儲 誠 潘金珠 夏美武

“村改居”社區(qū)鄰避沖突的治理*
——以江蘇南通十總居社區(qū)為例

儲 誠 潘金珠 夏美武

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，“村改居”社區(qū)中的鄰避沖突問題日益凸顯，如果不能有效應(yīng)對，勢必影響到“村改居”社區(qū)的治理甚至社會和諧穩(wěn)定?！按甯木印鄙鐓^(qū)鄰避沖突的產(chǎn)生，既有居民個體的原因，也有政府組織和非政府組織方面的原因。要有效治理“村改居”社區(qū)鄰避沖突問題，在理念層面要注重政策之“公”和社區(qū)營造；在制度層面要完善民主參與、風(fēng)險評估和利益補(bǔ)償?shù)戎贫?；在機(jī)制層面要適時合理地選址、規(guī)范利益主體間的行為互動等。

“村改居”社區(qū) 鄰避沖突 治理

隨著我國“村改居”社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，“村改居”社區(qū)中的鄰避沖突也顯著增加。如果此類事件得不到很好的解決，勢必會影響到“村改居”社區(qū)的治理。基于此，本文采用個案研究方法，從典型社區(qū)出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗，探究規(guī)律，以期為“村改居”社區(qū)的治理提供可能的參考。

鄰避沖突及其在“村改居”社區(qū)中的表現(xiàn)

(一)鄰避沖突的雙重維度

鄰避沖突(NIMBY conflicts)也稱鄰避運(yùn)動，主要是指鄰避設(shè)施周邊居民或設(shè)施所在地單位因擔(dān)心建設(shè)項目(如垃圾場、核電廠等)對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來不利影響，從而產(chǎn)生鄰避情結(jié)并且采取強(qiáng)烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨?。由此可見，鄰避沖突存在客觀和主觀兩個維度。

第一，客觀維度。鄰避設(shè)施是產(chǎn)生鄰避沖突的客觀原因。鄰避設(shè)施(NIMBY facilities)是指“服務(wù)廣大地區(qū)民眾，但可能對生活環(huán)境、居民健康與生命財產(chǎn)造成威脅，以至于居民希望不要設(shè)置在其家附近的設(shè)施”①，是一種在建設(shè)過程中會因為外部性的擴(kuò)散而引起當(dāng)?shù)鼐用穹磳涂範(fàn)幍墓不A(chǔ)設(shè)施。“所謂的外部性擴(kuò)散，是指設(shè)施的風(fēng)險主要由周邊居民承擔(dān)，好處卻由全社會共享。也就是說，設(shè)施的好處和壞處在空間上相互分離。”②鄰避設(shè)施主要有三個特點(diǎn)：(1)鄰避設(shè)施是一種基礎(chǔ)設(shè)施，具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性的特征。(2)鄰避設(shè)施是一種負(fù)外部性明顯的基礎(chǔ)設(shè)施。這種負(fù)外部性可能表現(xiàn)為其建設(shè)帶來的空氣、噪音等污染，也可表現(xiàn)為建設(shè)給當(dāng)?shù)鼐用駧淼男睦砩系牟粣偅€有可能表現(xiàn)為設(shè)施所在地居民的房產(chǎn)價值的下降等。(3)鄰避設(shè)施的這種負(fù)外部性分布呈現(xiàn)非均衡性。這種不均衡表現(xiàn)在，鄰避設(shè)施建設(shè)所在地居民受到負(fù)外部性的影響最大，與設(shè)施建設(shè)所在地距離越遠(yuǎn)受到負(fù)外部性的影響越小。這種非均衡性通常會引發(fā)居民的不公平感，如果得不到合理解決往往會引發(fā)群體性抗?fàn)幨录?，進(jìn)而影響到社會的穩(wěn)定和諧。

第二，主觀維度。鄰避情結(jié)是產(chǎn)生鄰避沖突的主觀誘因。鄰避情結(jié)(NIMBY plots)主要是指由于鄰避設(shè)施興建而給居民帶來的心理上的不悅。“鄰避情結(jié)是一種自利的、意識形態(tài)的或政治的傾向，很難進(jìn)行理性的說服，是環(huán)保建設(shè)的一種障礙，其含有很多非理性的因素?！雹蹖W(xué)者們對于鄰避情結(jié)褒貶不一：以Wolsink為代表的學(xué)者，認(rèn)為鄰避情結(jié)是一種自私的行為，每個人都認(rèn)為公共利益重要但是又都不愿意為了公共利益犧牲自己的利益，這種狀態(tài)容易導(dǎo)致公共利益與私人利益之間博弈的囚徒困境；以Hermansson為代表的學(xué)者認(rèn)為，鄰避情結(jié)是合理的，每個人都有追求自身利益被保護(hù)的權(quán)利，少數(shù)人和多數(shù)人擁有同等的權(quán)利,多數(shù)人對于少數(shù)人的“暴政”是不合理的。

(二)“村改居”社區(qū)中的鄰避沖突

“村改居”社區(qū)是從農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)過程中的一種過渡型社區(qū)，這種社區(qū)具有區(qū)別于城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的特性。我國臺灣地區(qū)學(xué)者何紀(jì)芳認(rèn)為：任何一種設(shè)施都有可能成為鄰避設(shè)施，主要取決于公民對于設(shè)施的認(rèn)知程度。④因此鄰避沖突的定義雖然不變，但引起鄰避沖突問題的鄰避設(shè)施在城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)和“村改居”社區(qū)中卻是不同的。

