朱嬋玲 王濟(jì)干 倪春青

改革開(kāi)放三十五年來(lái)，我國(guó)黨政干部管理逐步從大一統(tǒng)到分層分類(lèi)、從注重微觀管理向注重宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變、從多層級(jí)管理向扁平管理轉(zhuǎn)變、從封閉到開(kāi)放，這些趨勢(shì)性變革日益為體制內(nèi)干部和社會(huì)各界所認(rèn)同和支持。但隨著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，黨政干部管理面臨的內(nèi)部改革呼聲與外部環(huán)境壓力日益加大，本文試圖從結(jié)構(gòu)性視角出發(fā)，運(yùn)用組織管理、人力資源管理、制度變遷等理論，對(duì)結(jié)構(gòu)性管理模式的內(nèi)涵、制度框架、構(gòu)建路徑等進(jìn)行探索性研究，以期推動(dòng)黨政干部管理的理念創(chuàng)新及制度變革。

問(wèn)題的提出

管理制度根植于政治體制。推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)于中國(guó)的政治發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。改革開(kāi)放使得“政治治理行進(jìn)在一個(gè)逐漸制度化的政治空間，運(yùn)行在日益多元化的社會(huì)場(chǎng)域。沒(méi)有政黨治理的現(xiàn)代化也就沒(méi)有良好的政黨治理績(jī)效，也沒(méi)有其合法性的持續(xù)增進(jìn)”①。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是推進(jìn)治理現(xiàn)代化的核心推動(dòng)力量，其管理制度的改革創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)與治理現(xiàn)代化的推進(jìn)相呼應(yīng)，兩者相對(duì)獨(dú)立、相互依存、共生互促。

現(xiàn)行的黨政干部管理模式本質(zhì)上是一種線(xiàn)性管理模式。所謂線(xiàn)性管理，指系統(tǒng)內(nèi)部各元素和因子之間的互相聯(lián)系和互相作用是直線(xiàn)的、單向的。其特征主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是黨管干部的政治領(lǐng)導(dǎo)。黨管干部始終是干部管理的核心要素，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度在干部管理中的根本體現(xiàn)，是縱向到底、橫向到邊覆蓋全部的一根主軸，以管根本、管方向、管重點(diǎn)、管制度的形式，體現(xiàn)黨的組織原則、組織意圖，實(shí)現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。二是縱向科層式管理。其主要沿用戰(zhàn)爭(zhēng)年代的軍事組織結(jié)構(gòu)，按照縱向關(guān)系逐級(jí)安排干部的職責(zé)和權(quán)力的組織方式，實(shí)行上下層級(jí)管理。三是統(tǒng)一規(guī)范與協(xié)調(diào)。干部管理的條件標(biāo)準(zhǔn)、基本程序等都依照《干部任用條例》，從選拔市委書(shū)記到選拔鄉(xiāng)長(zhǎng)均采用同一模式，以崗位差異性的回避換來(lái)表面性的高度一致。四是穩(wěn)定包容。新中國(guó)成立65年來(lái)，干部管理有過(guò)“文革”時(shí)期的起伏曲折，但基本管理模式?jīng)]有發(fā)生過(guò)實(shí)質(zhì)性改變。雖然管理體量巨大，但由于線(xiàn)性科層管理的穩(wěn)定性，管理中的沖突矛盾很容易得到吸收和消化。

黨政機(jī)關(guān)線(xiàn)性組織結(jié)構(gòu)是戰(zhàn)爭(zhēng)年代的軍事組織結(jié)構(gòu)的沿用。在線(xiàn)性組織中每一個(gè)工作部門(mén)只有一個(gè)指令源，避免了由于矛盾指令而影響組織系統(tǒng)的運(yùn)行，突出強(qiáng)調(diào)通過(guò)層級(jí)制的命令鏈來(lái)發(fā)揮強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)的重要性。在政權(quán)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、管理結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單的歷史階段，線(xiàn)性管理較好地發(fā)揮了其應(yīng)有的功能和作用。但隨著現(xiàn)代治理體系的不斷推進(jìn)，仍采取線(xiàn)性管理則很容易陷入困境。線(xiàn)性管理中系統(tǒng)性指令需要經(jīng)過(guò)多個(gè)層級(jí)傳遞，運(yùn)行效率低下。為追求管理高度一致性，微觀管理常常有意無(wú)意地減少與實(shí)際需求的結(jié)合度，整體性管理勢(shì)必壓縮必要的彈性空間。此外，管理制度中政治號(hào)召、政治教育與政治規(guī)范相混淆，導(dǎo)致管理懸虛。干部線(xiàn)性管理面臨著諸多新的挑戰(zhàn)，其本質(zhì)上是一種結(jié)構(gòu)性危機(jī)的產(chǎn)物。在黨政干部管理中，始終存在著政治性根本要求、服務(wù)性本質(zhì)要求、個(gè)體晉升內(nèi)在要求等結(jié)構(gòu)性矛盾，集合生成外部宏觀因素。以“好人”假設(shè)為基礎(chǔ)，道德人為管理出發(fā)點(diǎn)，又遭遇到經(jīng)濟(jì)人、社會(huì)人等價(jià)值層面的結(jié)構(gòu)性沖撞，形成內(nèi)部微觀因素。這兩種因素交叉碰撞致使黨政干部管理效率低下。線(xiàn)性管理沿襲官僚等級(jí)制傳統(tǒng)，普遍存在著冗員日多而激勵(lì)失靈、政治泛化而人本不夠、紀(jì)律松弛而監(jiān)督缺位等問(wèn)題，遲滯于現(xiàn)代人力資源管理的發(fā)展變遷，直接影響著政治體制改革的信心和力量。

