□邱曼麗

完善公路行政執(zhí)法體制的思考

□邱曼麗

公路運(yùn)輸；行政執(zhí)法；權(quán)責(zé)統(tǒng)一；機(jī)構(gòu)設(shè)置；職能分配；人員編制；經(jīng)費(fèi)保障

一、問(wèn)題的提出

2013年11月14日，河南省永城市一輛大貨車相繼被當(dāng)?shù)剡\(yùn)政、路政部門罰款，必須出示月票（每月給路政3000元）和年票（每年給運(yùn)政3000元）才放行，當(dāng)事女車主劉溫麗再三求情無(wú)果，當(dāng)場(chǎng)服劇毒農(nóng)藥自殺。2014年1月3日，河南省交通運(yùn)輸工作會(huì)議通報(bào)了處理結(jié)果：永城市公路局流動(dòng)治超大隊(duì)7名執(zhí)法人員移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任；對(duì)永城市政府及交通系統(tǒng)16名相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人分別給予撤職、降級(jí)、記過(guò)等處分。這一事件表面上看是“公路三亂”（公路亂收費(fèi)、亂罰款、亂設(shè)卡）問(wèn)題，實(shí)質(zhì)暴露的是公路運(yùn)輸管理體制存在一些問(wèn)題。十八屆三中全會(huì)明確提出，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，這為解決這一類問(wèn)題指明了方向。

二、公路執(zhí)法體制現(xiàn)狀

目前，公路執(zhí)法主體較多，存在多頭執(zhí)法、權(quán)責(zé)交叉等問(wèn)題，其主要現(xiàn)狀和特點(diǎn)如下。

1.“四龍”治超，職能交叉卻于法有據(jù)

在治超領(lǐng)域，有4個(gè)部門都可以直接處罰貨車超載，其中，公路局負(fù)責(zé)路政管理（路政），運(yùn)輸管理局負(fù)責(zé)運(yùn)政管理（運(yùn)政），這兩部分都從屬于交通運(yùn)輸部門；城市管理行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)道路市政管理（城管）從屬于建設(shè)部門；交通管理局負(fù)責(zé)交通管理（交警）從屬于公安部門。各部門行使權(quán)力的情況如下。

（1）路政。主要職責(zé)是保護(hù)公路、公路用地及公路附屬設(shè)施（路產(chǎn)）。主要執(zhí)法依據(jù)是《公路法》第50條，《公路安全保護(hù)條例》33條。處罰標(biāo)準(zhǔn)為3萬(wàn)元以下；其他處罰為責(zé)令停止違法行為（《公路安全保護(hù)條例》第64條）。

（2）運(yùn)政。主要職責(zé)是道路運(yùn)輸管理。主要執(zhí)法依據(jù)是《道路運(yùn)輸條例》第7條。處罰標(biāo)準(zhǔn)為2萬(wàn)元以下；其他處罰為責(zé)令限期改正（《道路運(yùn)輸條例》第71條）。

（3）交警。主要職責(zé)是交通管理，包括交通指揮、維護(hù)公路交通治安秩序等。主要執(zhí)法依據(jù)《道路交通安全法》，處罰標(biāo)準(zhǔn)為200～2000元。其他處罰為扣留至違法消除（《道路交通安全法》第92條）。

（4）城管。主要職責(zé)是城市道路管理。主要執(zhí)法依據(jù)是《城市道路條例》27條）。處罰標(biāo)準(zhǔn)為2萬(wàn)元以下；其他處罰為責(zé)令限期改正（《城市道路條例》42條）。

可見(jiàn)，這4個(gè)部門管理超載均于法有據(jù)。路政負(fù)責(zé)公路保護(hù)；城管管理城市道路；運(yùn)政管理交通運(yùn)輸，雖然不能直接對(duì)超載罰款，但鑒于超載貨車基本都有改裝，可以對(duì)貨車改裝罰款，所以運(yùn)政也能對(duì)超載罰款；交警負(fù)責(zé)交通管理。這意味著，一個(gè)違法行為會(huì)同時(shí)面臨道路管理、運(yùn)輸管理、交通管理多個(gè)部門重復(fù)罰款的窘境。

2.“罰款常態(tài)化”催生“超載常態(tài)化”

