劉志彪

全面深化改革：經(jīng)濟(jì)理論和政策創(chuàng)新的基本維度
——對十八屆三中全會(huì)決議的理論解讀

劉志彪

黨的十八屆三中全會(huì)所做出的全面深化改革的決定，是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制全面轉(zhuǎn)型的新的政治宣言。十八屆三中全會(huì)全面深化改革與十一屆三中全會(huì)以來改革開放都是為了給發(fā)展注入新的活力和動(dòng)力，但在內(nèi)容、機(jī)制、方法、策略上也存在重要差異。新的時(shí)代和新的偉大革命催生和造就全面深化改革的新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和新經(jīng)濟(jì)政策。特別是要重點(diǎn)從集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系、公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系、對內(nèi)開放與對外開放的關(guān)系、城市與農(nóng)村的關(guān)系六個(gè)方面，來理解和把握十八屆三中全會(huì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的基本線索、內(nèi)在邏輯和經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新。

十八屆三中全會(huì) 全面深化改革 社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)

前 言

全面深化改革是中國共產(chǎn)黨在新的時(shí)代條件下帶領(lǐng)全國人民進(jìn)行的新的偉大革命。這個(gè)新的時(shí)代條件和背景，就是轉(zhuǎn)型時(shí)期的發(fā)展中大國經(jīng)濟(jì)；這個(gè)新的偉大革命，就是在堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向的前提下，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。具體解讀就是：第一，中國正處于體制全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，即從指令經(jīng)濟(jì)向中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的過程之中；第二，中國仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，還處于社會(huì)主義初級階段，民族復(fù)興正處于關(guān)鍵的時(shí)期；第三，中國是轉(zhuǎn)型發(fā)展中的大國，大國經(jīng)濟(jì)的體制全面轉(zhuǎn)型，全球沒有現(xiàn)成的成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，必須靠自己不斷地探索和積累；第四，堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革開放方向，是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵，是這場新的偉大革命大踏步地趕上新的時(shí)代的重要法寶。

中國改革持續(xù)了三十多年并取得了巨大的成功，這個(gè)時(shí)候提出全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)，一個(gè)重要的目標(biāo)是為了給發(fā)展注入新的活力和動(dòng)力。這也是全面深化改革與過去的改革的共同點(diǎn)所在。但是，十八屆三中全會(huì)意欲的改革與十一屆三中全會(huì)以來的改革也存在重要的差異：一是在內(nèi)容上，后者是以經(jīng)濟(jì)體制改革為主，而前者轉(zhuǎn)向了以經(jīng)濟(jì)為主軸的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治、生態(tài)“五位一體”的全方位改革；二是在機(jī)制上，過去的改革是使市場在資源配置中起輔助性的作用，或者補(bǔ)充性的作用，或者基礎(chǔ)性的作用，而這一次改革的目標(biāo)是要讓市場在資源配置中起決定性的作用；三是在改革的方法上，過去采取的是增量改革、雙軌制改革和漸進(jìn)式改革等方式，現(xiàn)在要走向全面深化改革；四是在改革的策略上，要從過去的摸著石頭過河，轉(zhuǎn)向頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合，因此它是系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性的改革。

新的時(shí)代和新的偉大革命催生和造就全面深化改革的新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和新經(jīng)濟(jì)政策。這種新的時(shí)代背景下的經(jīng)濟(jì)學(xué)不能僅限于宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，而是要能正確處理好“改革、發(fā)展、穩(wěn)定”三者之間關(guān)系的經(jīng)濟(jì)學(xué)。它需要?jiǎng)?chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，以指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程并成為民族復(fù)興的基礎(chǔ)；它需要?jiǎng)?chuàng)新市場經(jīng)濟(jì)理論，使市場成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最有效率的路徑和決定性方式；它需要?jiǎng)?chuàng)新改革經(jīng)濟(jì)理論，通過推進(jìn)再改革進(jìn)程以維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)中高速增長；它需要政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論創(chuàng)新，以便在嚴(yán)峻復(fù)雜的國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢下推進(jìn)可能損害既得利益階層的改革。

