胡道才

引 言

黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地制度作出了重要的改革決定。這一輪改革必然涉及既往的農(nóng)村土地承包制度和政策，對(duì)人民法院審理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛也提出了新的課題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指權(quán)利人對(duì)集體所有或者國(guó)家所有由集體使用的土地，享有按照法律和合同的規(guī)定，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利。①自農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村土地家庭承包關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定，但也出現(xiàn)過(guò)幾次糾紛高發(fā)期。在20世紀(jì)80年代該項(xiàng)制度剛剛推行時(shí)，村組之間因分地多少、土地肥瘦產(chǎn)生的糾紛高發(fā)，但多由政府主導(dǎo)調(diào)節(jié)處理。到90年代農(nóng)村提留統(tǒng)籌任務(wù)較重的時(shí)期②，農(nóng)民種地收益微薄甚至虧本，所以棄耕、撂荒承包地現(xiàn)象較為普遍，發(fā)包方乘機(jī)收回土地并發(fā)包給他人，另外還有很多農(nóng)村大搞規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和退耕還林等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，違法收回或調(diào)整農(nóng)民承包地，引發(fā)了大量糾紛。③此后，在21世紀(jì)初國(guó)家進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革之時(shí)④，由于一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收的政策相繼出臺(tái)，農(nóng)民耕種的積極性大大提高，要求拿回承包地的糾紛激增，形成了新一波糾紛高發(fā)期。2008年以來(lái)，隨著國(guó)家提出建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛逐步增多。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確:土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押、轉(zhuǎn)讓，變成農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入;包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民住房可抵押、可變現(xiàn)，去購(gòu)買城市住房;農(nóng)村集體土地跟國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)。決定指出:“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！痹谶@樣的大背景下，農(nóng)地由承包戶向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，承包地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，無(wú)疑將成為一種發(fā)展趨勢(shì)。由此也可以預(yù)見，因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立、流轉(zhuǎn)、終結(jié)等引發(fā)的民事和行政糾紛將越來(lái)越多地涌入法院。從法院受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛案件的情況看，這類糾紛多年來(lái)始終存在，且直至目前仍是審判工作的一個(gè)難點(diǎn)，其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的司法保護(hù)沖突“處理難”問(wèn)題尤為突出。如何在法律框架內(nèi)最大限度、最快速度地保護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是法院支持、服務(wù)全面深化農(nóng)村改革過(guò)程中的一個(gè)十分重要的工作。本文以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的司法保護(hù)沖突為切入點(diǎn)，在對(duì)司法保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行檢視和反思的基礎(chǔ)上，提出消解程序沖突、加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)的解決路徑。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)司法保護(hù)沖突窘境的現(xiàn)實(shí)考察

［案例一］:1992年，B村將本村拋荒的36．5畝土地發(fā)包給A村黃某耕種。1995年10月黃某取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，有效期30年。2000年3月，兩村合并，合并后黃某屬于B村甲組村民。2003年1月，B村甲組與黃某簽訂承包合同書，約定涉案土地發(fā)包給黃某耕種5年，承包款27000元，合同期滿黃某須讓出田畝。但合同期滿后，黃某以其持有權(quán)證為由拒絕返還承包地。B村甲組遂訴至法院，要求黃某返還承包地。

處理結(jié)果:一審法院認(rèn)為，黃某以持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證為由要求延長(zhǎng)承包期限，證據(jù)和理由不充分，雙方2003年1月簽訂的承包合同書是有效合同，故判決黃某返還涉案土地。二審法院認(rèn)為，《土地管理法》第16條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)調(diào)解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。本案糾紛實(shí)屬土地使用權(quán)爭(zhēng)議，應(yīng)由政府處理，法院不予受理，故裁定撤銷原判并駁回B村甲組的起訴。

［案例二］:某村委會(huì)在和本村農(nóng)民原告張某簽訂的荒地承包經(jīng)營(yíng)合同未到期的情況下，又就同一土地和本村農(nóng)民李某簽訂承包經(jīng)營(yíng)合同。張某遂訴至法院，要求李某返還承包經(jīng)營(yíng)的土地。

處理結(jié)果:一審法院認(rèn)為，當(dāng)同一物上設(shè)定兩個(gè)以上內(nèi)容或性質(zhì)相同的物權(quán)時(shí)，應(yīng)遵循在先者享有優(yōu)先權(quán)的原則，遂判決被告李某于判決生效后30日內(nèi)將占有的涉案土地返還給張某。李某不服，提起上訴并提供了其于張某起訴前取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。二審法院認(rèn)為，一審認(rèn)定事實(shí)不清，遂撤銷原判、發(fā)回重審。發(fā)回重審后，原審法院的民庭考慮到李某持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，建議張某就該證提起行政訴訟，中止民事訴訟。該法院受理張某行政訴訟案后行政庭認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證雖然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的憑證，但其合法性審查必然涉及對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)合同效力的確認(rèn)，故建議恢復(fù)張某的民事訴訟，中止了李某提起的行政訴訟。

