張曉明

(九江學(xué)院政治學(xué)院 江西九江 332005)

昌九公共服務(wù)一體化制度創(chuàng)新構(gòu)建設(shè)想

張曉明

(九江學(xué)院政治學(xué)院 江西九江 332005)

我國公共服務(wù)的范圍已大致確定，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)，目的是為了民眾的優(yōu)良生活。昌九一體化進(jìn)程中的公共服務(wù)一體化，需要遵循制度與生活范式，從昌九區(qū)域內(nèi)民眾的具體生活出發(fā)，在借鑒國內(nèi)外公共服務(wù)實(shí)踐的基礎(chǔ)上通過制度創(chuàng)新予以推進(jìn)。且在發(fā)展的過程中需凸顯公平正義、提供適當(dāng)穩(wěn)定的財(cái)政支持，著力解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。

公共服務(wù)，一體化，平臺(tái)，制度創(chuàng)新

1 公共服務(wù)一體化簡述

所謂公共服務(wù)，國際上通常認(rèn)為包括了公共設(shè)施、公共醫(yī)療、文化教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等方面的服務(wù)[1]。而公共服務(wù)的類型，通常有尊重型服務(wù)、保護(hù)型服務(wù)、市場(chǎng)出入型服務(wù)、引導(dǎo)型服務(wù)、促成型服務(wù)、給付型服務(wù)等。而2012年國務(wù)院印發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中所給出的“基本公共服務(wù)”定義，是“指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)”[1]。在該規(guī)劃中，明確列出的基本公共服務(wù)體系有基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化體育以及殘疾人基本公共服務(wù)等[1]。

應(yīng)該說，享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)[1]。基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是國家(政府)提供的旨在保障公民基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的公共服務(wù)，最終以憲法上的人權(quán)保障為依歸?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)：基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，著力保障城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展基本需求，著力增強(qiáng)服務(wù)供給能力，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，不斷深化收入分配制度改革，加快建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化[1]。另根據(jù)《珠江三角洲基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃(2009-2020年)》，從2009年到2012年，在珠三角各市內(nèi)部，針對(duì)公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、住房保障、生態(tài)與環(huán)境和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等十項(xiàng)基本公共服務(wù)，在資源共享、制度對(duì)接、待遇互認(rèn)、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一和指揮協(xié)調(diào)等八個(gè)方面，初步建立起一體化的制度和機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)各市內(nèi)部城鄉(xiāng)、縣(市、區(qū))之間基本公共服務(wù)一體化[1]。到2020年，珠三角建立起覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平在全國領(lǐng)先的基本公共服務(wù)體系。

依前所述，在我國，從國家層面以及國家的一些地方，已就公共服務(wù)一體化均等化進(jìn)行了一定的實(shí)踐與探索，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。而基本公共服務(wù)一體化實(shí)質(zhì)上是國家采用憲法、經(jīng)濟(jì)法等形式行使國家公權(quán)力對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行調(diào)整，幫助其實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義。故一體化不是搞平均主義和絕對(duì)相等，而是要政府“托一個(gè)底”，承擔(dān)一個(gè)兜底責(zé)任。諸如義務(wù)教育的普及、社會(huì)救濟(jì)與基本社會(huì)保障的實(shí)施等，政府應(yīng)當(dāng)應(yīng)該保證的最低限度的公共供給，必須由政府來擔(dān)當(dāng)。原因在于，無論是昌九一體化，還是其他的城市一體化，借用亞里士多德的話來說，都是出于人類生活的發(fā)展，而其實(shí)際的存在卻是為了優(yōu)良的生活。

2 昌九公共服務(wù)一體化需要從生活出發(fā)進(jìn)行制度創(chuàng)新

制度，通常就是一系列影響人類行為的規(guī)則或規(guī)范。新制度主義學(xué)派的主要代表諾斯說：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束”[1]。而構(gòu)成制度的行為規(guī)則，既可以是成文的規(guī)范，也可以是不成文的規(guī)范。其中，法律制度是最為常見，也是大家最為看重的制度。

