□林鴻

促進(jìn)出租汽車行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的政策實(shí)踐

□林鴻

出租汽車；穩(wěn)定發(fā)展；風(fēng)險(xiǎn)識別；風(fēng)險(xiǎn)評估；對策；寧波市

出租汽車行業(yè)不僅是城市交通體系的重要組成部分，也是事關(guān)群眾日常出行的民生行業(yè)。自20世紀(jì)90年代以來，我國出租汽車行業(yè)呈現(xiàn)出高速增長的局面，但由于行業(yè)經(jīng)營管理體制未能有效理順，一些地方產(chǎn)生了營運(yùn)權(quán)到期處置無明確規(guī)定、分散個(gè)體經(jīng)營增加監(jiān)管難等問題。這些問題若不能盡快研究解決，不僅會(huì)阻礙出租汽車行業(yè)自身的健康發(fā)展，也將對整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定會(huì)帶來一定的影響。

一、維護(hù)出租汽車行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的必要性

1.保障城市生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)的要求

出租汽車作為城市交通的重要組成部分，是一個(gè)城市的窗口，其服務(wù)質(zhì)量直接體現(xiàn)一個(gè)城市的文明程度。但該行業(yè)又非常敏感，存在較多的不穩(wěn)定因素，社會(huì)影響較大。近幾年，一些地方發(fā)生了一些出租汽車群體性事件，這既影響了城市生活的正常運(yùn)行，也不利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，在國內(nèi)外環(huán)境相對復(fù)雜的背景下，要確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧健康發(fā)展，就必須要堅(jiān)決維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定局面。

2.促進(jìn)行業(yè)科學(xué)發(fā)展的要求

當(dāng)前，我國出租汽車行業(yè)總體發(fā)展速度較快，一些突出的矛盾得到了不同程度的解決，不穩(wěn)定因素正逐步消除。但是，由于多方面因素的影響，行業(yè)規(guī)范化、集約化進(jìn)程仍然存在體制機(jī)制方面因素的制約，只有實(shí)施有針對性的深度調(diào)整，才能推進(jìn)行業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。由于改革勢必會(huì)觸及部分群體的既得利益，因此，必須在深入調(diào)查評估的基礎(chǔ)上，采取有針對性的措施，才能解決存在的問題，避免群體性事件的發(fā)生，維持行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

二、對影響寧波市出租汽車行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展問題的分析

截止2013年底，寧波市共有出租汽車6360輛，從業(yè)人員1.5萬余人，年均客運(yùn)量達(dá)2.2億人·次，承擔(dān)了約3.5%的公眾出行比例，運(yùn)營里程達(dá)8.9億公里，年?duì)I運(yùn)收入20億元。其中，寧波市區(qū)2013年總運(yùn)營服務(wù)7044萬車·次，載客量1.1億人·次，營運(yùn)里程6億公里。經(jīng)過多年的發(fā)展和規(guī)范，寧波市出租汽車行業(yè)總體向好，初步形成了與城市化水平相適應(yīng)、基本滿足居民特殊出行需要的服務(wù)體系。但是，由于原《寧波市出租汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）對于營運(yùn)權(quán)到期處置、個(gè)體車能否繼續(xù)存在等問題沒有明確規(guī)定，已經(jīng)影響了行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，亟需通過立法進(jìn)行明確，為此，寧波市在2011年底全面啟動(dòng)《條例》修訂程序。為確保行業(yè)穩(wěn)定，寧波市專題開展了《條例》修訂穩(wěn)定信訪評估，全面梳理了存在的問題。

1.營運(yùn)權(quán)到期處置問題

原《條例》規(guī)定經(jīng)營者擁有15年的有償營運(yùn)期限，但并未明確規(guī)定營運(yùn)權(quán)使用期滿后如何處理。這一現(xiàn)象讓大部分的經(jīng)營者存在自動(dòng)續(xù)期的預(yù)期心理，認(rèn)為理所當(dāng)然地要繼續(xù)享有該權(quán)利。營運(yùn)權(quán)到期后該如何處置？能否延期？是否有償使用？期限多長？成為行業(yè)管理中最為關(guān)鍵的問題。若處置不當(dāng)，將嚴(yán)重行業(yè)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