我國(guó)公路交通安全等方面的法律法規(guī)對(duì)車輛超載有明確的處罰規(guī)定。交通運(yùn)輸部、公安部等部委聯(lián)合執(zhí)法，治理超載的行動(dòng)次數(shù)也較多，各地出臺(tái)的相關(guān)治理文件也很多。但超載問(wèn)題卻久治不愈，貨運(yùn)領(lǐng)域幾乎“無(wú)車不超”。如此強(qiáng)大的投入，監(jiān)管力度卻甚微，癥結(jié)到底何在？筆者認(rèn)為，主要有如下原因：只罰款，不卸載。早在2004年，中央7部委就聯(lián)合發(fā)布《在全國(guó)開(kāi)展車輛超限超載治理工作的實(shí)施方案》，要求各級(jí)交通、公安部門在治理超限超載工作中“堅(jiān)持卸載、避免重復(fù)處罰”、“必須堅(jiān)持卸載與處罰相結(jié)合”。2006年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)車輛超限超載治理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），明確要求各地各有關(guān)部門要對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管車型和重點(diǎn)地區(qū)逐步加大卸載和處罰力度。涉及治超的禁止性條款都有停止違法行為的規(guī)定，車輛沒(méi)有卸載消除違章行為的不準(zhǔn)放行。但在實(shí)際中，執(zhí)法部門只罰款不卸載現(xiàn)象很突出。違章行為被執(zhí)法人員查處后，交完罰款就可以一走了之，并沒(méi)有被嚴(yán)格要求卸載或改回原形。重罰款輕制止，既為重復(fù)罰款創(chuàng)造了條件，又助長(zhǎng)了運(yùn)輸者的超載行為，導(dǎo)致“治超”越治越超。

3.創(chuàng)收式罰款，催生罰款亂相

罰款是治超的一種手段，還有說(shuō)服教育等手段，目的就是要根治超載行為，保護(hù)社會(huì)秩序的安全有序，保護(hù)公路的路產(chǎn)路權(quán)，但在實(shí)踐中出現(xiàn)了手段與目的本末倒置的情況。有的地方罰款已成為執(zhí)法的目的，至于超載是否得到治理不再是關(guān)注的重點(diǎn)。罰款按目的區(qū)分為3種：第一種是以罰代管，把罰款作為管理手段；第二種是罰款經(jīng)濟(jì)，靠罰款補(bǔ)貼財(cái)政；第三種是罰款養(yǎng)人，罰款供養(yǎng)執(zhí)法人員。應(yīng)該說(shuō)，上述3種情況在治理超載的執(zhí)法行為中都有體現(xiàn)。

究其原因，根源在于財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障的不足。部門執(zhí)法罰款在一些地方已成為財(cái)政經(jīng)費(fèi)的重要補(bǔ)充和人員經(jīng)費(fèi)。一些執(zhí)法部門的上級(jí)部門會(huì)下達(dá)罰款指標(biāo)，對(duì)于每筆正規(guī)的罰款都會(huì)如實(shí)入賬，并按照一定的程序上繳上級(jí)財(cái)政部門，部分罰金會(huì)按照一定比例返還給本部門，對(duì)于返還的罰金，除了用于日常道路維護(hù)外，大多用于單位創(chuàng)收和相關(guān)福利。甚至一些部門在罰款時(shí)開(kāi)具內(nèi)部收據(jù)，罰金就會(huì)悉數(shù)被單位據(jù)為己有。在利益的驅(qū)動(dòng)下，有的公路執(zhí)法部門以罰創(chuàng)收，變相縱容了違法行為，一些執(zhí)法部門不但沒(méi)有有效地治超手段，還不斷“創(chuàng)新”罰款形式，使罰款成為長(zhǎng)效的創(chuàng)收機(jī)制。這一機(jī)制的運(yùn)行軌跡大體是辦罰款不卸載以“放水養(yǎng)魚”，創(chuàng)設(shè)各種理由重復(fù)罰款，罰款形式多樣易于操作，成為穩(wěn)定的收入源。如在女車主喝農(nóng)藥事件中的“套餐包月包季式”罰款具有很大的代表性。本案中貨車車主向永城市運(yùn)政、路政執(zhí)法部門事先繳納的超限罰款的費(fèi)用，分為年票、月票兩種。年票是向當(dāng)?shù)剡\(yùn)政執(zhí)法部門繳納，一年繳一次，每輛車每年交3000元。繳款之后就可以超載行駛，一年之內(nèi)不用再交罰款。月票則是向當(dāng)?shù)芈氛?zhí)法部門繳納的費(fèi)用，每月3000元，也是針對(duì)超載的。每月交了罰款月票后是可以超載的，即使遇到查車，運(yùn)政和路政也都驗(yàn)票放行。由此看來(lái)，執(zhí)法部門缺乏遏制超載的動(dòng)力。

