江西警察學(xué)院 鄧國良教授

《人民警察法》修改的審視與完善

江西警察學(xué)院 鄧國良教授

我國現(xiàn)行的《人民警察法》是1995年2月28日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過并施行，該法實(shí)施近20年。客觀地說，一部法律能夠?qū)嵤┙?0年表明其具有持久的生命力，法律的生命力在于實(shí)施，判斷一部法律是不是“良法”，其評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)可以是多樣化的，但實(shí)施時(shí)間的長短不失為一條評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行的《人民警察法》實(shí)施近20年，堪稱“良法”，只有“良法”才能達(dá)至“良法之治”?！度嗣窬旆ā分钥胺Q“良法”其標(biāo)志性的意義在于它是確立我國人民警察制度的奠基之法，是保障人民警察依法履行職責(zé)和行使職權(quán)的授權(quán)之法，是規(guī)范和約束人民警察執(zhí)法行為的監(jiān)督之法，是加強(qiáng)人民警察隊(duì)伍建設(shè)，提高人民警察素質(zhì)和保護(hù)人民警察正當(dāng)權(quán)益的保障之法，是從嚴(yán)治警和追究人民警察法律責(zé)任的依據(jù)之法等。任何法律制度總是植根于一定的歷史時(shí)代，并與一定歷史時(shí)代的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法制建設(shè)的發(fā)展相伴隨，隨著時(shí)代的發(fā)展變化，法律制度也會(huì)凸顯其滯后與不足，程度不同地存在著與發(fā)展變化的時(shí)代不相適應(yīng)的現(xiàn)象，我國現(xiàn)行的《人民警察法》是上個(gè)世紀(jì)90年代中期制定的，已經(jīng)實(shí)施近20年，有一些規(guī)定明顯暴露其滯后與不足，法律是社會(huì)生活的真實(shí)反映，必須適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的需要，對(duì)現(xiàn)行的《人民警察法》進(jìn)行相應(yīng)的修改是必要的。

—、《人民警察法》修改的審視

對(duì)現(xiàn)行的《人民警察法》進(jìn)行修改應(yīng)當(dāng)考慮以下幾個(gè)相關(guān)因素：

（一）與現(xiàn)行有效的法律法規(guī)相銜接、相協(xié)調(diào)

在修改《人民警察法》的過程中，要注意與《憲法修正案》（關(guān)于 “建設(shè)法治國家”、“尊重和保障人權(quán)”等規(guī)定）、《公務(wù)員法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《治安管理處罰法》和《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等現(xiàn)行有效的法律法規(guī)相銜接、相協(xié)調(diào)；還要注重吸收《法官法》、《檢察官法》等相類似的法律中規(guī)定的立法內(nèi)容，尤其是《法官法》、《檢察官法》相關(guān)權(quán)益保障、工資保險(xiǎn)福利規(guī)定等。

（二）體現(xiàn)警務(wù)改革和規(guī)范警察執(zhí)法行為的成果

在修改《人民警察法》的過程中，要注意總結(jié)警務(wù)改革成功的經(jīng)驗(yàn)，如警察執(zhí)法理念、社區(qū)警務(wù)等；對(duì)規(guī)范警察執(zhí)法行為的成果，如《公安機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》和《公安機(jī)關(guān)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任暫行規(guī)定》等一系列完善、規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的成果應(yīng)納入《人民警察法》的修改視野。

（三）關(guān)注人民警察承擔(dān)的任務(wù)及職權(quán)的變化

在修改《人民警察法》的過程中，要關(guān)注人民警察承擔(dān)的任務(wù)及職權(quán)變化的情況，如打擊 “三股勢力”（即民族分裂勢力、暴力恐怖勢力、宗教極端勢力）、邪教組織，社會(huì)安全管理、網(wǎng)絡(luò)信息安全管理、食品藥品安全管理等，要納入《人民警察法》的職權(quán)范圍。

（四）堅(jiān)守與完善

在修改《人民警察法》的過程中，對(duì)于那些經(jīng)過實(shí)踐證明是成功或成熟的規(guī)定，且能夠適應(yīng)現(xiàn)代發(fā)展要求和有效的制度要堅(jiān)守，如人民警察的任務(wù)、宗旨、活動(dòng)準(zhǔn)則、職權(quán)、警務(wù)保障、執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容；對(duì)于那些經(jīng)過實(shí)踐證明是滯后的，且不適應(yīng)現(xiàn)代發(fā)展要求的過時(shí)、陳舊的規(guī)定要及時(shí)修改，使之日臻完善。