制度在國家里到底發(fā)生一個(gè)什么樣的作用？在學(xué)界，有些學(xué)者為了表示對(duì)制度作用的重視，甚至提出了制度與生活的范式，來取代國家與社會(huì)的范式。制度構(gòu)建的目的就是影響和規(guī)訓(xùn)生活及其主體的自主性，讓生活符合理性主義的邏輯和預(yù)設(shè)，滿足特定社會(huì)中特定主體的秩序追求。制度和生活之間始終是相互滲透的，沒有不受生活影響而完全獨(dú)立運(yùn)作的制度，同樣也不存在不受制度作用而純粹自發(fā)與自然的生活。制度與生活之間存在著既相互滲透、相互建構(gòu)又相互矛盾的動(dòng)態(tài)關(guān)系，而不是絕對(duì)的二元論關(guān)系。但“制度與生活”范式充分體現(xiàn)了本土性適應(yīng)性的特點(diǎn)。從生活出發(fā)，進(jìn)行制度構(gòu)建與創(chuàng)新，將有益于制度正義的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，制度正義依賴于一個(gè)國家的基本制度體系中如何分配基本的權(quán)利義務(wù)，以及在社會(huì)的不同階層中存在著的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和社會(huì)條件。衡量制度是否正義的標(biāo)準(zhǔn)是，若社會(huì)制度對(duì)公民的基本權(quán)利和義務(wù)的分配基于普遍主義的民主法治、自由平等和公平正義原則，并且各種制度規(guī)范能夠有效平衡強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體之間的價(jià)值和利益沖突，這些制度就是正義的。而制度形成過程中的程序公正則是確保制度正義的重要前提。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速向前發(fā)展，基本公共服務(wù)供給水平明顯提高，但基本公共服務(wù)供給仍然面臨兩大難題：其一是基本公共服務(wù)供給總量不足；其二是基本公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體和個(gè)人間的結(jié)構(gòu)失衡嚴(yán)重，尤其是存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差距。在黨的十六大報(bào)告中，提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”，黨的十六屆六中全會(huì)報(bào)告則提出了“基本實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化”；黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步要求“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”；十八大報(bào)告明確提出了“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)，并確定了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的時(shí)間表；這些黨的文件具體化為政策或法律，強(qiáng)調(diào)了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展以及構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要地位。黨和政府家為解決這些問題付出了長期不懈的努力，但效果與民眾的需要還存在一定的差距，需要通過努力以適當(dāng)?shù)穆窂接枰愿淖儭?/p>

故在轉(zhuǎn)型中國的背景下，要推進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建，首先是要發(fā)展，而發(fā)展就離不開制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。創(chuàng)新是一個(gè)國家、一個(gè)民族不竭的發(fā)展動(dòng)力和源泉，是一個(gè)包括了科學(xué)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的多元綜合創(chuàng)新體系。顯然，重要的是要進(jìn)行制度方面的創(chuàng)新。而制度創(chuàng)新，需要通過哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的創(chuàng)新予以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椤耙粋€(gè)國家，一個(gè)民族，不能沒有創(chuàng)新的理論思維。哲學(xué)社會(huì)科學(xué)(包括法學(xué))的研究能力和成果，也是綜合國力的重要組成部分……在認(rèn)識(shí)和改造世界的過程中，哲學(xué)社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)同樣重要”[1]。對(duì)于創(chuàng)造性不足的中國來言，創(chuàng)新顯得尤其重要，也是整個(gè)國家和社會(huì)所希望的。因?yàn)椤罢軐W(xué)社會(huì)科學(xué)，主要是幫助人們解決世界觀、人生觀、價(jià)值觀，解決理論認(rèn)識(shí)和科學(xué)思維，解決對(duì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)管理規(guī)律的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用的科學(xué)”[1]。而“積極發(fā)展哲學(xué)社會(huì)科學(xué)，這對(duì)于堅(jiān)持馬克思主義在我國意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位，對(duì)于探索有中國特色社會(huì)主義的發(fā)展規(guī)律，增強(qiáng)我們認(rèn)識(shí)世界、改造世界的能力，有著重要意義”[1]。

