郭力達，楊貴華

(集美大學(xué)政法學(xué)院，福建廈門361021)

一、問題的提出

(一)從管理到治理:一字之變引發(fā)的共振

黨的十八屆三中全會之前，國家重在強調(diào)創(chuàng)新社會管理。2004年6月黨的十六屆四中全會首次提出社會管理創(chuàng)新的概念，2011年胡錦濤總書記一再強調(diào)“加強和創(chuàng)新社會管理”的問題，提出完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”［1］的社會管理格局，2012年11月黨的十八大報告明確指出在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)。而2013年11月黨的十八屆三中全會中初次提出，要創(chuàng)新社會治理，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平;要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制。從“社會管理”到“社會治理”，一字之變迎合了新的社會發(fā)展形勢和人民群眾的新期待，引發(fā)了全民共振。這主要根源于我國經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中，政府、市場和社會的關(guān)系沒有徹底厘清，政府越位、缺位和不到位，使得市場主體和社會主體的活力得不到充分激發(fā)，民眾基本的公共服務(wù)得不到保障，不能夠公平分享改革發(fā)展的有益成果。

從社會管理走向社會治理，目的是達到善治的理想狀態(tài)。要達到這個目標(biāo)，首先要澄清二者的差異。從主體上講，社會管理的主體相對單一，主要指各級黨委、政府及職能部門;社會治理的主體則是多元的，黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織團體、公民等都是社會治理的重要行動主體。從權(quán)力運行向度上講，社會管理主要是政府通過發(fā)號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行單一向度的管理，地方和部門只有服從和配合的義務(wù)而缺少相應(yīng)的權(quán)利，作為服務(wù)對象的社會成員只有被動接受而缺乏一定的自主選擇權(quán);社會治理則是一個上下互動的過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理。［2］社會治理主張激發(fā)社會成員的權(quán)能，倡導(dǎo)社會成員主動表達訴求，自主提出所需要的服務(wù)項目，政府則對其項目的實施提供資助，社會組織實施服務(wù)項目并接受資助方的評估。社會成員和社會組織不再是單純享受社會服務(wù)的被動對象，而是需求的表達者、項目的選擇者和服務(wù)的供給者，具有發(fā)言權(quán)和影響力。［3］改進社會治理，達到善治的理想狀態(tài)，實現(xiàn)社會公共利益的最大化，亟需尋求一種強有力的分析框架，社會資本作為一個綜合性的理論范式與社會治理有著天然的契合性，筆者試圖通過重建社會資本為社會治理方式的改進提供一種新的路徑。

(二)社會資本:改進社會治理方式的全新理論范式

社會資本作為一個晚近興起的理論范式，是20世紀(jì)80年代開始，特別是90年代興起的一個國際性學(xué)術(shù)熱點。它是由社會學(xué)家率先提出，后被經(jīng)濟學(xué)家、政治學(xué)家以及法學(xué)家廣泛采納并用來解釋各自研究領(lǐng)域問題的綜合性概念和研究方法，對于經(jīng)濟增長和社會發(fā)展帶來的一系列問題顯示出更強的解釋力。皮埃爾·布迪厄、詹姆斯·科爾曼以及羅伯特·普特南是關(guān)于社會資本理論的三位代表人物。其中真正將社會資本概念引入政治發(fā)展與民主治理領(lǐng)域并引起人們重視的是哈佛大學(xué)政治學(xué)與社會學(xué)教授羅伯特·普特南。他在1993年出版的代表作《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書中明確指出:“與物質(zhì)資本和人力資本相比，社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過推動協(xié)調(diào)和行動來提高社會效率。”［4］筆者認為，良序的社會治理和優(yōu)質(zhì)的社會資本之間天然契合，改進社會治理隱含的一個基本前提就是公民社會具有高密度的社會資本。中國社會由于其悠久的歷史文化蘊藏了豐富的社會資本，但在社會發(fā)展的過程中因為種種原因使得社會資本缺失，因此，重建中國社會資本可以很好地彌補正式制度建設(shè)的不足，從而為社會治理的改進提供新的視角、開辟新的路徑。