首先，結(jié)合現(xiàn)有資料，采用童星教授對鄰避設(shè)施的分類，可將鄰避設(shè)施分為四類：污染類(垃圾焚燒場、磁懸浮、飛機(jī)場等)；風(fēng)險聚集類(核電廠、化工廠、加油站等)；污名化類(戒毒中心、監(jiān)獄、傳染病醫(yī)院等)；心理不悅類(殯儀館、火葬場、墓地等)。其次，在對南通市十總居社區(qū)的實(shí)地調(diào)查中，將居民對設(shè)施的態(tài)度分為以下幾種：歡迎建設(shè)在我家附近、建不建設(shè)在我家附近都行、反對建設(shè)在我家附近。本文設(shè)定“歡迎建設(shè)在我家附近”的設(shè)施得3分，“建設(shè)不建設(shè)在我家附近都行”的得2分，“反對建設(shè)在我家附近”的得1分。在此基礎(chǔ)上，對問卷進(jìn)行統(tǒng)計求得所列設(shè)施的平均值，設(shè)施得分越高成為鄰避設(shè)施的可能性越小，同時規(guī)定得分小于等于1.5分的即可歸為十總居社區(qū)中的鄰避設(shè)施。每個設(shè)施的得分見表1。

表1 十總居社區(qū)設(shè)施平均得分統(tǒng)計表

從表1可以看出，在十總居社區(qū)，可能成為鄰避設(shè)施(排列按居民反對程度)的主要有：(1)殯儀館、公墓；(2)精神病、皮膚病醫(yī)院；(3)高壓線、變電站；(4)垃圾處理池、垃圾處理廠；(5)加油站。沒有成為鄰避設(shè)施的有：(1)社區(qū)衛(wèi)生所；(2)超市；(3)學(xué)校；(4)公交車站；(5)普通公路；(6)游樂場、公園；(7)圖書館、展覽館；(8)普通醫(yī)院；(9)高速公路、飛機(jī)場。

通過初步分析可得：(1)引起“村改居”社區(qū)中鄰避沖突的主要是心理不悅類的基礎(chǔ)設(shè)施(排序前兩位的均是心理不悅類的設(shè)施)，其次才是污染類設(shè)施。這就要求“村改居”社區(qū)建設(shè)在處理鄰避沖突問題時，要首先考慮到居民的心理變化。(2)一些在城市社區(qū)中可能引起沖突的鄰避設(shè)施在“村改居”社區(qū)中反而沒有受到居民強(qiáng)烈反對，如高速公路和飛機(jī)場，一方面可能是居民覺得這些設(shè)施離自身的生活尚遠(yuǎn)，在自身社區(qū)建設(shè)的可能性不大；另一方面也可能是居民對于此類設(shè)施的認(rèn)知度不高，甚至沒有認(rèn)識到其給居民帶來的危害。

(三)“村改居”社區(qū)中鄰避沖突的影響因素

1.鄰避設(shè)施的兩面性

鄰避設(shè)施是既給當(dāng)?shù)鼐用駧砝嫱瑫r又損害所在地居民利益的一種特殊的設(shè)施。鄰避設(shè)施的這種兩面性特點(diǎn)決定了其在所在地引起沖突的可能性很大。同時，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足居民對于物質(zhì)生活的需求，鄰避設(shè)施的建設(shè)越來越成為一種必然。但是，囿于技術(shù)的限制，很多鄰避設(shè)施的負(fù)外部性很難得到有效控制，這就更提高了“村改居”社區(qū)中鄰避沖突產(chǎn)生的可能性。

2.土地資源的有限性

“村改居”社區(qū)是一種由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的過渡型社區(qū)。在過渡階段，“村改居”社區(qū)道路待建，溝渠待修，休閑廣場待完善，這些項目建設(shè)集中到一點(diǎn)就是如何合理地利用土地資源。由于當(dāng)前土地資源十分稀缺，如何在有限的土地上布置這些設(shè)施就成為當(dāng)?shù)鼐游瘯墓ぷ髦攸c(diǎn)。鄰避設(shè)施選址不當(dāng)引起鄰避沖突也是“村改居”社區(qū)當(dāng)前階段土地利用上的一大問題。如果土地資源充足，鄰避設(shè)施可以在方便居民的前提下盡可能地遠(yuǎn)離居民區(qū)，鄰避沖突發(fā)生的可能性將大大降低。但是，目前“村改居”社區(qū)也出現(xiàn)了城市社區(qū)中“寸土寸金”的情況，土地資源有限性的約束在一定程度上促成了“村改居”社區(qū)鄰避沖突的出現(xiàn)。

3.“村改居”社區(qū)中居民關(guān)系的融洽程度

“村改居”社區(qū)由村委會改為居委會本身就是政治文明進(jìn)步的一種體現(xiàn)，“村改居”后居民政治民主意識增強(qiáng)，更注重維護(hù)自身的合法權(quán)益，當(dāng)出現(xiàn)損害自身利益的事件時，居民往往傾向于采取行動維護(hù)自身的權(quán)益。此外，社區(qū)居民之間鄰里關(guān)系和諧與否也會影響“村改居”社區(qū)中鄰避沖突的發(fā)生情況：如果社區(qū)居民之間保持著良好的鄰里關(guān)系，有些可能引發(fā)沖突的事件會因為居民之間的這種鄰里情結(jié)而免于發(fā)生，即使發(fā)生了沖突，大部分沖突也會在居民的相互溝通之中得到很好的解決。例如，十總居社區(qū)居委會工作人員曾經(jīng)提到，在選拔基層工作人員時，他們最先考慮的因素就是良好的群眾基礎(chǔ)。因為，擁有良好的群眾基礎(chǔ)的工作人員熟悉鄰里之間的關(guān)系，能夠通過協(xié)調(diào)鄰里之間的關(guān)系來達(dá)成服務(wù)群眾的目的。