故而，社會(huì)正在進(jìn)行著一場(chǎng)全方位、深層次的改革，目標(biāo)是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、民主政治和先進(jìn)文化，這需要與之相適應(yīng)的制度機(jī)制來保障。因此必須通過改革和創(chuàng)新與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、民主政治和先進(jìn)文化相適應(yīng)的社會(huì)主義制度文明。而其中最主要的是法律文明。因而，必須明確的是，基本公共服務(wù)一體化實(shí)質(zhì)上是國家采用憲法、經(jīng)濟(jì)法等形式行使國家公權(quán)力對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行調(diào)整，幫助其實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義。故從昌九區(qū)域的民眾生活出發(fā)，進(jìn)行制度創(chuàng)新，是必要的，也是最有可能達(dá)到目的的。在中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)人上任后，密集強(qiáng)調(diào)中國需要“改革與創(chuàng)新”。并表示創(chuàng)新不僅是技術(shù)創(chuàng)新，更重要的是制度創(chuàng)新。故在昌九一體化過程中，強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新。在公共服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建時(shí)，尤其需要如此。

還有，從生活出發(fā)，更易于理解昌九公共服務(wù)一體化的必要性。這不但有利于政府財(cái)政從建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型，將財(cái)政真正用于最需要的一般民眾，從而保持需求維持適當(dāng)增長。還有，昌九公共服務(wù)一體化的意義還在于，在江西省這個(gè)區(qū)域內(nèi)，通過局部的一體化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全省的一體化。故在昌九區(qū)域內(nèi)健全基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)一體化化，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，是構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平正義的迫切需要，也是全面建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，對(duì)于推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，對(duì)于切實(shí)保障昌九區(qū)域內(nèi)民眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益，對(duì)于加快昌九區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求，都具有十分重要的意義[1]。

3 昌九公共服務(wù)一體化該如何創(chuàng)新

公共服務(wù)一體化必須以公平、正義為基礎(chǔ)和原則，這才可以判斷是非曲直，能夠維持基于公平、正義的互惠機(jī)制與規(guī)則的持續(xù)存在。而政府能基于公平正義來提供基本公共服務(wù)，而且政府在提供基本公共服務(wù)的過程中能得到公平正義的監(jiān)督與審視或限制，那么公平、正義就能夠得到伸張與擴(kuò)展，基于公平正義的互惠機(jī)制與規(guī)則就能夠得到持續(xù)的推行與實(shí)施。而公平正義在社會(huì)中不斷自我強(qiáng)化與自我完善，才能夠生成社會(huì)互惠機(jī)制與規(guī)則，從而促進(jìn)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展與繁榮。那昌九公共服務(wù)一體化又該如何創(chuàng)新呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)從下列具體公共服務(wù)入手，借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，從昌九區(qū)域內(nèi)民眾的具體生活需求出發(fā)，進(jìn)行制度創(chuàng)新。

3.1公共教育服務(wù)方面

在昌九區(qū)域內(nèi)，應(yīng)重點(diǎn)鞏固提高九年義務(wù)教育，基本普及高中階段教育和一年的學(xué)前教育，完善以政府為主導(dǎo)、多種方式并舉的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策，構(gòu)建起健全基本公共教育服務(wù)體系[1]。故應(yīng)整合昌九區(qū)域內(nèi)的公共教育資源，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育管理制度的一體化，實(shí)現(xiàn)公共教育資源配置的一體化，實(shí)現(xiàn)教育的公平發(fā)展。

具體措施有保留必要的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)寄宿制學(xué)校建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃學(xué)校布局，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；以流入地全日制公辦中小學(xué)為主，保證農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育，并制定接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法。完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校的資源共建共享和對(duì)口交流支援制度，并實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃。大力發(fā)展中等職業(yè)教育，堅(jiān)持以服務(wù)為宗旨、以就業(yè)為導(dǎo)向，完善產(chǎn)學(xué)合作機(jī)制，全面推行工學(xué)結(jié)合、校企合作、頂崗實(shí)習(xí)的職業(yè)教育人才培養(yǎng)模式[1]。應(yīng)建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系[1]。

