅進行宏觀經(jīng)濟調控的權力和財力，在個人所得稅課稅模式、起征點、稅率和費用扣除標準等方面有利于實行全國統(tǒng)一的政策和制度，有利于更好地發(fā)揮個人所得稅的調節(jié)功能。但是，這種模式也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在：地方財力通常會受到中央政府轉移支付條件的約束，限制地方政府權力的發(fā)揮。

2.完全歸屬地方政府的模式

只有地方政府征收個人所得稅，中央政府不征收個人所得稅。中央政府通常依靠地方政府上解財力來滿足其支出的需要，上解數(shù)額一般需要通過中央政府與各地方政府之間的不斷協(xié)商來確定。

這種模式的優(yōu)點在于：地方政府擁有較大的財源和財力，有利于滿足地方政府支出的需要；地方政府還可以根據(jù)本地區(qū)的不同情況在中央政府的授權范圍內對稅基和稅率等進行靈活調整。然而，這種模式的局限性也十分突出，主要表現(xiàn)在：一是中央政府失去了運用稅收手段進行宏觀調控的權力；二是不利于中央政府在不同區(qū)域及不同收入納稅人之間發(fā)揮個人所得稅的調節(jié)作用；三是區(qū)域之間稅源不均衡，容易造成各地區(qū)間稅收收入懸殊，加劇區(qū)域間的貧富差距。

3.中央政府與地方政府共享模式

中央政府與地方政府按一定方式對個人所得稅收入進行劃分。具體劃分方式則取決于中央政府與地方政府集權與分權的程度以及各級地方政府稅收的征管水平和稅收協(xié)調能力。

這種模式的優(yōu)點在于：將上述兩種模式的優(yōu)點兼收并蓄，既保證了中央政府宏觀調控能力的需要，又兼顧了地方政府的財政需求。不過，這種中央政府與地方政府共享模式在實踐中也存在一定的難點，即如何把個人所得稅收入在中央政府與地方政府之間進行合理劃分。

在實踐中，個人所得稅歸屬模式的選擇不僅取決于稅種本身的性質，也取決于在不同財政體制下各國中央政府與地方政府財力的劃分。表1列舉了OECD成員國個人所得稅收入歸屬的基本模式。從表1中可以看出，在30個OECD成員國中，有13個國家采用了單獨歸屬中央政府的模式，17個國家采用了按一定方式在中央政府與地方政府之間進行共享的模式，沒有任何一個國家采取單獨歸屬地方政府的模式。這與稅種劃分的基本理論相一致，也表明，個人所得稅作為一種調節(jié)收入差距、實現(xiàn)社會公平目標的稅種更適合劃歸中央政府，或在中央統(tǒng)一政策協(xié)調下作為中央政府與地方政府的共享收入。

表1 OECD成員國個人所得稅歸屬的基本模式

國 家歸屬中央政府歸屬地方政府澳大利亞∨奧地利∨比利時∨∨加拿大∨∨捷 克∨∨丹 麥∨∨芬 蘭∨∨法 國∨德 國∨∨希 臘∨匈牙利∨冰 島∨∨愛爾蘭∨意大利∨∨日 本∨∨韓 國∨∨盧森堡∨墨西哥∨荷 蘭∨新西蘭∨挪 威∨∨波 蘭∨∨葡萄牙∨斯洛伐克∨∨西班牙∨∨瑞 典∨∨瑞 士∨∨土耳其∨英 國∨美 國∨∨

資料來源：根據(jù) OECD的Taxation of Wage Income(2007)整理。

(二)中央政府與地方政府共享收入的方式

在中央政府與地方政府共享個人所得稅收入的模式下，還需要進一步明確在中央政府與地方政府之間如何合理劃分個人所得稅收入。

從邏輯上看，在中央政府與地方政府之間劃分個人所得稅收入可以有以下三種方式(如圖1所示)：

1.稅額劃分法

這種劃分法是將稅收收入按照一定比例在各級政府之間進行劃分,其特點是中央政府不賦予地方政府任何稅收調整權，以保證稅基與稅率的統(tǒng)一。具體包括兩種方式：(1)稅收附加。由中央政府以法律形式規(guī)定地方政府的附加比率，但地方政府可以與中央政府協(xié)商確定附加比率，具有一定的權限。(2)稅收分成。以行政命令方式規(guī)定中央政府與地方政府的分成比例，分成比例一經(jīng)確定下來，地方政府即按此執(zhí)行，一般不會變更。當然，在某些情況下，地方政府有討價還價的可能和余地。

