丁建定,李 薇

(1.華中科技大學(xué)社會學(xué)系,湖北武漢 430074;2.中南財經(jīng)政法大學(xué)哲學(xué)院社會學(xué)研究所,湖北武漢 430073)

一、居家養(yǎng)老服務(wù)基本理念存在的問題

(一)養(yǎng)子防老的理念

傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的核心就是子女養(yǎng)老,子女是老年人生活照顧的主要承擔(dān)者。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與養(yǎng)老保障制度的建立,人們養(yǎng)子防老的理念有所改變,但它仍影響著居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行。服務(wù)使用者的養(yǎng)子防老理念表現(xiàn)為心理上對子女的依賴性。在老年群體看來,養(yǎng)老僅僅是子女的責(zé)任,養(yǎng)老服務(wù)的提供是子女應(yīng)盡的義務(wù)。雖然影響老年人幸福感的因素有很多,但子女對老年人的情感支持一直影響著老年群體的幸福感獲得。養(yǎng)兒防老的理念使得我國老年人在心理上仍十分依賴子女,這就導(dǎo)致服務(wù)對象降低對居家養(yǎng)老服務(wù)的使用率,甚至使得部分老年人會排斥居家養(yǎng)老服務(wù)。目前,我國老年人對以上門服務(wù)為主要形式的居家養(yǎng)老服務(wù)使用率極低。養(yǎng)子防老的理念一定程度上影響了老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)的可求性,使得服務(wù)使用者更傾向于傳統(tǒng)的家庭服務(wù)。這可能加劇居家養(yǎng)老服務(wù)推行的困難性。養(yǎng)兒防老理念也影響了服務(wù)提供者,使得居家養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任主體更多體現(xiàn)為家庭。長期以來,我國單一依靠家庭提供養(yǎng)老服務(wù),家庭成為養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者,這種理念一直持續(xù)到現(xiàn)在,使得家庭在居家養(yǎng)老服務(wù)供給中仍擔(dān)負(fù)主要責(zé)任,國家和社會在養(yǎng)老服務(wù)供給中的責(zé)任相對較為淡化。養(yǎng)兒防老理念使得服務(wù)提供者將主體定位在家庭,尤其是老年人子女及其家庭成員。

(二)機(jī)構(gòu)服務(wù)優(yōu)于居家服務(wù)的理念

將老年人送到機(jī)構(gòu)享有養(yǎng)老服務(wù),還是利用居家服務(wù)形式進(jìn)行養(yǎng)老,是大多數(shù)家庭面臨的現(xiàn)實選擇。居家養(yǎng)老服務(wù)的安排者往往認(rèn)為機(jī)構(gòu)服務(wù)優(yōu)于居家服務(wù)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要是老年人離開原居住地,依靠國家資助、親人資助或老年人自助的方式,集中居住在一定的區(qū)域由專業(yè)性較高的服務(wù)人員提供綜合性全方位專項服務(wù),它是一種入住服務(wù),也是一種集中服務(wù),其優(yōu)勢在于:減輕子女照顧老年人的壓力,使老年人得到較為集中的照顧,老人在院舍中同輩群體的交流有益于老年人的身心健康等等。機(jī)構(gòu)服務(wù)和居家服務(wù)不存在孰優(yōu)孰劣,兩者各有優(yōu)缺點(diǎn),只是適用范圍不同,單一強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢勢必會影響服務(wù)使用者的抉擇。機(jī)構(gòu)服務(wù)和居家服務(wù)都是社會養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分,沒有優(yōu)劣之分,只是服務(wù)使用的人群不同。老年人在生命周期的不同階段,應(yīng)根據(jù)身體健康狀況而選擇不同的養(yǎng)老模式,在不同養(yǎng)老地點(diǎn)渡過[1]。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的對象主要是失能、半失能的老年人,居家養(yǎng)老服務(wù)的對象主要是身體狀況好、生活基本能自理的老年人,機(jī)構(gòu)服務(wù)和居家服務(wù)共同滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求,兩者在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中都具有重要的地位和作用。

