楊 健

（吉林省公安廳法制總隊(duì)，吉林 長春 130000）

一、西方國家政府信息公開制度的演變及其理論依據(jù)

（一）西方國家政府信息公開制度的演變

1.西方國家政府信息公開制度產(chǎn)生的時(shí)代背景

政府信息公開制度肇始于20世紀(jì)中期的西方國家。19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，資本主義發(fā)展到一定階段，科技的進(jìn)步和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，并由此導(dǎo)致了大量的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題的發(fā)生。為應(yīng)對這一人類社會(huì)從未有過的巨變，行政國家、全能政府開始逐步興起。①20世紀(jì)中期，人們對西方國家政府行政職能和行政權(quán)擴(kuò)張、膨脹所隱含的風(fēng)險(xiǎn)有了越來越清醒的認(rèn)識，尤其是第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，法西斯統(tǒng)治的教訓(xùn)使人們開始思考限制、控制行政權(quán)，尋求從“行政國”過渡到“有限政府”，其中的一個(gè)途徑就是通過踐行行政程序法治，來實(shí)現(xiàn)對行政行為的規(guī)范，從而控制行政權(quán)。

行政程序法治的一個(gè)重要原則——行政公開原則，在20世紀(jì)中葉以后迅速發(fā)展和推廣。民眾對政府的管制尋求更多地參與和監(jiān)督，并認(rèn)識到社會(huì)公眾、新聞媒體等對政府行為監(jiān)督的極端重要性，提出了“政府公開”、“行政公開”、“情報(bào)自由”、“政府在陽光下”、“提高政府行為透明度”等口號，并陸續(xù)制定了各種相應(yīng)的法律法規(guī)。

2.西方國家政府信息公開制度的演變

1951年，芬蘭的《政府活動(dòng)公開法》將公民的知情權(quán)從自由權(quán)中分立出來，并規(guī)定為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利。它也被認(rèn)為是第一部關(guān)于現(xiàn)代政府信息公開的立法嘗試。②1966年，美國制定了《信息自由法》（Freedom of Information Act），并于1974年、1976年、1996年多次修改，最終成為迄今為止國際上政府信息公開方面最為完備的法律之一。此后，美國又分別于1972年制定了《咨詢委員會(huì)法》，1974年制定了《隱私權(quán)法》，1976年制定了《陽光下的政府法》，由此形成了以《自由信息法》為主干，同其他一系列信息方面的法案相協(xié)調(diào)的美國政府信息公開制度。此外，丹麥于1970年、挪威于1976年分別制定了《信息公開法》。1982年，澳大利亞、加拿大與新西蘭分別制定了《信息公開法》。2001年，英國制定了信息公開法。大陸法系的法國、德國、荷蘭和比利時(shí)以及與我國相鄰的韓國和日本等也分別制定了政府《信息公開法》。③迄今為止，西方各國已普遍確立政府信息公開制度。

縱觀西方各國的信息公開立法，具有以下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：（1）信息的全面性。即在確立公開為原則的基礎(chǔ)上，將不公開的事項(xiàng)采取列舉的方式予以限定。以美國為例，其將不予公開的事項(xiàng)嚴(yán)格限定為9項(xiàng)：機(jī)關(guān)內(nèi)部或機(jī)關(guān)之間的備忘錄；人事的、醫(yī)療的和其他類似檔案；執(zhí)行法律的記錄和信息；關(guān)于金融機(jī)構(gòu)信息；關(guān)于油井和地球物理信息。④（2）信息公開范圍的明確性。為避免不予公開的例外情形成為概念模糊、政府借此回避信息公開義務(wù)的規(guī)定，各國通過“立法”或“司法”途徑賦予例外情形清晰、可操作的含義，從而形成了公開與不公開的明確界限。如1974年的National Parks&Conservation Ass’nv.Morton一案為商業(yè)信息是否具有秘密性質(zhì)確立了判定標(biāo)準(zhǔn)：是否妨礙政府以后取得必要的信息的能力，是否嚴(yán)重?fù)p害信息提供人的競爭地位。⑤（3）主體的廣泛性。任何公民、公司、協(xié)會(huì)都可以申請政府信息公開，提出信息申請可以根據(jù)任何理由，也可以不根據(jù)任何理由。（4）權(quán)利的保障性。各國都非常注重對政府信息公開行為的監(jiān)督和信息申請主體的權(quán)利救濟(jì)，基本都設(shè)計(jì)了行政、司法和議會(huì)三位一體的保障機(jī)制，能有效地促使政府遵守。

（二）西方國家政府信息公開制度的理論依據(jù)

西方國家信息公開制度源于社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，但僅有現(xiàn)實(shí)的合理性并不足以帶來真正意義上的信息公開，它還要建立在現(xiàn)代民主、法治理念的基礎(chǔ)上，才能最終形成具體的制度現(xiàn)實(shí)。

1.民主憲政思想是整個(gè)政府信息公開責(zé)任的思想基礎(chǔ)

