[瑞士]保羅·優(yōu)利歐(Paolo Urio)(著),張君玲(譯),蘇 有(校)

(1.日內(nèi)瓦大學(xué),瑞士日內(nèi)瓦 1205;2.日內(nèi)瓦大學(xué),瑞士 日內(nèi)瓦 1205;3.重慶行政學(xué)院,中國重慶 400041)

一、引論

10多年來,“中國夢”這個詞在中國已成為一個熱點話題。在習(xí)近平于2012年當(dāng)選為中國共產(chǎn)黨總書記后,這個詞獲得了全新的意義和動力,并成為他主導(dǎo)中國下一個10年發(fā)展的主題。當(dāng)然,“國夢”這個主題不僅僅限于中國。美國早已有了它的“國夢”:自19世紀末美國經(jīng)濟的發(fā)展使新中產(chǎn)階層發(fā)現(xiàn)他們有可能擁有舒適的生活方式,這樣的生活方式逐漸成為不僅在美國而且在世界其他地方“個人和家庭夢”的標準。歐洲現(xiàn)在不愿意針對未來發(fā)表什么“夢”,可能是由于歐洲在二戰(zhàn)后意識到,通過殖民主義、帝國主義和相關(guān)大國之間的事實上的歐洲內(nèi)戰(zhàn),對世界和歐洲人民的傷害,尤其是兩次世界大戰(zhàn)帶來的災(zāi)難。如果曾經(jīng)有“歐洲夢”,也可能是像我一樣生于上個世紀40年代的人們所發(fā)展出來的理念。我們這一代人,震驚于納粹法西斯主義和二戰(zhàn)帶來的驚恐,但也確信始于50年代的歐洲統(tǒng)一會為歐洲帶來內(nèi)部的和國際的和平與繁榮。在從那時起歐洲經(jīng)濟和社會發(fā)展的“黃金30年”中,千百萬歐洲人民從戰(zhàn)亂的驚恐中逐漸恢復(fù),生活水平提高了,并能夠享受一系列的社會福利政策。這些福利政策使他們在面對生命危險即疾病、失業(yè)和養(yǎng)老時,能得到一定的保護?，F(xiàn)在,是來觀察當(dāng)今世界的三大重要部分——中國、美國、歐洲——各自之夢是否成真,或者,三方領(lǐng)導(dǎo)集團所實施的政策是否使國家向相反的方向即“噩夢”發(fā)展的時候了。在本文中,基于理論思考和實踐經(jīng)驗,我將發(fā)展一種策略(也可稱之為模式,或更簡單地理解為一個分析的框架),來評估公共政策對民眾過去和未來的影響,致力于回答這個問題:美夢還是噩夢?

各國的“國夢”當(dāng)然和本文題目的第二個概念“社會變革”緊密相連。我們將看到:“社會變革”要比“國夢”容易定義。而“夢”的定義在很大程度上依賴于理念(意識形態(tài)的、理論的或者根據(jù)經(jīng)驗的理念),個人理念、群體理念或者國家領(lǐng)導(dǎo)團體的理念。只有當(dāng)“社會變革”的定義基于經(jīng)驗理論之上時,“社會變革”才能在“夢”的基礎(chǔ)上得以評估。因此,“社會變革”和“夢”是有聯(lián)系的。

二、定義“社會變革”

我們首先來定義“社會變革”。“社會變革”是出現(xiàn)在社會內(nèi)部、伴隨著公共政策的實施而發(fā)生的一系列變化。這些政策的實施關(guān)乎于一個或幾個社會的組成部分,如不同的社會分支結(jié)構(gòu)(例如文化或意識形態(tài)、經(jīng)濟、政體、法律架構(gòu)和通訊結(jié)構(gòu)),社會、經(jīng)濟和政治因素以及自然環(huán)境①我已在我的《公共管理的政治作用》(洛桑,LEP,1984年,第254-282頁)一書中,詳細地闡明了這種方法。該方法的中文摘要論述,可見我的論文《重塑中國的社會,經(jīng)濟和政治:中國改革簡史與詮釋》(華中師范大學(xué)《政治與社會》2013年第2期第1卷第1-37頁)——作者注。?！白兓币苍S代表著個人、個人群體(例如社會團體或社會類屬、階層、政黨、利益集團、大眾媒體等)、公共事業(yè)單位或者整個國家狀況的改善或惡化。當(dāng)然,評估社會變革成果是積極的還是消極的標準是由研究者或?qū)嵤┕舱叩念I(lǐng)導(dǎo)團體來選擇的,而公共政策正是社會變革的根源。這也正是困難的開始。以下的例子取自于中國1978年至1997年的真實狀況。鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下的開放(內(nèi)部和外部的)政策使國民生產(chǎn)總值有了顯著增長,人均生產(chǎn)總值也得以增長。這只是一種簡單的基于經(jīng)驗之上的評估。鄧的最終目標是提高中國的整體國民財富(國民財富由國民生產(chǎn)總值和人均生產(chǎn)總值來衡量),基于經(jīng)驗上的評估將不可避免地和由公共政策引起的社會變革的良性評估聯(lián)系起來。這就是長期以來由中國領(lǐng)導(dǎo)團體做出的官方評估。然而,一些研究者,自20世紀80年代末就已經(jīng)指出:伴隨著以上談及的良性成果,一些負面的結(jié)果也不斷出現(xiàn),如社會貧富差距的增加和環(huán)境的破壞。這種評估后來被中國領(lǐng)導(dǎo)人所認知,之后,特別是2002年以后,就有“以人為本”的政策出臺實施。

