文/劉 磊

未來一段時間，城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要驅(qū)動，也是推進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略。近年來，浙江省海鹽縣基于自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及發(fā)展水平，通過實施“小縣大城”戰(zhàn)略，以解決“人”的城鎮(zhèn)化為突破口，推進就地城鎮(zhèn)化，取得明顯成效。2013年11月，由國務(wù)院農(nóng)綜改辦、中國金融信息中心主辦的解讀“就地城鎮(zhèn)化的海鹽樣本”專題研討會在海鹽舉行。新華社、光明日報等多家主流媒體也對海鹽縣的城鎮(zhèn)化實踐進行了跟蹤報道。

一、就地城鎮(zhèn)化的理論內(nèi)涵和實踐意義

（一）就地城鎮(zhèn)化的理論內(nèi)涵

目前，學(xué)術(shù)界對就地城鎮(zhèn)化進行了許多有益的探討，但尚未有一致的標(biāo)準(zhǔn)。厲以寧（2013）認(rèn)為，中國要走出符合國情的城鎮(zhèn)化道路，采取“老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)”的模式，實現(xiàn)農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”，也就是說農(nóng)民不僅要進入老城區(qū)、新城區(qū)，還要進入以新農(nóng)村為基礎(chǔ)發(fā)展而來的新社區(qū)。只要公共服務(wù)到位了，新農(nóng)村就可以由村的管理變?yōu)樯鐓^(qū)管理模式，這才是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的希望所在。潘海生（2010）則認(rèn)為，所謂“就地城鎮(zhèn)化”就是農(nóng)村人口不向大中城市遷移，而是以中小城鎮(zhèn)為依托，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，發(fā)展社會事業(yè)，提高自身素質(zhì)，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。賴楊恩（2000）認(rèn)為就地城鎮(zhèn)化，即結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)化，主要表現(xiàn)為農(nóng)村通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

可見，無論各方面學(xué)者具體表述有何差異，實質(zhì)內(nèi)容卻無不同?？傊偷爻擎?zhèn)化也就是“家門口的城鎮(zhèn)化”，即農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，就是農(nóng)村人口不向大中城市遷移，而是以中小城鎮(zhèn)為依托，通過增加收入，提高自身素質(zhì)，改變生活方式，過上現(xiàn)代城市生活。也就是說，農(nóng)民進城的實質(zhì)則是農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化、生活方式城市化和思想觀念現(xiàn)代化，而不是簡單的表面化的進城過程。

（二）就地城鎮(zhèn)化的實踐意義

就地城鎮(zhèn)化是推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的一大戰(zhàn)略。通過就業(yè)方式及公共服務(wù)的延伸，不僅推動了城鄉(xiāng)有機融合，同時也化解了異地城鎮(zhèn)化所帶來的一系列社會經(jīng)濟問題。一是有助于節(jié)約土地資源，破解發(fā)展瓶頸。傳統(tǒng)農(nóng)村普遍存在居住分散、宅基地占地面積較大、土地利用率不高等不同程度的土地浪費現(xiàn)象。新農(nóng)村、新社區(qū)建設(shè)通過前期科學(xué)規(guī)劃、集中居住等方式可以節(jié)約大量土地資源。二是有助于改善居住環(huán)境，增加農(nóng)民收入，通過新社區(qū)的建設(shè)促進了農(nóng)民多元就業(yè)，多渠道地增加了農(nóng)民收入。三是有助于激活農(nóng)村要素資源，增強發(fā)展動力。通過賦予農(nóng)村宅基地雙權(quán)雙證，即集體土地使用證及房屋所有權(quán)證，使得農(nóng)民住房獲得了抵押融資資格，從而幫助農(nóng)民通過市場獲得了資產(chǎn)的資本化，增強了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。四是有助于推動集約經(jīng)營，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。在就地城鎮(zhèn)化的過程中，通過統(tǒng)籌居住區(qū)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)布局，有助于促進產(chǎn)業(yè)集約、集聚發(fā)展，有助于推動農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及規(guī)模種植，在一定程度上促進了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型。

二、海鹽縣就地城鎮(zhèn)化的概況與優(yōu)勢分析

（一）海鹽縣就地城鎮(zhèn)化的概況

海鹽的新型城鎮(zhèn)化以“就地城鎮(zhèn)化”作為鮮明的發(fā)展模式和特色，突出了“市民化內(nèi)涵”，以解決“人”的城鎮(zhèn)化為突破口，以就地就近實現(xiàn)就業(yè)和市民化為目標(biāo)，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的基礎(chǔ)上，針對不同人群設(shè)計提供進城和留村的市民化路徑。通過做大做強縣城、做精做全集鎮(zhèn)、做優(yōu)做美農(nóng)村三個層面的發(fā)展，實現(xiàn)了農(nóng)民的就地就業(yè)、就地轉(zhuǎn)移和就地保障，使農(nóng)民職業(yè)化、生活方式城市化。