上述案例突出反映了當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中較為常見的糾紛，即集體土地中未納入集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭聯(lián)產(chǎn)承包的荒地、集體預(yù)留地對(duì)外發(fā)包所產(chǎn)生的糾紛。在這種集體有權(quán)自主決定的純民事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，由于行政機(jī)關(guān)也介入發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，混淆了它和具有強(qiáng)制性、集體無(wú)權(quán)自主決定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的區(qū)別，所以極易引發(fā)民事行政交叉的糾紛。糾紛出現(xiàn)訴至法院后，法院往往面臨司法與行政的沖突窘境。即使在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確定和流轉(zhuǎn)中，也常常出現(xiàn)民事行政爭(zhēng)議交叉的情況。最高人民法院在《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》⑤和《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》⑥中，均未提及民事行政交叉案件的處理程序。在實(shí)踐操作層面，法院和行政機(jī)關(guān)之間、各地法院之間、上下級(jí)法院甚至同一法院的民事和行政審判部門之間，對(duì)涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)民事行政交叉案件如何處理都存在認(rèn)識(shí)分歧。實(shí)踐表明，司法機(jī)關(guān)在司法保護(hù)程序的適用甚至裁判結(jié)果上各行其是，缺乏規(guī)范性、穩(wěn)定性和可預(yù)見性，不僅造成當(dāng)事人的訟累，浪費(fèi)司法資源，還損及司法權(quán)威和司法公信。因此，厘清農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)司法保護(hù)沖突的解決路徑，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)司法保護(hù)沖突成因探究

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)司法保護(hù)沖突的形成，既有農(nóng)村土地所有權(quán)歷史遺留問(wèn)題，也有法律規(guī)定自身因素的影響;既有實(shí)體法也有程序法上的因素;既有立法方面也有執(zhí)法和司法方面的原因。

(一)農(nóng)村土地所有權(quán)主體多元性產(chǎn)生的歷史遺留問(wèn)題影響

我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制度，但因土地制度變遷等客觀原因，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體即“集體”的構(gòu)成較為復(fù)雜，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個(gè)層次。在具體案件中，“集體”到底是指哪個(gè)層次，誰(shuí)能代表集體實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包、簽約等民事活動(dòng)，誰(shuí)具有訴訟主體資格等問(wèn)題，常因法律規(guī)定不夠明確而認(rèn)識(shí)不一。尤其是《村民委員會(huì)組織法》⑦2010年修訂之前，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)方案決定權(quán)主體的規(guī)定和《農(nóng)村土地承包法》并不一致，更導(dǎo)致了發(fā)包權(quán)行使主體的不明晰和實(shí)踐中適用的任意性。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第19條第3項(xiàng)的規(guī)定，土地承包應(yīng)當(dāng)依法召開本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議，討論通過(guò)承包方案，該條規(guī)定的“集體經(jīng)濟(jì)組織”既可以是村集體，也可以是村民小組。但2010年修訂之前的《村民委員會(huì)組織法》第19條卻規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)方案的決定權(quán)在村民會(huì)議，即便土地是村民小組而非村集體所有，也須由全體村民而非村民小組成員來(lái)決定承包事項(xiàng)。2010年修訂的《村民委員會(huì)組織法》第28條“屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理以及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本村民小組的村民公布”的規(guī)定，明確了村民小組的主體地位，但在實(shí)踐中卻未能較好地得到落實(shí)，由村委會(huì)代替村民小組主導(dǎo)發(fā)包、簽訂承包合同的情況仍然大量存在，導(dǎo)致問(wèn)題和糾紛繼續(xù)產(chǎn)生，造成了司法保護(hù)程序和結(jié)果上的沖突。

(二)實(shí)體法律規(guī)定自身因素的影響

一是承包權(quán)類型的復(fù)雜性。根據(jù)土地性質(zhì)、承包方式和承包人范圍的不同，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要分為家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能由特定的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有，與農(nóng)民的身份及其生存緊密聯(lián)系，具有身份性質(zhì)和社會(huì)屬性;而“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得不受主體資格范圍的限制，不具有身份性質(zhì)和社會(huì)屬性，其設(shè)立采用招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，承包經(jīng)營(yíng)者需要有經(jīng)營(yíng)能力，還必須履行特定的民主議定程序⑧，在不改變土地用途的條件下，其轉(zhuǎn)讓、出租、抵押以及投資等均不受任何限制，從而使農(nóng)村集體所有的這部分土地在使用上與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員(農(nóng)民)身份相脫離，使這種土地具有純粹財(cái)產(chǎn)權(quán)利即商品的性質(zhì)。⑨對(duì)于家庭土地承包經(jīng)營(yíng)，法律和行政法規(guī)規(guī)定得較為具體，實(shí)踐中行政權(quán)通過(guò)登記發(fā)證、行政處理等方式介入較為普遍，一旦發(fā)生糾紛當(dāng)事人往往首先尋求行政救濟(jì);但對(duì)于“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)，由于其純粹的商業(yè)性質(zhì)，未申請(qǐng)發(fā)證的情形較多，發(fā)生糾紛后當(dāng)事人更傾向于選擇通過(guò)民法救濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)整，這也是易于造成司法沖突的一個(gè)原因。