4.“村改居”后的社區(qū)治理水平

“村改居”后村委會轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?，這種轉(zhuǎn)變不應(yīng)只是名稱上的轉(zhuǎn)變，更應(yīng)是在提高服務(wù)水平、整合社區(qū)群眾利益等方面的轉(zhuǎn)變。居委會是與社區(qū)居民密切接觸的一級組織。在過去的村委會時期，其更多注重經(jīng)濟(jì)方面的建設(shè)，公共服務(wù)方面的職能多而雜，并且存在“上級不指示，村委會不行動、不作為”的現(xiàn)象。如果說轉(zhuǎn)變之前村委會的主要職能是上情下達(dá)，那么轉(zhuǎn)變之后居委會的主要職能應(yīng)該是下情上達(dá)，在下情上達(dá)的過程中整合社區(qū)居民的利益就顯得尤為重要。當(dāng)問題出現(xiàn)時，如果居委會能夠很好地把握社區(qū)居民的思想傾向和利益所在，并及時把問題向上傳達(dá)，就能通過合法的途徑盡快地解決問題。這樣既能維護(hù)居民的利益，又能樹立政府的權(quán)威，進(jìn)而能夠提高居民對政府的信任度。反之，如果居民的利益訴求得不到很好的整合和表達(dá)，居民就容易聚眾鬧事產(chǎn)生群體性事件。由此可見，社區(qū)的治理水平也影響到“村改居”社區(qū)鄰避沖突的產(chǎn)生和解決。

十總居社區(qū)的鄰避沖突及其解決

(一)十總居社區(qū)的鄰避沖突及解決措施

十總居社區(qū)隸屬于十總鎮(zhèn)，位于南通市通州區(qū)北部?！按甯木印焙?，其在建設(shè)過程中出現(xiàn)了鄰避沖突現(xiàn)象，主要原因是社區(qū)中污水處理站的修建。十總污水處理站于2010年上半年開始規(guī)劃，6月份開始建設(shè)，2010年底投入試運(yùn)行。該污水處理站占地20畝，總投資五百多萬元，采用先進(jìn)的EV生化處理與生態(tài)系統(tǒng)組合處理相結(jié)合的污水凈化技術(shù)。該處理站設(shè)計處理能力為日處理100噸生活污水，而目前鎮(zhèn)區(qū)接入污水管網(wǎng)的實(shí)際污水總量每天僅有60噸。從該污水處理站規(guī)劃建設(shè)開始，就陸續(xù)有群眾提出反對意見，并進(jìn)行了一系列抗議活動，此時鄰避沖突已經(jīng)產(chǎn)生。但是隨著建設(shè)的進(jìn)行，提出反對意見的群眾逐漸減少，到項目建設(shè)接近尾聲甚至有居民幫助居委會進(jìn)行宣傳。此次十總居社區(qū)出現(xiàn)的鄰避沖突不同于城市社區(qū)中的鄰避沖突，其不是隨著時間的推移而逐漸擴(kuò)大，而是由“鄰避”轉(zhuǎn)為“迎避”。在這一過程中，居委會起了很大的作用。在污水處理站建設(shè)階段得知群眾的反對意見后，居委會就逐戶調(diào)查居民反對的原因，總結(jié)出居民的主要擔(dān)心：(1)污水集中到十總居社區(qū)一處，會給處理站所在地及其周邊帶來污染(主要是地下水的污染、氣味的影響和噪音污染)。(2)居委會等會收取排污居民的污水處理費(fèi)。相對于“村改居”之前污水隨意排放，居民認(rèn)為繳納污水處理費(fèi)損害了其直接經(jīng)濟(jì)利益。(3)污水的處理方式可能會給居民帶來危害?？偨Y(jié)出原因后居委會及時向鎮(zhèn)、區(qū)政府反映，并積極配合政府采取各種措施來降低居民的反對程度。

首先，在選址上，經(jīng)過勘探和討論，居委會確定污水處理站建在居委會東邊與居委會僅一墻之隔的地方。這樣選址，一方面考慮到盡可能遠(yuǎn)離居民生活區(qū)，最大限度地減少居民的反對；另一方面，可以進(jìn)一步證明污水處理站對環(huán)境沒有污染，即以實(shí)際行動來讓居民放心。

其次，在項目的推進(jìn)過程中，居委會成員深入到居民家中逐戶介紹處理工藝，使居民更深入了解了整個污水處理過程。

再次，對居民提出的疑問進(jìn)行有針對性的解答。針對居民對于污水影響地下水源的擔(dān)憂，居委會請來專家進(jìn)行現(xiàn)場講解，并邀請技術(shù)人員用防滲膜進(jìn)行試驗，讓群眾了解防滲膜的安全可靠性，打消群眾的顧慮。針對群眾擔(dān)心的氣味問題，居委會用群眾能理解的方式予以解釋。他們舉的一個例子是：當(dāng)初抽水馬桶建設(shè)在自己家中也曾遭到很多人的反對，但如今的實(shí)踐證明抽水馬桶已進(jìn)入尋常百姓家，其普及就是一場革命，改變了人們的生活方式。通過類似的小事件的比喻，他們讓居民認(rèn)識到，與污水處理站帶來的好處相比，這種極小的氣味給居民造成的危害微乎其微。針對污水處理費(fèi)問題，居委會向居民這樣解釋：這種生態(tài)型的污水處理站僅處理生活污水，不存在征收污水處理費(fèi)問題，即使收費(fèi)也不會針對群眾的生活污水，而只會針對企事業(yè)單位。