(三)基本生存的理念

早期的為老服務(wù)主要是提供基于老年人衣、食、住、行需要的生活照料服務(wù)。隨著物質(zhì)生活水平的提高,老年人對生活質(zhì)量的要求也日益提高。養(yǎng)老服務(wù)的提供不再是保生存,應(yīng)立足于保障老年人的生活質(zhì)量,滿足老年人養(yǎng)老的較高層次需要,提升老年人的基本幸福度?；旧嬗^念使得居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容仍停留在較低層面的生活照料服務(wù),即老年人得到衣、食、住、行等方面的生活服務(wù)。目前,居家養(yǎng)老服務(wù)偏重于日常生活護(hù)理和家政服務(wù),對精神慰藉服務(wù)的關(guān)注較少。城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)項目的開展僅僅是簡單的生活護(hù)理,主要提供日常生活照料和洗衣、做飯等服務(wù)[2]。同時,基本生存觀念使得居家養(yǎng)老服務(wù)提供者專業(yè)性程度較低,居家養(yǎng)老服務(wù)人員從業(yè)門檻較低、素質(zhì)良莠不齊。社區(qū)從事專職居家養(yǎng)老的服務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較低,接受過相關(guān)專業(yè)教育或有關(guān)老齡人口服務(wù)知識培訓(xùn)的專業(yè)人員很少[3]?；旧嬗^念降低了居家養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入門檻,不利于居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升和專業(yè)化的發(fā)展。

二、居家養(yǎng)老服務(wù)政策理解存在的問題

(一)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)化

強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)化,即將老年人集中在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中,為他們提供必要的生活服務(wù),滿足其物質(zhì)生活和精神生活的基本需求。養(yǎng)老服務(wù)是否應(yīng)該機(jī)構(gòu)化取決于服務(wù)人群的界定以及明確的功能定位。我國養(yǎng)老服務(wù)基本原則非常明確,即構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系?！耙詸C(jī)構(gòu)為支撐”表示,養(yǎng)老服務(wù)以居家為基礎(chǔ)無法有效滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求時,養(yǎng)老服務(wù)方可機(jī)構(gòu)化,由機(jī)構(gòu)維持養(yǎng)老服務(wù)供給。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的輔助。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)化具有一定的優(yōu)點(diǎn),如機(jī)構(gòu)化有利于集中供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù),機(jī)構(gòu)化也能提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)等。但機(jī)構(gòu)化是以社會隔離的方式將老年人集中供給服務(wù),缺乏人性化安排和老年人個人選擇等。并非所有的養(yǎng)老服務(wù)都必須機(jī)構(gòu)化,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不應(yīng)該機(jī)構(gòu)化。依據(jù)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015)》,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護(hù)的社區(qū)老年人提供服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是對居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐,并非將社區(qū)內(nèi)所有老年人集中于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù),因此,以機(jī)構(gòu)為支撐并非以機(jī)構(gòu)為主導(dǎo),不同身體狀況、生活自理能力的老年人適用不同的養(yǎng)老服務(wù),社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不能機(jī)構(gòu)化。

(二)居家養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)化

社區(qū)照顧提倡把需要照顧的老年人留在原本居住的社區(qū)接受照顧,以正規(guī)社會服務(wù)及非正規(guī)支持系統(tǒng)為他們提供照顧,并努力在社區(qū)環(huán)境中改善他們的生活質(zhì)量是各國推行社會服務(wù)的一種方法,也被我國部分地方運(yùn)用于養(yǎng)老服務(wù)的供給之中。但社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)并非社區(qū)照顧,在推行養(yǎng)老服務(wù)過程中對此有所誤解,即過于強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)化。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支撐,社區(qū)是為居家養(yǎng)老服務(wù)提供資源,而不是包攬所有養(yǎng)老服務(wù)提供,養(yǎng)老服務(wù)是社區(qū)服務(wù)的重要內(nèi)容,但并非全部內(nèi)容,養(yǎng)老服務(wù)的提供需要社區(qū),但社區(qū)作用的發(fā)揮是建立在居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上,它是居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的中介。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要載體,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的推行應(yīng)發(fā)揮居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性作用,而不是將居家養(yǎng)老服務(wù)囊括進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。社會養(yǎng)老服務(wù)體系中,政府、社會和家庭承擔(dān)不同的職能,社區(qū)作為一個居民自治組織面向所有社區(qū)居民,老年人是它服務(wù)對象群體的一部分。養(yǎng)老服務(wù)社區(qū)化會影響服務(wù)提供的公平性,也削弱家庭、政府和社會的責(zé)任。養(yǎng)老服務(wù)主要是居家養(yǎng)老服務(wù),社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為居家養(yǎng)老服務(wù)提供各種家庭以外的養(yǎng)老資源。