良性的組織結(jié)構(gòu)必然是開(kāi)放的，自組織系統(tǒng)中存在互反性和相互作用，自發(fā)自序推動(dòng)組織擇優(yōu)汰劣循環(huán)。線(xiàn)性管理系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)直線(xiàn)式的服從，系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)成本低、環(huán)節(jié)少、剛性強(qiáng)、步調(diào)齊、集中度高、易控制②，同時(shí)較少受到外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力，其管理的理論價(jià)值、決策、程序、制度等很容易出現(xiàn)退化與衰變。在逐步失去必要的敏感性、活力、基本信任的同時(shí)，既難以進(jìn)行有效的內(nèi)部管理，又無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)和化解外部環(huán)境的變化與挑戰(zhàn)，對(duì)社會(huì)各界和民眾聲音的失聰，進(jìn)而脫離社會(huì)和大眾。缺乏外部競(jìng)爭(zhēng)壓力和監(jiān)督壓力使得線(xiàn)性管理無(wú)法適應(yīng)自身發(fā)起的制度改革，一旦過(guò)度引入競(jìng)爭(zhēng)性選拔、開(kāi)放管理參與、倡導(dǎo)自由討論等，又很容易形成不同派別，分化凝聚力，降低組織支持度。③

合理的管理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)形成從管理決策，到執(zhí)行決策，到聽(tīng)取意見(jiàn)，到回應(yīng)完善的閉合循環(huán)管理回路。由于線(xiàn)性單向管理結(jié)構(gòu)決定了唯上是從的本質(zhì)，干部對(duì)管理失當(dāng)?shù)刃袨闊o(wú)法申訴，缺乏自下而上的權(quán)利救濟(jì)渠道。近年來(lái)，由于干部選拔任用過(guò)程中規(guī)范性和透明度的欠缺，導(dǎo)致“官二代”“富二代”身邊人“火箭”升遷，“少爺、姑爺、師爺”蒙蔭式提拔重用，引發(fā)社會(huì)各界和干部群眾的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。這不僅可能導(dǎo)致干部管理的公共危機(jī)，還有可能影響干部個(gè)體對(duì)組織的心理認(rèn)同度，從而降低其職業(yè)發(fā)展認(rèn)可度。同時(shí)，在制度建設(shè)上缺乏整體性謀劃布局，加上不斷出臺(tái)新的制度修正現(xiàn)有制度不足的體制性偏好，導(dǎo)致干部管理工作程序越來(lái)越復(fù)雜、制度越來(lái)越繁密，出現(xiàn)以制度糾正制度的“制度陷阱”。而有些程序根本發(fā)揮不了把關(guān)作用，甚至制度之間相互矛盾，制度的整體效能有所下降。

綜上所述，目前黨政干部管理面臨著內(nèi)部治理低效乏力、活力不足和外部服務(wù)缺位越位不到位、制度化不足、人治化色彩過(guò)重的雙重困境，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題日益顯現(xiàn)。因此，以管理制度的結(jié)構(gòu)性重建來(lái)構(gòu)建從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏、以人為本的有效平臺(tái)和黨委政府與社會(huì)之間的治理整合，將是推進(jìn)黨政干部管理制度改革與創(chuàng)新的必由之路。

結(jié)構(gòu)性管理制度的內(nèi)涵與基本架構(gòu)

治理體系和能力的現(xiàn)代化意味著公共權(quán)力運(yùn)行向度與模式的改變，治理的權(quán)力運(yùn)行可以是自上而下的，也可以是平行的。結(jié)構(gòu)性管理正契合了這種導(dǎo)向，是對(duì)傳統(tǒng)黨政干部管理理念、制度和方法的全方位創(chuàng)新，是對(duì)線(xiàn)性管理的一種揚(yáng)棄，對(duì)變革創(chuàng)新具有正面積極的影響，能夠提高靈活性、應(yīng)變力和跨職能工作能力。