二、重建社會資本是改進社會治理方式的突破口

(一)重建信任資本是改進社會治理方式的前提

普特南認為，信任是社會資本中最關(guān)鍵和最本質(zhì)的因素，信任為社會生活增添了潤滑劑。普特南在考察意大利一系列行政區(qū)時，將政府運作效率低下的地區(qū)總結(jié)為“沒有公民精神”的地區(qū)，或者“無公民心”。在當(dāng)?shù)毓窨磥?，公共事?wù)是某些人 (例如“老板”、 “政治家”)的事，不是自己的事。幾乎每一個人都認為法律注定要被破壞，但是由于擔(dān)心其他人無法無天的行為，他們又要求嚴(yán)刑酷律。陷在這些相互交織的惡性循環(huán)中，每個人幾乎都感到無能為力，有被剝奪感和不幸福感。［5］著名社會學(xué)家鄭也夫從結(jié)構(gòu)上將信任分為人格信任和系統(tǒng)信任，認為“人格信任就是對某個具體人物的信任，親族、領(lǐng)地、同鄉(xiāng)會、行會中的信任都屬于人格信任;系統(tǒng)信任則指對匿名者組成的制度系統(tǒng)的信任”。［6］伯納德·巴伯則指出:“信任有維護社會秩序的重要功能，并為不斷相互作用的行動者和體制提供了道德上的期望圖示?！保?］中國社會信任資本的缺失表現(xiàn)在兩方面:一是公眾對政府的信任缺失;二是社會系統(tǒng)內(nèi)部的信任缺失。對政府的信任缺失主要因為政府及工作人員在觀念上對社會治理的重要性認識不足，漠視公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，政府的應(yīng)急機制不健全、對公眾危機反應(yīng)失當(dāng)?shù)取Ｉ鐣到y(tǒng)內(nèi)部的信任缺失一方面由于中國傳統(tǒng)社會資本的阻滯;另一方面是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展加速了人們之間的價值分化，人與人之間的關(guān)系變得越發(fā)利益化，使得中國人的信任更多建立在“血緣關(guān)系”、“宗法制度”根基上的“熟人”之間或者“熟人與熟人”之間的信任，而“熟人與生人”以及“生人與生人”之間的信任難以持久維系，社會治理面臨集體行動的困境。整個現(xiàn)代社會是以工具理性為基礎(chǔ)的、非人格的種種程序或制度編織成的網(wǎng)絡(luò)，全體社會成員之間的信息交換與互動都是在這個系統(tǒng)框架內(nèi)進行的，缺乏系統(tǒng)信任，社會治理的良序運行、和諧發(fā)展是難以想象的。

(二)重構(gòu)互惠規(guī)范是改進社會治理方式的保障

互惠規(guī)范能夠增進民眾的秩序和規(guī)則意識?？茽柭J為，在集體內(nèi)部，命令式規(guī)范是極其重要的社會資本，這類規(guī)范要求人們放棄自我利益，依集體利益行動。即社會規(guī)范通過把個體從缺乏社會責(zé)任感的自利者變?yōu)榫哂泄餐娓械纳鐣蓡T，從而構(gòu)成了預(yù)防社會矛盾和沖突產(chǎn)生的制約力量。［8］而在經(jīng)濟領(lǐng)域，世界銀行把規(guī)范資本看作促進貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的最關(guān)鍵因素，著名經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·諾思認為，對經(jīng)濟增長起決定性作用的是制度因素而非技術(shù)因素，其在《西方世界的興起》一書中指出:“有效率的經(jīng)濟組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，一個有效率的經(jīng)濟組織在西歐的發(fā)展是西方興起的關(guān)鍵?！保?］事實上，有效率的組織適用于各個領(lǐng)域，通過在制度上做出安排并確立所有權(quán)以造成一種激勵，使得個體的經(jīng)濟努力變?yōu)樗饺耸找媛世^而不斷接近社會收益率。在任何社會，“規(guī)范”社會資本的一個重要表現(xiàn)就是法治。我國當(dāng)前關(guān)于社會治理的法律正處于建立和完善的起步階段，只公布實施了一部分關(guān)于社會管理的法律文件，并且沒有關(guān)于肯定和支持民間公眾參與社會管理，以及參與職責(zé)、途徑等方面明確的明文規(guī)定。這使得公眾和民間組織的參與不被政府機構(gòu)重視，公眾即便有參與愿望也無法實現(xiàn)。由此觀之，協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促成互惠規(guī)范的形成以致社會的和諧穩(wěn)定與每個社會成員的各得其所有直接關(guān)系。要提升我國的社會治理水平，就必須通過一定的社群和組織，從人們的切身利益出發(fā)，依照一定的社會規(guī)范約束人們的行為，確保社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