2.個(gè)體經(jīng)營監(jiān)管難問題

由于出租汽車駕駛員素質(zhì)參差不齊、自律意識不強(qiáng)，在個(gè)體經(jīng)營情況下，難以實(shí)現(xiàn)有效的行業(yè)監(jiān)管，優(yōu)質(zhì)規(guī)范服務(wù)得不到保障。此外，個(gè)體經(jīng)營容易產(chǎn)生以依靠營運(yùn)權(quán)取得收益的食利階層，從而加重實(shí)際從事營運(yùn)的駕駛員的負(fù)擔(dān)。營運(yùn)權(quán)到期后，個(gè)體經(jīng)營能否繼續(xù)存在成為立法的一項(xiàng)重要抉擇。

3.車輛與駕駛員的準(zhǔn)入問題

原《條例》對于出租汽車的準(zhǔn)入沒有進(jìn)行具體規(guī)定，尤其是車型的選擇缺乏統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，安全、排量、環(huán)保和配置等標(biāo)準(zhǔn)均缺乏相應(yīng)規(guī)定。同時(shí)，駕駛員準(zhǔn)入門檻過低也影響了服務(wù)質(zhì)量的提升。因此，必須對出租汽車車輛和駕駛員的準(zhǔn)入進(jìn)行細(xì)化和明確。

4.市場退出機(jī)制問題

原《條例》對出租汽車企業(yè)、駕駛員的退出沒有明確規(guī)定。即使企業(yè)存在嚴(yán)重的安全問題，或者駕駛員存在拒載、途中甩客等嚴(yán)重違章行為，仍無法使其退出。因此，建立一套科學(xué)的服務(wù)質(zhì)量考評制度，已成為行業(yè)發(fā)展亟待解決的問題，但如何合理設(shè)置考核方法、考核指標(biāo)及考核懲罰措施則有待于深入調(diào)查研究。

三、影響行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)識別與對策

1.影響行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)識別

根據(jù)《條例》修訂需要，結(jié)合寧波市出租汽車行業(yè)的實(shí)際情況，主要存在4個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，即營運(yùn)權(quán)到期處置、取消個(gè)體經(jīng)營、車輛和駕駛員準(zhǔn)入，以及建立以服務(wù)質(zhì)量考核為核心的退出機(jī)制等問題。只有有效處理好這4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，才能確?！稐l例》修訂始終處于風(fēng)險(xiǎn)可控、操作可行、管理有效的狀態(tài)。為了確保民意的廣泛性、普遍性和真實(shí)性，針對4個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，寧波市出租汽車管理部門通過實(shí)地調(diào)研、問卷調(diào)查、座談會(huì)、專家論證會(huì)和聽證會(huì)等方式，廣泛征求出租汽車協(xié)會(huì)、經(jīng)營企業(yè)、個(gè)體車主、從業(yè)人員、基層行業(yè)管理干部、人大代表、政協(xié)委員等群體的意見建議。在深入細(xì)致的調(diào)查評估基礎(chǔ)上，分別確定風(fēng)險(xiǎn)等級，提出對策措施。

（1）營運(yùn)權(quán)到期處置問題。目前，國內(nèi)各城市有3種處置方式：一是到期后根據(jù)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核，決定是否延續(xù)，如深圳、武漢等的做法效果較好；二是到期后取消收回（如鄭州、蘭州等城市），這種做法容易引起業(yè)內(nèi)較大反彈，最后仍回到以服務(wù)質(zhì)量考核決定是否延續(xù)；三是到期后無條件延續(xù)?？梢?，營運(yùn)權(quán)到期后如不能妥善處置會(huì)引發(fā)不穩(wěn)定因素。對營運(yùn)權(quán)到期處置，包括車主在內(nèi)的所有被調(diào)查者的意見是：根據(jù)服務(wù)質(zhì)量延續(xù)的占61.49%，無條件延續(xù)的占25.20%，收回重投的占13.31%。可見，對營運(yùn)權(quán)到期后的處置方式，大部分經(jīng)營者及社會(huì)公眾基本認(rèn)可根據(jù)服務(wù)質(zhì)量有條件延續(xù)的方式，而到期后直接收回則風(fēng)險(xiǎn)較大。

