尹伯成

財政赤字與國家公債的理論演化：從古典經(jīng)濟學(xué)到凱恩斯主義

(一)古典經(jīng)濟學(xué)的財政赤字與國家公債觀

19世紀主流經(jīng)濟學(xué)一直是以亞當·斯密為代表的古典經(jīng)濟學(xué)傳統(tǒng)。亞當·斯密在其經(jīng)典著作《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》一書中提出的觀點是,財政支出應(yīng)遵循厲行節(jié)約、“量入為出”的原則,不列赤字；公債是當代人對下代人的犯罪,政府應(yīng)盡量減少發(fā)行公債。為什么要這樣？他的解釋是：政府的性質(zhì)和職能是“守夜人”，因此財政追求的最高目標應(yīng)當是“廉價的政府”，政府應(yīng)盡量減少對資源的消耗。斯密持有這些觀點是因為在資本主義發(fā)展的早期階段，經(jīng)濟的發(fā)展主要靠私人企業(yè)的競爭，農(nóng)民和小手工業(yè)者人數(shù)還有好多，社會經(jīng)濟波動的幅度及其危害性不太嚴重，社會矛盾也沒有達到非常尖銳的程度。因此，政府對社會經(jīng)濟的介入程度還不需要很深。在這種情況下，屬于那個時代的古典經(jīng)濟學(xué)在財政方面就一定是主張量入為出的年度平衡預(yù)算政策。既然政府不過是“守夜人”角色，政府不應(yīng)當也不可能直接參與國民經(jīng)濟的運行和活動，讓經(jīng)濟由市場這只“看不見的手”指揮和決定可以取得更好的效率和結(jié)果。斯密認為，政府絕對不應(yīng)當用發(fā)行公債來影響私人資本的積累，絕對不應(yīng)當用公債形式來把私人資本對生產(chǎn)勞動的維持和運用變成政府的收入并用于政府的消費活動。他說：“據(jù)某著者主張，歐洲各債務(wù)國的公債，特別是英國的公債，是國內(nèi)其他資本以外的另一個大資本；有這個大資本，商業(yè)的擴展，制造業(yè)的發(fā)展，土地的開墾和改良，比較單靠其他資本所能成就的要大得多。可是主張此說的著者，沒有注意到以下事實，即最初貸款與政府的資本，在貸與的那一瞬間，已經(jīng)由資本的機能，轉(zhuǎn)化為收入的機能了，換言之，已經(jīng)不是用以維持生產(chǎn)性勞動者，而是用以維持非生產(chǎn)性勞動者了。”①大衛(wèi)·李嘉圖的財政思想差不多也是這樣，主要體現(xiàn)在他的代表作《政治經(jīng)濟學(xué)及賦稅原理》中。和斯密一樣，李嘉圖把國家支出全部或幾乎全部看作是非生產(chǎn)性消費，因而主張盡量壓縮國家財政開支。他認為，“資本可以由增加生產(chǎn)或減少非生產(chǎn)性消費而增加”，而且“一國的生產(chǎn)量必然是隨著資本的減少而成比例地減少；所以，如果人民方面和政府方面的非生產(chǎn)性開支繼續(xù)不變，而年再生產(chǎn)量又不斷減少時，人民和國家的資源就會日益迅速地趨于枯竭，窮困和災(zāi)殃就會隨之而來”。②在李嘉圖看來，正確理解國家的活動范圍，減輕賦稅負擔，壓縮國家經(jīng)費開支，對經(jīng)濟增長是必要的和有益的。在公債問題上，李嘉圖則與斯密一樣持否定態(tài)度，認為舉債是將生產(chǎn)性資本轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)性的消費，影響資本積累。李嘉圖還提出了著名的“李嘉圖等價命題”。按此命題，在某些條件下,政府無論用債券還是稅收籌資,其效果都是相同的或者等價的。從表面上看,以稅收籌資和以債券籌資并不相同,但是政府的任何債券發(fā)行都體現(xiàn)著將來的償還義務(wù)，從而在將來償還的時候,會導(dǎo)致未來更高的稅收。如果人們意識到這一點,他們會把相當于未來額外稅收的那部分財富積蓄起來,結(jié)果此時人們可支配的財富的數(shù)量與征稅的情況一樣。③此后的一些著名經(jīng)濟學(xué)家如薩伊、約·穆勒等人也持相似的觀點。如薩伊說，“個人借貸者與政府借貸者有這個大區(qū)別，即一般地說，前者為有利用途而借資本，后者為非生產(chǎn)性消費或開支而借資本”，“各種公債都帶有這個共同壞處，就是使資本從生產(chǎn)性用途退出，轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)性消費方面”。④約·穆勒同樣不贊成發(fā)行公債，他說：“用現(xiàn)有的資源滿足現(xiàn)在的需要，這是個極好的格言；未來有未來的需要必須滿足?！雹菘傊?，他們都主張每年的財政收支要保持平衡，不贊成用發(fā)行公債來搞赤字財政。