(三)居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化

《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的的若干意見》強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)“產(chǎn)業(yè)規(guī)模顯著擴(kuò)大。以老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務(wù)、老年旅游等為主的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面發(fā)展,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)增加值在服務(wù)業(yè)中的比重顯著提升,全國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家社區(qū)生活照料和護(hù)理等服務(wù)提供1000萬個以上就業(yè)崗位。涌現(xiàn)一批帶動力強(qiáng)的龍頭企業(yè)和大批富有創(chuàng)新活力的中小企業(yè),形成一批養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群,培育一批知名品牌”。在社會經(jīng)濟(jì)條件有限的情況下,探索養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化是必要的,但要明確區(qū)分產(chǎn)業(yè)化的對象。老年服務(wù)業(yè)應(yīng)該包括老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè),同時養(yǎng)老服務(wù)也該有不同層面。針對弱勢群體或全體老年人基本生活的養(yǎng)老服務(wù)是社會福利范疇,具有福利性、公益性;針對老年人旨在提高生活質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)可以通過產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化不代表針對所有老年人提供營利性服務(wù)。針對特殊困難的老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)具有福利性,體現(xiàn)政府對弱勢老年人群的關(guān)愛和責(zé)任,這部分福利性服務(wù)不能產(chǎn)業(yè)化。福利性養(yǎng)老服務(wù)是保障特殊困難老年人基本生活服務(wù)需要的保障性服務(wù),一旦產(chǎn)業(yè)化會損害政府和社會對老年人的基本責(zé)任。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化也不代表所有養(yǎng)老服務(wù)項目均可進(jìn)行營利性的生產(chǎn)經(jīng)營活動,生活照料服務(wù)是保障老年人基本生活服務(wù)需要,這部分服務(wù)具有福利性,也是贍養(yǎng)老年人基本需要,保持生活照料服務(wù)的非營利性是保障老年人基本生活權(quán)益的表現(xiàn),不能籠統(tǒng)將所有養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)化。

(四)養(yǎng)老服務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)化

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化存在過于強(qiáng)調(diào)硬件設(shè)施檔次、規(guī)模、貨幣價值的傾向。2005年,民政部發(fā)出《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動的通知》提出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)質(zhì)高效的要求:養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建筑設(shè)計符合國家標(biāo)準(zhǔn),設(shè)施設(shè)備完善,管理規(guī)范、服務(wù)優(yōu)質(zhì),實現(xiàn)由福利型向福利經(jīng)營型、封閉型向開放型、供養(yǎng)型向供養(yǎng)康復(fù)型的轉(zhuǎn)變,維護(hù)和保障服務(wù)對象的合法權(quán)益。各地依據(jù)這個文件,出臺了在本地開展養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動的方案,制定了不同等級標(biāo)準(zhǔn)。從各地關(guān)于示范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)來看,普遍提出高標(biāo)準(zhǔn),主觀性較大,有的地方直接對于占地面積做出了具體規(guī)定。在以獎代扶的思路下,各地為了滿足示范標(biāo)準(zhǔn),走進(jìn)一個誤區(qū):只有高檔養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)才能起到示范作用。養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化能規(guī)范我國養(yǎng)老服務(wù)供給,提升養(yǎng)老服務(wù)的品質(zhì),也能發(fā)揮養(yǎng)老資源的最大化效能。但是標(biāo)準(zhǔn)過高,不僅難以有效滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求,也會造成資源浪費(fèi)。養(yǎng)老服務(wù)高標(biāo)準(zhǔn)化使得一般老年人無法享有所需服務(wù),也可能降低機(jī)構(gòu)入住率,更無法解決養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位不足的嚴(yán)峻現(xiàn)實。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)基本方式存在的問題

(一)忽視老年自力與自主服務(wù)