根據(jù)盧梭的社會(huì)契約論，政府的權(quán)力是人民通過特殊的“契約”賦予的，行政機(jī)關(guān)所享有的一切權(quán)力均來自人民的權(quán)力和《憲法》的授權(quán)。為防止行政權(quán)賦予政府后造成濫用，為避免“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”結(jié)果的出現(xiàn)，人們設(shè)計(jì)了憲政制度。對于憲政，簡單地說就是有限政府，其核心在于限制權(quán)力。從信息公開的角度來看，政府信息公開既是憲政的必然要求，也是憲政的重要實(shí)現(xiàn)途徑。權(quán)力只有暴露在陽光下才不至于發(fā)霉、變質(zhì)。只有公開政府信息才能夠有效監(jiān)督和控制政府行政權(quán)力。實(shí)現(xiàn)政府信息公開，以透明的行政取代行政權(quán)力的暗箱操作，使行政相對人參與到行政決策和執(zhí)行過程中去，防止行政腐敗。

2.公民的參與權(quán)是整個(gè)政府信息公開責(zé)任的政治基礎(chǔ)

政府信息公開是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然要求。傳統(tǒng)民主制度中的參與機(jī)制，僅限于公民通過選舉議會(huì)組成人員和選舉國家元首來實(shí)現(xiàn)其民主參與的目的。但是，20世紀(jì)各國普遍出現(xiàn)了議會(huì)大權(quán)旁落和行政權(quán)擴(kuò)張的社會(huì)變遷結(jié)果。公民通過選舉議會(huì)組成人員控制議會(huì)，進(jìn)而有效地控制政府的這一傳統(tǒng)民主形式的控制效能已被大大減弱。因此，現(xiàn)代民主政治理論認(rèn)為，作為國家權(quán)力主體的公民應(yīng)當(dāng)有權(quán)越過議會(huì)直接參與到政府行使行政權(quán)的過程中，以防止行政權(quán)的濫用。這一具有新時(shí)代內(nèi)涵的民眾參與權(quán)毫無疑問必須建立在政府信息公開的基礎(chǔ)上。只有政府信息公開，才能確保民眾無論在形式上還是在實(shí)質(zhì)上都真正參與到國家的各項(xiàng)管理活動(dòng)中，直接表達(dá)自己的意愿。

3.公民的知情權(quán)是整個(gè)政府信息公開責(zé)任的法理基礎(chǔ)

根據(jù)“人民主權(quán)”原則，國家權(quán)力最終掌握在人民手中，人民選舉政治精英組成政府，服務(wù)于選民，提供人民滿意的公共產(chǎn)品。政府在行使公權(quán)力過程中行政的信息在本質(zhì)上都?xì)w于人民所有，只不過由于社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)需要而存留在管理者手中而已。因此，民眾對于保持在政府中的信息有知情權(quán)。⑥可以說，民眾基于對政府信息的所有權(quán)而衍生出來的知情權(quán)是整個(gè)政府信息公開責(zé)任的法理基礎(chǔ)。

二、我國公安機(jī)關(guān)政府信息公開制度建設(shè)的背景梳理

（一）我國政府信息公開工作的發(fā)展歷程

我國政府信息公開制度的發(fā)展與我國社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)管理的需求緊密相關(guān)，其大致可以劃分為以下三個(gè)發(fā)展階段：

1.從建國起至20世紀(jì)70年代末：嚴(yán)格保密基礎(chǔ)上的政令公開

在這一時(shí)期，在敵我斗爭和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維下，不存在現(xiàn)代意義上的政府信息公開理念，整個(gè)國家和政府強(qiáng)調(diào)的是保密工作的重要性，除公開一些需要廣大人民遵守和服從的法令、政策外，建立了一整套比較完善的政府信息保密的法律體系。

2.從20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)末：管理意義上的政務(wù)公開

1987年，中共十三大報(bào)告提出“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的開放程度，重大事情讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論”。此后，政務(wù)公開受到中央政府重視，要求各級行政機(jī)關(guān)在廉政建設(shè)中推行公開辦事制度，并開始在浙江、河北、山東等地展開試點(diǎn)工作。1997年以后，政務(wù)公開在全國全面推開。1999年成為“政府上網(wǎng)年”，由電信部門和原國家經(jīng)貿(mào)委信息中心牽頭，聯(lián)合四十多個(gè)部委發(fā)起“政府上網(wǎng)工作”，其對政府信息公開的信息化進(jìn)程影響巨大。這一階段政府信息公開的主要特點(diǎn)是單向性的政府信息公開迅速推進(jìn)，增加了民眾對政府事務(wù)的了解，但是仍缺乏民眾的監(jiān)督與表達(dá)功能。因此，還屬于一種管理意義上的政務(wù)公開。

3.從21世紀(jì)初至今：治理工具意義上的政府信息公開

這一階段以2001年我國加入世界貿(mào)易組織為突破口，極大地推進(jìn)了我國社會(huì)治理中的“透明政府”建設(shè)。而2003年由“非典”疫情所引發(fā)的公共危機(jī)，使政府認(rèn)識到信息公開的必要性和緊迫性，政府信息公開的步伐進(jìn)一步加快，從中央到地方均開始政府信息公開立法的嘗試。2003年，廣州市發(fā)布了《廣州市政府信息公開規(guī)定》，在全國產(chǎn)生重大影響。2005年以后，在中央《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》指引下，各省陸續(xù)出臺了地方政府信息公開規(guī)定，一大批地市、縣級政府也紛紛制定政府信息公開方面的規(guī)范性文件。2007年4月，國務(wù)院出臺《政府信息公開條例》，標(biāo)志著我國政府信息公開正式步入法治化軌道。其實(shí)施對于促進(jìn)政府信息公開合法化、規(guī)范化和保障公民知情權(quán)均具有重要意義。