（二）海鹽縣就地城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢分析

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。目前，海鹽縣的人均GDP無論是在全國還是在浙江省范圍內(nèi)都屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。2013年，全縣人均GDP達到86299元，三次產(chǎn)業(yè)比例為6.5∶57.8∶35.7，農(nóng)業(yè)所占的比重較小，二三產(chǎn)業(yè)近年來一直以較快的速度增長，完全具備了就地就近轉(zhuǎn)移農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的經(jīng)濟基礎(chǔ)與條件。

2.交通區(qū)位優(yōu)勢。海鹽位于滬、杭、蘇、甬四大城市的中心，到四座城市的高速路程時間都在一小時以內(nèi)，全縣境內(nèi)實現(xiàn)了15分鐘上高速，縣內(nèi)各地到縣城的車程在20分鐘以內(nèi)。良好的區(qū)位優(yōu)勢，使全縣農(nóng)民不必生活在大城市也能享受大城市的輻射效應(yīng)，具備了就地城鎮(zhèn)化的空間條件。

3.城鄉(xiāng)均衡優(yōu)勢。近年來城鄉(xiāng)居民收入比一直穩(wěn)定在2∶1左右，城鄉(xiāng)發(fā)展較為均衡。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距不大，文化、教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)均等化水平較高，成為農(nóng)民就地就近實現(xiàn)市民化的基礎(chǔ)。

4.改革先發(fā)優(yōu)勢。海鹽縣開展了以“十改聯(lián)動”為主要內(nèi)容的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點，在城鄉(xiāng)戶籍改革等方面先行先試，進行了很多有益的探索和嘗試。2012年起，開展了以深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為主要內(nèi)容的全國農(nóng)村綜合改革示范試點，為推進農(nóng)民市民化創(chuàng)造了有利的政策氛圍。

5.中歐合作優(yōu)勢。工業(yè)化初期歐洲的城鎮(zhèn)化道路對我們有較大參考價值。2013年，與丹麥松德堡市簽訂了中歐城鎮(zhèn)化合作城市項目意向書，并作為12個簽約城市中唯一的縣級城市參加了中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系論壇，開啟了中歐合作的大門。

6.人口集聚優(yōu)勢。海鹽縣經(jīng)過村莊布局規(guī)劃、布點規(guī)劃及完善，為農(nóng)業(yè)人口市民化轉(zhuǎn)移提供了縣城、新市鎮(zhèn)、農(nóng)村新社區(qū)三個不同層次的選擇。僅2009年以來，向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村新社區(qū)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量就達6.32萬人，占全部農(nóng)業(yè)人口的22.5%。

三、海鹽縣就地城鎮(zhèn)化的實踐總結(jié)

在推進就地城鎮(zhèn)化的具體實踐中，海鹽縣推行行政管理權(quán)限、要素保障機制、財政管理體制等方面的改革，大力借鑒發(fā)達國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，走出了一條嶄新的實踐道路。

（一）就地就近實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)和市民化，努力實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化

通過提高農(nóng)民在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的生存就業(yè)能力、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新能力和綜合競爭實力，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的海鹽樣本的“就地城鎮(zhèn)化”。一是加快推進產(chǎn)城融合。以“兩城兩區(qū)”（濱海新城、中國核電城、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、南北湖風(fēng)景區(qū)）建設(shè)為抓手，努力打造產(chǎn)業(yè)集聚、三產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展的黃金海岸經(jīng)濟帶。二是加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。通過“確權(quán)”“賦能”逐步破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。率先推動了農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)工作，全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革。積極探索了以農(nóng)村宅基地、集體資產(chǎn)股份等農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利為基礎(chǔ)的農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，健全了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，推進了農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)公開交易。三是提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。探索建立面向職業(yè)農(nóng)民的社會保險辦法，建立全覆蓋的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和醫(yī)療救助保障體系，完善了以職工基本養(yǎng)老保險等為核心的社會保險制度，理順了各類保障制度的銜接。通過優(yōu)化資源配置，推進了基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、社區(qū)文化的均衡優(yōu)質(zhì)和諧發(fā)展。