老年人既是居家養(yǎng)老服務(wù)的客體,也是居家養(yǎng)老服務(wù)的主體。目前,養(yǎng)老服務(wù)方式包括居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù),較為忽視老年自力與自主服務(wù)。政府對老年人的養(yǎng)老負(fù)有責(zé)任,居家養(yǎng)老服務(wù)是政府的基本責(zé)任。老年人的自力與自主服務(wù)對家庭和社會具有積極的作用,能彌補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)社會化的不足。發(fā)揮老年人自己的力量提供養(yǎng)老服務(wù),也有利于老年人自我價值的實現(xiàn)。老年是生命歷程的必然階段,身體機(jī)能的退化會影響老年人的正常生活,但老化是一個動態(tài)的過程,養(yǎng)老服務(wù)的供給更應(yīng)尊重老年群體的自力和自主。在養(yǎng)老服務(wù)體系仍不完善,老年自力與自主服務(wù)能緩解我國巨大的養(yǎng)老壓力,同時,部分老年人有能力為自己提供基本的生活照料服務(wù),近七成城鄉(xiāng)老年人基本健康,近一半老年人主要經(jīng)濟(jì)來源于自身創(chuàng)造,包括勞動收入、離退休金、養(yǎng)老金和財產(chǎn)性收入[4],使得老年人自力與自主服務(wù)成為可能。2010年,城鎮(zhèn)老年人不愿意與子女住在一起的達(dá)到36.5%;農(nóng)村不愿意與子女住在一起的達(dá)到24.9%[5],表明部分老年人具有自力與自主提供養(yǎng)老服務(wù)的意愿。

(二)過于強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任

居家養(yǎng)老服務(wù)是依靠家庭成員所提供的養(yǎng)老服務(wù)。雖然居家養(yǎng)老服務(wù)和家庭養(yǎng)老服務(wù)存在根本區(qū)別,但居家養(yǎng)老是家庭養(yǎng)老的延伸,家庭養(yǎng)老服務(wù)理應(yīng)成為居家養(yǎng)老服務(wù)的核心。家庭養(yǎng)老服務(wù)的核心地位不表明其在居家養(yǎng)老服務(wù)中承擔(dān)主要責(zé)任,我國居家養(yǎng)老服務(wù)不能過于強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任,即經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)責(zé)任、生活照料責(zé)任和精神慰藉責(zé)任。從服務(wù)時間來看,老年人的生活照料責(zé)任仍在于家庭養(yǎng)老服務(wù)。我國居家養(yǎng)老服務(wù)方式主要為上門服務(wù),其服務(wù)時間較為有限;社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式主要為日間照料,時間局限在白天。老年人的養(yǎng)老服務(wù)大部分仍由老年人或家庭其他成員供給,服務(wù)的準(zhǔn)入和退出均在家庭完成,其大部分的生活照料責(zé)任仍由家庭養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)。從服務(wù)內(nèi)容來看,養(yǎng)老服務(wù)僅能提供生活照料和家政服務(wù)較為低層次的服務(wù),精神慰藉的責(zé)任主要體現(xiàn)在家庭養(yǎng)老服務(wù)。服務(wù)項目雖已較多,但真正落實的偏重于日常生活護(hù)理和家政服務(wù),關(guān)注老年人的物質(zhì)生活照料需求,精神慰藉服務(wù)較為缺乏。從服務(wù)形式來看,養(yǎng)老服務(wù)一般分為無償、低償和有償服務(wù),針對困難老年人的無償和低償服務(wù),一般由政府補(bǔ)貼。其他老年人享有養(yǎng)老服務(wù),一般需要支付一定的費(fèi)用,這部分服務(wù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要由老年人或家庭其他成員負(fù)擔(dān)。政府和社會力量在養(yǎng)老服務(wù)供給中承擔(dān)了一部分經(jīng)濟(jì)責(zé)任,但由于資金短缺,服務(wù)的供給仍需家庭承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