（二）公安機(jī)關(guān)政府信息公開的制度實(shí)踐

1.公安機(jī)關(guān)信息公開與整個(gè)政府信息公開工作的關(guān)系

政府信息公開是指政府根據(jù)職權(quán)或者公民請求，將政府信息向公民或者社會(huì)公開展示，并允許查閱、摘抄和復(fù)制。政府信息公開的主體包括公安機(jī)關(guān)，其內(nèi)容也涵蓋了公安機(jī)關(guān)的信息公開內(nèi)容。兩者的緊密關(guān)系表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

（1）公安機(jī)關(guān)的信息公開是整個(gè)政府信息公開最重要的組成部分之一。誠如英國行政法學(xué)家所言，警察在人類社會(huì)生活中具有重要的、不可替代的作用。⑦無論是“守夜人”時(shí)代，還是“行政國”時(shí)代，抑或延展至今的“后現(xiàn)代社會(huì)”，警察權(quán)都是政府權(quán)力必不可少的重要組成部分。也正是在這一意義上，公安機(jī)關(guān)的信息公開成為整個(gè)政府信息公開中非常重要的一環(huán)。

（2）作為整個(gè)政府信息公開的一個(gè)組成部分，政府信息公開的總體運(yùn)行環(huán)境和運(yùn)行狀況也決定著公安機(jī)關(guān)信息公開的運(yùn)行環(huán)境和運(yùn)行狀況。同時(shí)，由于公安部門行使警察權(quán)的特殊性，其信息公開的廣度和深度也可從一個(gè)側(cè)面反映出政府信息公開的廣度和深度。

2.公安機(jī)關(guān)政府信息公開的制度實(shí)踐

公安機(jī)關(guān)在信息公開方面的制度實(shí)踐，既深受整個(gè)政府信息公開工作的影響，也具有自身的發(fā)展特點(diǎn)：

（1）改革開放前（1949年至1977年）。受傳統(tǒng)的保密思想、階級斗爭以及權(quán)威型管理體制的影響，這一時(shí)期從建國起至改革開放前，我國公安機(jī)關(guān)工作還談不上真正意義上的政府信息公開。在這一期間開展的大規(guī)模鎮(zhèn)壓反革命、取締反動(dòng)道門、禁毒、禁娼等運(yùn)動(dòng)，雖通過電臺、報(bào)紙、標(biāo)語等對其相關(guān)政策進(jìn)行了大張旗鼓的宣示，但其本質(zhì)上屬于一種發(fā)動(dòng)群眾的政治工作方式，遠(yuǎn)非現(xiàn)代政府治理意義上的政府信息公開。

（2）改革開放后（1977年至今）。這一時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)逐步市場化以及國家政治民主化、法治化進(jìn)程加快的帶動(dòng)下，政府和社會(huì)對公民知情給予了更多的關(guān)注。一方面，政府在逐步回歸社會(huì)管理職責(zé)的時(shí)候，清晰地認(rèn)識到信息公開對政府依法行政、建設(shè)法治政府的積極意義；另一方面，隨著利益主體的多元化，尤其是越來越多的個(gè)體脫離“單位”，成為市場的微觀主體之后，為實(shí)現(xiàn)自我的利益訴求，也要求政府更加透明，更多地公開信息。

在政府信息公開工作全面開展的推動(dòng)下，我國公安系統(tǒng)的政府信息公開工作也取得了明顯進(jìn)步。1999年6月，公安部在總結(jié)全國公安機(jī)關(guān)實(shí)施多年的“兩公開一監(jiān)督”（公開辦事制度、公開辦事結(jié)果、實(shí)行群眾監(jiān)督）的基礎(chǔ)上，下發(fā)《公安部關(guān)于在全國公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行警務(wù)公開制度的通知》。通知要求，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案和行政管理工作，除法律法規(guī)規(guī)定不能公開的事項(xiàng)外，都要予以公開。公開的內(nèi)容既包括公安執(zhí)法依據(jù)、制度、程序、工作紀(jì)律等規(guī)定，也包括刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法的內(nèi)容。2001年，公安部又提出加強(qiáng)公安隊(duì)伍建設(shè)的12項(xiàng)措施，進(jìn)一步推動(dòng)警務(wù)公開。全國各地方公安機(jī)關(guān)根據(jù)公安部的要求，紛紛采取措施推進(jìn)警務(wù)公開。⑧2003年，公安部修訂的《公安統(tǒng)計(jì)工作規(guī)則》第26條第2款規(guī)定：“戶口統(tǒng)計(jì)、火災(zāi)和交通事故等非秘密統(tǒng)計(jì)資料，應(yīng)定期向社會(huì)公布?！?012年8月，公安部頒布了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》。這是首個(gè)全面規(guī)范公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開的規(guī)范性文件，對公安執(zhí)法公開工作做出了全面、系統(tǒng)的規(guī)定，明確了執(zhí)法公開的分類、原則、范圍、內(nèi)容、方式、時(shí)限、職能部門和監(jiān)督救濟(jì)渠道等，為各級公安機(jī)關(guān)準(zhǔn)確理解、把握執(zhí)法公開的內(nèi)涵和外延，積極穩(wěn)妥地開展執(zhí)法公開工作，提供了指導(dǎo)。