(二)凱恩斯主義的功能財政觀

到20世紀30年代，年度平衡預(yù)算思想無論是在實踐還是在理論方面都遇到了巨大挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)肇始于1929年爆發(fā)的世界經(jīng)濟大蕭條。這次大蕭條，動搖了西方經(jīng)濟學(xué)家對自由放任的市場經(jīng)濟內(nèi)在穩(wěn)定機制的信念，把政府干預(yù)經(jīng)濟提上了議事日程。凱恩斯認為，在經(jīng)濟發(fā)生衰退的情況下，政府應(yīng)該采用擴張性的財政政策即增加政府支出、減少稅收的方法去刺激總需求。由于政府支出來源于稅收，擴張性的財政政策必然將導(dǎo)致財政赤字和政府債務(wù)的產(chǎn)生。凱恩斯指出：“舉債支出雖然‘浪費’，但結(jié)果可以使社會致富。如果政治家因為受經(jīng)典學(xué)派熏染太深，想不出更好的方法，則建造金字塔，甚至地震、戰(zhàn)事等天災(zāi)人禍都可以增加財富?！彼谂e債支出的附注中還說明：“‘舉債支出’是一個很方便的名詞，包括一切政府舉債凈額，不論政府舉債是為興辦資本事業(yè)，或為彌補預(yù)算不足。前者增加投資，后者增加消費傾向。”⑥這是財政赤字觀的一次大的轉(zhuǎn)變。凱恩斯主張，在衰退時期，政府不必堅守“量入為出”的財政原則，而應(yīng)通過擴大政府支出來增加投資和擴大總需求，以拉動經(jīng)濟盡快走出衰退。

對于凱恩斯的赤字財政主張，過去人們總一直批評它是今天西方國家赤字財政政策的始作俑者，認為正是凱恩斯的赤字財政主張才導(dǎo)致以后西方國家的財政赤字和公債發(fā)行規(guī)模像滾雪球一樣越滾越大以至難以收拾。實際上，這是對凱恩斯的赤字財政觀的很大誤解。須知凱恩斯當年提出用財政赤字辦法來刺激總需求完全是為了使經(jīng)濟在短期內(nèi)盡快走出衰退，他并沒有提出要讓財政赤字長期化。凱恩斯的總需求管理理論適用的是短期而不是長期。至于長期，他說“我們這些人都死了”。

后來，凱恩斯的理論不斷得到發(fā)展，最終形成了所謂“周期預(yù)算平衡論”。這種理論又稱“長期預(yù)算平衡論”，主張財政要發(fā)揮反經(jīng)濟周期的作用：在經(jīng)濟衰退時期，為了消除衰退，政府應(yīng)該減少稅收，增加支出，有意識地使預(yù)算形成赤字。這既可直接擴大投資和消費，補充私人投資和消費需求的不足，又可間接地刺激私人投資和消費需求，從而提高國民經(jīng)濟的有效需求水平。而在經(jīng)濟繁榮時期，政府應(yīng)該增加稅收，緊縮開支，有意識地使預(yù)算形成盈余，從而不使私人投資和消費需求過旺，有利于降低有效需求。這樣，一方面財政將發(fā)揮其反經(jīng)濟周期乃至“熨平”經(jīng)濟周期波動的作用；另一方面政府仍可使其預(yù)算保持平衡，只不過這時的預(yù)算平衡不是年度平衡，而是周期平衡，即從整個經(jīng)濟周期來看，繁榮時期的盈余可以抵消衰退時期的赤字。