（二）完善農(nóng)村宅基地的取得、使用和退出機制，探索農(nóng)村宅基地制度改革

創(chuàng)新農(nóng)村宅基地管理體制機制，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)的農(nóng)村宅基地管理體系，探索出一條沿海經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)推進農(nóng)村土地制度改革的可行途徑和模式。一是保障農(nóng)村宅基地合理的剛性需求，在堅持節(jié)約集約利用土地的原則上，使保留區(qū)村莊點成為讓人記得住“鄉(xiāng)愁”的地方。盤活農(nóng)村空閑的建設(shè)用地，用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，積極探索了掛鉤節(jié)余指標(biāo)市場化配置機制，并允許在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，擴大增值收益。二是加強對農(nóng)村宅基地的管理，建立了“村級審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批、縣管轉(zhuǎn)用”審批模式，實行了扁平化、屬地化管理模式。另外，鼓勵村集體經(jīng)濟組織結(jié)合本地實際，運用市場競爭機制，采取宅基地有償選位、級差排基的辦法，公平公正地配置有限的宅基地資源。三是盤活農(nóng)村宅基地資源，建立了集體土地收儲制度，成立了縣農(nóng)村宅基地收儲公司，采取置換、獎勵、補助或公寓房安置等方式，協(xié)商收回空閑或多余的宅基地統(tǒng)一利用。

（三）創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，探索多元化可持續(xù)投融資機制

通過深化財政和金融改革，厘清政府與市場的關(guān)系，形成政府宏觀調(diào)控有力的新型投融資體制。一是推進投融資管理機制改革，放寬民間資本準(zhǔn)入條件，鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)和運營。二是提高投資結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的有效性，合理調(diào)整投融資結(jié)構(gòu)、規(guī)模和比例，構(gòu)建投融資渠道多元、結(jié)構(gòu)均衡、產(chǎn)業(yè)布局合理的新格局。三是改進政府投資監(jiān)管，建立了政府投資項目全過程、多層次、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系，建立了責(zé)任追究制度和社會監(jiān)督機制。四是積極推進金融服務(wù)城鎮(zhèn)化發(fā)展。推動發(fā)展小型金融機構(gòu)，鼓勵更多的民營擔(dān)保機構(gòu)開展中小企業(yè)的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，建立財政資金對擔(dān)保機構(gòu)的風(fēng)險補償機制。穩(wěn)步推進政府性投資項目融資方式多樣化，開展股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易融資、債券融資等，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。五是加強政府性投資項目績效管理，建立償債準(zhǔn)備金制度，完善政府債務(wù)長效管理機制，把地方政府債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理。同時，加強融資平臺公司管理，推動融資模式從政府主導(dǎo)向企業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型，大力推進企業(yè)債券發(fā)行工作。另外，嚴(yán)格事前審核把關(guān)、事中控制監(jiān)督、事后檢查評估各個環(huán)節(jié)，推進政府投資項目的健康有序發(fā)展。

（四）借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，以綠色低碳、產(chǎn)城融合為發(fā)展理念

與丹麥松德堡市建立了中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系，積極借鑒歐洲綠色低碳城市的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗。一是圍繞綠色生態(tài)示范城區(qū)、綠色低碳小城鎮(zhèn)、森林城市建設(shè)等主題，創(chuàng)導(dǎo)低碳生活理念，建設(shè)“綠色海鹽”，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和城鄉(xiāng)生活水平。二是加強對歐洲國家先進農(nóng)業(yè)技術(shù)、管理方法、人才資金及其他農(nóng)業(yè)資源的引進，探索發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)，開展生物能源等的綜合循環(huán)利用，促進了城鄉(xiāng)發(fā)展的可持續(xù)性。三是整合旅游資源，打造綠色生態(tài)旅游。通過大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，倡導(dǎo)生態(tài)旅游，深化濱海新城旅游開發(fā)，加速了城鄉(xiāng)融合，使海鹽旅游呈現(xiàn)出水鄉(xiāng)風(fēng)情與濱海特色相融共存的良好局面。

四、海鹽縣就地城鎮(zhèn)化實踐中存在問題及剖析

近年來，海鹽縣就地城鎮(zhèn)化實踐成效顯著，基本實現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)益、就業(yè)方式及公共服務(wù)供給的城鎮(zhèn)化，但在實踐探索中，也同樣存在一些問題亟需破解。

（一）存在概念認(rèn)識誤區(qū)

不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)片面認(rèn)為只要城鎮(zhèn)人口增加了，城鎮(zhèn)化水平就提高了，單純、機械地把城鎮(zhèn)化理解成農(nóng)村人口變成城鎮(zhèn)戶口，甚至有的地方強行圈地，不惜轉(zhuǎn)換農(nóng)民戶口，以達到加快城鎮(zhèn)化的目的。事實上，城鎮(zhèn)化除了表現(xiàn)為人口集聚外，還表現(xiàn)在城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮、基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源的完善、居民生活的質(zhì)量和幸福指數(shù)等方面。

（二）發(fā)展方式過于粗放

一是過于注重外延平面式擴張，忽視內(nèi)涵挖潛，導(dǎo)致建設(shè)用地增長速度遠遠高于農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移速度，不合理利用和浪費土地現(xiàn)象突出。二是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為追求政績，不因地制宜，盲目模仿“克隆”，甚至照搬國內(nèi)外大城市模式搞建設(shè)，忽視挖掘城鎮(zhèn)自身的文化底蘊，造成“千城一面”。三是個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)推進工作急功近利，行政色彩過于濃厚，有些地方片面追求建設(shè)規(guī)模與速度，通過行政區(qū)域調(diào)整、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等途徑追求外延式平面擴張，通過“逼農(nóng)民上樓”來實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