(三)抽象提出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主體不同,責(zé)任分擔(dān)也會有所區(qū)別。從宏觀層面來看,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主體是社區(qū)。從微觀層面來看,其主體包括社區(qū)各職能部門、社區(qū)工作人員、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員、社區(qū)中介組織、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)志愿者等,具體由誰提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù),我國各地基本形成了多元社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主體,每一主體的作用并未嚴(yán)格區(qū)分。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容也呈現(xiàn)多樣化趨勢,基本為日間照料,具體類型包括設(shè)施服務(wù)、定點(diǎn)服務(wù)和上門服務(wù)等,具體內(nèi)容涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理等。各地社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容差別較大,但基本停留在生活照料和家政服務(wù)層面。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給方式也呈現(xiàn)多樣化,就其模式大致分為四類:建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施、整合社區(qū)資源、培育發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中介組織、建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺等。抽象提出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)最大限度發(fā)揮了各地的主觀能動性,考慮了各地養(yǎng)老需求的差異性,但也會造成養(yǎng)老資源的浪費(fèi)。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的開展缺乏具體、可操作性的解釋,隨著各地社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的增加,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的差別性將凸顯,各地老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求滿足程度將存在明顯差別。這樣,老年人群體內(nèi)部可能導(dǎo)致福利的不均衡分布,地區(qū)差異將更加明顯。從短期來看,各地豐富的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式緩解了我國養(yǎng)老壓力,能有效滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求,但從長期來看會增加群體的差別性,影響制度公平性,也會有損于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的可持續(xù)性。

(四)過于推崇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主體正由社會福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)化為由機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,在養(yǎng)老方式定位上機(jī)構(gòu)養(yǎng)老由補(bǔ)充地位上升為支撐地位。社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是以機(jī)構(gòu)為支撐的,即當(dāng)居家養(yǎng)老服務(wù)根本無法實現(xiàn)老年服務(wù)的基本需求時,由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供必要的支撐。以機(jī)構(gòu)為支撐不等于以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)為主導(dǎo),在我國居家養(yǎng)老服務(wù)的基本方式上往往存在這樣的誤區(qū),即機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)供給。在推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中,部分地區(qū)持續(xù)加大財政投入,陸續(xù)新建、改建、擴(kuò)建了一批公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),同時各地政府加大力度扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要包括國家投資興辦的敬老院、老人公寓、托老所、社會福利院等。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是民間資本投資興建的老年公寓、養(yǎng)老護(hù)理院等。各地居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)均以機(jī)構(gòu)供給服務(wù)為主。各地居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實踐經(jīng)驗無一例外地包括建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。在推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中,各地選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為媒介,提供居家養(yǎng)老服務(wù)?？梢?養(yǎng)老服務(wù)方式過于推崇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù),誤解了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的功能定位(表1)。

表1 我國相關(guān)政策文件關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)方式的功能定位

四、居家養(yǎng)老服務(wù)資源配置存在的問題

(一)政府資源配置不均衡

首先,政府對養(yǎng)老服務(wù)方式政策扶持力度不均衡。從現(xiàn)有政策來看,主要是對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的扶持,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)次之,居家養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系還未建立。從中央具體政策來看,養(yǎng)老服務(wù)政策主要是“兩規(guī)范一標(biāo)準(zhǔn)”(老年人建筑設(shè)計規(guī)范、老年人社會福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范和養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)),這些政策側(cè)重對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的扶持,規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及其服務(wù)人員提供服務(wù)。從地方具體政策來看,同樣凸顯這樣的特點(diǎn),注重于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施建設(shè)。同時,關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠政策主要是支持養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展?，F(xiàn)行關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策,對養(yǎng)老院類的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)免征營業(yè)稅,對各類非營利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)免征自用房產(chǎn)、土地的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等[6]。

其次,政府對養(yǎng)老服務(wù)對象政策扶持力度不均衡。目前,高齡老年人和百歲老年人是養(yǎng)老服務(wù)政策關(guān)注的重點(diǎn),同時特殊老年人也是養(yǎng)老服務(wù)重點(diǎn)服務(wù)對象。根據(jù)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015)》,到2015年社會養(yǎng)老服務(wù)體系優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對象及低收入的高齡、獨(dú)居、失能等困難老年人的服務(wù)需求,兼顧全體老年人改善和提高養(yǎng)老服務(wù)條件的要求。各地關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)津貼的實施辦法,也凸顯了這一政策特點(diǎn)。在社會經(jīng)濟(jì)條件有限的情況下,突出養(yǎng)老服務(wù)重點(diǎn)對象是符合社會保障發(fā)展規(guī)律的,但針對重點(diǎn)服務(wù)對象之外的養(yǎng)老服務(wù)政策稍顯匱乏。居家養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為基礎(chǔ),主要面向身體狀況好、生活基本能自理的老年人。政策資源配置的不均衡,會制約居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面。