然而，周期預(yù)算平衡論也存在著自身無法克服的缺陷。因為經(jīng)濟周期的變化并不是完全有規(guī)律性的，并不是始終圍繞著某個正常水平上下波動，經(jīng)濟循環(huán)的上升或下降，其深度和持久性并不一致，從而在經(jīng)濟周期中預(yù)算赤字和盈余不可能相互抵消。資本主義經(jīng)濟周期的實際情況往往是，在長期嚴重的衰退之后，緊接著是短期而有限的繁榮。因此，在衰退時期會呈現(xiàn)大量的赤字，而在繁榮時期只有少量甚至沒有盈余，結(jié)果使周期平衡僅僅成為一種理論上的假設(shè)。

20世紀70年代后，西方國家出現(xiàn)了一種高失業(yè)與高通脹并存的滯脹局面，西方經(jīng)濟理論界對凱恩斯理論和周期預(yù)算平衡的批評與日俱增。以弗里德曼為代表的貨幣主義學(xué)派和以盧卡斯為代表的理性預(yù)期學(xué)派等都對凱恩斯理論及其政策主張進行了無情的抨擊，認為由于理性預(yù)期等因素的作用，政府政策是無效的，甚至弊大于利。在實踐中，隨著資本主義經(jīng)濟的高度發(fā)達，西方國家經(jīng)濟增長率逐漸趨于一個較低水平，追求經(jīng)濟增長的代價越來越高，而就業(yè)問題越來越成為許多國家面臨的最緊迫和最難以解決的問題，于是充分就業(yè)就逐漸取代經(jīng)濟增長成為政府政策的首要目標。為緩解失業(yè)，達到充分就業(yè)，美國政府于20世紀60年代實行了以實現(xiàn)充分就業(yè)為主要目標的財政政策。這種政策認為，聯(lián)邦預(yù)算應(yīng)發(fā)揮刺激經(jīng)濟增長的功能，既不應(yīng)追求年度平衡，也不應(yīng)追求周期平衡，而應(yīng)以實現(xiàn)充分就業(yè)為目的。這樣的預(yù)算在短期內(nèi)可能有赤字，但隨著經(jīng)濟的增長可以實現(xiàn)平衡。因此，這種政策思想又稱為充分就業(yè)預(yù)算平衡。

應(yīng)當認為，西方財政政策思想的變化，是人類社會經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。隨著資本主義經(jīng)濟的不斷發(fā)展，情況出現(xiàn)了一些新的變化：第一，生產(chǎn)的不斷發(fā)展和社會貧富差別擴大使生產(chǎn)過剩的矛盾越來越嚴重，僅僅靠市場絕對消化不了，或者說靠自發(fā)的消費需求和投資需求根本無法平衡供求之間的矛盾，必須依靠政府來增加需求的力量予以解決；第二，隨著生產(chǎn)社會化程度的不斷提高，農(nóng)民和小手工業(yè)者人數(shù)逐步減少，勞動者基本上都變成了雇傭勞動者，他們在看病、養(yǎng)老、失業(yè)等方面的保障都要求由社會予以解決；第三，隨著生產(chǎn)社會化和經(jīng)濟全球化程度的不斷提高，社會經(jīng)濟波動引起的失業(yè)和通貨膨脹更加頻繁、更加嚴重。所有這些情況都要求政府必須積極主動參與社會經(jīng)濟活動。因此，在西方市場經(jīng)濟國家，近兩百年來，尤其是近幾十年來，政府參與經(jīng)濟活動的規(guī)模有了顯著增長。從政府支出來看，目前美國政府支出大約占GDP的1/3，而在第一次世界大戰(zhàn)前的1913年，這一比重不到1/10，而且美國政府支出占GDP的比重在主要工業(yè)化國家中還是比較小的，在法國和德國，政府支出占GDP的比重接近50%。