三、公安機(jī)關(guān)政府信息公開的現(xiàn)狀和問題

（一）公安機(jī)關(guān)政府信息公開現(xiàn)狀

1.公安機(jī)關(guān)政府信息公開現(xiàn)狀概述

（1）公安系統(tǒng)政府信息公開工作組織體系逐步建立。在公安部的統(tǒng)一部署下，各級公安機(jī)關(guān)結(jié)合實(shí)際建章立制，出臺政府信息公開的具體工作辦法。相關(guān)機(jī)制的建立，為公安機(jī)關(guān)政府信息公開工作提供了組織保障。

（2）主動(dòng)公開政府信息的力度增大。近年來，各級公安機(jī)關(guān)通過加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)、開設(shè)公安官方微博等形式，主動(dòng)公開政府信息的力度不斷增大。以2012年公安部的政府信息公開為例，主動(dòng)公開政府信息57 953條。其中，執(zhí)法依據(jù)及辦事程序47條，重要工作和專項(xiàng)行動(dòng)信息57 847條，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事信息7條，便民措施22條，國際警務(wù)執(zhí)法合作協(xié)定28個(gè)，公安統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)2項(xiàng)，內(nèi)容涉及經(jīng)偵、治安管理、刑偵、出入境管理、交通管理、消防管理、禁毒工作、國際警務(wù)執(zhí)法合作以及公安法治建設(shè)等方面。⑨

（3）依申請公開政府信息工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。通過開發(fā)運(yùn)行依申請公開信息系統(tǒng)、制定《服務(wù)指南》，公安機(jī)關(guān)依申請公開政府信息工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。仍以公安部為例，2012年，公安部共受理政府信息公開申請87件，內(nèi)容涉及交通管理、治安管理、刑偵、公安執(zhí)法規(guī)范、信訪舉報(bào)、人事、公安裝備財(cái)務(wù)工作、出入境、消防管理、個(gè)案等方面。公安部對受理的政府信息公開申請全部按時(shí)答復(fù)，答復(fù)率達(dá)到100%。⑩

2.個(gè)案分析：吉林公安網(wǎng)上服務(wù)平臺

2012年2月，吉林省公安廳正式開通運(yùn)行“吉林公安網(wǎng)上服務(wù)平臺”（以下簡稱“網(wǎng)上服務(wù)平臺”）?！熬W(wǎng)上服務(wù)平臺”是在互聯(lián)網(wǎng)上建立的省公安廳、10個(gè)市（州）級公安局、42個(gè)縣級公安局以及車管所等門戶網(wǎng)站在內(nèi)的四級應(yīng)用系統(tǒng)。該平臺將公安機(jī)關(guān)辦理的涉及治安、禁毒、戶政、經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)、出入境、網(wǎng)絡(luò)安全、交通、消防、邊防在內(nèi)10個(gè)警種的171項(xiàng)行政審批（辦事）項(xiàng)目全部納入該平臺實(shí)行網(wǎng)上審批或服務(wù)，構(gòu)建了全省公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一的辦事服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)了省、市、縣公安機(jī)關(guān)全部行政審批業(yè)務(wù)流程在網(wǎng)上規(guī)范運(yùn)行。?

通過觀察“網(wǎng)上服務(wù)平臺”實(shí)施和應(yīng)用的情況，可以說它對打造“陽光政務(wù)”、提升公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力起到了重要作用。概括來說，它對推進(jìn)公安機(jī)關(guān)政府信息公開工作方面的作用和意義主要表現(xiàn)在以下方面：（1）“網(wǎng)上服務(wù)平臺”已經(jīng)成為吉林省公安機(jī)關(guān)信息公開工作的第一平臺。截止到2013年7月底，吉林省各級公安機(jī)關(guān)通過“網(wǎng)上服務(wù)平臺”發(fā)布的信息累計(jì)已達(dá)十一萬余條。（2）以省廳為中心節(jié)點(diǎn)，各部門、各市、縣公安局以及其他有關(guān)單位為子節(jié)點(diǎn)，形成了橫向整合、縱向聚合、上下一體的政府信息公開網(wǎng)上發(fā)布機(jī)制和應(yīng)用效應(yīng)，有效避免了“信息孤島”的產(chǎn)生，體現(xiàn)出全省公安機(jī)關(guān)信息資源的統(tǒng)一性、完整性和綜合性。（3）以體裁分類、主題分類為主的多維度信息結(jié)構(gòu)和以各部門信息公開專版、各市縣公安局政府信息公開專版為主的多維度呈現(xiàn)模式，體現(xiàn)出全省公安政府信息公開工作的實(shí)用性、條理性和專業(yè)性。（4）通過“外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)審批”的模式，實(shí)現(xiàn)了吉林公安行政審批、辦事項(xiàng)目從信息上網(wǎng)到服務(wù)上網(wǎng)的根本轉(zhuǎn)變?！熬W(wǎng)上服務(wù)平臺”基本上實(shí)現(xiàn)了讓辦事群眾足不出戶就能申請辦理公安行政審批業(yè)務(wù)的目標(biāo)。在“網(wǎng)上服務(wù)平臺”上，吉林省各級公安機(jī)關(guān)將本級的審批權(quán)限以及相關(guān)業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)申請、辦理、審批等所有流程、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、審批依據(jù)、辦理時(shí)限和需要提供的手續(xù)，全部予以公開，群眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)申請辦理業(yè)務(wù)并及時(shí)掌握業(yè)務(wù)辦理進(jìn)展情況。