再次,居家養(yǎng)老服務(wù)政策的城鄉(xiāng)不均衡。居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展表現(xiàn)為城鎮(zhèn)先于農(nóng)村,由國家和地方政策主導(dǎo)推進(jìn)。依據(jù)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》,發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)積極推動居家養(yǎng)老服務(wù)在城市社區(qū)普遍展開,同時積極向農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)。在此政策引導(dǎo)下,各地的居家養(yǎng)老服務(wù)政策側(cè)重于城市居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展,農(nóng)村次之。各地在選擇居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)時,多以城市社區(qū)為對象進(jìn)行,農(nóng)村居家養(yǎng)老發(fā)展較晚,同時城市試點(diǎn)數(shù)與農(nóng)村試點(diǎn)數(shù)存在差距。

(二)政策資源配置不均衡

居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展依賴于中央和地方政府財政資源。盡管各級政府都在強(qiáng)調(diào)老齡事業(yè),但由于缺乏剛性制約,對養(yǎng)老的財政投入存在隨機(jī)性,更沒有建立長效增長機(jī)制。國家和地方財政資源大多投向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)上,居家養(yǎng)老服務(wù)資金主要來源于民政部本級彩票公益金、地方彩票公益金、地方財政、項目單位自籌和其他方面投入。居家養(yǎng)老服務(wù)并未列入財政預(yù)算,財政資源更傾向于建立針對養(yǎng)老困難老年人的服務(wù)補(bǔ)貼,經(jīng)濟(jì)條件較好的省市建立了居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度,其補(bǔ)助對象主要是特殊老年群體,一般低齡老年人基本上只能享受到有償居家養(yǎng)老服務(wù),有些財政資源豐富的地方為低齡老年人也適當(dāng)提供低償服務(wù)。財政資源在服務(wù)對象上的配置存在不均衡性,削弱了居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的公平性。財政資源較多使用于城市居家養(yǎng)老服務(wù),居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施投入城市明顯優(yōu)于農(nóng)村,居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼對象主要是城市老年人,農(nóng)村老年人較少享有。

(三)市場資源進(jìn)入引發(fā)公益性爭議

在養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中倡導(dǎo)形成政府主導(dǎo),市場化、社會化、多層次的老齡產(chǎn)業(yè)和老齡服務(wù)業(yè)的發(fā)展模式,鼓勵和引導(dǎo)社會各方面的力量積極參與、共同發(fā)展,但市場資源的引入伴隨著對居家養(yǎng)老服務(wù)公益性的質(zhì)疑。部分地方通過建設(shè)補(bǔ)貼、床位補(bǔ)貼、人數(shù)補(bǔ)貼和綜合補(bǔ)貼,實現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)的民辦公助,部分地方委托給社會力量來管理和運(yùn)營國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),實現(xiàn)公建民營,還有些地方培育中介組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)。這些社會力量包括企業(yè)、民間組織、中介組織等,它們通過市場化運(yùn)作機(jī)制進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。在政府和家庭無法有效滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的背景下,市場資源的進(jìn)入給居家養(yǎng)老服務(wù)帶來很大供給空間,大大增加了居家養(yǎng)老服務(wù)的效率。但居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)作也會影響居家養(yǎng)老服務(wù)的公益性。市場資源的進(jìn)入使得居家養(yǎng)老服務(wù)出現(xiàn)免費(fèi)服務(wù)、低償服務(wù)和付費(fèi)服務(wù)之分,而免費(fèi)和抵償服務(wù)成本絕大數(shù)源于政府,居家養(yǎng)老服務(wù)付費(fèi)沒有統(tǒng)籌安排,雖然部分地方出臺了居家養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)意見,但相應(yīng)的價格控制機(jī)制并未建立。如果政府能干預(yù)居家養(yǎng)老服務(wù)的價格,市場資源營利性會降低,其居家養(yǎng)老服務(wù)的公益性就會提高,養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的公有化程度也影響居家養(yǎng)老服務(wù)的公益性程度。在缺乏政府有效管理的情況下,民間資本投入居家養(yǎng)老服務(wù)程度越高,居家養(yǎng)老服務(wù)公益性會越低。