從組織系統(tǒng)管理的歷史軌跡看，管理元素和因子幾乎都存在從線(xiàn)性向非線(xiàn)性、從單向聯(lián)系向網(wǎng)格化互動(dòng)的發(fā)展過(guò)程。與線(xiàn)性管理模式相比，結(jié)構(gòu)性管理模式強(qiáng)調(diào)管理元素和因子之間存在多向聯(lián)系和作用；各元素與因子邏輯關(guān)系呈現(xiàn)曲線(xiàn)變化，縱向、橫向管理軸線(xiàn)的作用、功能清晰；突出網(wǎng)格化結(jié)構(gòu)作用，形成循環(huán)閉合的信息交流、反饋鏈條；以多個(gè)不同解的存在，營(yíng)造良性和諧的系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境。

任何組織都有自己特定的目標(biāo)、規(guī)范和價(jià)值觀念，只有價(jià)值一致，組織才有規(guī)范和結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。④組織結(jié)構(gòu)性差異塑造出不同的組織生活形態(tài)，從一定程度上決定了各式各類(lèi)組織不同的命運(yùn)，這種差異源于組織管理理論，而管理理論是貫穿和體現(xiàn)于組織結(jié)構(gòu)始終的核心和靈魂。從結(jié)構(gòu)理論概念的視角出發(fā)，黨政干部結(jié)構(gòu)性管理制度的測(cè)度指標(biāo)至少應(yīng)包括價(jià)值性、系統(tǒng)性、內(nèi)聚性和自適性四項(xiàng)。對(duì)黨政干部管理工作來(lái)說(shuō)，價(jià)值性具有多重要求。比如，充分體現(xiàn)政黨組織的理想價(jià)值；與現(xiàn)代人力資源管理理念相銜接；公共管理與服務(wù)內(nèi)在的本體價(jià)值；揉合不同區(qū)域、不同層級(jí)、不同類(lèi)型黨政干部的價(jià)值觀念，形成集體價(jià)值理念。系統(tǒng)性是結(jié)構(gòu)性管理制度的一個(gè)基本內(nèi)涵，既需要龐大管理主體、管理對(duì)象的相互依賴(lài)與相互支持關(guān)系作支撐，還要有清晰的管理框架、科學(xué)的管理方法、高質(zhì)量的管理績(jī)效以及對(duì)管理規(guī)律的探尋與運(yùn)用。⑤內(nèi)聚性則是干部個(gè)體對(duì)組織的政治理念、功能價(jià)值、管理行為、內(nèi)外形象塑造的體認(rèn)度和融入度。自適性，一方面表現(xiàn)為制度對(duì)管理對(duì)象整體性變化的敏銳把握、及時(shí)應(yīng)對(duì)和自主控制，另一方面則是制度與政治生態(tài)、社會(huì)變遷、組織外在環(huán)境之間的交流與調(diào)適。

“組織最為重要的結(jié)構(gòu)特征就是那些界定分工的特征——即結(jié)構(gòu)差異，包括工作和角色的專(zhuān)門(mén)化、部門(mén)的劃分和多重分工的形式，以及那些關(guān)于工作協(xié)調(diào)和控制的特征——即形式化、等級(jí)結(jié)構(gòu)、集中化和促進(jìn)橫向信息流動(dòng)的結(jié)構(gòu)?！雹奁喗苷J(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)是整體的、能動(dòng)的，是轉(zhuǎn)換的中樞；有各種常?；蛞?guī)范，是自身調(diào)整的方向或結(jié)果。羅賓斯從組織設(shè)計(jì)的角度指出，組織結(jié)構(gòu)包括工作專(zhuān)門(mén)化、部門(mén)化、命令鏈、控制跨度、集權(quán)與分權(quán)、正規(guī)化六個(gè)方面。綜合來(lái)看，結(jié)構(gòu)性管理制度至少可以從以下五個(gè)方面來(lái)分析和理解。

首先，鮮明的政治導(dǎo)向?！霸谥袊?guó)的政治邏輯中，黨是政治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，在很大程度上決定著政治建設(shè)的議程和走向?！雹哒问屈h政干部管理的一個(gè)核心因素，必須始終堅(jiān)持黨管干部原則，厘清和界定干部管理的主體及其職責(zé)、管理范圍與邊界、管理程序辦法、管理監(jiān)督申訴等，確立現(xiàn)代人力資源管理的基本框架及基本制度要素。要防止在把握政治的本質(zhì)內(nèi)涵、政治與政黨、政治與管理等相互關(guān)系的度上出現(xiàn)偏差，甚至導(dǎo)致政治行動(dòng)泛濫，以至對(duì)政治、政黨、組織管理的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)難以準(zhǔn)確區(qū)別，結(jié)構(gòu)性管理功能無(wú)法凸顯。