2.稅率劃分法

這種劃分法是指不同級次的政府“同源課稅、分率計征”，其特點是中央政府賦予地方政府一部分調整稅率的權限。在保證稅基統(tǒng)一的前提下，允許各個地方政府在允許的范圍內對稅率進行部分調整。具體包括兩種方式：(1)調整稅率。在中央政府規(guī)定的幅度內，地方政府有權對稅率進行調整。(2)自定稅率。在統(tǒng)一的稅基上，地方可以自行確定稅率。

3.稅基劃分法

這種劃分法是指中央政府與地方政府各按自己規(guī)定的稅基征稅。其特點是中央政府賦予地方政府比較充分的稅收自主權。具體包括兩種方式：(1)稅基調整。只允許地方政府在一定范圍內對稅基進行調整，如在應稅總所得不變的情況下，允許地方政府對扣除項目與標準進行部分調整，地方政府具有充分的稅收自主權。(2)自定稅基。中央稅基與地方稅基完全由自己確定，地方政府具有完全的稅收自主權。

圖1 中央政府與地方政府個人所得稅共享方式

從理論上說，上述三種劃分方式各有利弊。稅額劃分法的主要優(yōu)點：一是中央政府擁有較大的權限，有利于宏觀調控；二是方法簡單，便于操作，只要在中央政府征稅的基礎上，地方政府即可根據(jù)附加率或分成比例，以較低的征管成本取得地方政府的收入。然而，這種方式的不足之處在于：它只能依附于中央政府的稅收，難以根據(jù)地方政府的實際情況對稅基進行調節(jié)，不能很好地體現(xiàn)地方政府的政策意圖。

相比而言，稅率劃分法和稅基劃分法則可使地方政府擁有較大的自主權，地方政府可以根據(jù)本地的實際情況靈活調整，有利于保證地方稅源。但是，這兩種方式在實踐中可能會產(chǎn)生以下問題：一是容易造成中央政府與地方政府之間重復征稅，需要中央政府與地方政府制定較詳細的所得稅協(xié)調方案；二是可能會引起地方政府之間稅收競爭，影響地方政府財政收入，削弱所得稅本身功能；三是在稅源不均衡的區(qū)域之間，可能會造成地區(qū)間個人所得稅收入差距懸殊的局面。

實踐中，各國情況十分復雜，個人所得稅收入劃分方法也多種多樣，幾乎涉及到了可能存在的各種方式。在實行個人所得稅共享模式的17個OECD成員國中，從個人所得稅收入劃分的具體方式可以看出：(1)有6個國家實行了稅額劃分法。其中，比利時和韓國實行了稅收附加方式，而捷克、德國、波蘭和斯洛伐克則采取了稅收分成方式。(2)有5個國家實行了稅率劃分法。其中，丹麥、意大利、挪威和瑞典采取了稅率調整方式，而西班牙選擇了自定稅率方式。(3)有6個國家實行了稅基劃分法。其中，芬蘭、冰島、日本和瑞士采取了稅基調整方式，而美國和加拿大選擇了自定稅基方式。

在中央政府與地方政府共享個人所得稅收入的模式下，各國選擇的收入劃分方式之所以不同，主要是由稅權集中程度決定的。一般的趨勢是，稅權相對集中的國家，偏向于采取稅額劃分法；稅權分散的國家，偏向于采取稅基劃分法；處于中間狀態(tài)的國家，偏向于采取稅率劃分法。而稅權的集中程度問題，主要是由一個國家的政治體制決定的。