二、《人民警察法》的修改建議

（一）對(duì)《人民警察法》的法律名稱作相應(yīng)修改

修改意見：在《人民警察法》的法律名稱中刪除“人民”，修改為《中華人民共和國警察法》。理由是：—是人民是政治概念，不是法律術(shù)語，在法律名稱中取消政治概念，還法律本真；在法律名稱中取消“人民”的表述，并不否認(rèn)我國警察的人民性；二是“人民”的概念與公民、國民（公民、國民是指全體社會(huì)成員）的概念區(qū)別在于它僅僅是指社會(huì)成員中的一部分，而不包括全體社會(huì)成員，且彈性很大，缺乏固定的范圍；三是與《法官法》、《檢察官法》相協(xié)調(diào)；四是與國外警察法接軌，國外警察法的法律名稱中都不帶有政治概念，是什么法就寫明什么法，一目了然。

（二）對(duì)《人民警察法》的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)作相應(yīng)修改

修改意見：現(xiàn)行《人民警察法》的結(jié)構(gòu)過于簡單，《人民警察法》第二章“職權(quán)”建議修改為“職責(zé)、權(quán)力”，“職責(zé)、權(quán)力”分章規(guī)定；設(shè)專章規(guī)定“人民警察的條件和錄用”；設(shè)專章規(guī)定 “人民警察的教育培訓(xùn)”；設(shè)專章規(guī)定 “人民警察的獎(jiǎng)勵(lì)”；設(shè)專章規(guī)定“人民警察的工資福利待遇”；設(shè)專章規(guī)定 “人民警察的辭職辭退、退休”規(guī)定；增設(shè)“人民警察的考核”一章。理由是：一是“職權(quán)”的表述模糊，應(yīng)當(dāng)明晰“職責(zé)”與“權(quán)力”的界限，并分章規(guī)定；二是設(shè)專章規(guī)定“人民警察的條件和錄用”意味著要進(jìn)一步細(xì)化“人民警察的條件和錄用”規(guī)定，對(duì)擔(dān)任“人民警察領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員”其學(xué)歷條件由大專修改為“本科以上學(xué)歷”，提高其相應(yīng)的門檻；三是設(shè)專章規(guī)定“人民警察的教育培訓(xùn)”旨在細(xì)化“教育培訓(xùn)”的內(nèi)容、類別及教官的條件與聘任等；四是設(shè)專章規(guī)定“人民警察的獎(jiǎng)勵(lì)”應(yīng)明確不同層次獎(jiǎng)勵(lì)的必備條件、審核、決定等程序；五是設(shè)專章規(guī)定“人民警察的工資福利待遇”和設(shè)專章規(guī)定“人民警察的辭職辭退、退休”規(guī)定目的是細(xì)化相關(guān)規(guī)定及相應(yīng)條件，既明晰又具有可操作性；六是增設(shè)“人民警察的考核”一章，從立法層面規(guī)定考核的主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序等，使“考核”科學(xué)化、規(guī)范化與法治化。

（三）《人民警察法》總則中應(yīng)明確規(guī)定人民警察的性質(zhì)，人民警察性質(zhì)的定位涉及人民警察在國家政權(quán)建設(shè)和維護(hù)國家安全中的地位與作用。

修改意見：《人民警察法》總則中應(yīng)明確規(guī)定“人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量。”理由是：2006年11月1日國務(wù)院制定的《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》第2條明確規(guī)定：“人民警察是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量?！睂⑿姓ㄒ?guī)的規(guī)定直接上升為法律，提升其法律位階。

（四）《人民警察法》第2條第二款規(guī)定：“人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。 ”

修改意見：建議刪除“勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察”的規(guī)定。理由是：2013年12月28日全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定，既然規(guī)制勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法律已不存在，表明了勞動(dòng)教養(yǎng)制度已喪失了生存的依據(jù)，意味著“勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察”這一稱謂已不再存在。