二是承包權(quán)救濟(jì)程序規(guī)范的多元性。一方面，《土地管理法》第16條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)調(diào)解決;協(xié)商不成的，由人民政府處理。在案例一中，二審法院正是據(jù)此裁定駁回了原告起訴。全國(guó)各地、各級(jí)法院持此觀點(diǎn)的不在少數(shù)。⑩另一方面，《農(nóng)村土地承包法》第51條規(guī)定:“因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！币灿胁糠址ㄔ哼x擇適用該條規(guī)定對(duì)同類案件進(jìn)行實(shí)體審查。由于立法上存在多元的救濟(jì)途徑，導(dǎo)致了執(zhí)法和司法實(shí)踐中對(duì)司法保護(hù)程序選擇適用的分歧。實(shí)際上，第一種觀點(diǎn)是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)司法救濟(jì)程序適用的誤讀，筆者將在下文詳述。

三是行政權(quán)介入程度缺乏規(guī)制。我國(guó)村級(jí)實(shí)行村民自治制度，在土地承包事項(xiàng)上，通過(guò)民主議定程序發(fā)包、調(diào)整土地，屬于村民自治權(quán)的范疇?！叭绻x予行政機(jī)關(guān)審查村規(guī)民約等規(guī)定的合法性的權(quán)利，就可能使村民自治成為行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象，行政機(jī)關(guān)可能利用其所享有的監(jiān)督權(quán)干預(yù)村民自治，不可避免地就會(huì)損害村民自治的目標(biāo)，同時(shí)，由于法律沒(méi)有明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督村規(guī)民約等村民自治事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)處理村規(guī)民約違法案件經(jīng)常不是縮手縮腳，就是濫用職權(quán)?！闭蛉绱?，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)農(nóng)村土地承包事項(xiàng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，協(xié)調(diào)處理內(nèi)部矛盾，但不宜介入過(guò)深;當(dāng)村民自治權(quán)出現(xiàn)異化和遭到濫用時(shí)，尤其在諸如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得等純粹商業(yè)行為侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，應(yīng)當(dāng)充分借助和發(fā)揮司法的功能來(lái)解決糾紛。但相關(guān)法律只規(guī)定了政府有登記發(fā)證職責(zé)，卻未規(guī)定在發(fā)證時(shí)政府對(duì)涉及合同效力的民主議定程序等問(wèn)題是否需要實(shí)質(zhì)審查，這就導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中行政權(quán)介入的程度不統(tǒng)一，當(dāng)對(duì)承包合同效力進(jìn)行形式審查的結(jié)果和實(shí)質(zhì)審查結(jié)果相悖時(shí)，就可能造成司法處理的困難乃至沖突。

(三)訴訟立法未充分考慮公法對(duì)私法關(guān)系的規(guī)范效應(yīng)

行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，通常規(guī)制的是公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，產(chǎn)生公法上的法律效果，但有時(shí)也會(huì)決定和影響私法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)私法關(guān)系產(chǎn)生規(guī)范效應(yīng)。尤其是隨著給付行政時(shí)代的到來(lái)，“政府越來(lái)越多地干預(yù)民事活動(dòng)，公權(quán)與私權(quán)之間的界限不僅越來(lái)越模糊，而且日漸互相滲透，實(shí)際生活中盤根錯(cuò)節(jié)在一起，公權(quán)力的行使往往以私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為目的和內(nèi)容，而私權(quán)利的行使往往有賴于公權(quán)力的行使”。但是，我國(guó)行政訴訟法制定時(shí)主要以“行政處罰”為假想對(duì)象，基本上沒(méi)有想到行政審判的結(jié)果是否會(huì)沖擊相關(guān)民事法律關(guān)系的問(wèn)題。民事訴訟法對(duì)民事行政交叉案件的處理也沒(méi)有特別明確的規(guī)定。訴訟立法未充分考慮公法對(duì)私法關(guān)系的規(guī)范效應(yīng)，是造成實(shí)踐中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)民事行政交叉案件司法保護(hù)沖突的原因之一。

(四)權(quán)利形成和確認(rèn)過(guò)程中民事行為和行政行為普遍失范

一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)等民事行為不規(guī)范。如發(fā)包方未與農(nóng)戶簽訂書面家庭承包合同;合同到期后，有的村組在未實(shí)際變更承包土地的情況下，存在較多的代簽現(xiàn)象，嚴(yán)格而規(guī)范的合同少;有的村組未實(shí)際開展二輪土地承包工作。另一方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證的行政行為不規(guī)范。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書是土地承包合同生效后，縣級(jí)以上人民政府依法確認(rèn)承包方享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而頒發(fā)的法律憑證。從南京法院審判實(shí)踐看，由于稅費(fèi)改革前對(duì)農(nóng)村承包地重視不夠，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書登記發(fā)證行為普遍不規(guī)范:一是在證書制作上把關(guān)不嚴(yán)。有關(guān)職能部門為應(yīng)付上級(jí)檢查，完成達(dá)標(biāo)任務(wù)，把蓋好印章的空白證書交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站填寫，而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站為圖省事，也將空白的證書交給村委會(huì)填寫，甚至由承包人自己填寫，導(dǎo)致相當(dāng)一部分證書記載的事項(xiàng)簡(jiǎn)單、模糊、錯(cuò)誤。二是隨意扣發(fā)證書。有些鎮(zhèn)、村為以后方便調(diào)整土地或征、占用土地，或擔(dān)心矛盾激化，遲遲不將證書發(fā)放到農(nóng)戶手中。三是證書的后續(xù)管理嚴(yán)重脫節(jié)。發(fā)證之后，變更、補(bǔ)辦、收回和宣布作廢等工作沒(méi)有正常開展，或即使開展了也未嚴(yán)格履行職責(zé)，該變更的未變更，該收回的未收回，以致出現(xiàn)“一地?cái)?shù)包”事件。四是很多地區(qū)登記簿空缺，當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書內(nèi)容出現(xiàn)瑕疵時(shí)，無(wú)相關(guān)憑證可供查證?？傮w而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)形成和確認(rèn)過(guò)程中民事行為和行政行為普遍失范，也是當(dāng)事人選擇多重權(quán)利救濟(jì)從而引發(fā)司法保護(hù)程序沖突的一個(gè)原因。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)司法保護(hù)沖突的解決路徑