三、我國個人所得稅收入歸屬的選擇

根據(jù)現(xiàn)行分稅制財政體制規(guī)定，我國個人所得稅收入歸屬選擇的是中央政府與地方政府共享模式，在具體劃分上，采取了稅額劃分法中的收入分成方式，即個人所得稅在由地方稅務局征收后，其收入在中央政府與地方政府之間按60%與40%進行分成。從客觀上講，這種劃分方法在制度實施上比較簡單，基本符合我國國情。一方面，這種劃分方法可以節(jié)省相關的行政成本，同時，也可以避免重復征稅；另一方面，這種劃分方式既考慮了我國單一制高度集權型財政體制的現(xiàn)實，也照顧了地方政府的財政需求。

然而，按稅收分成方式在中央政府與地方政府之間劃分個人所得稅收入，在實踐中可能會產(chǎn)生三大弊端：(1)地方政府只能依附于中央政府，不能根據(jù)地方政府實際需要對稅基進行調整，缺乏收入調節(jié)上的靈活性。(2)容易造成經(jīng)濟發(fā)展水平不同地區(qū)在稅源上產(chǎn)生較大差距。這具體表現(xiàn)為，在中央政府與地方政府分成比例統(tǒng)一確定的前提下，發(fā)達地區(qū)居民收入水平高，個人所得稅稅源豐富，地方財政收入多；收入水平相對低的地區(qū)，個人所得稅稅源少，地方財政收入也少。這種結果不僅擴大了地區(qū)間財力上的差距，也加大了中央政府轉移支付的難度。(3)中央政府與地方政府的分成比例難以科學合理確定，容易產(chǎn)生爭論。因此，隨著個人所得稅制度改革的深入，作為分稅制改革的重要內容，個人所得稅在收入歸屬模式上也應進一步完善。

首先，在個人所得稅歸屬模式上，現(xiàn)階段仍適宜選擇中央政府與地方政府共享模式，但在共享方式上應進行調整。根據(jù)稅收分級理論和國際慣例，個人所得稅作為一個具有收入再分配功能的稅種，它應歸屬中央政府，是中央政府用于調節(jié)收入差距、實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的重要政策工具。同時，基于個人收入也受益于各級地方政府提供的地方性公共產(chǎn)品等方面的考慮，地方政府也有理由與中央政府共享個人所得稅收入。因此，我國在個人所得稅歸屬模式上應繼續(xù)選擇中央政府與地方政府共享模式，但在共享方式上應根據(jù)不同地區(qū)的具體情況差別對待。具體可采取附加稅形式，對經(jīng)濟發(fā)展程度不同的地區(qū)規(guī)定不同的附加稅率，緩解地區(qū)之間財力差距過大的矛盾，待地方政府權力擴大后，可考慮逐步實行稅率劃分法，由地方政府自定稅率或調整稅率。

其次，根據(jù)稅收的效率原則和公平原則，個人所得稅作為一種對流動性生產(chǎn)要素征收的具有再分配性質的稅種，適宜由中央政府運用此稅來穩(wěn)定經(jīng)濟。然而，我國的實際情況是：一方面，個人所得稅占稅收總額的比重偏低，2012年個人所得稅收入占稅收總收入的比重僅為5.8%[4]；另一方面，個人所得稅納稅人眾多，稅基廣泛，稅源分散，稅收的監(jiān)控難度極大。因此，我國現(xiàn)行個人所得稅的征管還應更多地依賴各級地方政府，并由中央政府規(guī)范稅收征管，協(xié)調地方之間的利益關系。如當納稅人居住地與工作地不一致時, 可考慮由居住地所在的政府征稅為宜, 因為對大多數(shù)人來說，從居住地政府提供的公共服務中享受到的利益一般要超過從工作地政府提供的公共服務中所享受到的利益。

最后，隨著個人所得稅制度的逐步完善，在實行綜合分類個人所得稅制度后，納稅人信息的歸集、預納稅款的匯總合并，特別是綜合所得的補稅和退稅工作都需要跨地區(qū)的稅務協(xié)調和處理，涉及到不同地區(qū)、不同級次政府間的協(xié)調。對此，在明確個人所得稅歸屬模式的基礎上，中央政府應從全局出發(fā)，積極探討制定中央政府與地方政府之間規(guī)范、細致的收入分享協(xié)議，不斷提高個人所得稅的征管水平。在時機成熟時，可考慮實行稅率分享方式，從而使地方政府能夠分享稅基，增強地方稅收體系的收入彈性和地方政府的財政融資能力。

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