十八屆三中全會(huì)決議的改革“60條”，全面展示了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的經(jīng)濟(jì)學(xué)理念和經(jīng)濟(jì)政策取向，是在改革進(jìn)入深水區(qū)和利益分歧日趨嚴(yán)重的今天，如何進(jìn)一步推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的綱領(lǐng)性文件。它所體現(xiàn)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和政策的創(chuàng)新：一是要繼續(xù)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持發(fā)展是解決我國所有問題的關(guān)鍵這一重大判斷；二是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革的牽引作用。它所體現(xiàn)的市場經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和政策的創(chuàng)新：一是由使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用轉(zhuǎn)變?yōu)槠饹Q定性作用；二是從廣度和深度上繼續(xù)推進(jìn)市場化取向的改革。它所體現(xiàn)的改革經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和政策創(chuàng)新：一是堅(jiān)持“五位一體”的全方位改革；二是提出了包括十五大塊、三百多條具體的改革建議和措施。它所體現(xiàn)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和政策的創(chuàng)新：一是在目標(biāo)上提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；二是在措施上提出成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國家安全委員會(huì)，全面掌控國家的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)權(quán)力，為全面深化改革提供動(dòng)力和支撐。

*本文將從集權(quán)與分權(quán)、政府與市場、公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)、中央與地方、對內(nèi)開放與對外開放、城市與農(nóng)村六個(gè)方面，較為系統(tǒng)地考察十八屆三中全會(huì)決議關(guān)于全面深化改革的經(jīng)濟(jì)理論和經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新。

集權(quán)與分權(quán)：國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

集權(quán)抑或分權(quán)一直是困擾歷代中央政府的懸而未決的難題和核心問題。①如何在市場取向的改革中解決這個(gè)中央政府在地方治理上所面臨的難題，也是全面深化改革戰(zhàn)略必須審慎地給予頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。

眾所周知，新中國成立以后，毛澤東提出了發(fā)揮兩個(gè)積極性的總體原則，總體設(shè)想是在保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下擴(kuò)大地方權(quán)力。他指出，“為了建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國家，必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律，破壞這種必要的統(tǒng)一是不允許的”，地方的特殊則表現(xiàn)為“為了加強(qiáng)全國統(tǒng)一所必要的特殊”。②毛澤東關(guān)于中央和地方關(guān)系的思考，指導(dǎo)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的中國國家建設(shè)。在我國改革開放、建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，以鄧小平同志和江澤民同志為核心的第二代、第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都堅(jiān)持和一再強(qiáng)調(diào)了這一思想。

總的來看，中國經(jīng)濟(jì)體制中的集權(quán)與分權(quán)問題，主要表現(xiàn)為不能真正擺脫“一統(tǒng)就死、一放就亂、一亂就收、一收又死”的惡性循環(huán)局面。這一問題的根源，不在于中央權(quán)力大一些還是地方權(quán)力大一些的替代選擇，而在于集權(quán)和分權(quán)的調(diào)整及改革過程，往往只是涉及權(quán)力關(guān)系在政府內(nèi)部的調(diào)整。傳統(tǒng)政體推行改革和現(xiàn)代化的主要措施和方針，就是重建中央與地方的關(guān)系，即所謂“放權(quán)讓利”，實(shí)質(zhì)上是中央向地方的縱向分權(quán)。這種分權(quán)的形式主要表現(xiàn)為：一是中央向地方主動(dòng)放權(quán)，二是地方向中央主動(dòng)要權(quán)。③這些主要措施和方針都沒有真正涉及政府與社會(huì)、政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系，沒有把發(fā)展權(quán)力放給社會(huì)、民間、市場、企業(yè)，因而既缺少來自社會(huì)、民間、市場、企業(yè)的發(fā)展動(dòng)力支持，也使政府規(guī)模在若干次非實(shí)質(zhì)性改革中越做越大。也就是說，發(fā)展權(quán)力只是在政府內(nèi)部縱向配置的調(diào)整，并沒有出現(xiàn)權(quán)力的縱向配置向橫向配置的變化，并沒有出現(xiàn)發(fā)展權(quán)力縱橫交錯(cuò)的矩陣配置，這是過去集權(quán)與分權(quán)問題無解的本質(zhì)原因，也是真正解決這個(gè)千古難題的實(shí)質(zhì)性措施所在。

發(fā)展權(quán)既要在中央政府和地方政府之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐渲?，也要向社?huì)、民間、市場、企業(yè)不斷下放，這樣才能塑造出社會(huì)和民眾的發(fā)展能力。這種淺顯的道理過去我們不是不知道，而是在實(shí)際的運(yùn)行中，由于市場和民間組織發(fā)育不良、功能殘缺，中央集權(quán)體制難以放手實(shí)施這種本質(zhì)性的調(diào)整和改革。橫向分權(quán)需要推進(jìn)市場取向的改革，需要培育社會(huì)組織、民間機(jī)構(gòu)、市場機(jī)制和企業(yè)家群體，需要斬?cái)嗾c其千絲萬縷的包辦型聯(lián)系。顯然，滿足這些條件需要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。因?yàn)?，與以前“國家統(tǒng)治”、“國家管理”等完全縱向的控制關(guān)系不同，現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵在于從政府單方面支配社會(huì)，轉(zhuǎn)變到政府與社會(huì)的有效互動(dòng)與互相制衡。這需要重構(gòu)國家與社會(huì)、政府與公民、政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)利的關(guān)系。