因此,基于經(jīng)驗之上的評估和對公共政策引起的社會變革的評估,依賴于研究者或相關(guān)國家政治領(lǐng)導(dǎo)的觀點。與相關(guān)政策有利害關(guān)系的個人和公民群體也可以做出評估。另外,既然相似的公共政策將可能導(dǎo)致相似的結(jié)果,我們可以考慮:如果一個國家想在這些政策實施之前或之后評估結(jié)果,較好的建議是不僅分析自己的政策經(jīng)驗,還要分析別的國家的經(jīng)驗。因此在這篇文章中,我將評估和評價公共政策不僅僅在中國,而且也在西方引起的結(jié)果。原因是,自80年代初,中國和西方都著手實施的一系列的公共政策,盡管存在著諸多差異,仍然展現(xiàn)出顯著的相似點:這些政策可以放在新自由主義兩“翼”之一的傘下:即新公共管理政策(另一個是“華盛頓共識”)②關(guān)于新自由主義的兩翼之間的相關(guān)性,可參見我的著作《調(diào)和中國國家、市場和社會,走向繁榮的長征》(倫敦與紐約:Routledge出版社,2010年)第47-50頁;關(guān)于新公共管理和中國改革之間的相似性,可參見該書第65-105頁——作者注。。這些政策的共同點是國家活動的大部分領(lǐng)域的私有化、撤除對市場(國內(nèi)和國際)的管制、注重經(jīng)濟效率而犧牲社會公平。

三、定義所謂的“國夢”

公共政策所要實現(xiàn)的“夢”,依賴于(就像我已經(jīng)建議的那樣)評估者的觀點。作為一個學(xué)術(shù)評論員,在展開評論之前,我認為非常有必要先解釋我的初步標準是什么。有些人稱之為假定,但是我將更簡單地把它們視為合理的出發(fā)點。

第一,不同的國家有不同的“國夢”,這是合理的看法。而且我們可以展示:它們往往確實不同,正如我在上文簡明地比較過的“歐洲夢”和“美國夢”的不同一樣。這種不同歸因于它們盡管部分相同但卻最終不同的歷史。既然都屬于自由民主及資本主義經(jīng)濟范疇的歐洲和美國是這樣,那么我們在比較中國和西方的“國夢”時,不同之處就可能更為真實和顯著。

第二,預(yù)測生活在同一個國家的人們和群體可以構(gòu)想不同的夢想,這也是合理的。此外,生活在不同國家的同一類人的夢想(如中產(chǎn)階級)也會不同。這些差異取決于個人和團體在他們自己的國家中的位置和角色,在其社會層面發(fā)揮的功能,即它們的經(jīng)濟實力、社會地位、參與政治決策、聲望和教育等。僅舉一例來說明這一點:在西方,占主導(dǎo)地位的看法是:發(fā)展中的中國中產(chǎn)階級被設(shè)想與西方中產(chǎn)階級有相同的價值觀,因此它將以同樣的方式評估公共政策的結(jié)果;更重要的是,它要求中國領(lǐng)導(dǎo)層改革政治體系以受益于與西方中產(chǎn)階層享有的同樣的自由。盡管這個假設(shè)不能在理論上被排除,但這絕不是合理的。因為它們有不同的歷史,西方和中國社會沿著非常不同的路徑,經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展,涌現(xiàn)出不同的基本價值觀體系。

第三,如果我們認為“國夢”在大多數(shù)情況下是由國家領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建并加以傳播的,那么隨之出現(xiàn)的問題是:國家的領(lǐng)導(dǎo)人是否能夠理解、詮釋和滿足其人民的需求?正是在這里,研究人員必須明確地說明他的有所側(cè)重的觀點。如果我們考慮到各國人民在歷史上所經(jīng)歷的可怕悲劇(如戰(zhàn)爭、饑荒、殺戮、酷刑、不公正等),那么似乎以絕大多數(shù)聯(lián)合國成員國已簽署的《世界人權(quán)宣言》的序言為起點是合理的。在此基礎(chǔ)上,我們應(yīng)該評估由國家領(lǐng)導(dǎo)人實施的公共政策是否有效地改善了,或者是在將來易于有效地改善公民的生活條件,使他們“免予恐懼和匱乏”——正如這個序言第2段所述的那樣。此外,這個宣言中30條條款所列的權(quán)利遠遠超出了一般由西方學(xué)者和政治家所提及的政治和公民權(quán)利。事實上,它們也注重公民的實質(zhì)性權(quán)利,如“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準,包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù);在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時,有權(quán)享受保障”[1]。此外,考慮到宣言列舉的權(quán)利如此眾多,涵蓋了一系列令人印象深刻的人類生存條件的不同范疇,那么所有這些不能同時得到滿足,而需要一個相當(dāng)長的時期是合理的。因此,似乎可以接受的是:一個國家的領(lǐng)導(dǎo)團體可能會選擇一個優(yōu)先實現(xiàn)一些權(quán)利的戰(zhàn)略。此外,也似乎可以合理地認為,沒有任何一個單一的歷史路徑,即使是西方所經(jīng)歷的歷史途徑,使一個國家完全實現(xiàn)這個宣言所載的所有權(quán)利。此外,人們必須承認:西方國家本身距離完全實現(xiàn)全部的實質(zhì)性權(quán)利還很遠。因此,如果一個策略使一個社會沒有人貧窮,每個人在面臨一定的問題(如失業(yè)、貧困、疾病等)時能夠得到由“社會友好”和“環(huán)境友好”的經(jīng)濟所提供的充分的保護,我認為這個戰(zhàn)略就是“好”的戰(zhàn)略。就目前而言,可以說這種類型的社會將減少不平等現(xiàn)象,如斯蒂格利茨等曾令人信服地證明,它不僅益于保證社會公正,也益于提高經(jīng)濟效率[2]。另外,這種類型的社會將防止社會動蕩,并有助于社會和政治穩(wěn)定,而且是社會和經(jīng)濟發(fā)展的一個必要條件?？傊?是一個經(jīng)濟為人服務(wù)而不是相反的社會。