（二）公安機(jī)關(guān)政府信息公開現(xiàn)階段存在的問題

近年來，隨著我國法治建設(shè)進(jìn)程的加快，尤其是在公民權(quán)利意識覺醒和現(xiàn)代信息技術(shù)的推動(dòng)下，我國政府的信息公開制度逐步完善。作為政府重要組成部門的公安機(jī)關(guān)也在推進(jìn)政府信息公開方面取得了顯著成效，在公開內(nèi)容、公開對象、公開方式方法以及網(wǎng)上公開辦事等方面開展了形式多樣的政府信息公開實(shí)踐。這些實(shí)踐，既增加了公安機(jī)關(guān)政府公開信息的數(shù)量，更好地保障了公民的知情權(quán)，也由此提高了公安機(jī)關(guān)職權(quán)行使的透明度，為打造陽光政府、樹立良好的政府形象奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但總體而言，我國公安機(jī)關(guān)的政府信息公開工作仍處于起步階段。目前，公安機(jī)關(guān)的政府信息公開工作主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

1.信息的準(zhǔn)確性不夠，影響公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力

在信息時(shí)代，“公共治理演化為政府對大量、多元、專業(yè)的信息的處理過程，這包括了多變、專業(yè)的大量有關(guān)社會(huì)問題的‘信息輸入’，與政府及時(shí)、準(zhǔn)確地梳理、分析、判斷和回應(yīng)的‘信息輸出’過程?！币虼耍畔ⅰ拜斎搿焙汀拜敵觥钡臏?zhǔn)確性、透明度直接決定著公安機(jī)關(guān)政府信息公開的質(zhì)量，進(jìn)而決定著公安機(jī)關(guān)的形象及其執(zhí)法公信力。2009年5月，杭州大學(xué)生胡某在城市道路上嚴(yán)重超速撞死青年譚某。西湖交警部門在第一次新聞發(fā)布會(huì)上，初步認(rèn)定肇事車輛時(shí)速，其依據(jù)是當(dāng)事人及其朋友的陳述。這一未經(jīng)通盤考慮及科學(xué)論證的倉促結(jié)論引起了網(wǎng)絡(luò)的嘲諷和憤怒狂潮，造成民眾對公安機(jī)關(guān)的不信任，進(jìn)而質(zhì)疑公安機(jī)關(guān)能否公正執(zhí)法。

2.信息的發(fā)布不及時(shí)，造成突發(fā)性事件演變?yōu)槿后w性事件

網(wǎng)絡(luò)空間為公眾提供了一個(gè)公共討論的平臺，能夠迅速將大家關(guān)心的問題演變成一個(gè)公共事件。因此，在公眾之間信息交換空前快捷方便的時(shí)代背景下，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，就需要政府及時(shí)輸出信息，否則就會(huì)因謠傳或者猜測造成失真信息的廣泛傳播，從而引發(fā)公共信任危機(jī)，甚至引發(fā)群體性事件。在2009年湖北“石首事件”中我們可以很清楚地看到這一點(diǎn)。2009年6月，湖北石首市一名酒店青年廚師的命案，在種種傳言的發(fā)酵下釀成沖突。其起因是一起非正常死亡案，面對諸多疑問，警方的解釋未能成功說服死者家屬和公眾。在長達(dá)80個(gè)小時(shí)內(nèi)，一方面是政府的新聞發(fā)布語焉不詳，另一方面是網(wǎng)友借助非正式媒體發(fā)布信息、探尋真相。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在這段時(shí)間里，體現(xiàn)政府立場的新聞稿只有3篇；而一個(gè)網(wǎng)站的帖吧中就出現(xiàn)了近500個(gè)相關(guān)主帖，在一些播客(視頻分享)網(wǎng)站，出現(xiàn)了不止一段網(wǎng)友用手機(jī)拍攝的視頻。?由于對網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律認(rèn)識不夠，對網(wǎng)民回應(yīng)不足、不及時(shí)、不充分，結(jié)果導(dǎo)致“小問題引發(fā)大熱點(diǎn)”，最終引發(fā)成一場嚴(yán)重破壞公共社會(huì)秩序的群體性事件。