推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是十八屆三中全會(huì)決議所倡導(dǎo)的全面深化改革的主體內(nèi)容之一。具體來看主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，對需要往中央集權(quán)的地方，堅(jiān)決實(shí)施集權(quán)。在中共中央層面上建立兩個(gè)不受部門和地方利益干擾的重要組織：首先是成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，它集中的是國家層面的經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展權(quán)力；其次是設(shè)立國家安全委員會(huì)，負(fù)責(zé)完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全，它集中的是國家的非經(jīng)濟(jì)權(quán)力。

第二，對需要向地方分權(quán)的地方，堅(jiān)決實(shí)施分權(quán)。一是地方政府在職能和信息上具有管理優(yōu)勢的公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)等活動(dòng)，一律下放地方和基層管理；二是首次提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要的理論命題，按照“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率”的建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度以及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度三個(gè)方面，對現(xiàn)有財(cái)政體制進(jìn)行改革。

第三，對該放權(quán)的地方堅(jiān)決放權(quán)，最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的管理。決議用了許多像“一律由……”、“一律取消”、“一律下放”等明晰的詞匯，表明了新一屆政府減少經(jīng)濟(jì)權(quán)力的決心，如提出“市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批”，要“讓一切勞動(dòng)、知識、技術(shù)、管理、資本的活力迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉涌流”。具體就是“減、轉(zhuǎn)、放、免”，即放權(quán)、分權(quán)、減權(quán)、監(jiān)權(quán)、限權(quán)，向社會(huì)、民間、市場、企業(yè)、企業(yè)家放權(quán)。顯然，這與過去歷次改革在政府內(nèi)部分權(quán)的方式很不一樣，是比較徹底的改革。

政府與市場：從基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用

可以這樣說，中國改革三十多年來，在經(jīng)濟(jì)理論方面最大的創(chuàng)新成果是對政府與市場關(guān)系的認(rèn)識。從過度迷信政府到擺正政府在市場中的位置，每一次改革實(shí)踐的突破，或者遇到重大的障礙，都表現(xiàn)為對這個(gè)問題認(rèn)識的深化或者因?yàn)檎J(rèn)識不足。這個(gè)理論問題概括來看主要涉及兩個(gè)方面：

一是對政府與市場的關(guān)系在經(jīng)濟(jì)體制改革中地位的認(rèn)識。改革伊始，我們認(rèn)為建立健全完善的價(jià)格體系，是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。后來發(fā)現(xiàn)，沒有明晰的產(chǎn)權(quán)和受產(chǎn)權(quán)關(guān)系約束的企業(yè)家，就不可能對市場價(jià)格信號產(chǎn)生正常的、積極的反應(yīng)。由此又提出了產(chǎn)權(quán)關(guān)系的改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心和核心。從黨的十八大報(bào)告開始，中國經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)把如何處理政府與市場的關(guān)系，作為改革的中心和核心問題。這不僅表明價(jià)格體系改革和產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革已經(jīng)取得了決定性的勝利，而且也表明我國的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地從制度層面的改革進(jìn)入到了運(yùn)行層面的改革，是改革進(jìn)入到全面深化改革階段的重要信號。

二是對政府與市場及其相互關(guān)系在資源配置中地位的認(rèn)識。從20世紀(jì)80年代的“市場補(bǔ)充論”、“市場輔助論”，到90年代的“市場有機(jī)論”、2000年左右的“市場基礎(chǔ)論”，再到這次的“市場決定論”，表述詞的變化反映了中國市場取向的改革所進(jìn)行的艱難探索以及所取得的突出歷史性成就，反映了中國改革的堅(jiān)定目標(biāo)是大幅度減少政府對資源配置的直接干預(yù)，讓市場在資源配置中起決定性作用，同時(shí)形成服務(wù)型、法治型政府。

從語境上看，“讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用”的表述，之所以要讓位于“讓市場在資源配置中起決定性作用”，是因?yàn)樵谇罢叩谋硎鲋校坪踉谫Y源配置中還有一個(gè)在基礎(chǔ)性作用之外或之上的力量在起著決定性的作用。這在實(shí)踐中很容易被誤解為只有政府才能起資源配置的決定性作用，由此會(huì)導(dǎo)致改革難以進(jìn)行下去。事實(shí)上這也是近十多年來，中國各級政府在市場運(yùn)行中的“有形的手”變?yōu)椤伴e不住的手”，經(jīng)常發(fā)生針對市場的“錯(cuò)位、越位、缺位”現(xiàn)象的直接原因所在。