在這種形勢下，屬于早期資本主義時代的古典經(jīng)濟學(xué)在財政政策方面所主張的量入為出的平衡預(yù)算政策顯然已不符合時代發(fā)展的需要，不僅年度平衡預(yù)算的財政政策已行不通，而且周期預(yù)算平衡的財政政策也已行不通。功能財政思想是一種積極的權(quán)衡性財政政策思想，體現(xiàn)了凱恩斯主義的經(jīng)濟思想。這種思想與單純地追求政府收支平衡相比是一大進步，確實反映了時代的要求。

(三)赤字和公債規(guī)模擴張的風險控制

按功能財政思想，預(yù)算可以赤字，也可以盈余，而現(xiàn)實情況卻主要是赤字，尤其21世紀以來的十多年時間里，許多西方國家?guī)缀跻恢笔浅嘧郑斦С鲈鲩L總快于財政收入增長。從收入看，由于經(jīng)濟增長乏力以及減稅等原因，財政收入占GDP的比重逐步下降，而財政支出占GDP的比重由于人口老齡化、醫(yī)保和其他社保支出這些剛性因素而持續(xù)攀升，加上國家公債規(guī)模不斷積累而造成的公債利息大幅上升，使財政赤字不斷上升。解決財政赤字的途徑無非是增加稅收、減少支出和發(fā)行公債。增加稅收會得罪有錢的選民，減少支出主要是壓縮醫(yī)保和其他社保，這會得罪錢少的選民。為了爭取選民，執(zhí)政黨最好的辦法還是不斷增加公債發(fā)行，這就是財政赤字債務(wù)化。

然而，國家債務(wù)的不斷積累，也會帶來一系列問題。一是公債歸根到底都由納稅人負擔。公債不僅是加在當代人身上的負擔，還是加在下一代人身上的負擔，是當代人支取下一代人的面包。二是政府常常發(fā)新債還老債使債臺高筑，最終會迫使政府多發(fā)紙幣，引起通貨膨脹。三是公債增加意味著公眾以國庫券和公債形式占有的財富比重增加，這不利于實體經(jīng)濟的長期增長。正因為這樣，人們認為，財政赤字與公債發(fā)行必須控制在一個安全的范圍內(nèi)。1991年12月，歐洲共同體首腦會議在荷蘭的馬斯特里赫特通過并草簽了《歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟條約》和《政治聯(lián)盟條約》，即《馬斯特里赫特條約》，為建立歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟確立了目標與步驟。按照《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定，歐洲國家加入歐洲經(jīng)濟與貨幣聯(lián)盟必須達到的標準之一是財政赤字不超過國民生產(chǎn)總值的3%，公共債務(wù)余額不超過國民生產(chǎn)總值的60%。這個標準本來是入盟經(jīng)濟標準，后來卻成了世界主要國家認可并努力遵守的標準。

對我國財政赤字與公債變化的現(xiàn)實思考

(一)我國財政赤字與公債的演化歷程與規(guī)模擴張

中華人民共和國成立后，中國經(jīng)濟體制經(jīng)歷了由市場經(jīng)濟到計劃經(jīng)濟再到市場經(jīng)濟的變化過程，相應(yīng)地財政也經(jīng)歷了從有政府債務(wù)到?jīng)]有政府債務(wù)再到有政府債務(wù)的過程。1950年，中國剛剛解放，經(jīng)濟建設(shè)百廢待舉，政府財政出現(xiàn)赤字。然而，1951～1955年政府財政都有盈余。中央人民政府在1950年發(fā)行了人民勝利折實公債，1954～1958年間，發(fā)行了國家經(jīng)濟建設(shè)公債。在發(fā)行內(nèi)債的同時，中國政府也向前蘇聯(lián)和東歐國家舉借外債。大躍進時期，政府財政赤字大增，財政赤字占GDP的比重1958年為2%，1959年為2.9%，1960年達到6.7%！那時候的赤字基本上靠發(fā)行貨幣填補，造成高通脹。1960年是經(jīng)濟非常困難的時期，中國開始償還所欠前蘇聯(lián)的債務(wù)，到1965年債務(wù)全部還清，付出了慘痛的代價。此后到1980年，中國政府沒有發(fā)行任何內(nèi)債和外債。那時候，經(jīng)濟沒有得到大發(fā)展，但是政府也沒有給后代留下債務(wù)，客觀上為以后政府發(fā)債留下了空間，可姑且稱之為“財政紅利”。1981年起，中國放棄“既無內(nèi)債又無外債”的財政政策，開始發(fā)行內(nèi)債，1981～1990年底中國政府發(fā)行了多種債券，但20世紀90年代初之前政府赤字和債務(wù)規(guī)模總體很小。很長時期，財政赤字除一部分依靠發(fā)行國債填補外，大部分是向中國人民銀行借款，即用發(fā)行貨幣的方式解決。1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》明確要求財政部必須停止向中國人民銀行借款，財政赤字通過發(fā)行國債彌補。從此，政府債務(wù)開始增加。