3.信息的全面性不足，阻礙民眾對公共治理的有序參與

“行政國”時(shí)代的到來，導(dǎo)致行政權(quán)的日趨膨脹，不但使得政府背負(fù)很重的財(cái)政包袱，也使其面臨日趨嚴(yán)重的控制和信任危機(jī)。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，公共治理模式開始走上前臺，它是一種多元的、民主的、協(xié)作的行政模式，強(qiáng)調(diào)公眾的普遍參與是對公共關(guān)系規(guī)范和管理的基礎(chǔ)。在這一公共治理模式下，要求信息不能再由政府單方面壟斷，而必須使信息流通起來，讓公眾享有并利用這些信息，實(shí)現(xiàn)信息效益的最大化。在信息時(shí)代下，政府也不可能獨(dú)享信息資源，社會(huì)也只有在政府的信息公開中形成良好的公共秩序。目前，由于相關(guān)法律規(guī)定的模糊和籠統(tǒng)，信息公開與否的界限并不明確，不僅僅可能損害公民權(quán)利，更可能造成現(xiàn)代社會(huì)治理下的公共危機(jī)。通過考察互聯(lián)網(wǎng)上公安機(jī)關(guān)建設(shè)的網(wǎng)站，目前網(wǎng)上面向大眾服務(wù)的市局一級的網(wǎng)站多有建立，可分局一級的網(wǎng)站以及派出所這類基層辦事機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站建立得不多，老百姓無法通過有效的渠道了解相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)政策，熟悉具體辦事程序。同時(shí)，從公安機(jī)關(guān)已公開的信息看，主動(dòng)公開的公安政府信息種類單一、數(shù)量較少。公安機(jī)關(guān)與民眾之間也缺乏便捷、有效的雙向信息溝通渠道，民眾難以通過網(wǎng)上直接交流的方式獲取相關(guān)信息和幫助。此外，雖然公安機(jī)關(guān)擁有了大量的信息，但是由于法律規(guī)定的模糊及滯后的保密觀念影響，多數(shù)信息只限于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部使用，在服務(wù)民生方面提供的信息卻很少，造成信息資源的巨大浪費(fèi)。

四、完善公安機(jī)關(guān)政府信息公開的建議

（一）構(gòu)建公安機(jī)關(guān)政府信息公開的民主動(dòng)力機(jī)制

目前，公安機(jī)關(guān)開展政府信息公開工作的主要依據(jù)是2007年國務(wù)院出臺的《政府信息公開條例》以及公安部發(fā)布的通知、規(guī)定等規(guī)范性文件，均屬于行政規(guī)定、部門規(guī)章一類。這是行政系統(tǒng)對信息公開的自我規(guī)定，在范疇上仍屬于“主動(dòng)”公開，而非民眾通過法律的規(guī)定對政府行為的強(qiáng)制性規(guī)范。這導(dǎo)致了公安機(jī)關(guān)在信息公開制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中的一系列政策色彩濃厚和審慎性的規(guī)定。主要表現(xiàn)在：目前有關(guān)信息公開的規(guī)定中非但沒有確立“公開為原則，不公開為例外”的原則，還對主動(dòng)公開的信息設(shè)置了層層限制；在相關(guān)制度設(shè)計(jì)中，對公民獲取信息的權(quán)利保障機(jī)制也極為不健全。因此，建議進(jìn)一步提升相關(guān)規(guī)定的法律位階，構(gòu)建公安機(jī)關(guān)政府信息公開的民主動(dòng)力機(jī)制，變審慎、有限度地“主動(dòng)公開”為有義務(wù)地全面公開。

（二）完善公安機(jī)關(guān)政府信息公開的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

根據(jù)現(xiàn)有的法律，在政府信息公開權(quán)利保障機(jī)制方面主要確立了三個(gè)制度：一是確立了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核、考評和監(jiān)督檢查制度；二是確立了政府信息公開年度報(bào)告制度；三是對信息公開中具體行政行為的異議，可以提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這三項(xiàng)制度所確立的主要是行政和司法兩種救濟(jì)渠道。其中，行政救濟(jì)具有明顯的中國特色，體現(xiàn)了我國信息公開制度的行政內(nèi)部規(guī)范色彩。受行政權(quán)主導(dǎo)的國家傳統(tǒng)影響，在現(xiàn)實(shí)中，它是我國民眾最優(yōu)先選用的權(quán)利救濟(jì)方式，因而發(fā)揮著重要的作用。?但因其缺乏足夠的中立性，也具有天然的不足。司法救濟(jì)受限于行政訴訟只受理具體行政行為的規(guī)定，在“公開信息的范圍確定下來以后，司法對具體行政行為的審查除了能保障‘現(xiàn)有公開范圍內(nèi)’的信息公開外，并不能對民眾應(yīng)當(dāng)具有的知情權(quán)發(fā)揮擴(kuò)展和保障的功能”?，尤其是在我國未確立“公開為原則，不公開為例外”的情形下，司法審查的局限性進(jìn)一步凸顯出來。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善公安機(jī)關(guān)政府信息公開的權(quán)利保障機(jī)制，拓寬司法審查的范圍，并探索介于司法和行政救濟(jì)之外的救濟(jì)方式，如人大的監(jiān)督。