第四,有一個爭論,研究人員必須給出明確的答案。這個爭論源于一個悖論:蛋糕,是先做好然后再分配它,還是邊做邊分配?哪個更好?第一個策略通常是自由主義者的首選。新自由主義者更傾向于這種觀點,他們假裝這一選擇立足于科學(xué)考慮。有一部分中國人也持有完全相同的觀點。但不幸的是事實正好與他們的觀點相反。在經(jīng)濟的實際運作中,蛋糕的分配和制作是同步進行的。問題是:參與財富的創(chuàng)造的雇員得到的待遇公平嗎?他的薪水是否能將他置于貧困線之上?而對于經(jīng)濟不需要,因此領(lǐng)取不到工資的人,是否有一項公共政策,使他們能夠獲得補貼,允許他們能夠生活在貧困線之上?關(guān)鍵是,自由主義和新自由主義者認為,資本主義經(jīng)濟以效率為基礎(chǔ)運行,只有當(dāng)雇傭有利于經(jīng)濟時,人們才能獲得工作;此外,雇員受雇時,他們的薪水是由他們工作的公司的總體效率決定的,這意味雇員的薪水可能低于貧困線,如果貧困線與公司的整體效率是兼容的。那些資本主義經(jīng)濟不需要的人們,結(jié)果是無法參與創(chuàng)造財富,因此領(lǐng)取不到工資。如果他們能接收到一項公共政策為他們帶來的津貼(在這種情況下是一些失業(yè)救濟金),他們還能生存。當(dāng)然,在實踐中,即使在“最”資本主義的國家,一些公共政策的設(shè)立也旨在幫助經(jīng)濟并不需要的人。但是,數(shù)據(jù)表明,這些國家推行的社會政策帶來的好處不足以避免可達15%的貧困率,在某些情況下甚至更高[3]。因此,這種傾向于考慮蛋糕及分配問題的選擇并沒有建立在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上,而是建立在有利于經(jīng)濟效率而非社會公平的意識形態(tài)偏好上?？茖W(xué)分析也不能幫助我們在經(jīng)濟效率和社會公平之間做出選擇。事實上,我們現(xiàn)在處在基本價值領(lǐng)域,在此領(lǐng)域里,基本價值的選擇只能建立在倫理、道德或宗教因素的基礎(chǔ)上,簡言之,建立在信仰之上①這一立場的靈感源于諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者赫伯特A.西蒙(Herbert A.Simon)的著作《行政行為:行政組織的決策過程》(紐約,自由出版社,1997年)。西蒙講:“事實命題不能從倫理命題以任一推理過程得出,倫理命題也不能直接與事實相比較——因為他們斷言‘應(yīng)該’,而不是事實。因此,道德命題的正確性沒有辦法以經(jīng)驗或理性去檢驗?！蓖蠒?第56頁。。在經(jīng)濟效率原則支配下,只采用能夠滿足經(jīng)濟效率的那一部分勞動力,而留下另一部分,在最好的情況下維持一種不貧不富的生活,在最壞的情況下,只能過低于貧困線的生活(如“窮忙族”②指辛苦工作,但所得仍低于貧困線之下者。和失業(yè)者)。只有到后來,當(dāng)?shù)案庾銐虼?但誰做這個決定?),這些人才被給予適當(dāng)?shù)姆绞饺ゾS持一種勉強過得去的生活。資本主義歷史(特別是在其新自由主義變體的時期)表明,這些人已經(jīng)等待了很長的時間。此外,這一戰(zhàn)略忽略了,或者至少沒有足夠重視社會公平的原則。具有諷刺意味的是,這恰恰與構(gòu)成其思想的基礎(chǔ),如經(jīng)濟效率的原則相互矛盾。正如我已經(jīng)提到的,斯蒂格利茨曾令人信服地表明,刻意被留在經(jīng)濟過程之外的人卻可以被雇傭來參與共同的財富的創(chuàng)造,構(gòu)成了一種潛在生產(chǎn)方式的非經(jīng)濟的浪費[2]。正如我上面的建議,我更喜歡另一種解決辦法——“制作和分配蛋糕同時進行”。如果一個發(fā)展戰(zhàn)略能夠使一個社會里沒有人是孤立無援的窮人,在面臨問題(如失業(yè)、貧困、疾病)時,人人享有“社會友好”和“環(huán)境友好”的經(jīng)濟所提供的充分的保障,我就可以接受這是一個“好”的戰(zhàn)略。

四、怎樣確定社會變革是否已經(jīng)實現(xiàn)了“國夢”?