(三)形成公民參與網(wǎng)絡(luò)是改進社會治理方式的動力

社會管理創(chuàng)新的實踐能否取得實效，社會資本存量的多少是一個重要影響因素，一個重要的表現(xiàn)就是公民的參與網(wǎng)絡(luò)。普特南指出:“強大的公民參與系統(tǒng)是與好政府相關(guān)聯(lián)的。參加投票、閱讀報紙、參加合唱團、讀書會、獅子俱樂部和足球俱樂部都是一個成功地區(qū)的標(biāo)志……這些社群不是因為它們多種多樣才變得富有公民精神。歷史有力地證明了事實恰好相反，它們是因為有公民精神才變得多種多樣起來?！保?0］158首先，公民參與網(wǎng)絡(luò)培養(yǎng)了生機勃勃的普惠化互惠慣例，正如湯姆·沃爾夫在他的小說《空虛的篝火》中提到的的“恩惠銀行”。一個依賴普遍性互惠的社會比一個沒有信任的社會更有效率，就像貨幣交易比物物交易更有效率。信任為社會生活提供了潤滑劑。其次，強大的公民參與網(wǎng)絡(luò)也有利于協(xié)調(diào)和溝通。密集的社會聯(lián)系有助于產(chǎn)生公共輿論和其他有助于培養(yǎng)聲譽的方式。這是在一個復(fù)雜的社會中建立信任的必要基礎(chǔ)。最后，公民參與網(wǎng)絡(luò)證實了過去協(xié)作的成功，也為未來協(xié)作提供文化模本。社會資本就是社會哲學(xué)家阿爾伯特·O·赫希曼說的那種“道德資源”，即通過使用這種資源的供給不是減少了而是增加了，而且如果不使用，它不會像物質(zhì)資本那樣消耗掉。［10］158-159從現(xiàn)狀看，我國公民社會的發(fā)育仍顯遲緩，社會的自主性及自我組織能力仍不夠強，積極的參與結(jié)構(gòu)尚未形成，許多民間組織由政府創(chuàng)建并受政府主導(dǎo)，規(guī)模小、能力弱等問題還很嚴(yán)重。社會治理的有效化，既需要社會主體的獨立自主，更要通力合作，以期形成一個自覺有序的公民參與網(wǎng)絡(luò)。

三、重建社會資本，實現(xiàn)社會良序治理的路徑探析

(一)政府的角度:建設(shè)廉價服務(wù)型政府，重建政治信任

首先，由于歷史原因，我國政府的職能配置在計劃經(jīng)濟體制下形成，難免出現(xiàn)與當(dāng)前社會治理局面不盡適應(yīng)的情況，造成了公民社會發(fā)展的萎縮或停滯，社會自治能力不強。但在缺乏高密度社會資本的情況下，目前我國還難以形成基于多中心治理理念的社會治理新格局，我們不能依照西方“限制政府”的邏輯思路，只能依據(jù)我國國情，逐步實現(xiàn)由權(quán)力管制型向廉價服務(wù)型政府的過渡，要在健全基層群眾自治的基礎(chǔ)上，為社會自治創(chuàng)造適度空間，達成公民、社會與政府的良性互動，以實現(xiàn)社會治理模式由單中心的政府向公民、社會組織、市場、政府的多中心共同參與的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，進而形成“小政府、大社會”“小政府、大保障”“小政府、大服務(wù)”的局面。其次，提高政府行為透明度，重建政治信任。在社會管理過程中必須堅持信息公開公正的原則，尊重民眾的社會主體地位，讓民眾看到政府相信民眾、依靠民眾、積極為民眾服務(wù)的作為，塑造政府作為公共利益代表的良好形象，從而提高政府的社會凝聚力與公信力。不斷加快高密度社會資本的培育和積累。