司法的嚴(yán)肅性要求其確保一貫性和可預(yù)測(cè)性，避免出現(xiàn)“同案不同裁判”的情形，由此，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)司法保護(hù)程序的選擇適用上，也應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)司法保護(hù)的現(xiàn)狀，應(yīng)遵循司法終局原則，從程序經(jīng)濟(jì)、公正高效解決案件的需要出發(fā)，主要通過(guò)在現(xiàn)行法律框架下尋求法律適用的共識(shí)，來(lái)尋找解決司法保護(hù)沖突問(wèn)題的路徑。

(一)政府先行處理?xiàng)l款的排除適用

司法是社會(huì)公平正義的最后一道防線。當(dāng)公民將糾紛訴諸法院時(shí)，即使現(xiàn)行法律缺乏明確規(guī)定，法官也不得以法律沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不明確為由而拒絕裁判，這就是大陸法系的傳統(tǒng)法律原則——禁止拒絕裁判原則。我國(guó)作為社會(huì)主義法治國(guó)家，根據(jù)法治的基本原則和精神，法院也不能任意將公民的訴求拒之門外。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的處理實(shí)踐中，有時(shí)行政權(quán)介入程度過(guò)深，而司法權(quán)則過(guò)度“謙抑”，最集中的表現(xiàn)就是很多法院根據(jù)《土地管理法》第16條的規(guī)定將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛視為土地使用權(quán)爭(zhēng)議，因而對(duì)大量案件不予受理。事實(shí)上，這種做法屬于對(duì)法律規(guī)定的誤讀，也違背了禁止拒絕裁判原則。

首先，《土地管理法》第16條規(guī)定的土地使用權(quán)爭(zhēng)議并不包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在《土地管理法》制定頒布和其后數(shù)次修正時(shí)，《物權(quán)法》尚未出臺(tái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并未被法律明確界定為用益物權(quán)。正因《土地管理法》立法時(shí)并未將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為使用權(quán)，學(xué)界才一直對(duì)該權(quán)利的性質(zhì)存在較大爭(zhēng)議。從《土地管理法》第11條和第43條的規(guī)定可以看出，在取得方式上，“農(nóng)村土地使用權(quán)”應(yīng)依法經(jīng)行政機(jī)關(guān)審批并登記后取得，完全不同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得。結(jié)合《土地管理法》立法背景和上述規(guī)定，《土地管理法》第16條的“農(nóng)村土地使用權(quán)”指的應(yīng)是農(nóng)村建設(shè)用地或宅基地的使用權(quán)，并不包括承包經(jīng)營(yíng)土地的使用權(quán)。

其次，特別法規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決程序僅賦予政府調(diào)解權(quán)，不要求由政府先行處理?！锻恋毓芾矸ā放c《農(nóng)村土地承包法》相比較，前者屬普通法，后者屬特別法。依據(jù)特別法優(yōu)先于普通法的法律適用原則，《農(nóng)村土地承包法》第51條設(shè)定的“當(dāng)事人協(xié)商或請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府等調(diào)解—仲裁或起訴”程序應(yīng)優(yōu)先得到適用。《農(nóng)村土地承包法》的立法過(guò)程也充分說(shuō)明了這一問(wèn)題。該法草案三次審議時(shí)，全國(guó)人大法律委員會(huì)有委員提出，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理或者責(zé)令改正的方式，但同時(shí)有委員持反對(duì)意見認(rèn)為，如果由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出處理或責(zé)令改正，當(dāng)事人不服的，還可以向法院提起行政訴訟，這反而不利于及時(shí)解決糾紛，還是由當(dāng)事人自己選擇處理方式為宜。最終法律委員會(huì)采納了后一種意見。也正因如此，和《農(nóng)村土地承包法》同日施行的國(guó)土資源部規(guī)章《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第14條才明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件不作為土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件受理。實(shí)踐中，大多數(shù)地區(qū)的土地部門據(jù)此不受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件。因此，類似案例一的情況，法院的生效裁定不僅不能為當(dāng)事人指引權(quán)利救濟(jì)的方向，還可能造成程序的迂回空轉(zhuǎn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，排除適用政府先行處理?xiàng)l款的前提，是爭(zhēng)議確系農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，如果當(dāng)事人認(rèn)為系農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，但經(jīng)審查其實(shí)質(zhì)仍為土地所有權(quán)或使用權(quán)爭(zhēng)議的，則應(yīng)另當(dāng)別論。例如，相鄰兩鎮(zhèn)各一戶農(nóng)民，為自己承包的土地與對(duì)方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。A鎮(zhèn)李村農(nóng)戶認(rèn)為承包時(shí)該地是本村發(fā)包給自己的，而B鎮(zhèn)王村農(nóng)戶也認(rèn)為承包時(shí)該地是本村發(fā)包給自己的。訴至法院后，雖然從形式上看是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，但實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的卻是土地所有權(quán)問(wèn)題，此時(shí)就應(yīng)當(dāng)適用政府先行處理?xiàng)l款。