對政府與市場關(guān)系的理論突破，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面的系列改革提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和廣闊的操作空間，具體的改革措施創(chuàng)新可以舉例如下：

第一，政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方法，將從正面清單管理，逐步轉(zhuǎn)向負(fù)面清單管理。正面清單管理是“你做什么，必須要我批準(zhǔn)”，而負(fù)面清單管理是“除了這些不允許做，其他都可以做”。實(shí)踐證明，負(fù)面清單本身，可以讓人明晰地看清楚政府職能和所承擔(dān)的事務(wù)，看清楚政府權(quán)力的大小，看清楚它的審批程序。有很多時(shí)候，政府職能轉(zhuǎn)換不在于它宣稱下放了多少審批權(quán)，而在于能否讓市場主體看清楚它的管理清單的權(quán)力底牌。因此，轉(zhuǎn)向負(fù)面清單管理是政府對社會(huì)、民間、市場和企業(yè)的真正放權(quán)。雖然在改革初期需要管理的負(fù)面清單可能較長，但是隨著這個(gè)清單逐步瘦身，將使服務(wù)型政府脫穎而出。

第二，統(tǒng)一、競爭、開放、有序的市場體系將替代扭曲市場成為資源配置的主要工具。這是充分發(fā)揮市場的決定性作用的前提和基礎(chǔ)。建立起這種決定資源配置的統(tǒng)一市場，最重要的問題是要逐步糾正政府對市場的不適當(dāng)干預(yù),解除政府對市場的各種不必要的限制，尤其是“雙軌制”性質(zhì)的干預(yù)。④扭曲的市場體系尤其是普遍混亂的“雙軌制”市場體系不足以承擔(dān)國家發(fā)展的責(zé)任。應(yīng)該清楚地看到，在所有可能影響市場運(yùn)行格局和效率的因素中(包括競爭與壟斷、政府管制、文化習(xí)俗等)，只有政府的行政權(quán)力才有可能長期地、有力地、大幅度地扭曲、撕裂、分割和限制市場。因此，就形成統(tǒng)一市場、清除市場壁壘、營造公平競爭發(fā)展環(huán)境、提高資源配置效率的目標(biāo)來說，首先是政府管理的改革。

第三，政府管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的手段，將從以產(chǎn)業(yè)政策為主，逐步轉(zhuǎn)向以競爭政策為主。產(chǎn)業(yè)政策是政府為了扶持或限制某些特定產(chǎn)業(yè)而制定的財(cái)稅、信貸、外匯乃至土地、人才等一系列政策，它充分發(fā)揮了政府的發(fā)展功能，加速推進(jìn)了政府意欲的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是天然存在著容易造成不公平競爭、割裂統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)等缺陷。競爭政策則是有關(guān)市場競爭與壟斷關(guān)系的基本規(guī)則，它限制了政府的發(fā)展功能，尤其是限制了行政壟斷和國有企業(yè)的市場勢力。競爭政策優(yōu)先需要有效地抑制政府“有形的手”對市場的不適當(dāng)?shù)摹⑦^度的干預(yù)，因而可能會(huì)削弱政府的投資能力。從實(shí)踐來看，在中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，與成熟的西方經(jīng)濟(jì)不同的是，發(fā)展取向的產(chǎn)業(yè)政策占據(jù)了政策的主導(dǎo)地位，而對統(tǒng)一市場的形成和運(yùn)行具有舉足輕重作用的競爭政策則退居其次。在這種條件下，如何來確立競爭政策的優(yōu)先地位，如何以競爭政策來主導(dǎo)統(tǒng)一市場的建設(shè)，這是一個(gè)艱難的兩難選擇。市場化改革的一個(gè)最重要的具體任務(wù)，就是要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)從“發(fā)展競爭”，逐步轉(zhuǎn)向“自由競爭”和“平等競爭”，由此確立競爭政策在整個(gè)政策體系中的優(yōu)先地位。這是中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行更深層次的內(nèi)部改革的重要體現(xiàn)。

公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)：政治宣言與運(yùn)行改革

改革開放三十多年來，關(guān)于基本經(jīng)濟(jì)制度表述的變化，與其如說是改革的需要，倒不如更準(zhǔn)確地說是政治宣言的需要。過去十多年中的“國進(jìn)民退”，更多地表現(xiàn)為央企大幅度兼并地方產(chǎn)業(yè)，大幅度進(jìn)軍競爭性產(chǎn)業(yè)尤其是房地產(chǎn)業(yè)。針對這些事實(shí)，民間一直擔(dān)心“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度”會(huì)在運(yùn)行層面發(fā)生本質(zhì)性逆轉(zhuǎn)。因此，黨的十八屆三中全會(huì)決議用兩個(gè)“都是”、兩個(gè)“必須毫不動(dòng)搖”、兩個(gè)“不可侵犯”、兩個(gè)“允許”，毫不含糊地肯定了作為“重要支柱”和“根基”之一，需要大力鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)的非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這無疑是全面深化改革的政治宣言。