然而，我國的財政赤字規(guī)模就是到2008年也只有400億元。但2008年底開始實施積極的財政政策以應(yīng)對國際金融危機，使2009年的赤字一下子激增到9500億元，赤字率(財政赤字占GDP的比重)達2.83%。此后3年，我國赤字規(guī)模緩降，赤字率也持續(xù)降低。2010年、2011年、2012年，我國財政赤字規(guī)模分別是1萬億元、8500億元、8000億元，赤字率依次為2.48%、1.80%、1.56%。2013年全國財政收支差額達到1.2萬億元，較2012年增加4000億元。2014年全國財政赤字規(guī)模計劃為1.3萬億元，比2013年增加1000億元；2014年的赤字率預(yù)計為2.2%，比2013年2.1%的赤字率略升。

財政赤字結(jié)果是公債的發(fā)行。我國從1979年開始恢復(fù)公債，截至1998年20年間累計公債發(fā)行13755.8億元,1997年底公債余額為4825.4億元，年度公債發(fā)行額從1979年35.31億元增加到1998年的3310.9億元。2013年財政部發(fā)行公債16949.32億元，為1979年的480倍。

這些年來我國政府之所以要增加財政赤字，增加國債發(fā)行規(guī)模，可能有兩方面的原因：一是世界經(jīng)濟低迷對我國的負面影響；二是由于加大財政結(jié)構(gòu)性改革力度，推進結(jié)構(gòu)性減稅使財政收入增長速度放緩，但財政剛性支出增加，特別是要增加社會保障和改善民生支出，保持對經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持力度，因而適當擴大財政赤字和國債規(guī)模是必要的。

(二)我國赤字和公債的風險累積及其控制

從短期和中期看，我國最大的財政風險是地方債，尤其是地方政府融資平臺的債務(wù)風險。截至2013年6月末，全國政府性債務(wù)余額為30.27萬億，其中全口徑中央政府性債務(wù)合計12.38萬億，全口徑地方政府性債務(wù)合計17.89萬億，其中地方政府負有償還責任的債務(wù)為10.8萬億。⑦而地方債務(wù)大多是以土地價值作為抵押的，土地價值建立在高房價基礎(chǔ)上，如果房價向下作較大幅度調(diào)整，地方償債能力變?nèi)酰蜁砗艽髢攤L險。由于現(xiàn)在起地方債逐步進入償債高峰期，因此需要警惕潛在風險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實風險。

從長期來看，我國面臨的財政風險同樣值得重視。為什么？眾所周知，財政赤字無非是一個財政收入和財政支出的關(guān)系問題。增加財政收入，得靠發(fā)展經(jīng)濟和改革財政收支制度解決。發(fā)展經(jīng)濟又不能再走拼資源、拼環(huán)境的粗放式增長的老路，而必須走創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路。關(guān)于控制財政支出，國防和公安經(jīng)費顯然不僅不應(yīng)當減少，還應(yīng)當合理增加；文化教育、科學(xué)研究和醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出也不僅不應(yīng)當減少，還應(yīng)當合理增加，社會保障方面的支出可能要大大增加?？磥頊p少政府直接投資生產(chǎn)項目和壓縮政府行政支出是必然選擇了。隨著我國政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，這兩方面的支出壓縮空間確實很大。經(jīng)濟領(lǐng)域的投資項目今后會主要依靠市場解決，像過去那樣由政府直接投資的項目會越來越少。在壓縮政府行政支出方面的潛力是很大。我國的政府公務(wù)人員究竟有多少，有的說幾百萬人，有的說幾千萬人，這里有寬口徑與狹口徑的不同統(tǒng)計。不管什么口徑，我國政府的公務(wù)人員人數(shù)太多，政府機構(gòu)臃腫，干部隊伍膨脹，確是不爭的事實。也就是說，通過體制改革和機構(gòu)改革，降低行政支出成本，應(yīng)成為壓縮政府開支的重點。