總之，昌九公共教育服務(wù)平臺(tái)應(yīng)依據(jù)國家相關(guān)教育法律法規(guī)，為保障服務(wù)提供的規(guī)模和質(zhì)量、促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域均衡發(fā)展，遵循已制定的“十二五”時(shí)期基本公共教育服務(wù)的國家基本標(biāo)準(zhǔn)[1]。同時(shí)，還應(yīng)重點(diǎn)保障以下幾個(gè)方面：①完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育階段薄弱學(xué)校的校舍、師資、設(shè)備、圖書、體育場(chǎng)地基本達(dá)標(biāo)；②實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師特設(shè)崗位計(jì)劃和中小學(xué)教師國家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校薄弱學(xué)科教師隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)工程[1]；③扶持一批優(yōu)質(zhì)特色中等職業(yè)學(xué)校，中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)工程；④重點(diǎn)支持昌九區(qū)域內(nèi)貧困農(nóng)村地方建設(shè)一批鄉(xiāng)村幼兒園，實(shí)施農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程。

3.2勞動(dòng)就業(yè)公共服務(wù)方面

在昌九區(qū)域內(nèi)，健全適應(yīng)各類勞動(dòng)者職業(yè)生涯發(fā)展不同階段需求的職業(yè)培訓(xùn)體系，建立覆蓋全區(qū)域的所有勞動(dòng)者的公共職業(yè)培訓(xùn)體系，實(shí)現(xiàn)人力資源培訓(xùn)配置一體化。未來應(yīng)建成區(qū)域遠(yuǎn)程職業(yè)培訓(xùn)公共平臺(tái)，建立人力資源培訓(xùn)信息預(yù)測(cè)制度，并建成覆蓋昌九區(qū)域的職業(yè)能力開發(fā)評(píng)價(jià)公共服務(wù)網(wǎng)，推廣使用統(tǒng)一的職業(yè)技能鑒定業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)。重點(diǎn)建立覆蓋昌九區(qū)域的就業(yè)失業(yè)信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善就業(yè)信息統(tǒng)計(jì)和失業(yè)預(yù)警指標(biāo)體系，開展就業(yè)需求預(yù)測(cè)，適時(shí)發(fā)布就業(yè)需求和失業(yè)預(yù)警信息[1]。并借鑒國外制度，設(shè)置失業(yè)救助專員，促進(jìn)失業(yè)人員及新就業(yè)人群的就業(yè)。

在昌九區(qū)域內(nèi)加快完善市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街)、村(居)四級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以昌九人力資源合作交流中心建設(shè)為龍頭、昌九兩市城區(qū)為主體，加快形成以昌九區(qū)域?yàn)橹行妮椛浣魅〉娜肆Y源配置中心。建立昌九一體的人力資源綜合服務(wù)設(shè)施，諸如統(tǒng)一的勞動(dòng)人事行政大廳服務(wù)、勞動(dòng)人事爭議調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)、一體化的勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍[1]；改善綜合就業(yè)和人力資源服務(wù)機(jī)制。

把人力資源市場(chǎng)信息網(wǎng)絡(luò)、就業(yè)服務(wù)與培訓(xùn)工作向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)管理服務(wù)信息系統(tǒng)和完善的就業(yè)管理與培訓(xùn)服務(wù)體制，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供與城鎮(zhèn)勞動(dòng)力同等的就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助。重點(diǎn)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，開展就業(yè)和職業(yè)技能培訓(xùn)、勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)、勞動(dòng)保障監(jiān)察和調(diào)解仲裁、人事人才、勞務(wù)輸出等服務(wù)，提供社會(huì)保險(xiǎn)參保登記、繳費(fèi)、待遇核發(fā)、關(guān)系轉(zhuǎn)移等經(jīng)辦服務(wù)；實(shí)現(xiàn)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))服務(wù)站、行政村(社區(qū))服務(wù)窗口與其他公共服務(wù)設(shè)施共建共享[1]。要完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭的人力資源市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間有序流動(dòng)，擴(kuò)大農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)就業(yè)，提高農(nóng)轉(zhuǎn)非人口比例。在昌九區(qū)域內(nèi)建立健全社會(huì)保障制度，建立分類、分層次的外來人員社會(huì)保障體系。將在城鎮(zhèn)居住時(shí)間長、工作和收入穩(wěn)定的外來人員和農(nóng)村勞動(dòng)力納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)制度的覆蓋面。并與農(nóng)村集體土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)制度相銜接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障體系的接軌。