（五）《人民警察法》第7條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)的個(gè)人或者組織，依法可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施、行政處罰。”

修改意見：建議刪除“個(gè)人”的規(guī)定，修改為“公民”。該條修改為“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)的公民、法人或者其他組織，依法可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施、行政處罰?！崩碛墒牵骸皞€(gè)人”不是法言法語，行政管理相對(duì)人的規(guī)范用語是“公民、法人或者其他組織?！?/p>

（六）《人民警察法》第14條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)精神病人可以采取保護(hù)性約束措施?！?/p>

修改意見：建議增加“醉酒的人”；該條修改為“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)精神病人、醉酒的人可以采取保護(hù)性約束措施?！崩碛墒牵骸吨伟补芾硖幜P法》第15條第二款規(guī)定：“醉酒的人在醉酒狀態(tài)中，對(duì)本人有危險(xiǎn)或者對(duì)他人的人身、財(cái)產(chǎn)或者公共安全有威脅的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其采取保護(hù)性措施約束至酒醒?！弊⒁馀c相關(guān)法律的協(xié)調(diào)。

（七）《人民警察法》第20條至23條關(guān)于“義務(wù)和紀(jì)律”的規(guī)定不夠全面，操作性不強(qiáng)，如第20條規(guī)定：“人民警察必須做到： (一)秉公執(zhí)法，辦事公道； (二）模范遵守社會(huì)公德；（三)禮貌待人，文明執(zhí)勤；(四)尊重人民群眾的風(fēng)俗習(xí)慣?！?/p>

修改意見：一是建議刪除《人民警察法》第20條的規(guī)定；二是建議完善“義務(wù)和紀(jì)律”的規(guī)定。理由是：《人民警察法》第20條的規(guī)定屬于道德規(guī)范，系裝飾性條款，且過于籠統(tǒng)，不具有操作性，可以作為內(nèi)部紀(jì)律加以規(guī)定；要善于吸收“三項(xiàng)紀(jì)律”、“五條禁令”和《公安機(jī)關(guān)人民警察紀(jì)律條令》等規(guī)定的內(nèi)容，重新梳理與整合關(guān)于“義務(wù)和紀(jì)律”的規(guī)定。

（八）《人民警察法》第26條規(guī)定：“擔(dān)任人民警察應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）年滿十八歲的公民；（二）擁護(hù)中華人民共和國憲法；（三）有良好的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和良好的品行；（四）身體健康；（五）具有高中畢業(yè)以上文化程度；（六）自愿從事人民警察工作?！?/p>

修改意見：其中（一）年滿十八歲的公民建議修改為“年滿20歲的公民”；（五）具有高中畢業(yè)以上文化程度建議修改為 “具有本科畢業(yè)以上文化程度”。理由是：年滿十八歲的公民從事警察工作過于年輕，且缺乏相應(yīng)的社會(huì)閱歷與必要的經(jīng)驗(yàn)，界定“年滿20歲的公民”為宜；隨著高等教育的擴(kuò)招與發(fā)展，本科學(xué)歷已極為普遍，在文化程度上，要提高警察的職業(yè)門檻，界定“具有本科畢業(yè)以上文化程度”是適宜且可行的。

（九）《人民警察法》第29條規(guī)定：“國家發(fā)展人民警察教育事業(yè)，對(duì)人民警察有計(jì)劃地進(jìn)行政治思想、法制、警察業(yè)務(wù)等教育培訓(xùn)?！?/p>

修改意見：建議修改為“國家發(fā)展教育事業(yè)，對(duì)人民警察有計(jì)劃地進(jìn)行政治思想、法制、警察業(yè)務(wù)和警務(wù)技能等教育培訓(xùn)，配備必要的訓(xùn)練設(shè)施與場所，其經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入財(cái)政預(yù)算?！崩碛墒牵簩?duì)人民警察的教育培訓(xùn)要增加“警務(wù)技能”的內(nèi)容，也是目前對(duì)人民警察的教育培訓(xùn)中十分重要的科目，實(shí)踐證明“警務(wù)技能”的培訓(xùn)不僅是必要的，其效果也是好的。目前對(duì)人民警察的教育培訓(xùn)中，因經(jīng)費(fèi)的缺失，必要的訓(xùn)練設(shè)施與場所難以保障，國家應(yīng)加大相應(yīng)的資金投入，配備必要的訓(xùn)練設(shè)施與場所，其經(jīng)費(fèi)單獨(dú)列入財(cái)政預(yù)算。