（三）建立公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門與民眾互動(dòng)的信息溝通渠道

這主要涉及信息的“流通管道”問題，主要的考核標(biāo)準(zhǔn)是政府信息的“輸出”和民眾獲取信息的方式、程序等技術(shù)設(shè)計(jì)是否科學(xué)、合理、便民。目前，公安機(jī)關(guān)在實(shí)踐中信息公開的方式除了繼續(xù)使用傳統(tǒng)的公開欄、報(bào)紙、電視之外，也努力開發(fā)建設(shè)網(wǎng)上綜合服務(wù)平臺，為民眾提供更多的便利。但是縱觀已有的實(shí)踐，一方面，其公開的內(nèi)容仍僅限于政策、法令宣示類，所公開信息的質(zhì)量和深度不夠；另一方面，網(wǎng)上互動(dòng)式的信息“輸出”和“獲取”多局限于行政審批，而對更廣泛的公安業(yè)務(wù)信息沒有涉及。為提高公安機(jī)關(guān)政府信息公開的工作效率，提升公安機(jī)關(guān)服務(wù)質(zhì)量，建議借鑒吉林省公安廳開發(fā)運(yùn)行“執(zhí)法信息短信服務(wù)平臺”的做法。面對“依據(jù)申請公開”時(shí)，吉林省公安廳以類似郵政快遞的查詢模式，充分利用并完善網(wǎng)上申請系統(tǒng)的功能，申請系統(tǒng)為每一份申請自動(dòng)生成一個(gè)編號。申請者可以在網(wǎng)絡(luò)申請系統(tǒng)上輸入編號，查詢自己的申請?zhí)幚砹鞒?。對于通過其他途徑提交的申請（如書面提交申請），工作人員手工錄入相關(guān)申請信息，也生成相應(yīng)的申請編號，并及時(shí)地通過短信發(fā)送平臺告知申請人。這樣，申請者可以通過編號及時(shí)獲取申請?zhí)幚淼臓顟B(tài)及其處理結(jié)果等反饋信息，申請者與業(yè)務(wù)部門之間也就開辟了一條及時(shí)、便捷、高效的互動(dòng)交流渠道。在必須向特定對象主動(dòng)公開方面，如通知犯罪嫌疑人親屬相關(guān)拘留、逮捕信息時(shí)，也可以通過這一“短信服務(wù)平臺”及時(shí)將相關(guān)執(zhí)法信息告知當(dāng)事人。此外，為進(jìn)一步保障公民的信息知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，應(yīng)該進(jìn)一步完善座談會(huì)、聽證會(huì)等傳統(tǒng)信息互動(dòng)交流模式，真正公開能滿足公民“參與和監(jiān)督”需求的信息，聽取民眾的建議和意見，把公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)置于民眾的監(jiān)督之下。

（四）健全公安機(jī)關(guān)政府信息公開工作的保障機(jī)制

公安機(jī)關(guān)是與公眾生活最為密切的部門之一，加之其工作性質(zhì)的特殊性，使其掌握了大量的涉及公民切身利益的政府信息?？傮w來說，公安機(jī)關(guān)的政府信息公開工作是一項(xiàng)政治性、政策性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，需要經(jīng)過信息篩選、專業(yè)審批、保密審核、信息公開、受理查詢、信息答復(fù)、信息管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，是一個(gè)系統(tǒng)的工程。因此，在建立健全公安機(jī)關(guān)政府信息工作的保障機(jī)制方面，不僅僅需要堅(jiān)實(shí)的財(cái)政支持，更需要建立專業(yè)的人才隊(duì)伍。面對公安機(jī)關(guān)日趨繁重的信息公開任務(wù)，公安機(jī)關(guān)需要設(shè)置專職負(fù)責(zé)警務(wù)信息公開的崗位，并通過切實(shí)有效的培訓(xùn)工作，提升負(fù)責(zé)公安機(jī)關(guān)政府信息公開工作人員推進(jìn)政府信息公開的意識和觀念，提高其利用先進(jìn)技術(shù)手段提高政府信息的分類、保管和檢索的能力及有效應(yīng)對各種警務(wù)信息公開申請的能力。

五、結(jié)語

改革開放之后，中國人日益分化為不同的利益主體，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展成長起來的新興市場主體已不滿足于政府的“通告和知情”，也不再僅僅滿足于知情之后的一般意義上的監(jiān)督，他們對政策甚至立法的制定過程提出了參與、表達(dá)的要求，以實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。與此同時(shí)，在社會(huì)事務(wù)日益繁雜的時(shí)代背景下，政府傳統(tǒng)的權(quán)威管制模式也遭遇了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。新的公共治理模式同樣要求民眾參與進(jìn)來，政府只有更加透明和公開，才能有效地協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，社會(huì)才能有序運(yùn)轉(zhuǎn)。這些是在現(xiàn)代社會(huì)條件下公共治理對政府提出的開放需求。而信息時(shí)代的來臨，則使政府在社會(huì)治理中面臨著更為緊迫的信息公開訴求。作為與公眾生活最為密切、公眾關(guān)注度最高的政府組成部門，公安機(jī)關(guān)也不再能夠以其工作性質(zhì)的特殊性為由繼續(xù)其保守、封閉的行事模式，已發(fā)生的重大社會(huì)群體性事件告訴我們，公安機(jī)關(guān)的政府信息公開工作的質(zhì)量直接影響到社會(huì)秩序的和諧、穩(wěn)定。因此，各級公安機(jī)關(guān)只有充分理解和把握社會(huì)發(fā)展方向，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新信息公開工作，才能在政府公共治理勃興和信息時(shí)代的大背景下，為社會(huì)秩序的和諧與穩(wěn)定發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。