（2）個(gè)體經(jīng)營問題。截止2011年底，寧波市區(qū)共有個(gè)體出租汽車1210輛，約占市區(qū)車輛的三成，個(gè)體從業(yè)者甚眾是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。為提升行業(yè)整體服務(wù)水平，推行規(guī)?；?jīng)營和公司化管理是一個(gè)有效途徑。但若直接取消個(gè)體經(jīng)營，意味著廣大個(gè)體經(jīng)營者以出租汽車經(jīng)營為基礎(chǔ)的生計(jì)的消亡，直接影響其重大利益，會(huì)引發(fā)強(qiáng)烈反對。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，約三成的被調(diào)查者都反對取消個(gè)體經(jīng)營方式，從比例看，持反對意見的基本就是個(gè)體經(jīng)營者。因此，取消個(gè)體經(jīng)營不宜一刀切，應(yīng)逐步引導(dǎo)、循序漸進(jìn)。

（3）車輛、駕駛員準(zhǔn)入問題。出租汽車作為一個(gè)城市的窗口，其車輛外觀、舒適性、安全性、車內(nèi)環(huán)境等應(yīng)當(dāng)符合一定的要求。原《條例》對車輛的準(zhǔn)入限制主要集中在排量上。調(diào)查結(jié)果顯示，包括車主及其他人員，支持排量準(zhǔn)入限制的占31%，支持不限制的占61%，但都不支持將車輛排量限制為1.8升；對車輛其他方面的準(zhǔn)入限制的意見分別是：節(jié)能環(huán)保（55.63%）、安全（46.59%）、舒適（37.56%）、美觀（15.53%）、動(dòng)力（8.56%），無意見的占24.56%。但是，車輛綜合性能的改善一般與動(dòng)力正相關(guān)，綜合性能提高勢必要求增加排量，若直接限制車輛動(dòng)力會(huì)遇到較大阻力。因此，可在綜合考慮控制油耗成本的前提下，通過適當(dāng)提高舒適性等其他條件來實(shí)現(xiàn)車輛硬件水平的提高。關(guān)于駕駛員準(zhǔn)入的問題，由于行業(yè)特性和提升服務(wù)的需要，除了在駕駛技能、營運(yùn)服務(wù)等方面的限制外，還涉及身體素質(zhì)、儀容儀表、人際溝通等方面要求。原《條例》要求在本市長期居住和從業(yè)兩年以上。對于駕駛員是否應(yīng)該設(shè)定一些準(zhǔn)入條件，被調(diào)查者的意見分別是：安全駕駛（85.26%）、身體健康（60.38%）、懂寧波話（41.68%）、年紀(jì)輕（22.03%）、儀表好（22.03%）。因此，宜采取“老人老辦法，新人新規(guī)定”的做法，對已經(jīng)取得資格的加強(qiáng)教育和管理，對新申請資格的嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，既可保障現(xiàn)有駕駛員群體的利益，降低其反對率，又可在人員新進(jìn)時(shí)避免引發(fā)較多的矛盾。

（4）建立以服務(wù)質(zhì)量考核為核心的退出機(jī)制問題。原《條例》對服務(wù)質(zhì)量考核及結(jié)果的運(yùn)用沒有相應(yīng)的規(guī)定。調(diào)查結(jié)果顯示：根據(jù)車主意見，對駕駛員考核不合格的應(yīng)重新培訓(xùn)（占75.59%），對經(jīng)營企業(yè)考核不合格的應(yīng)限期整改（占70.08%）；所有被調(diào)查者的意見傾向也和車主高度一致，對考核不合格的駕駛員要重新培訓(xùn)（占75.59%），對考核不合格的企業(yè)要限期整改（占69.41%）。被調(diào)查者大都認(rèn)為對考核不合格的企業(yè)或駕駛員應(yīng)該采取一定的處置措施，已經(jīng)比較認(rèn)可服務(wù)質(zhì)量考核方式和考核結(jié)果的有效運(yùn)用。問題的關(guān)鍵在于考核指標(biāo)設(shè)計(jì)是否科學(xué)、合理，考核執(zhí)行是否公開、公正和透明。因此，建立以服務(wù)質(zhì)量考核為核心的退出機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)不大，但在考核過程中需注意公平問題，否則會(huì)引發(fā)行業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