我們現(xiàn)在必須轉(zhuǎn)向這項艱巨的任務(wù),即設(shè)計一個框架,來衡量和評價由特定發(fā)展戰(zhàn)略引起的社會變革。我們必須著眼于事實。我們必須看公共政策。但公共政策并不是最終的事實。它們采取理論的形式:如果我執(zhí)行一個政策A,我將獲得結(jié)果B。但是,實施后,B是否實現(xiàn)了政策A的目的呢?或者它完全沒有實現(xiàn),或者僅僅實現(xiàn)了一部分,以及它也有可能導(dǎo)致了一些不需要的后果C呢?如果是這樣的話,那對社會、對個人以及公民團體所帶來的整體結(jié)果是什么呢?為了回答這些問題,我們要看看最終的事實,那就是政策對人民和人民群體的影響。如我在其他地方建議的那樣,我們要看看以下幾組指標:(1)就業(yè)數(shù)量,通過其反向,即現(xiàn)時的失業(yè)率來衡量;(2)就業(yè)質(zhì)量,由工作條件即薪水、社會福利、工作時間、帶薪休假、防止不合理的解雇等方面進行評估;(3)收入分配;(4)貧困率;(5)犯罪率;(6)人民健康;(7)生存環(huán)境的健康①我自20世紀90年代開始研究這種方法;見我的論文《公共管理服務(wù)市場》(收錄于由Marc Hufty主編的《會計理念,國家,新自由主義,新公共管理》(巴黎,法國大學(xué)出版社,1999年,第91-124頁)和我的著作《中國,西方和新公共管理的神話》(倫敦及紐約,Routledge出版社,2012年)第55-63頁——作者注。。我的意見是:各個“國夢”是否能夠?qū)崿F(xiàn),就在于這七個方面取得的結(jié)果是否在整體上足夠好。

五、西方經(jīng)驗:美夢與噩夢之間

現(xiàn)在,問題可以這樣看:實行怎樣的公共政策才能使上述七個方面獲得好結(jié)果?第一個答案,可以通過簡明地看中國和西方在1978年至2008年間,即經(jīng)濟和金融危機爆發(fā)之前獲得的結(jié)果來定[3]。正如我以上的建議,這是一個不錯的策略,因為在這段時間中國和西方已基本實施了看來相似的政策(即一些領(lǐng)域的私有化和解除管制、開放和權(quán)力下放),盡管兩者在社會組織上存在著顯著的差異。在西方,這個過程已在新自由主義兩“翼”之一的新公共管理意識形態(tài)的保護傘下得以實施,并給予私營金融部門在資本主義經(jīng)濟中的主導(dǎo)層地位。簡單總結(jié)該成果是:透明度小,競爭少,更多的經(jīng)濟效率(以GDP衡量)和較少的社會公平[3]。當(dāng)然,西方國家之間也存在差異。所有實行上述政策的西方國家,都出現(xiàn)了收入不平等、貧困率和犯罪率增加、公眾健康惡化等情況,而那些更深入地實施這些政策的國家,如美國、英國和新西蘭的情況,則比歐洲大陸國家更糟。如果我們以收入不平等為例,美國、英國和新西蘭擁有最高的基尼系數(shù),但貧困率和犯罪率(特別是美國)也最高。誠然,與歐洲大陸國家相比,這些國家的失業(yè)率較低。但這伴隨著就業(yè)質(zhì)量的顯著惡化,短期和兼職合同及低報酬工作的增加就可證明。2008年金融危機爆發(fā)后,這些國家的失業(yè)率上升至與歐洲大陸國家不相上下的水平;而且,資本主義經(jīng)濟不再需要因而待業(yè)的人們,不僅在數(shù)量上增加,而且人均收入和享受社會服務(wù)方面的情況也在惡化。因此,新自由主義改革使占人口1%的巨富們的“夢想成真”,但它為多數(shù)西方人民帶來的,是噩夢。

六、中國經(jīng)驗:是否夢想成真?

在西方推行新公共管理改革相同的時間內(nèi),中國著手進行給市場機制以越來越大空間的改革。這一改革已經(jīng)大大減少了貧困人口的數(shù)量(據(jù)世界銀行統(tǒng)計超過五億人),該國的國民生產(chǎn)總值連續(xù)30年多以10%左右的年均增長率增加(這已使中國經(jīng)濟位于世界第三位,僅次于歐盟和美國),并改善了大批中國公民的生活狀況。然而,中國的人均收入2010年排在世界第127位,遠遠落后于美國、瑞士和歐盟。此外,在同一時間,人們在收入和享有公共服務(wù)方面之間的不平等增加(基尼指數(shù)從毛澤東時代末的22降至1997年的44及現(xiàn)在的48),地區(qū)和省市之間的差距、省市范圍內(nèi)城鄉(xiāng)居民之間的差距也增加了。更令人擔(dān)憂的是,貧困的減少在1997年停滯,然后開始增加,貧困的新形式在城市和農(nóng)村出現(xiàn),大批農(nóng)民工不能享有適當(dāng)?shù)纳鐣?wù)(尤其是健康、教育和社會保險)。最后,環(huán)境遭到破壞,給人們的健康帶來負面影響[4]。當(dāng)然,我們必須考慮到,中國是一個非常大和存在很大地區(qū)差異的國家。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)展計劃署的數(shù)據(jù),從以人均收入、平均壽命和教育等構(gòu)成的人類發(fā)展指數(shù)看,我們發(fā)現(xiàn),中國的8個先進省份①這些省市(不會令人吃驚地)是:上海、北京、天津、廣東、浙江、江蘇、遼寧和山東。和一些西方國家如葡萄牙一樣,位于世界第34位,但整個中國的該指數(shù)位于第89位。如果我們觀察教育,情況就更好:16個省份和幾個西方國家同樣好,北京和美國在整體上一樣好,而上海甚至更好。

我們可以得出結(jié)論,在中國的一些省份所取得的成果的基礎(chǔ)上,中國正朝著正確的方向前進,并很可能在不太遙遠的將來實現(xiàn)中國夢,前提是欠發(fā)達的省份能夠獲得實現(xiàn)自己“夢想”的手段。中國政府至少自20世紀90年代末,已經(jīng)認識到了問題的嚴重性,并已開始采取措施,重新調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略,向較多社會公平和較少經(jīng)濟效率的方向發(fā)展[3]。此外,2008年金融危機爆發(fā)后,中國政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、衛(wèi)生和教育、農(nóng)村居民福利、節(jié)能、環(huán)保、低收入居民住房等方面已投入巨資。換句話說,它已經(jīng)投資于該國的未來。然而,我們必須認識到:現(xiàn)在,“夢”想對中國公民來說還比較遙遠,還需要很大的努力才能實現(xiàn)。