注釋：

①關(guān)于“行政國”的發(fā)展、演變，可參閱姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社第三版，5頁～10頁。

②1776年，瑞典在《關(guān)于著述與出版自由的1776年12月2日之憲法法律》中首先確立了政府文書的公開制度，1949年瑞典修訂的《出版自由法》進(jìn)一步明確了瑞典公民可以自由獲取公文檔案。但瑞典的上述立法并非出于政府信息公開機(jī)制制度化的目的，而是為了將政府信息納入出版自由的范圍。因此，不能被認(rèn)為是現(xiàn)代信息公開立法的雛形。

③1996年韓國頒布了《公共機(jī)構(gòu)信息公開法》，并于1998年1月1日開始實(shí)施。日本為推進(jìn)行政改革，分別于1988年頒布《個(gè)人信息保護(hù)法》、1993年頒布《行政程序法》、1999年頒布《信息公開法》。

④王名揚(yáng)：《美國行政法》（下），中國法制出版社2005年第2版，968頁～993頁。

⑤王名揚(yáng)：《美國行政法》（下），中國法制出版社2005年第2版，第979頁。

⑥相關(guān)論述可參見王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運(yùn)動(dòng)的興起》，中國法制出版社2008年第1版，第113頁。也有研究者從納稅人的角度論證公民是政府信息的最終擁有者，“因?yàn)樾姓Y訊是由公民繳納的稅金而形成，應(yīng)當(dāng)屬于公共財(cái)產(chǎn)，所以應(yīng)當(dāng)開放給公民使用，不應(yīng)當(dāng)由政府機(jī)關(guān)封存、廢棄或處置”。參見馮國基：《面向WTO的中國行政——行政資訊公開法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24頁。

⑦威廉·韋德在其著作《行政法》一書中寫道：“一名具有守法意識的英國人除了郵局和警察之外，幾乎沒有意識到政府的存在，卻可以沒有任何影響地度過一生?！眳⒁娡ろf德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第1頁。

⑧例如，廣東省公安廳將警務(wù)公開的內(nèi)容、執(zhí)法依據(jù)、辦事條件、辦事手續(xù)、內(nèi)部操作規(guī)程、服務(wù)承諾、投訴渠道等編成《廣東省警務(wù)公開手冊》，下發(fā)到全省公安機(jī)關(guān)基層單位，并向社會(huì)公開。上海市公安局自1997年推行警務(wù)信息公開以來，按照“先定警種后定內(nèi)容再選擇公開形式”的思路，已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了十大警種的警務(wù)公開。

⑨參見：《公安部政府信息公開工作年度報(bào)告（2012年度）》。

⑩參見：《公安部政府信息公開工作年度報(bào)告（2012年度）》。

?該平臺主要功能包括警務(wù)提示、網(wǎng)上申請、結(jié)果查詢、警務(wù)咨詢、車輛違法信息查詢、駕駛?cè)诵畔⒉樵儭Ⅰ{駛?cè)四M考試等。

?參見：《人民日報(bào)評石首事件：批評政府新聞發(fā)布語焉不詳》，載于http://news.163.com/09/0624/10/5CIM8T3100012Q9L.html，最后訪問于2013年8月7日。

?引起廣泛關(guān)注的朱令案為我們提供了這方面的典型案例。2008年5月12日，朱令的母親朱明新向北京市公安局遞交申請，要求公開朱令案的進(jìn)展情況。5月30日，警方提供給朱明新的《政府信息不予公開告知書》稱，經(jīng)審查，朱明新申請獲知的政府信息，屬于法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定不予公開的其他情形，故根據(jù)《政府信息公開條例》的相關(guān)規(guī)定，不予公開。2008年7月9日，朱明新向北京市政府提出行政復(fù)議，朱明新在提起復(fù)議的申請中表示，《告知書》中稱不公開信息的理由為“屬于法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定不予公開的其他情形”，令她無法了解不予公開的原因，故要求撤銷北京市公安局的《政府信息不予公開告知書》。對此，北京市公安局辯稱，朱明新要求公開的信息內(nèi)容，“是公安機(jī)關(guān)在行使刑事司法權(quán)過程中制作的刑事偵查卷宗，屬涉密材料”，不屬于《政府信息公開條例》規(guī)定的政府信息公開范圍。北京市公安局認(rèn)為，其出具的《政府信息不予公開告知書》“符合相關(guān)法律規(guī)定，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)”。2009年3月16日，北京市政府在就相關(guān)法律問題向國務(wù)院法制辦請示后，下達(dá)《行政復(fù)議決定書》，認(rèn)為北京市公安局在做出信息不公開決定時(shí)，并未說明不公開的理由，違反了相關(guān)規(guī)定，因此對其出具的《政府信息不予公開告知書》予以撤銷。關(guān)于朱令案的詳細(xì)報(bào)道可參見財(cái)經(jīng)網(wǎng)：《朱令懸案 “探底”案件信息公開》，載于http://www.caijing.com.cn/2009-04-09/110135520_1.html，最后訪問于2013年8月8日。

?參見王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運(yùn)動(dòng)的興起》，中國法制出版社2008年第1版，第127頁。