最后，為了讓居民有直觀的感受，居委會還先后兩次組織居民到蘇州等已建成的污水處理站去參觀，堅定群眾的信心。

在污水處理站建設(shè)過程中，通州區(qū)環(huán)保局也積極介入，事先對環(huán)境影響進(jìn)行評估，事中對處理工藝進(jìn)行檢查，事后對工程進(jìn)行驗收。通州區(qū)環(huán)保局的介入對打消居民的疑慮發(fā)揮了重要作用。

(二)十總居社區(qū)化解鄰避沖突的啟示

從十總居社區(qū)成功解決鄰避沖突的案例可以得出如下啟示：

第一，在“村改居”社區(qū)中，鄰避設(shè)施的選址不應(yīng)太執(zhí)著于技術(shù)方面的考慮。在合理的技術(shù)規(guī)劃下，盡量考慮到社區(qū)居民的利益和感受。十總居社區(qū)將污水處理站選址在居委會附近，充分考慮到了居民的利益和感受，這種做法在開始階段就在居民中形成了好的印象。

第二，在“村改居”社區(qū)建設(shè)中要充分重視居民意見，暢通居民權(quán)利表達(dá)的渠道。很多情況下，群體性事件的出現(xiàn)是由于居民不知曉合法渠道或者合法渠道不暢而被迫采取的法外行為。因此，在“村改居”社區(qū)鄰避沖突的預(yù)防和化解中，政府應(yīng)該讓居民知道合法維權(quán)的渠道，并且暢通居民的這種權(quán)利表達(dá)渠道。在這種上下溝通中，居委會應(yīng)起到一個紐帶的作用。在本案例中，居委會在匯總并表達(dá)民意、政策宣傳等方面發(fā)揮了很大的作用。

第三，消除居民心理上的疑慮是成功化解鄰避沖突的關(guān)鍵。在“村改居”社區(qū)，由于居民受教育水平和認(rèn)知水平的限制，應(yīng)在解釋說明的同時，注意實(shí)地考察的作用。如十總居社區(qū)在解決由污水處理站選址帶來的鄰避沖突時，組織居民赴蘇州等地考察，給解決類似問題提供了很好的借鑒。

第四，第三方的介入也有利于居民嫌惡心理的改善。在十總居的案例中，通州區(qū)環(huán)保局及時介入以及適時提供信息，也在一定程度上緩解了居民的恐懼心理。

對我國“村改居”社區(qū)鄰避沖突問題的思考

(一)“村改居”社區(qū)鄰避沖突產(chǎn)生原因分析

1.居民個體的原因

(1)“村改居”社區(qū)中居民受教育程度較低，思想觀念相對狹隘

目前我國“村改居”社區(qū)中居民受教育水平大多停留在中小學(xué)，如十總居社區(qū)居民中未接受過高等教育的占到80%以上(見圖1)。這種較低的受教育水平加劇了鄰避沖突的可能性：一方面，較低的受教育水平限制了居民的視野和對事情的判斷能力；另一方面，較低的受教育水平也限制了居民對鄰避設(shè)施的認(rèn)知和接受程度。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，“村改居”社區(qū)中居民反抗最多的是心理不悅類的設(shè)施，也就是說，“村改居”社區(qū)中居民更傾向于反抗直觀上給居民帶來不利的設(shè)施，而對于其他類型的設(shè)施則可能由于缺乏相關(guān)知識而不選擇反抗。此外，居民的受教育水平還影響著鄰避沖突解決措施效用的發(fā)揮，只有當(dāng)解決措施被居民理解后才可能得到居民的信任和支持。

圖1 十總居社區(qū)居民受教育狀況

(2)“村改居”社區(qū)中居民的政治參與度低，參與意識有待提高

通過實(shí)際調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)“村改居”社區(qū)中居民的參與度非常低，而且參與居民對于“村改居”社區(qū)建設(shè)的貢獻(xiàn)主要集中在體力勞動方面，真正參與到?jīng)Q策環(huán)節(jié)的非常少。而在對沒有參與社區(qū)建設(shè)的居民進(jìn)行調(diào)查時，發(fā)現(xiàn)“沒有時間和精力”的原因占第一位，這說明“村改居”社區(qū)中的居民還沒有把社區(qū)建設(shè)當(dāng)做與自身利益息息相關(guān)的事情來看待，還沒有把參與社區(qū)建設(shè)視為自身權(quán)利和義務(wù)的一部分，只有當(dāng)他們感知到自身利益受到鄰避設(shè)施興建的侵害而感到不公平時才會真正萌發(fā)參與的念頭，且這種參與也僅僅限于維護(hù)自身的利益。“村改居”社區(qū)中居民的這種政治參與現(xiàn)狀容易讓居民產(chǎn)生相對剝奪感，不利于當(dāng)前“村改居”社區(qū)鄰避沖突的防范與化解。