2.化解風(fēng)險(xiǎn)的對策

（1）關(guān)于營運(yùn)權(quán)到期處置問題。營運(yùn)權(quán)到期終止面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，但無條件延續(xù)又有違公平原則，考慮通過以下措施降低風(fēng)險(xiǎn)：一是將服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果作為行政許可的重要參考內(nèi)容，實(shí)施有條件的許可；二是做好政策的宣傳和輿論引導(dǎo)，穩(wěn)定經(jīng)營者的心緒；三是加強(qiáng)引導(dǎo)，通過宣傳告知營運(yùn)權(quán)高價(jià)炒賣的風(fēng)險(xiǎn)；四是及時(shí)了解行業(yè)動(dòng)態(tài)和從業(yè)者思想動(dòng)態(tài)。

（2）關(guān)于取消個(gè)體經(jīng)營問題。暫緩取消出租汽車個(gè)體經(jīng)營方式，逐步引導(dǎo)市場主體向規(guī)?；?、公司化管理邁進(jìn)，采取3方面的措施：一是提高營運(yùn)權(quán)許可的條件，投放新運(yùn)力時(shí)只面向上規(guī)模的公司投放，逐步降低個(gè)體經(jīng)營者比例；二是鼓勵(lì)通過經(jīng)營者兼并、重組、收購等方式，或者個(gè)體經(jīng)營者自我組建規(guī)?；黧w，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營；三是政府出臺相應(yīng)的稅收優(yōu)惠、工商注冊、財(cái)政補(bǔ)貼等政策，鼓勵(lì)個(gè)體經(jīng)營者聯(lián)合組建公司。

（3）車輛、駕駛員準(zhǔn)入問題。制定車輛準(zhǔn)入的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確定多種車型，形成科學(xué)、合理的車輛目錄；在節(jié)能減排方面，鼓勵(lì)新能源車輛進(jìn)入市場；在安全、節(jié)能、環(huán)保的前提下，允許經(jīng)營者自主選擇合適的車型；通過服務(wù)質(zhì)量考核，鼓勵(lì)提前報(bào)廢、更新車輛，提高車輛等級。在人員準(zhǔn)入方面：加強(qiáng)崗前和在崗培訓(xùn)，嚴(yán)格把關(guān)；通過行業(yè)協(xié)會(huì)建立駕駛員培訓(xùn)中心，儲(chǔ)備一定數(shù)量的駕駛員，緩解人員短缺現(xiàn)狀；建立駕駛員黑名單，淘汰服務(wù)質(zhì)量差、素質(zhì)低的駕駛員。

（4）關(guān)于建立以服務(wù)質(zhì)量考核為核心的退出機(jī)制問題。關(guān)于出租汽車服務(wù)質(zhì)量考核，深圳市將考核體系上升為地方性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這具有一定的借鑒意義。建立以服務(wù)質(zhì)量考核為標(biāo)準(zhǔn)的出租汽車市場退出機(jī)制，應(yīng)堅(jiān)持“內(nèi)容公開、過程公平、結(jié)果公正”的原則，取得從業(yè)者的信服和支持；加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，在行業(yè)內(nèi)形成以服務(wù)質(zhì)量考核要求為工作核心的風(fēng)向標(biāo)；由利益獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)行考核，確?？己说莫?dú)立和公正；完善出租汽車服務(wù)質(zhì)量考核體系，將其建設(shè)成為地方性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提升考核工作的地位和效力。