3.3環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)方面

在昌九區(qū)域內(nèi)建立環(huán)保信息服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建覆蓋全區(qū)域的現(xiàn)代化監(jiān)測(cè)體系，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境信息互通通過環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)平臺(tái)[1]，可通過大氣污染防治一體化、流域水體改善一體化、重大項(xiàng)目審批一體化、區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一體化、環(huán)境管理體制一體化、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督一體化、環(huán)境監(jiān)控手段一體化和環(huán)境信息公布一體化等政策措施，從區(qū)域整體的角度統(tǒng)籌和整合昌九區(qū)域各地的環(huán)境資源。具體而言，可促進(jìn)綠色社區(qū)建設(shè)、發(fā)展綠色建筑和綠色市政等營造綠色人居，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約。建設(shè)綠色社區(qū)應(yīng)綜合考慮太陽能利用、景觀生態(tài)化、科學(xué)綠化等因素，開展規(guī)劃和技術(shù)的創(chuàng)新。發(fā)展綠色市政，開展生活垃圾的分類收集與循環(huán)利用，走垃圾減量化、再利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)(3R原則)的道路。針對(duì)不同功能區(qū)制定不同的垃圾分類方法，在分類的基礎(chǔ)上采用有機(jī)垃圾生化處理技術(shù)，將產(chǎn)出的高效有機(jī)肥料直接循環(huán)利用于城鎮(zhèn)和居住區(qū)的綠化。在昌九區(qū)域內(nèi)的城區(qū)，進(jìn)行多層次與網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域綠地體系的規(guī)劃與建設(shè)；并進(jìn)行生態(tài)園區(qū)的試點(diǎn)建設(shè)，打造一批綠色特征明顯、環(huán)保節(jié)能、舒適高效的現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，減少資源消耗和環(huán)境污染；推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化，達(dá)到產(chǎn)業(yè)布局的低碳化、循環(huán)化。嚴(yán)格限制對(duì)生態(tài)環(huán)境有負(fù)面影響的建設(shè)項(xiàng)目，積極構(gòu)建昌九區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用，積極利用新能源，構(gòu)建昌九區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。并在昌九區(qū)域內(nèi)選取重點(diǎn)廊道，以推進(jìn)生態(tài)修復(fù)和休閑游憩空間打造為主要手段，建設(shè)區(qū)域綠道，從而在廣大城鄉(xiāng)地區(qū)，建成一個(gè)分布合理、相互聯(lián)系、永久保持的“綠色空間”系統(tǒng)。還需建立昌九區(qū)域環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)與區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制，通過區(qū)域大氣環(huán)境和水流域治理，遏制環(huán)境污染；確立低碳生態(tài)化模式，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；著力通過建設(shè)低碳城市與區(qū)域，為城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展提供新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供不歇的動(dòng)力；最終確保昌九區(qū)域成為江西的生態(tài)核心。

3.4公共衛(wèi)生服務(wù)方面

按照人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)要求，加快建立健全昌九區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生服務(wù)體系、城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系、藥品供應(yīng)和安全保障體系，提高基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公平性、可及性和質(zhì)量水平[1]。建立和完善昌九區(qū)域內(nèi)醫(yī)藥衛(wèi)生服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，建立健全統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本職業(yè)病衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)資源和信息共享。