(二)社會的角度:社會力量的自我革新

美國學(xué)者史蒂芬·戈德史密斯在《社會創(chuàng)新的力量》一書中研究了那些曾改變自己所在社區(qū)的社會企業(yè)家、慈善家、商業(yè)領(lǐng)袖、選舉產(chǎn)生的或被任命的官員、學(xué)生和社會活動人士等公益企業(yè)家如何通過挑戰(zhàn)現(xiàn)有的設(shè)想和模式，成為規(guī)劃通向美好未來道路的催化劑。書中指出，社會企業(yè)家是那些憑借靈感、創(chuàng)造力、直接行動和勇氣，發(fā)現(xiàn)并挑戰(zhàn)不公正的“穩(wěn)定狀態(tài)平衡”的人。他們有熱情、關(guān)注對其他資源起作用的結(jié)果和影響、有良好的企業(yè)模式、對自己和客戶都抱有極高的期望。［11］5書中提到道格·亨頓的一個概念—— “公益革新”，即幫助社區(qū)開發(fā)和組織其經(jīng)濟資產(chǎn)，并在公共、私人和民間部門之間建立起多產(chǎn)、靈活的關(guān)系。這個名詞“同時反映了美國的兩項重要傳統(tǒng):革新 (即進取精神)和公民道德 (即社會精神)”。［11］7這就是筆者旨在揭發(fā)的社會資本的真正要義，即社會力量的自我革新?！爱?dāng)政府手忙腳亂應(yīng)對‘卡特里娜'颶風(fēng)時，那些英雄般的鄰里、宗教和社區(qū)組織挽救了成千上萬人的生命。像這樣富有創(chuàng)造性和愛心的有效行動說明，在我們尚未被開發(fā)的公益潛能中，蘊藏著偉大的機遇。今天的公益企業(yè)家，憑借其創(chuàng)造性思維、基本的感性認識和解決國家最棘手的社會問題的意愿，正在發(fā)揮強大的能量和決心”。［11］17而公益企業(yè)家這一群體在中國尚未形成一股革新社會的氣候，這其中既有政府政策的原因，也有社會利益環(huán)境的牽制，更與企業(yè)家社會責(zé)任意識的覺醒有關(guān)。要看到的是，“政府在社會進步中扮演者新的角色，即注重公共價值的產(chǎn)生，而不是控制價值產(chǎn)生手段。扮演這一新角色的政府，將更加積極地建立保證高質(zhì)量成果的系統(tǒng)，而減少對實現(xiàn)過程的控制。那么，避免政府故步自封或取代其他機構(gòu)的辦法之一就是公益的復(fù)興”。［11］26這就是美國社會企業(yè)家的公益革新帶給我們的啟示:優(yōu)秀的公益企業(yè)家應(yīng)該擴散他們自身所凝聚的社會資本，作為政府與公民的中間力量，通過“破壞性創(chuàng)新”，為社會治理創(chuàng)造活力與機遇。

(三)公民的角度:一種價值文化的重新樹立

任何一種社會建設(shè)的過程及社會治理系統(tǒng)，都需要一個與之相適應(yīng)的價值文化體系。價值文化作為一種社會資本表現(xiàn)為價值認同與歸屬，在社會建設(shè)和社會治理系統(tǒng)中具有決定方向和提供動力的雙重功能。它既是社會關(guān)系調(diào)整的原則，也是制度建設(shè)與規(guī)范行動的準(zhǔn)則。價值文化需要政府自上而下的選擇與公民自下而上的樹立。從社會主義核心價值體系到社會主義核心價值觀的確立再到十八大以后出臺的親民、清廉、法治的新政順應(yīng)了中國社會發(fā)展新階段的要求，滿足了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的價值文化整體框架的基本要素。這一系列的價值文化從選擇到確立雖突出了系統(tǒng)性和整體性，但在公民的認知認同及內(nèi)化踐行的角度收效不夠明顯。有學(xué)者指出，“再次社會建設(shè)的價值文化選擇應(yīng)當(dāng)是以自由平等為基礎(chǔ)的公平正義和勤勉節(jié)儉的職業(yè)精神。這就會形成市場機制內(nèi)生的趨利欲望與守常的社會理性行動的平衡”，［12］這無疑體現(xiàn)出一種公民內(nèi)生的文化價值訴求。這與培育現(xiàn)代公民社會的要義相通，都旨在重建社會的內(nèi)在資本，構(gòu)建自生自發(fā)型的社會秩序，開掘中國政治發(fā)展的內(nèi)源動力。但培育現(xiàn)代公民社會的主體仍是政府，而筆者所倡導(dǎo)的樹立文化價值的主體為每一位公民自身。要知道，每一個社會服務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)過程的兩個決定性參與者，除了政府，就是每一位公民。從中國的歷史文化，到熟人社會，有大量區(qū)別于西方的中國特色社會資本等待收攏與聚積，這些資本一旦被挖掘，公民參與政治的熱情將勢不可擋。正如前總理溫家寶所說，“中國把自己的事情管理好，就是對世界的最大貢獻”，［13］那么，每一位公民把自己的事情管理好，就是對這個社會最大的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

［1］胡錦濤主持中共中央政治局會議 研究加強和創(chuàng)新社會管理問題［EB/OL］.(2011-05-31)［2013-11-10］.http://cpc.people.com.cn/GB/64093/640 94/14779893.html.

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