其次，突出權(quán)責(zé)制衡。任何一項(xiàng)科學(xué)決策，既需要民主來(lái)增強(qiáng)合法性與支持度，又需要集中來(lái)保證效率與權(quán)威，兩者各有助益，缺一不可。集權(quán)與分權(quán)都有各自的優(yōu)劣之處，集權(quán)結(jié)構(gòu)可以獲得快速、便捷和統(tǒng)一的效果，分權(quán)結(jié)構(gòu)有利于激勵(lì)下屬發(fā)揮積極作用。但集權(quán)易增加管理過(guò)程的信息、策略成本，并容易滋生尋租與腐敗，分權(quán)又難以避免制度的缺失和規(guī)避責(zé)任。⑧轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵則在于形成權(quán)力與責(zé)任對(duì)等的制衡機(jī)制?，F(xiàn)行干部管理中存在權(quán)責(zé)不清、方法陳舊落后、手段過(guò)于單一等現(xiàn)象。比如，干部的推薦、考察、任用決定等管理的核心程序，仍舊在較小范圍內(nèi)封閉運(yùn)行，過(guò)于集權(quán)導(dǎo)致決定層以外的監(jiān)督無(wú)從介入，出現(xiàn)問(wèn)題也無(wú)從追責(zé)。要通過(guò)制度設(shè)計(jì)，將干部管理的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度離散，歸于不同主體，形成前后相接、卯合有序的三角形穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。

第三，堅(jiān)持程序優(yōu)先。魏曉文認(rèn)為：“國(guó)家治理體系中，包括政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)在內(nèi)的多元主體的地位、結(jié)構(gòu)和職能需要作出符合國(guó)情的科學(xué)定位，不同主體的權(quán)力配置與監(jiān)督、利益關(guān)系、職責(zé)歸屬等需要逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化和程序化?！雹岢绦?、規(guī)范和制度建設(shè)的狀況是衡量組織結(jié)構(gòu)作用發(fā)揮與否的標(biāo)尺。任何組織中總存在隱性規(guī)范與顯性規(guī)范、正式制度與非正式制度，兩者缺一不可，關(guān)鍵是把握兩者的平衡點(diǎn)。然而一些地方黨政干部管理中隱形規(guī)范、非正式制度發(fā)揮著更大作用?？陀^上干部工作職責(zé)不夠清晰，黨委(黨組)、組織人事部門(mén)各自的權(quán)利義務(wù)缺乏邊界區(qū)分，民主管理缺位，衍生出種種不正之風(fēng)。比如，動(dòng)議醞釀等干部管理的重要關(guān)鍵環(huán)節(jié)雖有制度規(guī)定，卻非常模糊，又留有較大的自由裁量空間，具體運(yùn)作時(shí)甚至主要靠一個(gè)地方單位的慣例，靠人的自覺(jué)性來(lái)實(shí)現(xiàn)，勢(shì)必造成“制度虛懸”。因此，對(duì)結(jié)構(gòu)性管理而言，推進(jìn)干部管理的程序化、規(guī)范化、制度化是核心所在。

第四，構(gòu)建網(wǎng)格彈性架構(gòu)。黨政干部體系是一個(gè)極其復(fù)雜的龐大系統(tǒng)。黨政干部組織結(jié)構(gòu)橫向分化形成了不同類(lèi)型的專(zhuān)業(yè)化分工和部門(mén)化，縱向垂直管理層的層級(jí)數(shù)及層級(jí)間的差異程度也比較大。巨型化、復(fù)雜化的組織對(duì)干部結(jié)構(gòu)性管理提出種種挑戰(zhàn)。結(jié)構(gòu)性管理制度應(yīng)當(dāng)逐步建立起橫向分類(lèi)、縱向分層的網(wǎng)格狀管理架構(gòu)，并賦予每個(gè)管理網(wǎng)格一定的管理權(quán)限，以增強(qiáng)干部管理的結(jié)構(gòu)彈性。比如，在干部管理根本性制度規(guī)章上，由中央統(tǒng)一制定，并形成權(quán)威、剛性、有力的制約。在具體管理細(xì)節(jié)上，由各地各部門(mén)因地制宜，制定實(shí)施細(xì)則，允許存在差異性。在確保中央政治權(quán)威和國(guó)家根本利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行理性決策，逐步建立起分類(lèi)分層、網(wǎng)格彈性、良性互動(dòng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