(二)行政附帶民事訴訟模式的引入和適用

1．域外處理司法保護(hù)程序沖突的經(jīng)驗(yàn)和啟示

英美法系國(guó)家不實(shí)行二元裁判制度，由同一審判組織對(duì)民事爭(zhēng)議和行政爭(zhēng)議一并審理。大陸法系國(guó)家的做法有所不同。在法國(guó)，由于存在普通法院和行政法院兩個(gè)不同的審判系統(tǒng)，因此會(huì)出現(xiàn)一個(gè)行政訴訟的解決依賴于一個(gè)屬于普通法院管轄的問(wèn)題，或者一個(gè)普通法院訴訟的解決有賴于一個(gè)屬于行政法院管轄的問(wèn)題?！耙粋€(gè)案件本身的判決，依賴于另外一個(gè)問(wèn)題，后面這個(gè)問(wèn)題不構(gòu)成訴訟的主要標(biāo)的，但是決定判決的內(nèi)容，稱為附屬問(wèn)題。”對(duì)于民事行政交叉案件的處理，受“審判前提問(wèn)題”原則的約束。如果附屬問(wèn)題的意義清楚、法律適用明白，或者雖然有困難的附屬問(wèn)題存在但困難的解決與案件的判決無(wú)關(guān)，則不構(gòu)成“審判前提問(wèn)題”，普通法院可以審查作為附屬問(wèn)題的行政行為。如果行政行為構(gòu)成“審判前提問(wèn)題”，則該行政行為應(yīng)交由行政法院裁決，受理民事訴訟的普通法院應(yīng)根據(jù)行政法院對(duì)行政行為的判決，作出民事案件的判決。在日本，行政案件由普通法院審理，但民事訴訟和行政訴訟適用不同的訴訟程序。民事審判中遇到行政行為效力問(wèn)題時(shí)，除無(wú)效行政行為外，通常不能用民事訴訟的方法直接否定行政行為的效力。日本解決民事與行政爭(zhēng)議交叉案件最具特色的是當(dāng)事人訴訟制度。當(dāng)事人訴訟包括兩種情況:其一是實(shí)質(zhì)當(dāng)事人訴訟，即公法上的法律關(guān)系的訴訟，如公務(wù)員的工資及損失補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求訴訟;其二是形式當(dāng)事人訴訟，即關(guān)于確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間的法律關(guān)系的處分或裁決引發(fā)的訴訟。?在形式當(dāng)事人訴訟中，相對(duì)人以民事爭(zhēng)議的對(duì)方當(dāng)事人為被告，而不是以行政主體為被告，但行政主體作為第三人參加訴訟，法院在審理民事爭(zhēng)議的同時(shí)也解決行政行為的合法性問(wèn)題，它主要適用民事訴訟的程序和判決，但必要時(shí)也適用行政訴訟的規(guī)定，法院判決對(duì)民事爭(zhēng)議的主體和行政主體均有約束力。

以上域外經(jīng)驗(yàn)帶給我們的啟示之一是，在適當(dāng)條件下，可以將兩種審判統(tǒng)一于一個(gè)審判程序中，在審理民事爭(zhēng)議的同時(shí)一并解決行政行為的合法性問(wèn)題。

2．行政附帶民事訴訟模式的依據(jù)和擴(kuò)張適用可能性

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第3條規(guī)定，行政案件專屬于行政審判庭審理。因此，在民事訴訟中，盡管可以將行政行為當(dāng)做證據(jù)進(jìn)行審查，但既不能對(duì)行政行為的效力作出判斷，也不能判決撤銷行政行為，民事附帶行政訴訟之路在我國(guó)現(xiàn)有法律框架下很難走通。而行政附帶民事訴訟的方式則已有明確的司法解釋依據(jù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第61條規(guī)定:“被告對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作的裁決違法，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。”雖然司法解釋將之僅限于行政裁決，但其擴(kuò)大適用的可能性在《行政訴訟法修正案(草案)》中得到了體現(xiàn)。草案第36條提出增加一條作為《行政訴訟法》第63條:“在行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決因具體行政行為影響民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起的民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。人民法院決定一并審理的，當(dāng)事人不得對(duì)該民事爭(zhēng)議再提起民事訴訟?！薄爱?dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)就民事爭(zhēng)議所作的裁決不服提起行政訴訟的，人民法院依申請(qǐng)可以對(duì)民事爭(zhēng)議一并審理?！薄霸谛姓V訟中，人民法院認(rèn)為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，裁定中止行政訴訟?！?