以此為依托，決議在堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度方面的理論和政策創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，使國有資本的公共化程度更高。過去國有資本在理論上是全國人民所有，其實(shí)在運(yùn)行層面上主要被其代理者和代理集團(tuán)控制，主要用于自身發(fā)展和自我福利，其全民性質(zhì)并沒有充分體現(xiàn)。這是民眾在一定程度上難以接受國企尤其是“央企”擴(kuò)張的重要原因。這次決議提出要“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”。這事實(shí)上就是在逐步提升國有資本剩余索取權(quán)的全民化性質(zhì)，是在逐步提升國有資本的公共化程度。

第二，使國有資本的混合化發(fā)展程度更高。決議避免了抽象地談?wù)搰匈Y本和非公有資本誰退誰進(jìn)的敏感表述，用“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”這種運(yùn)行層面的改革，界定了未來基本經(jīng)濟(jì)制度的走勢。顯然，這是與現(xiàn)代化國家法人所有制的發(fā)展和產(chǎn)權(quán)變革的基本趨勢相容的。

第三，使國有資本的市場化運(yùn)營程度更高。國有資本進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)，也必須能夠適應(yīng)市場化運(yùn)營的要求。決議所提出的國有資本市場化改革，一是要從單純的資本所有者持股，轉(zhuǎn)變?yōu)樾纬少Y本所有者與勞動(dòng)者利益共同體，即要允許職工持股；二是要界定不同國有企業(yè)功能，放開競爭性業(yè)務(wù)；三是建立和健全公司法人治理機(jī)制，如增加市場化選聘國企職業(yè)經(jīng)理人比重等。

第四，使國有資本的戰(zhàn)略性目的更明確。國有資產(chǎn)管理體制要從管資產(chǎn)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，組建國有資本營運(yùn)公司和投資公司。這些國有資本營運(yùn)公司和投資公司的運(yùn)營，“要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全”。

中央與地方：事權(quán)和支出責(zé)任的對稱化

中央與地方的關(guān)系本質(zhì)上是事權(quán)與支出責(zé)任的統(tǒng)一或者對稱化的選擇問題。從“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一重要命題看，對央地關(guān)系進(jìn)行財(cái)權(quán)與事權(quán)對稱化理解，有助于提高國家治理水平和治理能力。

隨著20世紀(jì)80年代的包稅制在90年代初期調(diào)整為分稅制，近二十多年來國家總財(cái)政收入分配中一直維持“中央拿大頭、地方拿小頭”的基本格局。最初該比例維持在6∶4，近些年這一比重逐漸變?yōu)?∶5。由于在中央與地方關(guān)系的調(diào)整中很多事情是“中央點(diǎn)菜、地方買單”，因此地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不匹配，很多省份依賴于中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，不得不“跑部錢進(jìn)”。⑤

在中央GDP考核的指揮棒下，地方政府之間就優(yōu)化投資環(huán)境尤其是基礎(chǔ)設(shè)施水平展開激烈的競爭，逐漸開辟了稅收收入之外的新財(cái)源——“土地財(cái)政”。隨著商業(yè)銀行向“條條化”管理的轉(zhuǎn)型改革，堵死了地方政府命令或者變相命令商業(yè)銀行給自己的政績項(xiàng)目貸款的通道。為了解決支出責(zé)任與收入能力的嚴(yán)重不對稱，地方政府的一個(gè)有效的辦法就是出售土地使用權(quán)以獲得收入。土地收入成為地方政府新財(cái)源之后，一方面，這一渠道的收入占地方財(cái)政收入的比重越來越大，地方政府離不開賣地，甚至地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的工資開支也要通過賣地支付；另一方面，土地內(nèi)生的、潛在的價(jià)值，也成為從以營利為導(dǎo)向的商業(yè)銀行獲取抵押貸款的主要途徑。這樣，就出現(xiàn)了所謂的“土地財(cái)政逐步金融化，金融運(yùn)作土地財(cái)政化”的現(xiàn)象。在土地財(cái)政的背景下，財(cái)政的功能與商業(yè)銀行的功能互為替代，地方政府可以通過土地財(cái)政提高借貸的杠桿比。如一塊價(jià)值10億元的土地，如果通過開發(fā)和炒作使其價(jià)值升值到20億元，貸款總額就增加一倍。這樣，無論從土地資產(chǎn)的增值性還是從貸款的安全性出發(fā)，商業(yè)銀行競相貸款給地方政府或具有政府背景的平臺公司，就是一個(gè)較為理性的正常的商業(yè)行為。