（十）《人民警察法》第30條規(guī)定：“國家根據(jù)人民警察的工作性質(zhì)、任務(wù)和特點(diǎn)，分別規(guī)定不同崗位的服務(wù)年限和不同職務(wù)的最高任職年齡?！贝艘?guī)定過于籠統(tǒng)，不具有可操作性。

修改意見：建議修改為：“國家根據(jù)人民警察的工作性質(zhì)、任務(wù)和特點(diǎn)，按照警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)系列分別規(guī)定不同崗位的服務(wù)年限和不同職務(wù)的最高任職年齡。公安機(jī)關(guān)人民警察對(duì)警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)系列實(shí)行分級(jí)分類管理制度?！崩碛墒牵喊凑站俾殑?wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)系列實(shí)行分級(jí)分類管理制度，因崗位不同，其服務(wù)年限和不同職務(wù)的最高任職年齡亦有所不同。該規(guī)定存在的問題：一是由哪一個(gè)部門來規(guī)定不同崗位的服務(wù)年限和不同職務(wù)的最高任職年齡，是人力資源和社會(huì)保障部，還是公安部來規(guī)定均不明確；如果套用《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定，又不能體現(xiàn)警察不同職業(yè)崗位的個(gè)性或特殊性。既然要按照警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)系列實(shí)行分級(jí)分類管理制度，那就應(yīng)當(dāng)按照警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)系列規(guī)定不同崗位的服務(wù)年限和不同職務(wù)的最高任職年齡，體現(xiàn)其崗位系列的特殊性，而不能照搬《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定。

（十一）《人民警察法》第40條規(guī)定：“人民警察實(shí)行國家公務(wù)員的工資制度，并享受國家規(guī)定的警銜津貼和其他津貼、補(bǔ)貼以及保險(xiǎn)福利待遇。”

修改意見：“人民警察實(shí)行國家公務(wù)員的工資制度，按照警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)系列分別享受國家規(guī)定的警銜津貼和其他津貼、補(bǔ)貼以及保險(xiǎn)福利待遇?！崩碛墒牵杭热灰凑站俾殑?wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)系列實(shí)行分級(jí)分類管理制度，那就應(yīng)當(dāng)按照警官職務(wù)、警員職務(wù)和警務(wù)技術(shù)職務(wù)系列規(guī)定不同崗位的要求分別規(guī)定警銜津貼和其他津貼、補(bǔ)貼以及保險(xiǎn)福利待遇，崗位系列不同，享受國家規(guī)定的警銜津貼和其他津貼、補(bǔ)貼以及保險(xiǎn)福利待遇亦有所不同。

（十二）在修改《人民警察法》時(shí)建議增加“襲警罪”,將暴力威脅、阻礙、襲擊、傷害、殺害警察的行為規(guī)定為獨(dú)立的犯罪。

修改意見：“明知是人民警察而以暴力、威脅等方法進(jìn)行侵害或者阻礙人民警察依法履行職責(zé)，情節(jié)嚴(yán)重的構(gòu)成襲警罪，依照刑法規(guī)定從重處罰。襲警行為致使人民警察重傷、死亡的，依照刑法規(guī)定的故意傷害、故意殺人罪定罪處罰?！崩碛墒牵寒?dāng)前，警察執(zhí)法實(shí)踐中，暴力襲警現(xiàn)象尤為突出，由于恪守“罵不還口，打不還手”，警察只能忍辱負(fù)重，不僅損害警察的執(zhí)法權(quán)威，也使警察的執(zhí)法安全缺乏保障。襲警立法問題歷經(jīng)十多年的爭論，理論研究較為充分，這次修改《人民警察法》時(shí)，從立法層面期盼解決這一問題。

《人民警察法》的修改意義重大，關(guān)乎到人民警察制度和隊(duì)伍建設(shè)的根本性問題，這對(duì)于健全與完善我國的人民警察制度，促進(jìn)人民警察隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)警察法治建設(shè)的發(fā)展必將產(chǎn)生重要影響。