雖然前文分析否認(rèn)了行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議的裁決處理權(quán)，但在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)民事行政交叉案件中，非裁決類行政行為影響民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系引起民事爭(zhēng)議的情況也是大量存在的，因此今后行政附帶民事訴訟模式在這個(gè)領(lǐng)域仍可能得到較多的適用。下文也會(huì)對(duì)行政附帶民事訴訟模式的適用規(guī)則設(shè)定作一建議。

(三)審理順序和規(guī)則的類型化確定

1．類型化比較點(diǎn)的選擇

要確定審理順序和規(guī)則，就必須對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)民事行政交叉案件做一類型化分析?！爸挥挟?dāng)類推對(duì)象是可比較的，亦即進(jìn)入一種類似關(guān)系時(shí)，這種類推才有發(fā)揮的余地。因此，它需要一個(gè)比較點(diǎn)。這個(gè)比較點(diǎn)是類推固有的困難之處。因?yàn)檫@個(gè)比較點(diǎn)并不確定，即使它并非完全是任意，但卻是可更替的?！?關(guān)于比較點(diǎn)的選擇，法國(guó)和日本經(jīng)驗(yàn)帶給我們的啟示是:可以視行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系之間誰(shuí)為“審判前提問(wèn)題”來(lái)確定審理順序。這種觀點(diǎn)也能在我國(guó)訴訟法中找到法律支撐?！睹袷略V訟法》第150條第1款第5項(xiàng)規(guī)定，民事訴訟過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)“本案必須以另一案的審理結(jié)果為依據(jù)，而另一案尚未審結(jié)的”，應(yīng)中止訴訟;《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第51條第1款第6項(xiàng)規(guī)定，在行政訴訟過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)“案件的審判須以相關(guān)民事、刑事或者其他行政案件的審理結(jié)果為依據(jù)，而相關(guān)案件尚未審結(jié)的”，應(yīng)中止訴訟。

關(guān)于“誰(shuí)為審判前提問(wèn)題”的類型化確定，可以通過(guò)對(duì)行政行為功能和爭(zhēng)議本質(zhì)的分析找到路徑。在行政法理論中，行政行為根據(jù)功能的不同，通?？梢苑譃槊钚?、形成性、確認(rèn)性三類。命令性行政行為是指以命令、禁令等形式要求相對(duì)人負(fù)擔(dān)特定的作為與不作為義務(wù);形成性行政行為是指創(chuàng)設(shè)、變更或消滅某具體法律關(guān)系的決定;確認(rèn)性行政行為是指確認(rèn)某特定權(quán)利或具有法律上重要意義的資格、能力等存在與否的決定。據(jù)此，行政行為對(duì)實(shí)體法律關(guān)系可能不產(chǎn)生效力，也可能產(chǎn)生確認(rèn)效力或形成效力。當(dāng)行政行為對(duì)民事法律關(guān)系產(chǎn)生確認(rèn)效力時(shí)，爭(zhēng)議的本質(zhì)應(yīng)為民事法律關(guān)系;產(chǎn)生形成效力時(shí)，爭(zhēng)議的本質(zhì)應(yīng)為行政法律關(guān)系。因此，可以根據(jù)行政行為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)民事法律關(guān)系產(chǎn)生的效果是形成效力、確認(rèn)效力還是無(wú)直接影響，來(lái)判斷民事和行政之間是否存在“審判前提問(wèn)題”以及“誰(shuí)為審判前提問(wèn)題”。

2．審理順序和規(guī)則設(shè)計(jì)

第一，行政行為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)民事法律關(guān)系不產(chǎn)生直接影響、互不構(gòu)成“審判前提問(wèn)題”時(shí)，民事訴訟和行政訴訟相互獨(dú)立，分別進(jìn)行。例如，某市政府根據(jù)省政府的征收決定發(fā)出土地征收公告后，某村收到征地補(bǔ)償款600萬(wàn)元。村民李某因認(rèn)為征收公告行為違法提起行政訴訟，同村村民王某因自己的承包地被征收要求某村給付已收到的安置補(bǔ)助費(fèi)而提起民事訴訟。由于省政府征收決定行為是終局裁決，不具有可訴性，征收的事實(shí)難以改變，因此市政府征收公告行為對(duì)于承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛不產(chǎn)生直接影響，兩個(gè)訴訟互不構(gòu)成前提條件，可以分別獨(dú)立進(jìn)行。

第二，行政行為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)民事法律關(guān)系具有確認(rèn)效力時(shí)，采“先民后行”順序。最典型的就是土地承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證行為交叉案件，如案例二的情形。關(guān)于登記行為的性質(zhì)，至今爭(zhēng)論不斷。但基本共識(shí)是，登記行為只是對(duì)于法律事實(shí)的確認(rèn)，而不是創(chuàng)造了一個(gè)新的權(quán)利。登記具有權(quán)利的推定效力，但登記本身不是創(chuàng)造權(quán)利的根源，也并不意味著事實(shí)上的權(quán)利狀況就絕對(duì)地與登記相符。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證行為跟其他登記行為相比，有著更大的特殊性，即法律明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包合同簽訂時(shí)設(shè)立。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證行為對(duì)于其前置的土地承包經(jīng)營(yíng)合同而言，只具有確認(rèn)效力而非形成效力，對(duì)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系不產(chǎn)生影響。民事原因行為是主體性法律關(guān)系，是登記行為的“審判前提問(wèn)題”，故應(yīng)當(dāng)遵循“先民后行”的模式進(jìn)行審查。在民事訴訟中，當(dāng)一方當(dāng)事人以存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書作為抗辯依據(jù)時(shí)，法院無(wú)須中止民事訴訟，可以徑行對(duì)土地承包合同的真實(shí)性和合法有效性進(jìn)行審查，從而確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬。需要注意的是，民事訴訟不能直接確認(rèn)登記發(fā)證行為違法，如果民事判決對(duì)登記發(fā)證的民事原因行為作出否定性評(píng)價(jià)，則勝訴方可以持生效民事判決，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)更正原有的登記。