以服務(wù)區(qū)域內(nèi)所有人口為核心，整合公共醫(yī)療衛(wèi)生資源，優(yōu)化資源配置，提高公共醫(yī)療衛(wèi)生資源的利用效率；并健全衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制，建立健全區(qū)域中毒控制與急救網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置資源整合。依托昌九區(qū)域內(nèi)各縣級(jí)醫(yī)院實(shí)施農(nóng)村院前急救網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化突發(fā)公共事件緊急醫(yī)學(xué)救援能力和突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處理能力建設(shè)[1]。按照“大病不出縣”“小病不出社區(qū)”的要求，加強(qiáng)以縣級(jí)醫(yī)院為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；在昌九區(qū)域內(nèi)建設(shè)三級(jí)醫(yī)院與縣級(jí)醫(yī)院遠(yuǎn)程醫(yī)療系統(tǒng)，加強(qiáng)公立醫(yī)院信息化建設(shè)，并建立城鄉(xiāng)醫(yī)院對(duì)口支援制度；健全以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)為基礎(chǔ)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)院和預(yù)防保健機(jī)構(gòu)分工協(xié)作的城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。加強(qiáng)以全科醫(yī)生為重點(diǎn)的基層醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)全科醫(yī)生教育培養(yǎng)實(shí)訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，通過大學(xué)教育“5+3”、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和規(guī)范化培訓(xùn)等多種途徑培養(yǎng)適當(dāng)數(shù)量的全科醫(yī)生[1]。

3.5文化公共服務(wù)方面

在昌九區(qū)域內(nèi)，應(yīng)堅(jiān)持公益性、基本性、均等性、便利性，建立健全公共文化服務(wù)體系，統(tǒng)一發(fā)展公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給[1]?？赏ㄟ^公共文化資源的共享共通，進(jìn)一步縮小區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村公共文化設(shè)施的差距，通過數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和自動(dòng)化等現(xiàn)代化手段，大力推進(jìn)文化信息資源共享工程等公共文化信息和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，形成覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理的基層公共文化共享網(wǎng)絡(luò)，初步建立起公共文化事業(yè)一體化的制度與機(jī)制。具體說來，可借鑒一些地方的做法，建設(shè)公共文化場(chǎng)館以及文化主題公園建設(shè)；實(shí)施公共文化場(chǎng)館向昌九全社會(huì)免費(fèi)開放；推動(dòng)文化科技衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”“送歡樂下基層”等活動(dòng)制度化[1]。對(duì)昌九的特色文化要素進(jìn)行整合、包裝和推廣，讓群眾分享文化建設(shè)的成果。不但可增加旅游景點(diǎn)，也可優(yōu)化旅游資源，進(jìn)一步振興旅游業(yè)，發(fā)展旅游文化。

3.6住房公共服務(wù)方面

在昌九區(qū)域內(nèi)建立和完善基本住房保障制度，維護(hù)區(qū)域內(nèi)民眾的居住權(quán)利，逐步滿足城鄉(xiāng)居民基本住房需求，實(shí)現(xiàn)住有所居[1]。建立住房保障基礎(chǔ)信息管理平臺(tái)，在昌九區(qū)域內(nèi)試點(diǎn)建立保障性住房投資機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)力量參與保障性安居工程建設(shè)和運(yùn)營[1]，并構(gòu)建昌九一體化的政府住房融資平臺(tái)。

具體說來，加強(qiáng)廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。多渠道籌集廉租住房房源，健全廉租住房保障方式，實(shí)行實(shí)物配租和租賃補(bǔ)貼相結(jié)合。重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房，逐步使其成為保障性住房的主體，并逐步實(shí)現(xiàn)與廉租住房統(tǒng)籌建設(shè)、并軌運(yùn)行。穩(wěn)步推進(jìn)昌九區(qū)域內(nèi)非成片棚戶區(qū)住房和零星危舊房的改造；并逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)綜合整治，穩(wěn)步實(shí)施“城中村”改造。

4 昌九一體化創(chuàng)新應(yīng)著重注意的問題

4.1應(yīng)凸顯公平正義

公共服務(wù)的一體化，首先應(yīng)是基本公共服務(wù)的一體化。民眾應(yīng)享有哪些公共服務(wù)，公共服務(wù)的提供應(yīng)有哪些平臺(tái)，這里有一個(gè)大致可遵循的標(biāo)準(zhǔn)。首先要注重其基礎(chǔ)性。也就是說，昌九一體化的公共服務(wù)平臺(tái)，首先應(yīng)能滿足區(qū)域內(nèi)的民眾共同性、普遍性、基本性的公共需求[1]，即基本公共服務(wù)的一體化提供，且主要由各級(jí)政府提供；然后才是滿足不同階層區(qū)域內(nèi)民眾高層次的需求或者差異化需求。并且，平臺(tái)所提供的公共服務(wù)是具備公益性的，也是具有方便性的。只有實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的一體化，才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