然而總的來說，今后若干年內(nèi)，我國財政支出增速難降低，財政收入難增加。在這種情況下，未來財政赤字的年平均規(guī)?？赡芏紩S持在萬億元左右。因此，必須讓財政收支與經(jīng)濟增長、通貨膨脹保持一個科學(xué)的比例，這是保證經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。要防止財政赤字風險，根本上應(yīng)該立足于通過深化經(jīng)濟改革，提升生產(chǎn)效率，而非通過擴大財政赤字持續(xù)大規(guī)模投資。

如果參考《馬斯特里赫特條約》的標準，至今我國的財政赤字規(guī)模占GDP的比重在2%左右，不僅低于3%的國際“警戒線”，更遠低于歐美國家5%的赤字率。中央財政國債余額占GDP的比重不到20%，離60%的國際“警戒線”也相差很遠。所以，雖然近幾年赤字絕對量增加較多，但總體看，我國財政風險仍在可控的安全區(qū)。

然而，應(yīng)充分認識我國的國債風險正在逐步積累。如上所述，我國的國債發(fā)行規(guī)模從1979年的35.31億元到2013年的16949億元，這種增速和目前的國債發(fā)行規(guī)模會帶來巨大風險。通常判斷國債規(guī)模適度與否會用下列一些指標衡量：一是國債依存度，指當年國債發(fā)行量占該年財政支出的比重，反映財政支出對國債的依賴程度。從這個指標看，20世紀90年代中期以來我國財政尤其中央財政支出已過分依賴債務(wù)收入。二是國債負擔率，指國債余額占當年GDP的比重，反映國民經(jīng)濟國債化程度。這一指標越高，表示國債對經(jīng)濟的干預(yù)性越強，而財政收入相對不足。從這個指標看，盡管目前還未達到國際警戒線，似乎國債余額占GDP的比例還不算大，還有發(fā)債空間，然而應(yīng)當看到我國舉債歷史比較短，不能將我國國債余額與西方發(fā)達國家國債余額做簡單類比。西方發(fā)達國家的國債余額是上百年時間累積形成的，而我國不過三十多年，并且我國國債負擔率增長較快，長此以往，我國財政可能不堪重負。三是國債償債率，指國債到期還本付息額與財政收入的比例。從這個指標看，早在20世紀90年代初中央財政支出中相當大的比重就是用來還債的。

上述情況表明，我國的國債風險已絕對不可忽視。也可能正因為如此，我國政府不肯輕易把納稅人的稅收負擔降下來。如果降下來，我國的債務(wù)風險會進一步增大。

改革開放以來，我國的稅負沉重而債務(wù)規(guī)模不斷增大的原因在于，從中央到地方的領(lǐng)導(dǎo)都急于追求GDP增長，GDP增長的捷徑是增加投資，增加投資需要巨額資金，巨額資金僅靠稅收遠遠不夠，于是要靠借債。如果發(fā)公債得來的錢能用于有效益的投資，那么高效率的經(jīng)濟增長會轉(zhuǎn)化成切實的還債能力。然而，大量的重復(fù)投資、產(chǎn)能過剩投資以及純粹追求政績工程的投資都可能浪費發(fā)債得來的資金。由于長期來我國國債基金被看作“免費午餐”，許多地方都盲目爭奪國債投資，夸大預(yù)期投資效益。例如，審計抽查已竣工通車一年以上的項目，有大量項目平均實際運營量只有可行性研究報告預(yù)測值的60%。眾所周知，借來的錢總是要連本加利歸還的，怎么辦？借新債還老債。但是，如果國債發(fā)行規(guī)模年復(fù)一年膨脹下去，會給整個國家經(jīng)濟和人民生活帶來很大隱患。