4.執(zhí)法人員“粗暴野蠻執(zhí)法”、“隨意執(zhí)法”，激化雙方矛盾

在這一事件中，相對(duì)人既要交罰款，又要交年票和月票，這是“潛規(guī)則”的失效。要在潛規(guī)則中尋求公理、誠(chéng)信，難免天真。因?yàn)闈撘?guī)則本身就是踐踏法治的隨意執(zhí)法，根本無(wú)法保持執(zhí)法部門與車主之間的利益平衡。而執(zhí)法人員將司機(jī)強(qiáng)行拽下，置喝藥的女車主生死于不顧的粗暴行徑，進(jìn)一步激化了執(zhí)法者與相對(duì)人的矛盾。

上述事件說(shuō)明，執(zhí)法權(quán)已成為某些部門謀利的手段，只要逐利沖動(dòng)不止，超載就不會(huì)得到有效的治理，甚至?xí)萦遥萑搿霸搅P越超，越超越罰”的惡性循環(huán)。據(jù)騰訊網(wǎng)騰訊評(píng)論專欄對(duì)“誰(shuí)對(duì)貨車超載負(fù)大責(zé)任”的調(diào)查，有5%（11665人）的人認(rèn)為應(yīng)由貨車車主負(fù)責(zé)；有95%（203909人）的人認(rèn)為應(yīng)由執(zhí)法部門的人對(duì)貨車超載問(wèn)題負(fù)更大的責(zé)任。而問(wèn)題并不限于超載本身，而是這種行徑引起的邊際效應(yīng)。一方面使執(zhí)法部門權(quán)威性得到質(zhì)疑；另一方面，使危害道路公共安全的隱患得不到治理，還將高物流成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上。

三、現(xiàn)行公路執(zhí)法體制存在的問(wèn)題

1.權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法是執(zhí)法亂相的體制根源

在《公路法》、《道路交通安全法》、《道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)中均對(duì)本部門治理超載作出了規(guī)定，這其中難以避免以法擴(kuò)權(quán)、以法爭(zhēng)利的問(wèn)題，也造成了不同部門的權(quán)責(zé)界限不明，容易出現(xiàn)有利則爭(zhēng)之、無(wú)利則推之、不同主體多頭執(zhí)法等問(wèn)題。執(zhí)法亂相會(huì)讓執(zhí)法相對(duì)人感到為難。執(zhí)法過(guò)程缺少統(tǒng)籌、協(xié)作，既不利于提高管理效能，也不利于樹立良好的執(zhí)法形象，直接損害了相對(duì)人的利益，間接地?fù)p害了其他民眾（如消費(fèi)者）的利益。

2.執(zhí)法人員超編、財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)不足是執(zhí)法亂相的經(jīng)濟(jì)根源

多年來(lái)，我國(guó)一直通過(guò)編制管理來(lái)控制隊(duì)伍數(shù)量，但一些地方政府通過(guò)設(shè)置非在編人員來(lái)規(guī)避這一規(guī)定。超編人員游離于財(cái)政之外，即使嚴(yán)格控制財(cái)政預(yù)算也難以予以有力控制。由于地方財(cái)政資金的不足，劃撥給治超執(zhí)法部門人員的經(jīng)費(fèi)不足以支付其所需的費(fèi)用，需要通過(guò)罰款返還的方式填補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足的空缺，這是“公路三亂”問(wèn)題存在的經(jīng)濟(jì)根源。