(3)“村改居”社區(qū)居民誠信度降低和集體責(zé)任感弱化

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，但是受到各種利益的誘惑，公民的誠信卻在下降。目前“村改居”社區(qū)中居民誠信的缺失也是誘發(fā)鄰避沖突的一個重要原因。在調(diào)查中筆者了解到，在“村改居”社區(qū)中以前“一諾千金”的現(xiàn)象鮮有存在，口頭上的承諾已經(jīng)不能夠成為支撐鄰避設(shè)施建設(shè)的證據(jù)。一個典型的例子是，在十總居社區(qū)建設(shè)中要修建一條水渠，居委會提前和水渠即將穿過的土地使用者進(jìn)行了溝通并得到了應(yīng)允，但是在水渠施工過程中，土地使用者卻進(jìn)行阻撓，并提出要給予高額補(bǔ)償。居委會和村民的討價還價造成了工程的延期?！按甯木印鄙鐓^(qū)中居民誠信缺失以及集體責(zé)任感弱化，直接加大了鄰避沖突產(chǎn)生的可能性。

2.政府組織的原因

(1)鄰避設(shè)施的選址決策容易變更，缺乏穩(wěn)定性

雖然我國正在進(jìn)行服務(wù)型政府建設(shè)，追求政府決策的科學(xué)化、民主化、法制化，但在實(shí)施決策時仍然存在著隨意性的現(xiàn)象。尤其是在“村改居”社區(qū)建設(shè)中，因為各個地方的實(shí)際情況不同，政府在實(shí)施決策時往往會根據(jù)各個社區(qū)的特點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，但是往往把握不好度，出現(xiàn)“朝令夕改”的現(xiàn)象。在“村改居”社區(qū)中，在一個地方建設(shè)鄰避設(shè)施，必然會引起居民的反抗，但是政府這種“朝令夕改”的做法會使居民覺得進(jìn)行鄰避抗?fàn)?，要求鄰避設(shè)施遷址或者獲得高額補(bǔ)償非常可能，居民就會采取更加激烈的反抗以期將鄰避設(shè)施帶來的不利降到最低，鄰避沖突產(chǎn)生的可能性也隨之加大。

(2)政府對鄰避設(shè)施建設(shè)可能帶來的風(fēng)險評估不足

目前我國“村改居”社區(qū)中鄰避設(shè)施建設(shè)的一般模式是：先勘探選址然后施工建設(shè)。這種模式忽略了重要的一點(diǎn)即風(fēng)險的評估。一方面，政府缺乏對于鄰避設(shè)施可能給居民帶來何種風(fēng)險的預(yù)先評估，這種評估往往會在鄰避沖突發(fā)生后才被重視；另一方面，政府缺乏對于鄰避設(shè)施選址帶來的居民反抗的可能性的評估。因為當(dāng)前“村改居”社區(qū)建設(shè)中鄰避設(shè)施的選址往往只考慮到技術(shù)方面的因素，很少加入人文關(guān)懷。雖然這種狀況隨著我國服務(wù)型政府建設(shè)會得到改善，但至少就目前來看，政府對于風(fēng)險評估的不足仍然是導(dǎo)致鄰避沖突產(chǎn)生的一大原因。

(3)政府關(guān)于利益補(bǔ)償?shù)闹贫炔唤∪?/p>

當(dāng)前，政府對于我國“村改居”社區(qū)中因為鄰避設(shè)施而遭受損失的居民有一定的補(bǔ)償，但是這種補(bǔ)償制度尚存在不健全之處，主要表現(xiàn)在：如何確定遭受損害需要補(bǔ)償?shù)木用竦姆秶咳绾未_定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)？各種補(bǔ)償手段之間如何換算？如何平衡不同地區(qū)、不同時期的補(bǔ)償差異？當(dāng)前我國政府對于鄰避沖突補(bǔ)償制度不健全的現(xiàn)狀，在一定程度上加劇了“村改居”社區(qū)中鄰避沖突的多發(fā)性。

3.非政府組織方面的原因

從理論上講,非政府組織作為不同社會群體利益的代表者,其有序化、理性化的利益表達(dá)，可降低社會各利益集團(tuán)之間、公民個人與政府之間的對話成本,使不同利益主體的訴求能通過秩序化的組織渠道得到理性表達(dá)。從實(shí)踐看,這種有組織的、理性的利益表達(dá),其作用遠(yuǎn)比個人抗?fàn)幮袨橐?guī)范、有效得多。但是，當(dāng)前我國的“村改居”社區(qū)中，非政府組織數(shù)量少、力量弱，不能成為矛盾的緩沖帶，也不足以承擔(dān)起緩解政府與居民之間矛盾的任務(wù)。首先，在我國目前的“村改居”社區(qū)中，營利性的組織(即集體經(jīng)濟(jì)體)數(shù)量少、規(guī)模小，對于地方可支配收入的貢獻(xiàn)率低(在個案調(diào)查中，十總居社區(qū)沒有一個集體經(jīng)濟(jì)體，居委會的收入完全來自政府的撥款)。這種缺乏集體經(jīng)濟(jì)組織的狀況給居委會的獨(dú)立行動造成很大的影響，使大多數(shù)的居委會只能依附于政府，不能充分充當(dāng)矛盾調(diào)節(jié)者的角色。其次，“村改居”社區(qū)中缺乏第三部門。當(dāng)居民與政府之間因為鄰避設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生矛盾時，由于沒有中間的調(diào)解者或者溝通者，致使居民的利益訴求缺乏組織化的表達(dá)渠道。居民由于缺乏這種有效的利益表達(dá)渠道和利益代言人而難以表達(dá)出自己的利益訴求,在感受到鄰避設(shè)施的危害時,他們或者忍氣吞聲、逆來順受,或者鋌而走險,采用極端化、非理性的手段直接同政府抗?fàn)?，?qiáng)制性地進(jìn)行利益表達(dá)。