當(dāng)前我國地方政府負(fù)債形成了債務(wù)的堰塞湖。這種債務(wù)的嚴(yán)重性不在于債務(wù)水平，而在于債務(wù)的結(jié)構(gòu)：其一，主要是對商業(yè)銀行負(fù)債；其二，主要是對商業(yè)銀行的短期資金的長期化使用；其三，負(fù)債的實(shí)物構(gòu)成中很多是回報(bào)率倒掛的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；其四，負(fù)債的抵押物主要是價(jià)格虛高的土地資產(chǎn)。這些特征決定了這種負(fù)債結(jié)構(gòu)極有可能誘發(fā)金融危機(jī)。

電腦消費(fèi)主要有有兩大特點(diǎn)：一是消費(fèi)額度偏大，電腦幾乎是大學(xué)生最昂貴的消費(fèi)，不僅價(jià)格高，而且涉及到電腦寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的費(fèi)用也不小，當(dāng)電腦出現(xiàn)問題時(shí)所需的維修費(fèi)用也不菲。二是對于實(shí)用性的要求越來越高，很多辦公軟件以及繪圖軟件必須依托電腦完成，無論是在情感需要還是在學(xué)習(xí)需要，大學(xué)生消費(fèi)時(shí)最關(guān)注的地方依舊是電腦產(chǎn)品的價(jià)格和實(shí)用性。

化解中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要多管齊下。但是無論采取什么方法，讓其事權(quán)和支出責(zé)任對稱化是基本原則。因此，總體上看只有兩個(gè)改革方向：一是在央地事權(quán)不變的前提下，中央給地方下放相應(yīng)的財(cái)權(quán)；二是在支出責(zé)任不變的條件下，上收地方政府的部分事權(quán)。十八屆三中全會(huì)報(bào)告為此提出，在財(cái)權(quán)方面，要“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。在事權(quán)方面，要適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)與維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。

我們認(rèn)為，解決我國土地財(cái)政問題、化解金融風(fēng)險(xiǎn)需要給地方政府穩(wěn)定的主體性稅種，如特別消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅、收入調(diào)節(jié)稅、遺產(chǎn)稅等。為此全會(huì)決議提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，就是為地方增加主體性稅種在做準(zhǔn)備，它最有可能在稅制改革中劃歸為地方。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，沒有一個(gè)國家的地方政府可以長期依賴出售土地而正常持續(xù)地運(yùn)行。房地產(chǎn)稅是與地方發(fā)展關(guān)系最為密切的稅種，一旦給了地方政府，地方就有了發(fā)行市政債的基礎(chǔ)，資本市場也有了評估地方政府承債能力的公開信息，就能大大化解政府債務(wù)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

對內(nèi)開放與對外開放：以對外開放倒逼國內(nèi)改革

出口導(dǎo)向作為中國經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動(dòng)機(jī),自2008年世界金融危機(jī)以來其動(dòng)力正在衰減。根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)涵和條件的變化，中國開放型經(jīng)濟(jì)新體系建設(shè)的重點(diǎn)在三個(gè)方面：一是要在加大探索新型開放經(jīng)濟(jì)途徑和形式的同時(shí)，及時(shí)調(diào)整原有的對外開放關(guān)系；二是要在繼續(xù)對外開放的同時(shí)，加大對內(nèi)開放的力度，以對內(nèi)開放促進(jìn)形成新的強(qiáng)勁的增長動(dòng)力源泉；三是要形成對外開放和對內(nèi)開放的互動(dòng)格局，尤其是要努力以對外開放促進(jìn)對內(nèi)開放，以對外開放倒逼國內(nèi)改革。具體是要實(shí)現(xiàn)開放形式和內(nèi)容的以下變化：

第一，在開放的內(nèi)容上，要從主要是商品市場的開放，全面轉(zhuǎn)向包括商品市場和要素市場的開放。過去我國開放的主要成就體現(xiàn)在商品市場上，進(jìn)出口貿(mào)易額和外匯儲備取得了世界奇跡。商品市場開放到一定程度，必然會(huì)倒逼或者說牽引出要素市場的開放要求，否則商品市場必然會(huì)因?yàn)槿鄙儋Y本、技術(shù)、信息、人才等支持而缺乏國際競爭力。因而要素市場的開放尤其是資本市場的開放就成為下一輪開放的重點(diǎn)。