3.執(zhí)法人員素質(zhì)不高是執(zhí)法亂相的主體根源

一些地方治超隊(duì)伍的人員素質(zhì)亟待提高。在現(xiàn)有人員中，除少數(shù)受過(guò)正規(guī)的法律教育外，多數(shù)執(zhí)法人員沒(méi)有受到系統(tǒng)的法律教育，僅僅經(jīng)過(guò)短期培訓(xùn)、甚至沒(méi)有經(jīng)過(guò)培訓(xùn)就直接上路執(zhí)法。有的人對(duì)執(zhí)法理念、法律知識(shí)、執(zhí)法實(shí)踐缺少全面系統(tǒng)的理解和認(rèn)識(shí)，以言代法、以權(quán)壓法引發(fā)的執(zhí)法權(quán)力化，以情代法、徇私違法引發(fā)的執(zhí)法感情化，以錢買法、貪贓賣法引發(fā)的執(zhí)法商品化，局部利益至上、法律唯我所用引發(fā)的執(zhí)法實(shí)用化，恃權(quán)自傲、漠視公民權(quán)利引發(fā)的執(zhí)法隨意化都不同程序的存在。而上述現(xiàn)象正是產(chǎn)生“暴力執(zhí)法”、“隨意執(zhí)法”、“釣魚執(zhí)法”、“趨利執(zhí)法”、“暗中執(zhí)法”的主體根源。

4.法律規(guī)定不完善，有些條款過(guò)于籠統(tǒng)是執(zhí)法亂相的制度根源

（1）自由裁量權(quán)過(guò)大。在相關(guān)的法規(guī)中，賦予執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)很大。在如此大的執(zhí)法空間中，如果不能有效地控制自由裁量權(quán)，就會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法亂相。在女車主喝農(nóng)藥的事件中，所暴露的“年票”、“月票”就是自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)。在實(shí)踐中，也不乏一些單位、一些人為便于執(zhí)行降低法律規(guī)定的罰款底線的行為，以及“討價(jià)式”罰款和“打折式”執(zhí)法的亂相。

（2）超載的責(zé)任追究規(guī)定不明。從官方近期公布的處理結(jié)果來(lái)看，有7人移送司法，其他相關(guān)人員受到了不同程度的黨紀(jì)、政紀(jì)處分，這一事件的處理不可謂不嚴(yán)格。但要治理亂罰款這一“怪胎”，一事一議對(duì)于根治這一頑疾是杯水車薪。原因在于這次責(zé)任的追究具有偶然性，如果女車主不喝農(nóng)藥，如果媒體沒(méi)有曝光，恐怕這些受到處理的人員還照罰不誤，甚至?xí)驗(yàn)槌~完成上級(jí)的罰款指標(biāo)而進(jìn)爵升官。這反映出目前對(duì)于規(guī)范治超缺少常態(tài)化的責(zé)任追究機(jī)制。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于相對(duì)人的超載行為，法律有禁止性的條款，但對(duì)于執(zhí)法人員濫用職權(quán)法律的規(guī)定規(guī)定卻比較原則，如《公路法》第86條。

另外，對(duì)于治超執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任在立法上還沒(méi)有明確。如果在管轄的領(lǐng)域沒(méi)有實(shí)現(xiàn)治超的治理，法律應(yīng)明確執(zhí)法部門的主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)怎樣的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。責(zé)任的威懾對(duì)于有效地治理超載會(huì)起到很大的推動(dòng)作用。

三、完善公路行政執(zhí)法體制的建議

十八屆三中全會(huì)明確提出，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

1.建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的公路行政執(zhí)法體制

要不斷推進(jìn)執(zhí)法體制改革，立足于機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分配、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障4個(gè)方面，著力解決機(jī)構(gòu)整合、職能集中、人員編制合理、經(jīng)費(fèi)保障到位的問(wèn)題。

（1）機(jī)構(gòu)整合。目前4個(gè)執(zhí)法部門，分別涉及公路局負(fù)責(zé)路政管理（路政），運(yùn)輸管理局負(fù)責(zé)運(yùn)政管理（運(yùn)政），這兩部分都從屬于交通運(yùn)輸部門；城市管理行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)的道路市政管理（城管）從屬于建設(shè)部門；交管局負(fù)責(zé)交通管理（交警）從屬于公安部門。城管應(yīng)將其職權(quán)中城市道路管理的職責(zé)納入路政部門，由路政部門統(tǒng)一行使。由于路政與運(yùn)政同屬交通運(yùn)輸部門，建議將二者納入同一管理部門，便于宏觀控制和總體協(xié)調(diào)。經(jīng)過(guò)整合，形成兩支執(zhí)法力量，即一支負(fù)責(zé)路的安全及運(yùn)輸秩序；而另一支是交警，負(fù)責(zé)交通管理。