第五，制度結(jié)構(gòu)性重建。制度理論認(rèn)為，“組織是從取悅于外部者的角度建立了內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和過(guò)程的，也就是說(shuō)組織建構(gòu)什么樣的結(jié)構(gòu)是由外部的期望所決定的”⑩。組織為了被環(huán)境所接受，一般要選擇被環(huán)境所認(rèn)可的結(jié)構(gòu)、制度和行為方式。在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的環(huán)境條件下，從制度體系出發(fā)，結(jié)構(gòu)性管理制度至少應(yīng)包括六方面內(nèi)容：理論制度，關(guān)注黨政干部管理的政治性、理論性、民主性等意識(shí)形態(tài)方面的要求，能夠統(tǒng)合干部的思想、綱領(lǐng)和口號(hào)；組織制度，關(guān)注黨政干部管理架構(gòu)、幅度、主體、職責(zé)、義務(wù)等結(jié)構(gòu)性管理的基本制度要素，從人力資源管理的角度，重建管理制度體系；選拔制度，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔，形成程序的合法性，擢升過(guò)程的民主性，注重把激勵(lì)動(dòng)力機(jī)制與利益均衡機(jī)制、政治要求、干部權(quán)益以及社會(huì)表達(dá)緊密結(jié)合起來(lái)，注重對(duì)社會(huì)精英的吸納與整合；管理制度，關(guān)注干部的績(jī)效考核、教育培訓(xùn)、溝通交流等，體現(xiàn)以人為本，注重激勵(lì)干部成長(zhǎng)成才，以提升管理質(zhì)量與效益；監(jiān)督制度，關(guān)注干部行使權(quán)力的監(jiān)督、廉潔情況等，構(gòu)建不愿腐、不能腐、不敢腐的制度鏈條，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明；文化制度，關(guān)注干部隊(duì)伍文化氛圍環(huán)境、非正式制度作用發(fā)揮等，營(yíng)造忠誠(chéng)、為民、信任、務(wù)實(shí)、合作的主流文化，強(qiáng)化干部正確行為，并通過(guò)個(gè)體逐步將其內(nèi)化為組織的集體規(guī)范?？偠灾Y(jié)構(gòu)性管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本，充分發(fā)揚(yáng)民主，妥善協(xié)調(diào)各方的權(quán)益關(guān)系，把服務(wù)干部成長(zhǎng)成才、調(diào)動(dòng)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性融入管理活動(dòng)全過(guò)程，形成以明確權(quán)力、保障權(quán)利為核心，以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、兼顧年資為主線(xiàn)，科學(xué)制約、民主開(kāi)放的制度機(jī)制。

構(gòu)建結(jié)構(gòu)性管理制度的路徑分析

德魯克指出，組織結(jié)構(gòu)是管理中最早、最徹底地進(jìn)行研究的一個(gè)領(lǐng)域。組織制度形成過(guò)程是內(nèi)外力量和限制因素復(fù)雜的相互作用的過(guò)程，通常是理性、決定性、適應(yīng)性、商議性的結(jié)合。干部管理制度的結(jié)構(gòu)性構(gòu)建與體系重建，旨在運(yùn)用現(xiàn)代管理理念，完善黨政干部管理的結(jié)構(gòu)維度、程序辦法、工具手段、質(zhì)量效益等，促進(jìn)管理系統(tǒng)規(guī)范、穩(wěn)定運(yùn)行，從而為干部成長(zhǎng)發(fā)展提供秩序和保障。要構(gòu)建一套完善的黨政干部結(jié)構(gòu)性管理制度，需從以下幾方面入手：

1.理論探索路徑：培育發(fā)展繁榮思想市場(chǎng)，引導(dǎo)制度理論價(jià)值的凝聚和形成。制度根源于思想。亨廷頓指出：“制度化是組織和程序獲得價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。”由于傳統(tǒng)儒家文明中制度意識(shí)比較淡薄，公民文化、民主管理的基因明顯缺失，導(dǎo)致深層次制度建構(gòu)上的滯后和不足。因此，培育和發(fā)展思想市場(chǎng)，對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度，尤其是干部結(jié)構(gòu)性管理制度具有重要作用。干部管理實(shí)踐具有較強(qiáng)的事務(wù)性特征，但政治色彩更強(qiáng)烈，尤其需要鼓勵(lì)管理思想的交鋒、融合與創(chuàng)新，進(jìn)而引領(lǐng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的健康有序發(fā)展。一方面，挖掘和弘揚(yáng)傳統(tǒng)吏治中的積極因素。古代吏治與干部管理有著天壤之別，然而蘊(yùn)藏其中的傳統(tǒng)價(jià)值延綿至今，仍發(fā)揮著重大作用。比如，中華傳統(tǒng)文化所推崇的處事之道和為官哲學(xué)，特別是道德方面的自警自律，對(duì)完善結(jié)構(gòu)性管理制度有較多啟迪。另一方面，充分借鑒現(xiàn)代人力資源管理的前沿思想。公共組織及其人力資源管理，有著相同或類(lèi)似的發(fā)展軌跡和基本規(guī)律。比如，西方高等級(jí)重要職務(wù)晉升，有相當(dāng)大比例都是由個(gè)人提名推薦的，這些人中“帶病上崗”的少，“上崗后犯病”的概率也非常低，其制度性防范因素在于提名權(quán)、考察權(quán)(監(jiān)督權(quán))、任命權(quán)的分離。這些具有前瞻性、代表性的理念及做法，應(yīng)當(dāng)被吸收和重視。