(二)解決“村改居”社區(qū)鄰避沖突的對策建議

針對我國“村改居”社區(qū)建設(shè)中的鄰避沖突問題，可以從以下三個層面著手解決：

1.理念層面

(1)追尋公共政策之“公”

有學(xué)者認(rèn)為，在鄰避沖突中公共政策的公共性是缺失的，因為“政策制定者在政治領(lǐng)域無法擺脫經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中自利人的本性，在政策制定過程中受強(qiáng)勢利益集團(tuán)的影響，難以做出公正、公平的公共選擇。因此鄰避設(shè)施一般建設(shè)在貧窮地區(qū)”⑤。相對于發(fā)達(dá)的城市社區(qū)而言，“村改居”社區(qū)仍然屬于比較貧窮的地區(qū)，因此在“村改居”社區(qū)建設(shè)過程中，要嚴(yán)格鄰避設(shè)施的審批建設(shè)，盡量杜絕決策過程中不公平政策的存在。在此基礎(chǔ)上，解決“村改居”社區(qū)中的鄰避沖突，一要確保公共政策的公共性，即鄰避設(shè)施的選址應(yīng)該符合絕大多數(shù)居民的利益，代表最廣大居民的利益。這就要求在鄰避設(shè)施選址過程中要充分考慮居民的利益而不是設(shè)計人員一意孤行。二要確保公共政策的公平性，即設(shè)施的建設(shè)要確保居民受益均等化。由于鄰避設(shè)施的負(fù)外部性不可避免，在追求居民受益均等化時，對獲益很少的居民應(yīng)該通過給予其他形式的補(bǔ)償來縮小收益的差距。

(2)以社區(qū)營造為導(dǎo)向

目前，我國的“村改居”社區(qū)主要停留在社區(qū)建設(shè)的初步階段，在各種文化交織與重構(gòu)的關(guān)鍵時刻，良好社區(qū)文化的塑造顯得尤為重要。因此在“村改居”社區(qū)建設(shè)中，要以社區(qū)營造為導(dǎo)向，塑造良好的社區(qū)文化，通過多種方式來引導(dǎo)居民之間良性互動，培養(yǎng)居民之間和諧的鄰里關(guān)系，同時努力在居民之間形成“愛”的文化氛圍，使居民愛民眾、愛環(huán)境、愛文化、愛生活等。

鄰避沖突在這種具有良好文化的社區(qū)中容易得到預(yù)防和解決。首先，社區(qū)營造后的居民更加關(guān)心社區(qū)事務(wù)，居民具有很高的政治參與度，在鄰避設(shè)施選址階段就能認(rèn)識到這種狀況的存在并且積極地參與到選址的討論中。一種結(jié)果是居民普遍不同意鄰避設(shè)施的選址，鄰避設(shè)施必須遷走，此時鄰避沖突會在萌芽狀態(tài)被消滅；另一種結(jié)果是在一定條件下居民可以接受鄰避設(shè)施的選址，這樣在建設(shè)中出現(xiàn)鄰避沖突的可能性也大大降低。其次，即使在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中出現(xiàn)了沖突，由于社區(qū)中居民之間和諧的鄰里關(guān)系，問題也能較為容易地得到解決，引發(fā)群體性事件的可能性也較小。因此，這種社區(qū)營造的理念，對當(dāng)前“村改居”社區(qū)建設(shè)中鄰避沖突的解決很有幫助。

2.制度層面

(1)完善居民參與制度

從政治參與的角度看，鄰避抗?fàn)庍\(yùn)動可視為一種非正式的參與方式。其特征有二：第一，與正式的政治參與相比，人們在抗議中表現(xiàn)出了較高的心理卷入程度和主動精神。進(jìn)一步來說，居民們更容易在對發(fā)生在自己家門口的、利益攸關(guān)的事情表達(dá)反對的行動中，付出更真實(shí)、更強(qiáng)烈的情感。第二，鄰避抗?fàn)幍目臻g基礎(chǔ)是社區(qū)。人們居住在同一社區(qū)，相互關(guān)系是鄰居，亦有非常具體而單一的利益訴求，更容易相互傳染抗?fàn)幥榫w和被動員起來加入抗議。⑥由于“村改居”后社區(qū)中的這種熟人社會在一定程度上依然存在，“村改居”社區(qū)中居民的心里卷入程度和主動精神以及相互傳染和動員的能力要比城市社區(qū)更為強(qiáng)烈。因此，居民以這種非正式的方式參與政府決策的可能性更大，造成潛在危害的可能性也更大，注重“村改居”社區(qū)中居民的參與勢在必行。同時，人民是國家的主人，積極參與決策過程本來就是居民的一項重要權(quán)力，注重居民的參與也是以人為本構(gòu)建和諧社會的要求。