第二，在開放的產(chǎn)業(yè)上，要從主要是制造業(yè)的開放，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的開放，尤其是開放生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。我國以前是通過加入全球產(chǎn)品內(nèi)分工的形式開放制造業(yè)，以全球價(jià)值鏈方式推動(dòng)了世界工廠的形成。“世界加工廠”與“世界辦公室”在發(fā)展方式上的主要差異，是效率、資源、環(huán)境上的差異，根本體現(xiàn)為知識利用強(qiáng)度的差異。因此，我國創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展、開放型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的一個(gè)主要內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈攀升的主要方式，就是要逐步實(shí)現(xiàn)這種實(shí)體性活動(dòng)轉(zhuǎn)向“非實(shí)體性活動(dòng)”，即全面轉(zhuǎn)向營銷、品牌、網(wǎng)絡(luò)、渠道以及研究開發(fā)、設(shè)計(jì)、物流、金融等現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。

第三，在開放的空間上，要從區(qū)域市場的開放，轉(zhuǎn)向全國統(tǒng)一市場的更高層次的開放。過去中國僅限于區(qū)域市場的開放，不可能真正出現(xiàn)“母市場效應(yīng)”⑥。這是我們不得不依賴和利用別國的市場實(shí)行出口導(dǎo)向的原因之一。建立和完善統(tǒng)一市場具有大規(guī)模對內(nèi)開放和進(jìn)一步對外開放的雙重含義。在對內(nèi)開放方面，建立統(tǒng)一市場的重點(diǎn)是要廢除過去改革中形成的無所不在的“雙軌制”，以平等各經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展條件為基礎(chǔ)，充分釋放發(fā)展的動(dòng)力和活力。這是中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行更深層次的內(nèi)部改革的重要體現(xiàn)。在對外開放方面，就是要以國內(nèi)統(tǒng)一市場的建設(shè)來壯大來自中國市場的內(nèi)需規(guī)模，以此虹吸全球先進(jìn)的生產(chǎn)要素尤其是各種人才和技術(shù)等創(chuàng)新要素，建設(shè)創(chuàng)新型國家。未來中國發(fā)展要更加倚重國內(nèi)統(tǒng)一市場，以統(tǒng)一市場建設(shè)來促進(jìn)內(nèi)需擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)全球化，這是中國開放型經(jīng)濟(jì)體系的重新設(shè)計(jì)，是開放型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級版。

第四，在開放的形式上，要從基于WTO原則的開放，轉(zhuǎn)向單邊自我開放。2000年加入WTO使中國成為經(jīng)濟(jì)全球化的最大受益者。以美國為代表的西方國家出于遏制中國迅速崛起的戰(zhàn)略考慮，對中國進(jìn)行外部擠壓的特征日益突出。一個(gè)最明顯的標(biāo)志是美國主導(dǎo)的TPP(跨太平洋伙伴關(guān)系)和TTIP(跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系)，對中國進(jìn)一步優(yōu)化開放環(huán)境和提升競爭的標(biāo)準(zhǔn)提出了新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)，但是這種考驗(yàn)和挑戰(zhàn)對中國也意味著新的機(jī)遇。中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)模式的開放，就是中國以單邊自我開放的形式去應(yīng)對開放型經(jīng)濟(jì)變革和轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)和機(jī)遇的具體措施之一。

第六，在開放的手段運(yùn)用上，要從基于優(yōu)惠政策的開放，全面轉(zhuǎn)向基于制度創(chuàng)新的開放。過去在地方政府競爭GDP的背景下，各地競相出臺各種區(qū)域性優(yōu)惠政策，政策的競爭使統(tǒng)一市場的建設(shè)進(jìn)程發(fā)生了嚴(yán)重的扭曲。加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠尤其是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理，清理、規(guī)范各種優(yōu)惠政策，是建設(shè)中國國內(nèi)統(tǒng)一開放、競爭有序市場的主要內(nèi)容之一。未來地區(qū)間的競爭，應(yīng)該主要依靠制度創(chuàng)新形成競爭優(yōu)勢的“洼地效應(yīng)”，而不是靠各種匪夷所思的優(yōu)惠政策輸送和讓渡國家利益。

農(nóng)村與城市：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

農(nóng)村和城市之間存在過于懸殊的二元結(jié)構(gòu)，是發(fā)展中國家的基本特征。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，消除二元結(jié)構(gòu)，也是我國現(xiàn)代化進(jìn)程所必須追求的基本目標(biāo)。實(shí)踐證明，這必須要有相應(yīng)的體制機(jī)制創(chuàng)新作為保障。這種體制機(jī)制既要使廣大農(nóng)民可以平等地參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果，也要發(fā)揮工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的作用，更要發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)公共資源均衡配置和推進(jìn)城鎮(zhèn)化之中的作用。就此來看，十八屆三中全會(huì)決議對城鄉(xiāng)發(fā)展一體化理論和實(shí)踐的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