2.實(shí)踐創(chuàng)新路徑：從“摸著石頭過(guò)河”向“循著規(guī)律前進(jìn)”轉(zhuǎn)變?！懊^過(guò)河”是中國(guó)制度變遷與制度改革的一個(gè)重要共識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。結(jié)構(gòu)性管理制度優(yōu)于線(xiàn)性管理制度之處在于對(duì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握，要逐步跳出試錯(cuò)性改革的窠臼，真正在總結(jié)規(guī)律中遵循規(guī)律，以科學(xué)理性實(shí)踐支持改革發(fā)展實(shí)現(xiàn)制度的螺旋式上升發(fā)展。要進(jìn)一步鼓勵(lì)基層改革探索和創(chuàng)新實(shí)踐。市縣基層干部數(shù)約占干部總數(shù)的50%多，干部管理活動(dòng)集中在基層，而管理差異性也體現(xiàn)在基層，事實(shí)上，干部管理方面的創(chuàng)新性實(shí)踐往往來(lái)源于基層，探索解決問(wèn)題的源頭、動(dòng)力也來(lái)自基層。民主推薦、任職前公示等都是基層的改革成果。因此，構(gòu)建結(jié)構(gòu)性管理制度，必須充分發(fā)揮基層干部群眾的政治智慧和變革力量，鼓勵(lì)基層辦法創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。

在物質(zhì)需求基本滿(mǎn)足的情況下，黨政干部也更需要感情慰藉、榮耀感、和諧、歸屬感等更高層次的激勵(lì)。如何加大干部精神激勵(lì)與潛能開(kāi)發(fā)，以減少晉升晉級(jí)的聚焦度，分擔(dān)晉升激勵(lì)的壓力，是一個(gè)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)課題。而縣鄉(xiāng)基層干部晉升位階更短、激勵(lì)手段更少、矛盾更突出，在激勵(lì)管理上破題、探索，有現(xiàn)實(shí)需要，也更有價(jià)值。應(yīng)從反復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題入手，以問(wèn)題的規(guī)律性為引導(dǎo)，以思想認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一為根基，以管理實(shí)踐為核心，多階段地推進(jìn)實(shí)踐向制度化提升，加大基層干部管理制度整合力度，逐步實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的緊密化、科學(xué)化。

3.方式舉措路徑：在多方博弈中實(shí)現(xiàn)均衡與規(guī)制。制度是平衡和保障各方權(quán)益關(guān)系的根本途徑。任何非制度化的活動(dòng)都不可能長(zhǎng)期有效有序地推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。黨政干部結(jié)構(gòu)性管理制度是基本政治制度的一個(gè)重要內(nèi)容，其頂層設(shè)計(jì)的重要性不言而喻。可以預(yù)見(jiàn)，在治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中干部管理制度改革不斷深化，深層次“瓶頸”問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，種種利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整平衡難度不斷加大。因此，干部管理必須依賴(lài)于科學(xué)縝密、充滿(mǎn)活力張力、能夠自我修正的制度體系。這是化解制度性矛盾，構(gòu)建結(jié)構(gòu)性制度體系的一個(gè)良好契機(jī)。

妥協(xié)是一個(gè)原則，但原則絕不能妥協(xié)。要在林林總總的利益因素相互作用和各種力量此消彼長(zhǎng)中，找準(zhǔn)推進(jìn)改革創(chuàng)新和制度變遷的結(jié)合點(diǎn)。搭建管理機(jī)構(gòu)、黨政干部、社會(huì)公眾和各類(lèi)組織之間交流溝通的平臺(tái)，考慮各利益方的責(zé)權(quán)利，考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展變化的前瞻性，考慮制度變遷的成本、風(fēng)險(xiǎn)等，逐步實(shí)現(xiàn)階段性共識(shí)，并做到成熟一項(xiàng)規(guī)范一項(xiàng)、推進(jìn)一項(xiàng)，蓄改革之勢(shì)、固法治之基，不斷累積結(jié)構(gòu)性管理的制度因子，走一條靠制度軌道實(shí)現(xiàn)自身科學(xué)發(fā)展的新路子。

不管是什么樣的制度，往往都表現(xiàn)為一個(gè)博弈均衡。其變遷總是從舊的博弈均衡到約束條件發(fā)生改變后的新博弈均衡，從而實(shí)現(xiàn)制度躍升。結(jié)構(gòu)性管理制度不是另立爐灶，全盤(pán)否定現(xiàn)行辦法，而是在新的社會(huì)、政治等條件下，對(duì)黨政干部管理工作的理念思路、措施辦法、制度體系等重新梳理、審視、修正，進(jìn)而呼應(yīng)民眾愿望、干部成長(zhǎng)需要、制度變遷規(guī)律，構(gòu)建新的制度體系，實(shí)現(xiàn)管理制度、管理對(duì)象、組織發(fā)展的平衡、制衡和均衡。在博弈構(gòu)建過(guò)程中，制度本身及其構(gòu)建，必須是獨(dú)立的、非人格化的、不被人為權(quán)力所限制的。結(jié)構(gòu)性管理制度體系的頂層設(shè)計(jì)，必須強(qiáng)調(diào)過(guò)程的獨(dú)立性，不能僅僅由幾個(gè)相關(guān)部門(mén)來(lái)設(shè)計(jì)安排。制度設(shè)計(jì)越獨(dú)立，越能維護(hù)制度權(quán)威，同時(shí)設(shè)計(jì)的獨(dú)立性也需要中央權(quán)威保證。與分配領(lǐng)域“切蛋糕的不能分蛋糕，分蛋糕的不能切蛋糕”相類(lèi)似，只要是涉及“自己改自己”的制度尤其是頂層制度，更應(yīng)提高其設(shè)計(jì)的獨(dú)立性。