在昌九一體化過程中，有哪些公共服務(wù)需要一體化，而哪些公共服務(wù)需要優(yōu)先進(jìn)行一體化，這是一個(gè)必須厘清的問題。還有，昌九的公共服務(wù)一體化，應(yīng)著重在哪一個(gè)方面，應(yīng)優(yōu)先在哪一方面發(fā)力以便體現(xiàn)出特色？這也是必須思考清楚的問題。在昌九區(qū)域內(nèi)，從學(xué)界入手，去著手研究這些問題，是一個(gè)正確的步驟。畢竟，研究人員之間達(dá)成共識(shí)的阻礙要小些。如何讓昌九區(qū)域內(nèi)的民眾在觀念上普遍接受一體化，這也是個(gè)重要的問題。就我國目前而言，基本公共服務(wù)總體上供給不足是常態(tài)。公共服務(wù)的供給水平取決于兩個(gè)因素：其一是總體經(jīng)濟(jì)能力；其二是政府投入。在昌九一體化過程中，前述兩個(gè)因素尤其制約了公共服務(wù)的供給水平。在供應(yīng)不足的情形下，如何讓民眾接受一段時(shí)間的拉平效應(yīng)，而不致于產(chǎn)生較多的怨言。而政府官員的觀念，對(duì)公共服務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建，也是至關(guān)重要的。項(xiàng)目組認(rèn)為，南昌市政府與九江市政府，可聯(lián)合成立一個(gè)公共服務(wù)中心。具體負(fù)責(zé)政府公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)工作。

故在構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)的時(shí)候，必須注意審視其行為目的的合法性、權(quán)限合法性、內(nèi)容合法性、手段合法性，以及程序合法性。而《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》等具有深遠(yuǎn)意義的綱領(lǐng)性法律文件，提出了建設(shè)法治政府的基本原則、基本要求、基本目標(biāo)和基本舉措，是行政體制改革和行政法制革新的藍(lán)圖，是昌九一體化過程推進(jìn)公共服務(wù)一體化平臺(tái)必須遵循的。尤其是“改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅(jiān)持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一”，是公共服務(wù)構(gòu)建時(shí)應(yīng)遵循的原則。

4.2給予適當(dāng)穩(wěn)定的財(cái)政支持

公共服務(wù)的提供需要穩(wěn)定的財(cái)政支持，這是沒有疑義的。故昌九區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府，要優(yōu)先安排預(yù)算用于基本公共服務(wù)，并確保增長幅度與財(cái)力的增長相匹配、同基本公共服務(wù)需求相適應(yīng)，推進(jìn)實(shí)施按照地區(qū)常住人口安排基本公共服務(wù)支出[1]。加快構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、充分體現(xiàn)社會(huì)公平的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制[1]。昌九一體化，公共服務(wù)一體化資金的缺口，可爭取中央與省一級(jí)的財(cái)政扶持。當(dāng)昌九區(qū)域內(nèi)政府的自有收入不能滿足支出需求的，中央財(cái)政原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助。充分發(fā)揮江西省省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有效調(diào)節(jié)省內(nèi)基本公共服務(wù)財(cái)力差距的功能[1]。江西省要采取多種方式，增加對(duì)昌九區(qū)域內(nèi)縣級(jí)以下政府的轉(zhuǎn)移支付。

為了前述公共服務(wù)平臺(tái)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)，還需要構(gòu)建相應(yīng)的平臺(tái)進(jìn)行資金保障。昌九區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府，充分利用國際金融組織貸款等有效融資形式，拓寬政府籌資渠道，增加基本公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投入。昌九區(qū)域內(nèi)可構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共財(cái)政服務(wù)平臺(tái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共財(cái)政服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)，意味著公共財(cái)政下鄉(xiāng)。集機(jī)構(gòu)、管理和服務(wù)于一身的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公共財(cái)政服務(wù)平臺(tái)，可走完最后一里路，與民眾緊密相連。

在昌九公共服務(wù)一體化過程中，在堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，推動(dòng)基本公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的基本公共服務(wù)供給模式[1]，緩解資金壓力。