然而,中國和西方存在差異:2008年金融危機爆發(fā)后,中國為本國人民的未來投資,而西方卻投入巨資拯救資本主義經(jīng)濟的上層,即導(dǎo)致2008年經(jīng)濟崩潰的金融體系,同時實行緊縮方案,傷害了西方的中下階層,尤其是貧困人口。后果是,超級富人與窮人之間的差距進一步拉大,抗議運動已經(jīng)在幾個西方國家發(fā)展。更令人擔(dān)憂的是,西方國家政府的幾個國際動作給人的印象是:西方領(lǐng)導(dǎo)人沒有能力解決其國內(nèi)問題,而轉(zhuǎn)向國際舞臺尋找“敵人”來對抗(如在此類情況下經(jīng)常發(fā)生的那樣),從而試圖通過喚醒公民的民族主義情結(jié)以找回民眾的支持。軍事干預(yù)利比亞及其他非洲國家、對格魯吉亞和烏克蘭的外交和經(jīng)濟干預(yù)措施、對伊朗的隔離政策、直接或間接干預(yù)敘利亞、對俄羅斯和中國的遏制政策的發(fā)展等,是西方(尤其是美國)擔(dān)心喪失其自文藝復(fù)興以來在世界范圍內(nèi)所獲得的主導(dǎo)地位的明顯跡象。

七、朝向“國夢”:一種“社會友好”和“環(huán)境友好”的發(fā)展戰(zhàn)略

在定義了現(xiàn)今“國夢”和國際背景之后,下一個和最后一個我必須在這篇文章里論及的問題是:為了克服一種重經(jīng)濟效率而忽視社會公平的發(fā)展戰(zhàn)略所帶來的消極后果(如我以上總結(jié)的消極后果),一個國家(及其政治或行政區(qū)劃)應(yīng)該實行什么樣的發(fā)展戰(zhàn)略以發(fā)展一個更平衡的社會?為了回答這個問題,我會用一個模式。這個模式是我在2005年至2008年間執(zhí)導(dǎo)轉(zhuǎn)型時期國家的公私伙伴關(guān)系的研究而準備的②我提出的這個模型的第一個版本,是2006年7月11日在日內(nèi)瓦國際學(xué)術(shù)網(wǎng)絡(luò)(GIAN)的辦公室舉行的國際研討會上的報告;更詳盡的版本于2007年8月發(fā)表在GIAN網(wǎng)站上(http://www.ruig-gian.org/ressources/Urio-PPP.pdf?ID=204&FILE=/ressources/Urio-PPP.pdf),標題為:Paolo Urio:《在什么情況下公私合作(PPP)可以促進國家在預(yù)公私合作階段的效率,公平,安全和可持續(xù)發(fā)展?》。本文作為第二章,已發(fā)表在我主編的《公私合作伙伴關(guān)系,轉(zhuǎn)型國家成功和失敗的因素》(蘭哈姆(MD)和紐約,美國大學(xué)出版社,2010年,第25-69頁)——作者注。。其實,我不喜歡“模式”這個概念,尤其在討論中國的時候。我在我關(guān)于新公共管理的書的結(jié)論中寫道:“一個問題仍然沒有定論:有沒有‘中國模式’?中國和西方學(xué)者及輿論領(lǐng)袖就這個問題已經(jīng)展開爭論。在本書所呈現(xiàn)的調(diào)查結(jié)果,以及對中國改革的評估的基礎(chǔ)上,我可以給出的暫定的回答是否定的。沒有中國模式,或者更準確地說,也許是一種悖論的表達,中國模式是沒有模式,而是這個偉大國家在現(xiàn)代化進程中不斷地變換思維和管理方式。由于中國的成功和西方的‘新自由主義模式’的相對失敗(和持續(xù)),我傾向于以祝福我的西方人同胞好運來結(jié)束這本書,并鼓勵我的中國朋友在務(wù)實和不斷變革的道路上繼續(xù)前進?！盵3]

所以,讓我們把它叫做一個分析框架。該框架基于四個價值,其定義如下③有必要說明:定義效率、安全、公平和可持續(xù)發(fā)展等概念是一個極其復(fù)雜而艱巨的任務(wù),因為人們沒有達成共識。此外,多樣性的認識當(dāng)然也歸因于歷史經(jīng)驗和文化的不同。:

“效率”的意義在于資源與成果之間的關(guān)系,如完善的成本-效益(或成本-利益)分析主流所下的定義那樣。它可以假定兩個方向:固定成本水平,然后利益最大化;或者固定受益水平,并最大限度地降低成本。這兩個都被認為是合理的,而選擇將取決于可以是政治的、經(jīng)濟的、行政的、社會的、意識形態(tài)的、國家或國際的考慮因素。

“公平”是指物品和服務(wù)的公平分配,尤其是對重要資源和基礎(chǔ)設(shè)施的獲得。公平發(fā)展的目的是減少經(jīng)濟邊緣化或弱勢群體如少數(shù)民族或女性的政治歧視,并防止以社會或政治沖突為表達方式的未來社會-政治緊張局勢或不滿。