第一，構(gòu)建了“三農(nóng)”發(fā)展的新模式。這個(gè)新模式的基本架構(gòu)主要有：(1)賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。主要是提出了賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能，對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)能，以及慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道的問題。這是“三農(nóng)”發(fā)展新模式的微觀基礎(chǔ)。(2)在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。在鼓勵(lì)承包地流轉(zhuǎn)和集中的前提下，通過規(guī)?；?、專業(yè)化和現(xiàn)代化，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織創(chuàng)新。這是“三農(nóng)”發(fā)展新模式的組織基礎(chǔ)。(3)建立和完善農(nóng)村要素市場體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換。除了同工同酬、農(nóng)村存款主要用于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)外，決議提出了要保障農(nóng)民公平分享土地增值收益的重大問題。這就是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。不能不說，這是一件既關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益的大事，也是關(guān)系到土地財(cái)政運(yùn)行和我國房地產(chǎn)價(jià)格走勢的重大事件。

第二，構(gòu)建了中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路的目標(biāo)、路徑和機(jī)制。(1)中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路的目標(biāo)是推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。以物為本的城鎮(zhèn)化必然要走“大拆大建”投資驅(qū)動(dòng)和房地產(chǎn)主導(dǎo)的道路，從而把城鎮(zhèn)化引入萬劫不復(fù)的邪路。突出以人為核心的城鎮(zhèn)化是強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是一種生活方式的革命，而不是簡單地消滅農(nóng)村和獲取農(nóng)民的土地。(2)中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)化支持城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化推動(dòng)產(chǎn)業(yè)化。單一的缺少產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)支撐的城鎮(zhèn)化，將意味著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因而是不可持續(xù)的。(3)為了逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，城市建設(shè)必須有效地解決投融資機(jī)制問題。過去的城鎮(zhèn)化在投融資機(jī)制不完善和不夠健全的條件下進(jìn)行，政府是主要的投入主體，商業(yè)銀行貸款是主要的資金來源。這是中國城市政府投融資平臺和影子銀行之所以會(huì)面臨巨大潛在風(fēng)險(xiǎn)的原因。因此，允許社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，允許地方政府通過市政債等方式拓寬城建的融資渠道，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，是防止因城鎮(zhèn)化而出現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的最重要的政策選擇。(4)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，首先要進(jìn)行戶籍制度的改革。根據(jù)中國國情，戶籍制度改革要根據(jù)不同的城市規(guī)模制定不同的落戶政策。在同一城市內(nèi)部，戶籍制度改革的最主要方面是要推進(jìn)基本公共服務(wù)的常住人口全覆蓋，消除城市戶籍背后所附帶的各種福利差異，即要均等常住人口在住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共資源配置方面的差異。

①從某種程度上說，五千年的中華文明史就是一部處理中央和地方關(guān)系的歷史。參見辛向陽《大國諸侯：中國中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國社會(huì)出版社2008年版，第9頁。

②《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1999年版，第32頁。

③董琦：《中央集權(quán)與地方分權(quán)：對轉(zhuǎn)型期政府權(quán)威及合法性危機(jī)的思考》，《理論探討》2000年第1期。

④劉志彪：《統(tǒng)一市場建設(shè)是中國經(jīng)濟(jì)“開放的第二季”》，《學(xué)習(xí)與探索》2013年第12期。

⑤陳抗等：《財(cái)政集權(quán)與地方政府行為的轉(zhuǎn)變——從援助之手到攫取之手》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》2002年第1期；劉漢屏、劉錫田：《地方政府競爭：分權(quán)、公共物品、制度創(chuàng)新》，《改革》2003年第6期；周業(yè)安、宋紫峰：《中國地方政府競爭30年》，《教學(xué)與研究》2009年第11期。

⑥克魯格曼首次提出了“母市場效應(yīng)”,其核心思想是在規(guī)模報(bào)酬遞增和存在貿(mào)易成本的情況下,一個(gè)對某種產(chǎn)品有超常需求的國家,會(huì)引起國內(nèi)大規(guī)模生產(chǎn)和較高生產(chǎn)率,在國際市場上具有競爭力而擴(kuò)大出口。Paul Krugman, “Scale Economies, Product Differentiation, and the Pattern of Trade”,AmericanEconomicReview,1980,70(5), pp.950～959.

〔責(zé)任編輯：李 蕓〕

劉志彪，1959年生，江蘇省社會(huì)科學(xué)院院長，南京大學(xué)長江學(xué)者特聘教授、博士生導(dǎo)師。