還應(yīng)當(dāng)明確這種情況下當(dāng)事人堅(jiān)持僅提起行政訴訟、不提起民事訴訟的司法對(duì)策。首先，法院要詢問(wèn)當(dāng)事人對(duì)民事法律關(guān)系是否存在事實(shí)爭(zhēng)議。若無(wú)，則可就行政行為的合法性在法律上作出審查判斷;若有，則應(yīng)積極行使法律釋明權(quán)，建議異議方提起民事訴訟，并告知不起訴的不利后果。這種不利后果主要是指行政訴訟在這類案件的處理中缺乏效益性。其次，若異議方經(jīng)法院釋明仍不肯提起民事訴訟，則行政案件繼續(xù)審理。審理中應(yīng)根據(jù)行政行為作出時(shí)的證據(jù)對(duì)民事法律關(guān)系進(jìn)行審查認(rèn)定，亦即在審查標(biāo)準(zhǔn)上，并不審查民事法律關(guān)系的合法有效性，僅作證據(jù)審查。再次，法院應(yīng)合理選擇裁判方式，避免因生效行政裁判的羈束力制約異議方事后啟動(dòng)民事訴訟的權(quán)利。即便行政行為合法，法院對(duì)這類案件也不宜做出維持判決，而應(yīng)采用駁回原告訴訟請(qǐng)求的裁判方式。這樣，若異議方嗣后又提起民事訴訟，法院對(duì)民事行為作出否定評(píng)價(jià)后，行政機(jī)關(guān)仍可根據(jù)民事判決結(jié)果自行糾錯(cuò)，不會(huì)受到生效行政裁判的羈束。以上是在現(xiàn)行法律框架下進(jìn)行的考量?？梢钥闯?，由于對(duì)異議方怠于行使訴權(quán)缺乏制約，司法保護(hù)的效益性不高。為此，筆者建議參照審理房屋登記案件的相關(guān)司法解釋，重新設(shè)計(jì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)民事行政交叉案件的司法保護(hù)程序，明確規(guī)定異議方經(jīng)法院釋明仍不行使民事訴權(quán)的，對(duì)其嗣后提起的民事訴訟法院不再受理。

第三，行政行為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)民事法律關(guān)系具有形成效力時(shí)，采“先行后民”順序。例如，張某取得了新建住房的宅基地建設(shè)土地使用證，向某認(rèn)為其建房用地侵占了自己的部分承包地，阻止施工，并根據(jù)自己的承包合同，在提起侵權(quán)民事訴訟的同時(shí)，提起不服政府頒發(fā)宅基地建設(shè)土地使用證的行政訴訟。由于政府頒發(fā)宅基地使用證的行政行為縮小了向某的土地承包經(jīng)營(yíng)范圍，對(duì)民事法律關(guān)系產(chǎn)生了變更的形成效力，故應(yīng)按“先行后民”模式審理。另外，還有一種比較常見的情況也應(yīng)當(dāng)適用“先行后民”規(guī)則。前文述及，由于對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)救濟(jì)程序的誤讀，實(shí)踐中政府對(duì)土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)爭(zhēng)議作出行政處理決定的情況為數(shù)不少。例如，徐某自1983年開始一直在爭(zhēng)議荒山上開荒植樹。1997年，某村四組將爭(zhēng)議荒山承包給劉某，劉某依據(jù)承包合同于2004年取得縣政府頒發(fā)的林權(quán)證。2008年，劉某阻止徐某在爭(zhēng)議地種植并告知爭(zhēng)議地在自己持證范圍內(nèi)，徐某遂提起民事訴訟。在民事訴訟過(guò)程中，徐某向縣政府申請(qǐng)撤銷劉某林權(quán)證并將爭(zhēng)議地確權(quán)給自己，縣政府作出行政處理決定支持了徐某的請(qǐng)求。劉某不服，向市政府申請(qǐng)復(fù)議，市政府復(fù)議決定維持了行政處理決定，劉某遂提起行政訴訟。在這類案件中，縣政府作出的確權(quán)決定和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記行為的性質(zhì)不同，它消滅了劉某和村組之間既有的民事法律關(guān)系，對(duì)后者產(chǎn)生了形成效力，因此也應(yīng)采“先行后民”的審理順序。

同樣也應(yīng)當(dāng)明確這種情況下當(dāng)事人堅(jiān)持僅提起民事訴訟、不提起行政訴訟的司法對(duì)策。法院要加強(qiáng)訴訟指導(dǎo)，告知當(dāng)事人不提起行政訴訟的不利后果，即民事訴訟僅審查行政行為的載體是否客觀真實(shí)、形式是否符合法定要求，并在當(dāng)事人仍堅(jiān)持己見時(shí)依此為之。