4.3著力消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

如何在公共服務(wù)一體化過程中解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的公共服務(wù)一體化。這是現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)化過程中普遍遭遇的問題。公共服務(wù)在相對(duì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)和較發(fā)達(dá)的城市地區(qū)之間分布失衡，這是我國存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象。當(dāng)前，在我國的大部分地區(qū)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平存在較大差距，呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)特征。毋庸諱言，昌九區(qū)域內(nèi)也是如此。

近年來，國家高層所倡導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化，也特別適用于解決此類問題的。自黨的十八大以來，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，也是我國一些地方在踐行的重點(diǎn)。因?yàn)椋滦统擎?zhèn)化所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)一體化實(shí)施的首要任務(wù)在于有效整合城鄉(xiāng)資源，把社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，讓公共服務(wù)覆蓋整個(gè)農(nóng)村，從而最終形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的嶄新格局。顯然，昌九一體化進(jìn)程，是與新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程聯(lián)系在一起的，是與現(xiàn)代化的進(jìn)程聯(lián)系在一起的，也是與城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程緊密聯(lián)系在一起的。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一發(fā)展過程中普遍存在的瓶頸問題，一直是中國城市化進(jìn)程的一只攔路虎，毋庸諱言也肯定會(huì)是昌九一體化的攔路虎。故在昌九一體化過程中，消除昌九區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)存在的差距，也是必須要著重解決的問題。在未來的昌九一體化過程中，項(xiàng)目組認(rèn)為，應(yīng)以完善昌九地區(qū)農(nóng)村的公共服務(wù)投入機(jī)制為重點(diǎn)，加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸[1]，逐步縮小昌九區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距。不過，應(yīng)該明確地是，昌九區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的均等化及一體化，不是一個(gè)一蹴而就的過程中。

筆者認(rèn)為，構(gòu)建村社公共服務(wù)平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。利用“三支一扶”等人員，在農(nóng)村的行政村及城市的社區(qū)，構(gòu)建村社公共服務(wù)平臺(tái)。這個(gè)綜合性的公共服務(wù)平臺(tái)，使得社保、就業(yè)等公共服務(wù)的就近享用，使農(nóng)村居民在公共服務(wù)上與城鎮(zhèn)居民享受了均等化的服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。且在昌九區(qū)域，因由鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在本區(qū)域內(nèi)的廣大農(nóng)，逐漸構(gòu)建村級(jí)公共服務(wù)平臺(tái)，并優(yōu)先突出社保環(huán)保服務(wù)功能。項(xiàng)目組認(rèn)為，基于環(huán)境保護(hù)越來越受重視的現(xiàn)狀，昌九一體化，應(yīng)在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以環(huán)保公共服務(wù)建設(shè)優(yōu)先發(fā)力，以便后來居上。這是很具有可行性的。

除了城市與鄉(xiāng)村的公共服務(wù)一體化外，在昌九一體化進(jìn)程中，還需注重城市市民與農(nóng)民工所享受公共服務(wù)的一體化，努力實(shí)現(xiàn)常住人口的基本公共服務(wù)一體化。這樣，可使城區(qū)外來勞動(dòng)力得到善待，不用過分擔(dān)心“用工荒”的問題。昌九一體化，應(yīng)在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、最低生活保障方面、醫(yī)療保障、計(jì)劃生育基本技術(shù)服務(wù)和住房保障等領(lǐng)域優(yōu)先安排資金，確保昌九區(qū)域內(nèi)的城區(qū)非戶籍常住人口基本生活需求得到基本滿足。這樣可在全國率先減少留守兒童與孤獨(dú)老人，在昌九區(qū)域內(nèi)解決社會(huì)在家庭結(jié)構(gòu)方面出現(xiàn)的新問題，保障民眾整個(gè)家庭居住在一起的權(quán)利。

[1]國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃[EB/OL]．http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm，2013-10-1.

(責(zé)任編輯李平)

2013-12-25

張曉明，九江學(xué)院政法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事勞動(dòng)法與社會(huì)保障法的基礎(chǔ)理論研究。Email：zhangxm9241@126.com。

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