結(jié)構(gòu)性管理制度，必須把頂層設(shè)計(jì)、中層籌劃與基層改革緊密結(jié)合起來(lái)，防止出現(xiàn)脫序狀態(tài)。要強(qiáng)化頂層政治意識(shí)。由于干部管理制度隸屬于政治制度層面，常常表現(xiàn)為簡(jiǎn)單的管理活動(dòng)，配以復(fù)雜的政治考量，對(duì)管理成本、管理效率、綜合效應(yīng)有要求。結(jié)構(gòu)性管理制度設(shè)計(jì)之初就應(yīng)充分考慮政治因素，把政治理念貫穿始終，這是治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)制度頂層設(shè)計(jì)的根本前提。要建構(gòu)頂層制度框架。結(jié)構(gòu)性管理制度既要契合“大一統(tǒng)”管理的現(xiàn)實(shí)要求，又要尊重保護(hù)各地方各層級(jí)各系統(tǒng)的特殊性，既要傳承歷史文化元素，又要體現(xiàn)管理發(fā)展的規(guī)律性要求，既要有堅(jiān)持黨管干部原則的剛性規(guī)定，又要給具體管理活動(dòng)留有自由裁量空間，以增強(qiáng)結(jié)構(gòu)性管理制度體系的彈性系數(shù)，使結(jié)構(gòu)性管理制度本身接地氣、能落實(shí)、好操作。

4.功能完善路徑：以結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性導(dǎo)引制度創(chuàng)新與制度體系重建的嚴(yán)肅性。林尚立認(rèn)為，政治制度穩(wěn)定既可以是策略性的，也可以是制度性的，但最終必須是制度性的?！傲鲃?dòng)性是政治的風(fēng)向標(biāo)。政治制度的流動(dòng)性，政治集團(tuán)的流動(dòng)性，是確保社會(huì)各個(gè)集團(tuán)認(rèn)同執(zhí)政的權(quán)威性與合法性，形成超穩(wěn)定社會(huì)框架的前提，一旦流動(dòng)性喪失，社會(huì)不滿(mǎn)情緒被調(diào)動(dòng)起來(lái)，政治合法性就有被顛覆的危險(xiǎn)?！苯Y(jié)構(gòu)性管理制度完全能夠創(chuàng)造出常態(tài)化的穩(wěn)定政治結(jié)構(gòu)。良法善制是改進(jìn)干部管理，完善流動(dòng)性政治的根本保障。制度體系整體性功能、作用的發(fā)揮，既有賴(lài)于有效執(zhí)行，更需要以?xún)?nèi)在結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性及嚴(yán)密性為前提。就目前而言，擴(kuò)大干部管理民主，是穩(wěn)固干部管理制度結(jié)構(gòu)的有力杠桿?！耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。比如，可圍繞分權(quán)、授權(quán)、確權(quán)、治權(quán)逐步推進(jìn)管理民主。分權(quán)，主要是科學(xué)分解干部管理權(quán)力，確保提名權(quán)、考察權(quán)、任命權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，強(qiáng)化黨委全委會(huì)在干部管理中的決策和監(jiān)督作用；授權(quán)，主要是將管理權(quán)力授予主管單位、主管領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)對(duì)象，并通過(guò)一定形式體現(xiàn)權(quán)力的授受關(guān)系、負(fù)責(zé)關(guān)系；確權(quán)，主要是確定管理權(quán)力的邊界，通過(guò)議事規(guī)則、公開(kāi)程序?qū)?quán)力運(yùn)行規(guī)范起來(lái)，防止管理權(quán)力錯(cuò)位、缺位；治權(quán)，主要是整治權(quán)力，對(duì)管理權(quán)尤其是選人用人權(quán)，支持新媒體全方位監(jiān)督，建立健全用人決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度，以治權(quán)實(shí)現(xiàn)治吏。