經(jīng)濟發(fā)展的“可持續(xù)性”是指人類,社會,政治、經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展,這樣的發(fā)展既滿足當(dāng)代人的需求,又不為滿足其自身需求而危及后代人的能力?？沙掷m(xù)發(fā)展和人類安全密切相關(guān);沒有安全,發(fā)展是不可能的。然而,可持續(xù)性還包括另一元素,即經(jīng)濟和社會的發(fā)展公平分配到一個社區(qū)或國家的所有成員——因此強調(diào)公平地獲得資源和基礎(chǔ)設(shè)施。此外,可持續(xù)發(fā)展,也被理解為現(xiàn)有資產(chǎn)的保護,以及未來資產(chǎn)的開發(fā),如對經(jīng)濟和社會發(fā)展、對自然環(huán)境保護至關(guān)重要的基礎(chǔ)設(shè)施[5]。

“安全性”在這里是促進可持續(xù)發(fā)展的最重要價值之一。該表述適用于所有安全方面的考慮(社區(qū)級公共安全、國家安全和國際安全),它潛在地受影響于,或能夠影響可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和重要資產(chǎn)的保值。如此定義,安全性顯然也與公平和效率相聯(lián)?！鞍踩浴毙枰惶字荚诮⒑途S護一個在國內(nèi)和國際上有利于社會和經(jīng)濟發(fā)展的安全的制度、政治、社會和物理環(huán)境的國內(nèi)政策。

對四個價值中每一個,我都構(gòu)建了一個結(jié)構(gòu)(此處從略)。接下來的步驟是使公共政策與這四個價值相聯(lián)系。這些政策的協(xié)調(diào)和綜合的目標,是建立一個能夠?qū)崿F(xiàn)這四個價值的社會,或至少實現(xiàn)四值之一而不傷害其他值,這樣的社會應(yīng)呈現(xiàn)以下特征:

·經(jīng)濟發(fā)展:效率水平與可持續(xù)發(fā)展的步伐相適應(yīng);

·人類活動(包括私人的和公共的)的組織和協(xié)調(diào)的方式能夠保護環(huán)境,特別是保護稀缺和不可再生的自然資源;

·人類活動(包括私人的和公共的)的組織方式能夠?qū)崿F(xiàn)一種平衡的社會,在這樣的社會中,公平與安全性應(yīng)達到合理的、可接受的、不斷改進的水平。

而且我認為,社會、經(jīng)濟和政治的穩(wěn)定將有利于這一整合目標的實現(xiàn)。最后,但并非最不重要的,政府應(yīng)該在協(xié)調(diào)旨在實現(xiàn)整合目標的政策時發(fā)揮核心作用。特別是,我在我最新一本書的結(jié)論中談到中國,指出:政府(或者更確切地說,是黨和國家)應(yīng)該控制和指導(dǎo)私營部門的發(fā)展,使其貢獻于共同財富(蛋糕)的創(chuàng)造和分配,旨在為全體公民謀利益而不只為少數(shù)人服務(wù)①Urio:《西方和新公共管理的神話》同前,第208-209頁。主要的建議有以下幾條:(1)進一步發(fā)展“以人為本”的政策(特別是社會保障,如醫(yī)療、失業(yè)和養(yǎng)老保險、住房、飲用水和享有公共服務(wù)),這將有助于縮小差距,特別是收入的不平等;(2)為此還需提高農(nóng)村居民和農(nóng)民工的福利,這將有助于城市化進程的順利管理;(3)避免一切形式的市場原教旨主義,繼續(xù)中國實用主義的道路;(4)保持政治指導(dǎo)經(jīng)濟和參與者的方針;(5)因此,使中國的資本家保持在可控制的范疇內(nèi),防止他們發(fā)展與他們的西方同行相似的過度行為,以導(dǎo)致資本主義(金融)中上層的統(tǒng)治地位以及類似2008年的危機;(6)保持對銀行和中央銀行的控制;(7)推進“現(xiàn)實市場”的發(fā)展:基于競爭和透明度的市場經(jīng)濟;(8)為此,有必要規(guī)范市場以有效地生產(chǎn)社會所需;(9)當(dāng)市場不能生產(chǎn)社會所需,國家準備替代市場并維持可能被視為戰(zhàn)略的,為中國經(jīng)濟或向公民提供實惠服務(wù)的必需的公共行業(yè);(10)進一步鏟除腐敗、逃稅和避稅行為;(11)進一步加大中央政府的財政能力和通過在地方當(dāng)局設(shè)立高效的債務(wù)報告制度,控制地方政府支出的能力;(12)進一步發(fā)展減少污染和稀缺資源的使用(發(fā)展綠色經(jīng)濟)的政策;(13)不斷發(fā)展和完善教育體系(義務(wù)教育應(yīng)該是免費的,較高水平的教育一般民眾應(yīng)該負擔(dān)得起),以及科學(xué)和技術(shù);(14)繼續(xù)對全球經(jīng)濟開放的政策,但應(yīng)實行選擇性的保護主義。。