（三）保障措施嚴(yán)重滯后

一方面，地方政府直接經(jīng)營著農(nóng)村土地，并獲得經(jīng)營收入的最大部分，土地雖然是農(nóng)民的“命根子”，但農(nóng)民在土地征用、補償標(biāo)準(zhǔn)等方面并沒有足夠的話語權(quán)。另一方面，舊的戶籍制度的藩籬依然存在，由于戶籍與上學(xué)、就業(yè)、住房及社會保障相聯(lián)系，農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移、向市民轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇艿胶艽笙拗啤?/p>

（四）管理體制相對滯后

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快推進，原有的管理體制顯得力不從心。鎮(zhèn)政府雖為一級政府，但卻缺乏相應(yīng)的管理權(quán)限，作為基層政府所應(yīng)具備的行政許可權(quán)、處罰權(quán)、強制權(quán)等嚴(yán)重缺乏。由于目前條塊分割的體制，小城鎮(zhèn)缺少有效的行政管理手段、經(jīng)濟發(fā)展的審批管理權(quán)、維護穩(wěn)定的行政執(zhí)法權(quán)、加快建設(shè)發(fā)展的要素配置權(quán)、加快空間集聚的政策機制，制約了就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，政府職能常常陷入“該管的事管不了，不該管的事管得太多”的困惑之中。另外，隨著外來務(wù)工人員的增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)編制有限，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會綜合管理職能提出了新的挑戰(zhàn)。

五、完善海鹽縣就地城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路

針對海鹽縣就地城鎮(zhèn)化過程中存在的問題，必須堅持科學(xué)的發(fā)展理念和原則，著力解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵性問題。

（一）堅持以人為本，促進和諧發(fā)展

把以人為本的要求貫穿于推進新型城鎮(zhèn)化的全過程，圍繞提升城鄉(xiāng)居民生活品質(zhì)，進一步加強社會管理，加快建設(shè)生態(tài)、宜居、宜業(yè)城鎮(zhèn)，增強人民群眾的幸福感。在解決“人到哪去”問題上，必須針對不同人群設(shè)計提供不同的路徑，切實實現(xiàn)農(nóng)民的就地就業(yè)、就地轉(zhuǎn)移和就地保障。

（二）堅持規(guī)劃引導(dǎo)，促進有序發(fā)展

必須高起點編制規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)實施規(guī)劃，不斷完善規(guī)劃體系，強化規(guī)劃管理，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、環(huán)境保護和城鎮(zhèn)建設(shè)的引導(dǎo)調(diào)控作用。必須嚴(yán)控增量，盤活存量，切實通過規(guī)劃提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度，著力提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。

（三）堅持深化改革，促進創(chuàng)新發(fā)展

一是探索實施“擴權(quán)強鎮(zhèn)”改革試點，把下放權(quán)限惠及所有鎮(zhèn)，并增加擴權(quán)事項。二是要在繼續(xù)深化戶籍制度改革的同時，在解決進入城鎮(zhèn)農(nóng)民就業(yè)穩(wěn)定性、降低遷徙成本、優(yōu)化生活環(huán)境等方面進行新一輪政策創(chuàng)新，逐步放開農(nóng)村小城鎮(zhèn)的戶口遷移限制，允許農(nóng)村人口自由地進入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。三是完善多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制，拓展融資渠道和模式，提供公平競爭機會，創(chuàng)造良好市場環(huán)境，積極鼓勵社會資本參與海鹽縣的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（四）堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進一體化發(fā)展

一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，破除體制機制障礙，創(chuàng)新城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的理念和手段，努力形成有利于產(chǎn)業(yè)和人口集聚、有利于新型城鎮(zhèn)化健康有序推進的體制機制和政策環(huán)境。二是以加快推進新市鎮(zhèn)建設(shè)為突破口，促進中心城區(qū)和新市鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)良性互動，促進基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

（五）堅持綠色低碳，促進可持續(xù)發(fā)展

堅持生態(tài)保護與污染防治并舉、經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護并重。將“低碳、生態(tài)、循環(huán)”的發(fā)展理念，始終貫穿于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之中，努力實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先，文明發(fā)展。

[1]賴楊恩.我國農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的問題及政策取向[J].甘肅社會科學(xué),2000,(1).

[2]厲以寧.中國應(yīng)該走農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化道路”[J].新農(nóng)業(yè),2013,(11).

[3]潘海生.就地城鎮(zhèn)化——一條新型城鎮(zhèn)化道路[J].政策瞭望,2010,(9).