（2）實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)。從源頭上清理政出多門的治理超載的處罰權(quán)，進(jìn)行集中和整合，分別由機(jī)構(gòu)整合而后的交通運(yùn)輸和交警部門來(lái)承擔(dān)。而由于超載也是影響交通安全的重要因素，建議對(duì)于職能交叉的部分職權(quán)通過(guò)綜合性執(zhí)法予以解決，即通過(guò)建立協(xié)同機(jī)構(gòu)，對(duì)路上超載行為進(jìn)行全面的治理；或者將該職責(zé)直接劃歸交通運(yùn)輸部門管理，交警只負(fù)責(zé)由其他因素引發(fā)的交通管理事項(xiàng)。

（3）科學(xué)合理的核定人員編制。目前，治超隊(duì)伍編外人員人數(shù)較多，存在超編問(wèn)題。根據(jù)交通運(yùn)輸部規(guī)定，一個(gè)治超站的人員編制為45人。永城市路政執(zhí)法人員數(shù)量進(jìn)行核實(shí)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)。當(dāng)?shù)芈氛箨?duì)的人數(shù)至少是核定編制數(shù)字的兩倍多。不在編制內(nèi)的人員，就要靠罰款來(lái)供養(yǎng)。為此，要科學(xué)合理地核定人數(shù)、編制核定數(shù)目以能夠有效地維持道路暢通及運(yùn)輸秩序。編外人員應(yīng)另作其他安排，予以分流。

（4）切實(shí)保障執(zhí)法人員的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。路政執(zhí)法作為管理部門，經(jīng)費(fèi)本應(yīng)由政府承擔(dān)。但如當(dāng)?shù)卣块T不撥款或撥款不足，就會(huì)通過(guò)罰款返還機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充，這就在鼓勵(lì)執(zhí)法人員多罰多創(chuàng)收。要讓執(zhí)法部門通過(guò)罰款來(lái)解決經(jīng)費(fèi)、增加政府收入，就會(huì)助長(zhǎng)罰款創(chuàng)收之風(fēng)。所以，必須保障財(cái)政經(jīng)費(fèi)，罰款全部上繳國(guó)庫(kù)，不予返還給執(zhí)法部門。割斷罰款背后的利益鏈條，才是根本之策。

2.提高執(zhí)法人員素質(zhì)，增強(qiáng)法治意識(shí)

執(zhí)法人員是執(zhí)法的主體，執(zhí)法人員的素質(zhì)對(duì)執(zhí)法的效果有著直接的影響。提高執(zhí)法人員素質(zhì)的重點(diǎn)是增強(qiáng)法治意識(shí)，主要應(yīng)從以下3個(gè)方面著手：一是進(jìn)行法治理念教育，深入把握“執(zhí)法為民”理念中“以人為本”、“保障人權(quán)”“文明執(zhí)法”的內(nèi)涵。二是全面系統(tǒng)地進(jìn)行法律知識(shí)的培訓(xùn)，培訓(xùn)合格者才能獲得上崗資格；同時(shí)，使培訓(xùn)常態(tài)化，定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行法律培訓(xùn)，使其熟諳現(xiàn)行法律體系。三是進(jìn)行執(zhí)法實(shí)踐技能的培訓(xùn)，使每位執(zhí)法者能夠掌握?qǐng)?zhí)法流程，規(guī)范執(zhí)法細(xì)節(jié)，真正做到規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法。

3.完善治超的相關(guān)法律規(guī)定，為規(guī)范執(zhí)法提供法律依據(jù)

三中全會(huì)提出“改革政府延伸性權(quán)力”，這就要從完善立法作為著力點(diǎn)。完善治超的相關(guān)法律規(guī)定，在明確各部門的執(zhí)法權(quán)限、對(duì)罰款等執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制的基礎(chǔ)上，應(yīng)主要完善如下兩個(gè)方面的工作，一是完善授權(quán)條款，主要針對(duì)自由裁量權(quán)過(guò)大的情況，在立法上科學(xué)設(shè)定一個(gè)合理的自由裁量空間，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)的控制，通過(guò)完善程序規(guī)則對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行控制；通過(guò)合理性原則的運(yùn)用，比如，制定自由裁量權(quán)基準(zhǔn)對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行控制；通過(guò)司法程序?qū)ψ杂刹昧繖?quán)進(jìn)行控制。二是完善責(zé)任條款，加大濫用執(zhí)法權(quán)的違法行為的追究責(zé)任，可以考慮將行為責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任并處，以增加監(jiān)督力度。

（作者單位：交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.008