(四)家庭養(yǎng)老服務(wù)資源不足

家庭是居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ),老年人和家庭成員是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要支柱。長期以來,人口老齡化凸顯出未富先老的特點(diǎn),老年人經(jīng)濟(jì)狀況影響了其享有居家養(yǎng)老服務(wù)的能力。2010年,城鎮(zhèn)老年人平均年收入17892元,農(nóng)村老年人平均年收入4756元;城鄉(xiāng)老年人認(rèn)為收入大致夠用的比例分別是61.7%和52.8%[5],也就是說,城鄉(xiāng)老年人中幾乎一半的人現(xiàn)有收入僅能維持生活所需。在居家養(yǎng)老服務(wù)無償或低償供給范圍較為有限的情況下,全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)較有難度。隨著國家養(yǎng)老保障制度的建立,子女和親屬為老年人養(yǎng)老提供的經(jīng)濟(jì)支持有下降的趨勢,從老年人自身和家庭其他成員經(jīng)濟(jì)狀況來看,居家養(yǎng)老服務(wù)的家庭經(jīng)濟(jì)支持較為不足。家庭成員數(shù)目及其與老年人居住狀況都制約著居家養(yǎng)老服務(wù)的人力供給。家庭規(guī)模減小使得每個家庭負(fù)擔(dān)老年系數(shù)不斷增加,2030-2050年,中國人口總撫養(yǎng)比和老年人口撫養(yǎng)比將分別保持在60% ～70%和40% ～50%[7],這必然帶來居家養(yǎng)老服務(wù)家庭人力資源的不足。同時,越來越多的子女及親屬與老年人分開居住,甚至是異地居住,這無疑增加了居家養(yǎng)老服務(wù)由家庭成員提供的難度。人口流動性的加大可能影響家庭成員的流動性,異地就業(yè)現(xiàn)象也會影響家庭成員的流動性。家庭成員流動性導(dǎo)致老年人獲得由家庭成員提供照顧的可能性降低,也會導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)家庭資源不足。

(五)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源不足

相對于龐大的老年人口,現(xiàn)有居家養(yǎng)老服務(wù)專職工作人員確實過少。這些居家養(yǎng)老服務(wù)管理人員并未經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練,在居家養(yǎng)老服務(wù)管理環(huán)節(jié)稍顯乏力。居家養(yǎng)老服務(wù)人員更為稀缺,各地試圖通過下崗人員和困難人員的填充來緩解居家養(yǎng)老服務(wù)供給壓力,但居家養(yǎng)老服務(wù)的工作性質(zhì)使得許多服務(wù)人員不能長期從事該工作。相對于老年人群體巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求,社區(qū)志愿者數(shù)量和服務(wù)層次較有限。由于社區(qū)志愿人員具有不固定的特點(diǎn),服務(wù)無法做到經(jīng)常化,無法有效彌補(bǔ)居家養(yǎng)老服務(wù)人力資源的不足。雖然各地在積極建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施,從整體來看,老年人在社區(qū)的活動空間仍較為有限,目前,社區(qū)主要為居家養(yǎng)老服務(wù)提供日間照料服務(wù),居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施成為各地建設(shè)重點(diǎn),各地將居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入社會養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃。各地社區(qū)積極培育社區(qū)團(tuán)體緩解居家養(yǎng)老服務(wù)的供給壓力,但其數(shù)量較為有限、服務(wù)資質(zhì)無法保證、服務(wù)效果較差等也是不容忽視的事實。因此,社區(qū)中介組織的發(fā)展?fàn)顩r限制了居家養(yǎng)老服務(wù)組織力量的發(fā)揮。此外,社區(qū)財力資源較為單一,主要依靠街道財政,使得社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)財力不足。社區(qū)的人力、物力、組織、財力等資源的不足,制約了其在居家養(yǎng)老服務(wù)供給中的效用。

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