八、一些戰(zhàn)略考慮

第一,根據(jù)布羅代爾(Fernand Braudel)的觀點,我認為市場經(jīng)濟和資本主義之間有相當(dāng)大的差異。市場經(jīng)濟中,競爭性和透明度使經(jīng)濟主體有可能在市場上理性地活動,以在許多經(jīng)濟部門(但不是在所有部門)創(chuàng)造對社會廣泛有用的成果。但是,當(dāng)資本主義通過減少競爭和透明度,占領(lǐng)市場經(jīng)濟越來越多的部分,隨之,如2008年金融危機非常好地演示的那樣,就導(dǎo)致一些不良后果出現(xiàn)①經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的報告《經(jīng)合組織社會概覽(經(jīng)合組織的社會指標,危機及其后果)》(經(jīng)合組織,巴黎,2014年)顯示:(1)收入差距在2010年整個經(jīng)合組織國家有很大不同。北歐和中歐國家在可支配收入的不平等最低,而歐洲以外的國家和美國收入不平等卻很高(第110頁)。(2)在英國和美國,所占人口比例1%的最富有者的稅前收入的比重超過他們在1985至2010年間稅前收入的一倍。在西班牙和瑞典,數(shù)據(jù)顯示盡管有明顯上升趨勢,但與講英語的國家相比,上升趨勢不太明顯。在法國和大多數(shù)歐洲大陸國家,上升的趨勢也不太明顯(第110頁)。(3)經(jīng)合組織的平均相對貧困率在2010年為11%。英語國家,地中海國家和一些歐洲外國家的貧困率比較高,美國為17.4%,澳大利亞為14.4%,英國為10.0%,所有歐洲大陸和北歐國家低于10.0%。只有以色列、土耳其、智利和墨西哥的狀況比美國更糟(第112頁)。。資本主義經(jīng)濟中有一個“陰影區(qū)域”和業(yè)內(nèi)人士活動的“陰影區(qū)域”,這就是布羅代爾認識到的現(xiàn)象的根源,它構(gòu)成資本主義的本質(zhì)。但它不是真實的、真正的市場經(jīng)濟的內(nèi)核,呈現(xiàn)在我們面前的往往是明顯的矛盾現(xiàn)象。所以,必須促進的是一個市場,而非資本主義[6]。

第二,如果這是真的,正如布羅代爾有力地表明的,資本主義有能力在危機后,“從一個把戲轉(zhuǎn)移到另一個……結(jié)果是保持相對忠實,與自身一致”,那么一個國家必須找到組織手段,以促進真正的市場,并阻止資本主義發(fā)展和兼并經(jīng)濟的整體(或最重要和最有影響力的一部分)。這只能由國家這個可以聲稱代表整個社會的唯一機構(gòu)來完成。從這個角度來看,國家應(yīng)在發(fā)展戰(zhàn)略中,包含控制住經(jīng)濟以避免向資本主義經(jīng)濟行為轉(zhuǎn)變,即市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本主義經(jīng)濟現(xiàn)象的內(nèi)容?？傊?政治必須對經(jīng)濟負責(zé)。

第三,布羅代爾關(guān)于資本主義的分析,對國際體系中的國家戰(zhàn)略意義重大。問題是,中國已逐步對外開放其經(jīng)濟,這有助于中國提高其經(jīng)濟的整體投資能力,并有利于從國外轉(zhuǎn)讓技術(shù),然而,一些學(xué)者認為這將不可避免地將中國融入世界資本主義體系。李民騏已用最激進的方式表達了這種論斷[7]。此外,還應(yīng)該有這樣一種戰(zhàn)略考慮:很長一段時間,我們目睹了西方列強在世界各地的干預(yù),特別是在中國和俄羅斯;2010年,中國被告知:美國已使太平洋地區(qū)成為其外交政策的新支點。但是,盡管這些事件令人擔(dān)憂,還并沒有把中國置于極其困難的境地。然而,目前正在談判的兩個國際條約,卻很可能對中國在國內(nèi)和國際層面上造成嚴重的問題。這就是所謂的美國和歐盟談判磋商的跨大西洋伙伴關(guān)系(TAP),和美國及幾個遠東國家之間談判磋商的跨太平洋伙伴關(guān)系(TPP)。其目標是建立兩個自由貿(mào)易區(qū),其中跨國公司將自由地進行投資和有權(quán)起訴政府,如果該政府實施的法律違反了外國投資者的利益。TAP將在最發(fā)達的國家創(chuàng)造約八、九億消費者的自由貿(mào)易區(qū),而TPP將創(chuàng)造一個由美國在太平洋地區(qū)占主導(dǎo)地位的自由貿(mào)易區(qū),而且這個自貿(mào)區(qū)肯定會成為中國一個強大的競爭對手。這兩個條約是美國將歐洲整合到自己的經(jīng)濟體系里的一個明確意愿,是美國及其盟友孤立俄羅斯和中國,并強迫它們接受基于資本主義之上的國際經(jīng)濟規(guī)則的明確意愿。中國如果屈服于這一戰(zhàn)略,她將成為許多資本主義國家中的一個,它的大公司將成為新的跨國公司。但他們?nèi)匀皇侵袊藛?或者他們將成立一些新的跨國資本主義企業(yè),與西方跨國資本主義企業(yè)一起擁有相同的目標,追求盡可能多的利潤,同時伴隨著我們今天在西方看到的社會公平的消極后果?并且,如法國諺語所說的“錢無異味”,而我會添加的是:正因為錢沒有國籍,所以,他們很可能將失去他們的“中國特色”。在這種情況下,“社會主義市場經(jīng)濟”的繁榮平等地分配給所有公民的和諧社會的夢想,將長久地消失。