以往我國與西方國家在財政赤字與公債發(fā)行方面的一個重要區(qū)別是，西方國家的財政赤字與公債發(fā)行多半是因為社會保障支出和國防等方面支出過大而造成入不敷出，而我國的財政赤字與公債發(fā)行多半是政府為了保經(jīng)濟增長而過大投資。今后，隨著經(jīng)濟體制改革的深化和政府職能的轉(zhuǎn)變，我國政府在公共服務(wù)和社會保障方面的支出將大幅度上升，政府也將逐步從直接投資領(lǐng)域退出。由于多年來我國政府在公共服務(wù)方面欠賬較多，因此公共服務(wù)的支出可能會顯得力不從心，尤其是我國社會保障覆蓋面將逐步擴大到包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的全體公民，而我國目前已逐漸成為一個未富先老的國家，因此可以預(yù)期，我國今后在社會保障方面的支出將會很快大幅度增加。為此，我國今后一方面必須加快政府在投資方面的退出步伐，以騰出財政資金來加大政府應(yīng)當支出的公共服務(wù)和社會保障支出；另一方面，在公共服務(wù)和社會保障支出的增長力度上，也要根據(jù)財政收入增加的情況，量力而行，逐步推進，切不可一下子把廣大人民群眾的胃口吊得過高。我們知道，我國已于1999年進入老齡化社會，是較早進入老齡化社會的發(fā)展中國家之一。從2001年到2020年是我國快速老齡化階段，每年新增加596萬老年人口，年均增長3.28%，2020年老年人口將達到2.48億，老齡化水平達到17.17%。到2050年，老年人口將超過4億。如此規(guī)模龐大的老年人口將給我國帶來巨大的養(yǎng)老、醫(yī)療的壓力。我國的社會保障實行的是“社會統(tǒng)籌加個人賬戶”的制度，從1996年開始到1997年就虧空五十多億元，主要依靠財政補貼。到2011年，國家財政已補貼2272億元。據(jù)測算，我國未來幾年以隱性養(yǎng)老金債務(wù)為主的社會保障基金缺口規(guī)模約為3.5萬億元。

需要注意，公共服務(wù)和社會保障支出的水平和職工工資一樣具有能上不能下的剛性。歐洲一些國家在這方面給我們提供了深刻的經(jīng)驗教訓(xùn)。在那些國家，公共服務(wù)和社會保障的水平都比較高，經(jīng)濟情況好的時候，財政收入和支出的矛盾不突出，但一旦經(jīng)濟情況不好，財政赤字和國家債務(wù)就會很快大幅度上升，形成如歐債危機這樣的巨大風險。歐洲一些國家較小，債務(wù)危機影響還比較小，還可以依靠其他國家的幫助來渡過難關(guān)。我國是一個有十幾億人口的大國，如果在這方面發(fā)生問題，影響就極大，誰也無法幫忙解決。因此，對我國而言，以后在財政方面，在情況許可時盡量做到量入為出，基本平衡，可能會更加好一些。[本文受到復(fù)旦大學(xué)金秋科研項目資助]

①亞當·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》，商務(wù)印書館1997年版，第488頁。

②③大衛(wèi)·李嘉圖：《政治經(jīng)濟學(xué)及賦稅原理》，商務(wù)印書館1976年版，第128、206～209頁。

④薩伊：《政治經(jīng)濟學(xué)概論》，商務(wù)印書館1982年版，第538頁。

⑤約·穆勒：《政治經(jīng)濟學(xué)原理》(下冊)，商務(wù)印書館1977年版，第459頁。

⑥凱恩斯：《就業(yè)、利息和貨幣通論》，商務(wù)印書館1963年版，第109～110頁。

⑦章玉貴：《地方債與房地產(chǎn)泡沫威脅中國經(jīng)濟》，《上海證券報》2014年9月2日。