在“村改居”社區(qū)鄰避設(shè)施建設(shè)中，居民的參與主要包括三個階段：第一階段，鄰避設(shè)施項目的審議。這是在鄰避設(shè)施選址階段的參與，也是整個參與過程中最為重要的一環(huán)。Rabe認(rèn)為：“如果沒有公開的鄰避設(shè)施選址過程，一旦居民得知在某鄰避設(shè)施選址中社區(qū)作為興建地址的時候，在無心理準(zhǔn)備的情況下，他們的第一反應(yīng)必定是在詫異與憤怒支配下誓言抗議到底?！雹咴谶@個過程中政府和設(shè)施建設(shè)方不僅要保證公民參與渠道的暢通，更要充分準(zhǔn)備鄰避設(shè)施的相關(guān)材料，包括設(shè)施建設(shè)的利弊及其針對設(shè)施建設(shè)帶來的弊端采取的補(bǔ)救措施，并且要以直觀易懂的方式呈現(xiàn)在居民面前。在盡量保證信息對稱的情況下，開展各利益相關(guān)方的討論。第二階段是居民對于設(shè)施建設(shè)過程的參與。由于技術(shù)的專業(yè)性，居民參與到具體設(shè)施建設(shè)過程中的可能性較小，這一階段的參與主要是對設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督。在這個階段，政府和設(shè)施建設(shè)方應(yīng)該是保證建設(shè)信息的公開和透明，以積極的姿態(tài)迎接居民的監(jiān)督。第三階段是設(shè)施建成到運(yùn)營一段時間居民的參與。國外學(xué)者曾指出，居民對于鄰避設(shè)施的反抗主要是在設(shè)施建設(shè)之前和設(shè)施建成后運(yùn)營一段時間，因此這一時段居民的參與也非常重要，在這個階段居民能充分感受到設(shè)施帶來的便利和設(shè)施帶來的威脅。

“村改居”社區(qū)中居民的參與既是解決鄰避沖突的一項重要措施，也能不斷提高居民的政治素養(yǎng)，還可以提高政策的科學(xué)性和合法性。因此，政府應(yīng)構(gòu)建居民參與的平臺與制度。

(2)建立風(fēng)險評估制度

風(fēng)險社會理論最早由德國社會學(xué)家貝克提出，之后盧曼、吉登斯等學(xué)者對其進(jìn)行了深入研究并使該理論進(jìn)入成熟時期。毫無疑問，當(dāng)代中國社會是一個風(fēng)險社會，因此風(fēng)險管理在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)得到廣泛應(yīng)用。將這種理念和方法應(yīng)用在解決“村改居”社區(qū)鄰避沖突問題上，就是在鄰避設(shè)施選址之前建立理性的風(fēng)險評估制度。這種風(fēng)險評估應(yīng)該包括兩層含義：其一，對鄰避設(shè)施給附近居民帶來的風(fēng)險的評估。有學(xué)者認(rèn)為，政府與居民之間對于風(fēng)險的定義和認(rèn)知程度的不同是導(dǎo)致鄰避沖突發(fā)生的重要原因。政府部門認(rèn)為的風(fēng)險往往是可以度量的技術(shù)性風(fēng)險，而居民定義的風(fēng)險往往是難以度量的感知性風(fēng)險。這里講的風(fēng)險評估主要包括對于鄰避設(shè)施給居民帶來的身體上的損害、精神上的損害和財產(chǎn)上的損失等多個方面的評估。政府應(yīng)該將這種評估以服務(wù)外包的形式交由專門的環(huán)境和資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，評估的結(jié)果應(yīng)及時全面地公之于眾，同時作為鄰避沖突解決的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。其二，風(fēng)險評估也包括對于某項設(shè)施在某地能夠引起鄰避沖突進(jìn)而演變成群體性事件的可能性的評估。這種評估也應(yīng)該交由專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，評估的結(jié)果可作為鄰避設(shè)施選址的依據(jù)之一。建立理性的風(fēng)險評估制度，有助于從根本上避免“村改居”社區(qū)鄰避沖突的發(fā)生。

(3)完善利益補(bǔ)償制度

合理的補(bǔ)償制度是目前鄰避沖突解決的有效方式之一。當(dāng)前情況下補(bǔ)償措施主要包括兩個方面：物質(zhì)補(bǔ)償和精神補(bǔ)償。物質(zhì)補(bǔ)償又可以分為金錢補(bǔ)償和非金錢補(bǔ)償，非金錢補(bǔ)償主要包括減免稅收、提供額外的公共設(shè)施、提供醫(yī)療保健服務(wù)、提供就業(yè)機(jī)會、改善社區(qū)環(huán)境等。精神補(bǔ)償主要是通過樹立典型、授予榮譽(yù)稱號等給予一定的精神嘉獎。

在完善補(bǔ)償制度時應(yīng)注意以下幾點(diǎn)；第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有穩(wěn)定性，形成制度化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之后在一段時間內(nèi)要保持其連續(xù)性。第二，要注意補(bǔ)償?shù)墓絾栴}。這種公平性同時涉及地域之間的公平和時間上的公平。地域之間的公平是指不同“村改居”社區(qū)中鄰避設(shè)施的補(bǔ)償應(yīng)該追求大體上的一致，不能因為社區(qū)集體資產(chǎn)的多少而出現(xiàn)補(bǔ)償上的重大差異，這就需要政府部門之間的協(xié)調(diào)和溝通。時間上的公平主要是指在特定的時期之內(nèi)，“村改居”社區(qū)中不同時段對于鄰避設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)償應(yīng)該盡量追求一致。