九、給能夠促進好的“國夢”的一種發(fā)展戰(zhàn)略的建議

為此,需要展示并簡要評論圖A。該圖由四個部分組成:上部中間部分是政府(中央或地方)和其發(fā)展戰(zhàn)略,包括不同類型的公共政策的協(xié)調(diào),旨在發(fā)展經(jīng)濟、確保安全、維護社會凝聚力和保護環(huán)境。中間部分,是我們已說明的四個基本組成部分:經(jīng)濟、安全、社會和環(huán)境,政府的政策即為它們而制定的。左側(cè)部分代表公開的選擇,可供政府單獨組織,通過公私合作關(guān)系,或者由私營部門提供軟、硬基礎(chǔ)設(shè)施,發(fā)展一個高效可靠的銀行和保險體系及金融市場的政策;維持和促進私營部門(尤其是作為創(chuàng)造就業(yè)主要來源的中小企業(yè))的相關(guān)政策。這些政策應(yīng)有助于“社會友好,創(chuàng)造就業(yè)”,即促成這樣一種情況:有效率和競爭力的經(jīng)濟(這是就業(yè)和收入來源)的發(fā)展是由一組針對人力資本的開發(fā)和支持的政策來平衡的。這是通過發(fā)展各級各類教育(包括成人教育),并提供一個合理有效的安全網(wǎng),包括醫(yī)療保健和保險、養(yǎng)老金計劃和失業(yè)保險來實現(xiàn)的,這將導(dǎo)致平衡發(fā)展、社會均衡和社會穩(wěn)定。

圖A 一個可持續(xù)的、平衡的社會和經(jīng)濟發(fā)展的分析框架

事實上,并非所有旨在實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展的政策都能夠在圖A的左側(cè)部分得以體現(xiàn)。出于這個原因,我在圖A的右側(cè)部分添加了其他可能有助于社會和經(jīng)濟發(fā)展的政策,首先是土地利用總體規(guī)劃(包括城市化和城市再生)。這是一個橫向的政策,主要針對的是哪些類型的經(jīng)濟活動可以在國家領(lǐng)土的哪一部分發(fā)展。它不僅為經(jīng)濟行為者提供了他們策劃活動時所需的法律保障,同時也維系了多項政策,即經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。這很有趣:因為這不僅提高本部門的工作效率,而且在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的總體框架中,有利于人力資源轉(zhuǎn)移到其他部門。國有企業(yè)改革是另一個重要領(lǐng)域,因為這不僅提高這些企業(yè)在國內(nèi)和全球市場的效率,同時促進環(huán)保。最后,我們介紹可以促進環(huán)保和創(chuàng)造就業(yè)的旅游業(yè)(尤其是生態(tài)旅游)和文化活動的發(fā)展。這些政策將有助于“環(huán)境友好,創(chuàng)造就業(yè)”,這將導(dǎo)向一個可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟,一個“綠色”經(jīng)濟和一個健康的社會。

十、結(jié)論

以上框架,就是改善社會和經(jīng)濟的發(fā)展的一整套公共政策,是為愿意促進“社會友好”和“環(huán)境友好”的政府所提出的建議。但仍有一個懸而未決的、具有根本重要性的問題:什么是發(fā)展戰(zhàn)略的實際效果?它們導(dǎo)致什么樣的現(xiàn)實?導(dǎo)致什么類型的經(jīng)濟、政治和社會?導(dǎo)致夢想還是夢魘?為了回答這個問題,我們必須從上述框架中概括出一些為了發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生了的實際的社會和經(jīng)濟變化而必須提出的問題。下面是這類問題的并非窮盡的列表——政策的實施是否已經(jīng)能夠:

·提高公職人員的能力(包括行政和政治);

·提高國家在各級(中央和地方)的財政能力;

·提升各級教育(由小學(xué)到大學(xué))及繼續(xù)教育;

·改善社會服務(wù),特別是醫(yī)療,教育和住房;

·改善社會服務(wù)的獲取,特別是醫(yī)療、教育和住房的獲取;

·改善社會保障體系(醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老);

·改善農(nóng)村和城市地區(qū)的貧困家庭狀況;

·減少城鄉(xiāng)差距;

·改善從農(nóng)村遷移到城市地區(qū)的農(nóng)民工的條件;

·改善生存環(huán)境(空氣、水、土壤)的質(zhì)量,提高清潔飲用水的質(zhì)量,使其能更方便地為人們所獲取;

·提高個人、團體和企業(yè)(身體、精神、財產(chǎn))的安全性,特別是打擊犯罪;

·提高對私人投資的吸引力(無論是來自國內(nèi)還是來自國外的投資);

·改善交通(公路、鐵路、地鐵、城市快速干道等)網(wǎng)絡(luò),以利于國內(nèi)貿(mào)易和對外貿(mào)易;

·完善的電信系統(tǒng)(國內(nèi)和國際);

·提高私人公司融資渠道,特別針對中小型企業(yè);

·保護文化和歷史古跡

……

為了確定執(zhí)行的政策是否已經(jīng)實現(xiàn)社會和經(jīng)濟發(fā)展的綜合目標,換句話說,看待中國夢是否已經(jīng)實現(xiàn),我們必須回到這些基本指標上來。如果就業(yè)質(zhì)量得到了改善、失業(yè)率已經(jīng)減少、收入分配的不均等有所減少、貧困率和犯罪率也減少、人民健康和環(huán)境有所改善,我們就可以說:夢想已經(jīng)實現(xiàn)。當(dāng)然,搞好每一項指標都是困難的。不過,我相信這些指標構(gòu)建了一個簡單、沒有爭議的方式,來衡量已取得的成果,也因此衡量該國各級政府的管理質(zhì)量?？傊?這將可以確定該國是否正在向正確的方向發(fā)展。對中國而言,則可以確定中國夢是否正在接近所有的公民,并將在不太遙遠的將來得以實現(xiàn)。

參考文獻:

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[6]參見布羅代爾(Fernand Braudel).物質(zhì)文明與資本主義后記[G]//約翰霍普金斯研討會.比較歷史.巴爾的摩:約翰霍普金斯大學(xué)出版社,113-114.

[7]參見李民騏.中國的崛起和資本主義世界經(jīng)濟的滅亡[M].紐約:每月評論出版社,2008.