第四，關(guān)于行政附帶民事訴訟模式適用規(guī)則設(shè)定的建議。按照《行政訴訟法修正案(草案)》的方向，對(duì)行政附帶民事訴訟的適用作一定限制，既有必要又切合審判實(shí)際。在限制標(biāo)準(zhǔn)上，建議仍采取類型化方法，根據(jù)行政行為功能和爭(zhēng)議本質(zhì)來(lái)確定是否適用。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)民事行政交叉案件中，當(dāng)行政行為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)民事法律關(guān)系僅具有確認(rèn)效力時(shí)，爭(zhēng)議本質(zhì)是民事法律關(guān)系，行政行為不影響民事法律關(guān)系，故而不存在行政附帶民事訴訟的事實(shí)基礎(chǔ)，不應(yīng)適用行政附帶民事訴訟模式。當(dāng)行政行為對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)民事法律關(guān)系具有形成效力時(shí)，由于它直接影響民事法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅，如當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，可以適用行政附帶民事訴訟模式一并審理，這將大大提高糾紛解決的便利性和效益性。

結(jié) 語(yǔ)

孟子曰:“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心?！鞭r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)涉及農(nóng)民的基本生存權(quán)和社會(huì)保障資源問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)其保護(hù)是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的關(guān)鍵。司法保護(hù)程序沖突的解決固然對(duì)加強(qiáng)該項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)大有裨益，但司法作為一種事后救濟(jì)手段有其局限性，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)應(yīng)當(dāng)是立法、執(zhí)法和司法全面互動(dòng)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。尤其是面對(duì)文中所指出的該項(xiàng)權(quán)利形成和確認(rèn)過(guò)程中民事行為和行政行為普遍失范等問(wèn)題，根本對(duì)策應(yīng)當(dāng)是盡快建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。誠(chéng)如習(xí)近平總書記在2013年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上指出的:“建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系穩(wěn)定的保證，要把這項(xiàng)工作抓緊抓實(shí)，真正讓農(nóng)民吃上‘定心丸’?！蔽┢淙绱耍拍芗涌齑龠M(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立健全，早日實(shí)現(xiàn)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果的改革目標(biāo)。

①王利明:《物權(quán)法研究》(下卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版，第806頁(yè)。

②在農(nóng)村稅費(fèi)改革前向農(nóng)民征收的主要費(fèi)用項(xiàng)目簡(jiǎn)稱為“三提留”、“五統(tǒng)籌”，是鎮(zhèn)村兩級(jí)的重要財(cái)源。所謂提留，是指村一級(jí)組織收取的公積金、公益金和管理費(fèi);統(tǒng)籌則是鎮(zhèn)政府收取的計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、鎮(zhèn)村道路建設(shè)和民辦教育等經(jīng)費(fèi)。從20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初，農(nóng)村提留統(tǒng)籌任務(wù)越來(lái)越重，改革的呼聲越來(lái)越高。參見李文學(xué)《改革農(nóng)村統(tǒng)籌提留款籌集制度的思考》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》1994年第10期;劉書明《論鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)村提留制度的改革》，《時(shí)政研究》2000年第3期。

③最高人民法院民事審判第一庭編著:《最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2005年版，第95頁(yè)。

④2003年3月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》，此后又相繼出臺(tái)了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收的政策。2005年12月29日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)關(guān)于自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》的決定。從2006年起，我國(guó)全面取消農(nóng)業(yè)稅。

⑤1999年7月8日起試行，已被《最高人民法院關(guān)于廢止2007年底以前發(fā)布的有關(guān)司法解釋(第七批)的決定》廢止(發(fā)布日期2008年12月18日，實(shí)施日期2008年2月24日)。

⑥2005年9月1日起施行，至今有效。后文中簡(jiǎn)稱法釋［2005］6號(hào)司法解釋。

⑦1998年11月4日施行，2010年10月28日修訂。

⑧參見尹田《物權(quán)法》，北京大學(xué)出版社2013年版，第401～408頁(yè)。

⑨根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包的，應(yīng)當(dāng)對(duì)承包方的資信情況和經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行審查后，再簽訂承包合同。

⑩很多法院都是根據(jù)《土地管理法》第16條的規(guī)定裁定駁回當(dāng)事人針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛提起的民事訴訟。如廣東省恩平市人民法院(2013)江恩法民二初字第86號(hào)民事裁定書，海南省三亞市中級(jí)人民法院(2013)三亞立終字第34號(hào)民事裁定書，江蘇省徐州市中級(jí)人民法院(2013)徐環(huán)民終字第0002號(hào)民事裁定書，浙江省衢州市中級(jí)人民法院(2013)浙衢民終字第378號(hào)民事裁定書等。案例來(lái)源于“中國(guó)法院裁判文書數(shù)據(jù)庫(kù)”。

?楊建順:《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第724頁(yè)。

? 2013年12月31日公布的公開征求意見稿。

?［德］考夫曼:《類推和事物本質(zhì)》，吳從周譯，學(xué)林文化事業(yè)有限公司1999年版，第81頁(yè)。轉(zhuǎn)引自陳金釗、謝暉主編《法律方法》(第14卷)，山東大學(xué)出版社2013年版，第139頁(yè)。