3.機(jī)制層面

(1)進(jìn)行合理、適時的區(qū)位選址

在鄰避設(shè)施的選址問題上，學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點(diǎn)。第一種是主張采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)對鄰避設(shè)施進(jìn)行區(qū)位規(guī)劃，遵循成本最小的區(qū)位選址原則。這是一種嚴(yán)格的“技術(shù)規(guī)范”，但是這種技術(shù)規(guī)范往往不具有變通性，因而在這種主張下鄰避沖突的發(fā)生率較高。另一種主張是依據(jù)鄰避設(shè)施的社會屬性，針對不同設(shè)施的特點(diǎn)采用人性化的選址策略。筆者比較贊同這種人性化的區(qū)位選擇。同時，在“村改居”建設(shè)中一旦確定鄰避設(shè)施的選址，就不能因為鄰避沖突事件的出現(xiàn)而隨意改動，以防止居民認(rèn)為鄰避設(shè)施真正具有很大的危害性或者認(rèn)為鄰避設(shè)施的遷址是因為居民反抗，從而助長居民“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思想。

相對于城市社區(qū)中鄰避設(shè)施的選址，“村改居”社區(qū)中鄰避設(shè)施的選址不僅要考慮到地域，更要考慮到時間，即“村改居”社區(qū)鄰避設(shè)施的選址不僅要合理更要適時。當(dāng)前正是“村改居”社區(qū)建設(shè)集中的階段，政府應(yīng)該深謀遠(yuǎn)慮，著眼長遠(yuǎn)，在規(guī)劃上保證鄰避設(shè)施先于社區(qū)集中居住點(diǎn)建設(shè)。建設(shè)之后讓居民自主選擇，居民依據(jù)距離鄰避設(shè)施的遠(yuǎn)近享有不同的政策優(yōu)惠，這樣既體現(xiàn)了公平原則，又能有效地避免鄰避沖突的出現(xiàn)。

(2)規(guī)范利益主體之間互動的行為及結(jié)果

在環(huán)境問題上日本有“公害防止協(xié)定”，該模式又稱為“橫濱模式”，對日本乃至世界各國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)產(chǎn)生了很大影響。其產(chǎn)生的主要背景是：日本在20世紀(jì)五六十年代社會公害凸顯；日本有社會自治的傳統(tǒng)；由于社會公害是隨著時代發(fā)展出現(xiàn)的新現(xiàn)象，尚無健全的法律來規(guī)范。除了日本外，不同的國家或者地區(qū)也有相類似的協(xié)議，比如我國臺灣地區(qū)的“公害管制協(xié)定”、歐盟和美國的“環(huán)境協(xié)議”等。

在我國“村改居”社區(qū)建設(shè)過程中，處理具有環(huán)境危害性質(zhì)的設(shè)施選址問題時，可以借鑒國際上這些好的經(jīng)驗做法，因為當(dāng)前我國“村改居”社區(qū)建設(shè)中面臨著與上述協(xié)定產(chǎn)生相似的背景：第一，我國“村改居”建設(shè)正在進(jìn)行，這個階段也是各種環(huán)境問題多發(fā)的時期；第二，目前我國的“村改居”建設(shè)剛剛推進(jìn)，法律更新速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及問題出現(xiàn)的速度，導(dǎo)致鄰避沖突出現(xiàn)后解決措施沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，解決起來不同的地方難免會出現(xiàn)差別；第三，我國在居委會一級也實(shí)行居民自治的政策。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，“村改居”社區(qū)主要還是沿用以前農(nóng)村社區(qū)熟人社會的傳統(tǒng)，很多問題都是口頭承諾。但是在“村改居”社區(qū)建設(shè)中，因為利益沖突的加劇，這種口頭的承諾有時會失去效力。因此，基于理論和實(shí)踐的需求，在“村改居”社區(qū)鄰避沖突解決問題上，要積極促成鄰避沖突相關(guān)主體的互動及互動后協(xié)議的簽訂。

①李永展：《鄰避癥候群之解析》，《都市與計劃》1997年第1期。

②C.Vlek,G.Keren, “Behavioral Decision Theory and Environmental Risk Management:Assessment and Resolution of Four ‘Survival’ Dilemmas”,ActaPsychological，1992, pp.249～278.

③邱昌泰：《從“鄰避情結(jié)”到“迎避效應(yīng)”——臺灣環(huán)?？?fàn)庍\(yùn)動的問題與出路》，《政治科學(xué)論叢》2001年第10期。

④李永展、何紀(jì)芳：《臺北地方生活圈都市服務(wù)設(shè)施之鄰避效果》，《都市與計劃》1995年第1期。

⑤喬艷潔等：《從公共政策角度探析鄰避效應(yīng)》，《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報》(社會科學(xué)版)2007年第2期。

⑥婁勝華、姜姍姍：《“鄰避運(yùn)動”在澳門的興起及其治理——以美沙酮服務(wù)站選址爭議為個案》，《中國行政管理》2012年第4期。

⑦Rabe,Beyond NIMBY,HazardousWasteSitinginCanadaandtheUnitedStates, Washington , D. C. Brookings, 1994.

〔責(zé)任編輯：范旭斌〕

*本文系國家社科基金項目“基層政府創(chuàng)新社會管理與維護(hù)社會穩(wěn)定互動機(jī)制研究”(項目號：12BZZ046)的階段性成果。

儲誠，1982年生，中國人民解放軍陸軍軍官學(xué)院軍隊管理和人文系助教；潘金珠，1987年生，山東政法學(xué)院政治與行政管理系助教；夏美武，1968年生，銅陵學(xué)院思政部教授，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。