四、寧波市出租汽車改革維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)評估的啟示

寧波市新修訂的《條例》于2013年1月1日起施行，取得了良好的效果?！稐l例》明確規(guī)定，對于出租汽車營運(yùn)權(quán)到期處置，原經(jīng)營者可以提出繼續(xù)經(jīng)營申請，符合經(jīng)營許可條件且服務(wù)質(zhì)量考評合格的，可以取得營運(yùn)權(quán)；禁止?fàn)I運(yùn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；允許個(gè)體經(jīng)營方式繼續(xù)存在，市和縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)政策鼓勵(lì)現(xiàn)有的出租汽車企業(yè)兼并或者管理個(gè)體經(jīng)營者，鼓勵(lì)出租汽車經(jīng)營者依法組建公司；確立了出租汽車經(jīng)營服務(wù)質(zhì)量考評制度，并將考評結(jié)果作為經(jīng)營者、駕駛員退出的法定依據(jù)。此外，還確立了出租汽車車輛準(zhǔn)入在安全舒適、節(jié)能環(huán)保等綜合性能方面的要求。這些規(guī)定的出臺，有力地保障了2013年寧波市出租汽車營運(yùn)權(quán)到期處置、個(gè)體車公司化改造、車輛更新等工作的有效實(shí)施，在切實(shí)維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定的前提下，推動(dòng)了行業(yè)健康、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展?？偨Y(jié)寧波市出租汽車改革維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)評估工作，可以得出4點(diǎn)啟示。

1.改革前進(jìn)行深入的調(diào)查研究

凡是直接關(guān)系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定問題的重大決策事項(xiàng)，在制定出臺、組織實(shí)施或?qū)徟鷮徍饲?，必須?jiān)持“應(yīng)評必評、一件一評”。政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告與討論稿同步審議，前期項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告與工可報(bào)告同步編制，擬開工項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告與開工計(jì)劃同步提交。堅(jiān)持“三不”制度，即政策法規(guī)無評估不審議，重大項(xiàng)目無評估不開工，改革措施無評估不出臺。

2.引入第三方進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估

在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，要圍繞行業(yè)特點(diǎn)，借力專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，深入細(xì)致排查易發(fā)生不穩(wěn)定因素的重要領(lǐng)域、重點(diǎn)部位，深入研究分析產(chǎn)生原因，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。針對評估項(xiàng)目，在重大事項(xiàng)決策前，廣泛征集民意、集中民智、凝聚民心，不斷優(yōu)化決策方案，有針對性地提出化解對策。

3.提前制定預(yù)案應(yīng)對突發(fā)性事件

雖然評估報(bào)告提出的措施已在很大程度上降低了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，但針對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定事件，仍需制定評估處置化解預(yù)案。一旦出現(xiàn)停運(yùn)事件，增開公交線路、加密班次、延長營運(yùn)時(shí)間，確保群眾出行不受影響；組織私家車志愿者，到機(jī)場、火車站等重要部位免費(fèi)接送；必要時(shí)實(shí)行公交車免費(fèi)。同時(shí)，約談、警告停運(yùn)企業(yè)和經(jīng)營者，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，在綜合服務(wù)質(zhì)量考評、資源配置等環(huán)節(jié)嚴(yán)肅處理。

4.充分利用各類媒體，確保宣傳到位

當(dāng)前，輿論媒體多樣，資訊傳播快速，在第一時(shí)間通過電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行宣傳報(bào)道，加強(qiáng)輿論導(dǎo)向，能有效地使相關(guān)重要政策、措施家喻戶曉，營造良好的社會(huì)輿論環(huán)境，創(chuàng)造社會(huì)解、理解、諒解的環(huán)境。同時(shí)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、企業(yè)負(fù)責(zé)的維穩(wěn)聯(lián)動(dòng)制度，切實(shí)落實(shí)企業(yè)的主體責(zé)任，加強(qiáng)政府與企業(yè)的溝通，把矛盾解決在基層，消除在萌芽狀態(tài)。

（作者單位：浙江省寧波市城市客運(yùn)管理局）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.004