制度的本質(zhì)特征是約束，是能夠經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)的規(guī)則。要擴(kuò)大民主，防止權(quán)力濫用，就必須堅(jiān)持外在的和內(nèi)在的控制、制約。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，人的經(jīng)濟(jì)性特征階段性凸顯，干部管理權(quán)力的“尋租”“求租”、買(mǎi)官賣(mài)官、跑官要官現(xiàn)象難以禁絕。因此，對(duì)人性“惡”的假設(shè)越充分，制度設(shè)計(jì)就應(yīng)越細(xì)致、越全面，重建的制度體系就越能有效規(guī)范、防范與整肅。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)用交易成本來(lái)分析政治交換、政治制度變遷以及政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中制度的相互作用，認(rèn)為制度變遷必須有促成穩(wěn)定性的制度的內(nèi)涵，并通過(guò)構(gòu)成制度的約束集的復(fù)雜性得以實(shí)現(xiàn)。從制度更替看，制度變革的本質(zhì)就是用效率更高、交易成本更低的新制度，替代效率低、交易成本高的舊制度。當(dāng)制度變遷的成本低于維持不變的費(fèi)用時(shí)，制度變遷就會(huì)發(fā)生。構(gòu)建結(jié)構(gòu)性管理制度體系時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)單個(gè)制度解決問(wèn)題的指向，一事一制，科學(xué)管用，簡(jiǎn)捷易行，管長(zhǎng)遠(yuǎn)、固根本，不斷提高制度效益成本。

5.環(huán)境支持路徑：以政治生態(tài)的不斷優(yōu)化營(yíng)造良好的制度環(huán)境。制度是由一系列相互關(guān)聯(lián)的對(duì)人類(lèi)行為和社會(huì)關(guān)系加以約束和控制的社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)構(gòu)成的，一般包括正式制度和非正式制度。結(jié)構(gòu)性管理制度也是如此，正式的剛性制度只是其中的一部分，甚至是很小的一部分，更多的是非正式制度。非正式制度往往是對(duì)管理行為、干部個(gè)體行為的明確或含混的期待，體現(xiàn)了一定范圍內(nèi)組織員工和志愿者的利益偏好，并隨著社會(huì)生活的扇面緩慢而不停地展開(kāi)，在干部管理中發(fā)揮重要作用。中國(guó)是個(gè)熟人社會(huì)，很多時(shí)候非正式制度更能夠解決正式制度所不能解決的問(wèn)題。由于干部管理制度調(diào)整的是人與人之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)人與人之間利益關(guān)系沖突的調(diào)整、整合與和諧。而人與人之間關(guān)系、利益的平衡，是制度調(diào)整永遠(yuǎn)無(wú)法全覆蓋的。

非正式制度產(chǎn)生于個(gè)體互動(dòng)形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，并被演進(jìn)變化中的社會(huì)關(guān)系所強(qiáng)化。因此，要有意識(shí)地培育良好的政治生態(tài)文化環(huán)境，為結(jié)構(gòu)性管理制度營(yíng)造良好的非正式制度氛圍。事實(shí)上，在干部管理活動(dòng)中，對(duì)管理行為的具體約束大部分是由非正式制度來(lái)維持的。干部管理的正式制度也許可以在一夜之間發(fā)生變化，但非正式制度卻是逐漸演進(jìn)的，單一方向的正式制度變革如果沒(méi)有其他制度的支持和補(bǔ)充，尤其是缺乏非正式制度配合時(shí)，必然增加制度的運(yùn)行成本和監(jiān)督成本，甚至背離其設(shè)計(jì)初衷，導(dǎo)致管理混亂。在任何一個(gè)組織中，人是最核心的要素。干部管理首要的是人的管理，而人是平等的，并非金錢(qián)誘惑和老板支配的“奴隸”或“機(jī)器”，但人存在能級(jí)和需求的差異。因此，要重視人的不同能力和需求，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)分享、培訓(xùn)、溝通、信賴(lài)和尊重等，來(lái)調(diào)動(dòng)組織成員的積極性，從而實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)使命。

①羅峰：《轉(zhuǎn)型期中國(guó)的政黨治理：生成、資源與框架》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第5期。

②車(chē)轔：《中國(guó)共產(chǎn)黨組織建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的政治生態(tài)學(xué)分析》，《中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。

③Stathis N. Kalyvas, “The Decay and Breakdown of Communist One-Party Systems”,AnnualReviewofPoliticsScience, 2(1),1999,pp.323～343.

④吳興智：《國(guó)家、組織化與社會(huì)秩序——當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展模式再思考》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

⑤Angelo Panebianco，PoliticalParties:OrganizationandPower， Cambridge: Cambridge University Press, 1988,pp.49～53.

⑥[美]W.理查德·斯科特：《組織理論》，鄧正來(lái)譯，華夏出版社2002年版，第212頁(yè)。

⑦林尚立、趙宇峰：《政治建設(shè)的中國(guó)范式：論黨建在中國(guó)發(fā)展中的重要政治作用》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)》2014年第1期。

⑧劉建軍：《和而不同：現(xiàn)代國(guó)家治理體系的三重屬性》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第3期。

⑨魏曉文：《誰(shuí)國(guó)家治理體現(xiàn)化與治理能力現(xiàn)代化的相互促進(jìn)》，《政治學(xué)研究》2014年第2期。

⑩閆洪芹：《公共組織理論：結(jié)構(gòu)、規(guī)則與行為》，北京大學(xué)出版社、北京航空航天大學(xué)出版社2009年版，第41頁(yè)。