甘肅省財(cái)政廳財(cái)經(jīng)政策研究室 羅 敏

甘肅省財(cái)政廳文化資產(chǎn)管理辦公室 王寧濤

甘肅省清潔能源發(fā)展的現(xiàn)狀及財(cái)政政策研究*

甘肅省財(cái)政廳財(cái)經(jīng)政策研究室 羅 敏

甘肅省財(cái)政廳文化資產(chǎn)管理辦公室 王寧濤

本文通過分析當(dāng)前甘肅省清潔能源發(fā)展的現(xiàn)狀及財(cái)政資金的投入情況，并就財(cái)政政策存在的問題，提出了促進(jìn)甘肅省清潔能源發(fā)展的財(cái)政政策建議，希望能加快甘肅省清潔能源發(fā)展的步伐，提高市場(chǎng)滲透力和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，為甘肅省走可持續(xù)發(fā)展能源之路提供借鑒。

甘肅?。磺鍧嵞茉?；現(xiàn)狀；問題；財(cái)政政策

一、甘肅省清潔能源發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)甘肅省清潔能源發(fā)展的現(xiàn)狀。

1.水能。(1)水能資源的概況。甘肅水能資源豐富,境內(nèi)黃河流域、長(zhǎng)江流域嘉陵江水系和由疏勒河、黑河、石羊河三大水系組成的河西內(nèi)陸河流域,總徑流量585億立方米,其中1億立方米以上的河流78條,全省水能理論蘊(yùn)藏量1813萬千瓦，居全國第10位，可開發(fā)量1205萬千瓦,其中:中型水電可開發(fā)量400萬千瓦,小型水電可開發(fā)量396萬千瓦。省境內(nèi)黃河流域水能資源理論蘊(yùn)藏量982萬千瓦,可開發(fā)量742萬千瓦;長(zhǎng)江流域水能資源理論蘊(yùn)藏量498萬千瓦,可開發(fā)量258萬千瓦;內(nèi)陸河流域水能資源理論蘊(yùn)藏量333萬千瓦,可開發(fā)量205萬千瓦。黃河流域除黃河干流縱貫省境中部外，支流就有36條，該流域面積大、水利條件優(yōu)越，已建成的水力發(fā)電站有：劉家峽、鹽鍋峽、八盤峽、大峽、寺溝峽等。長(zhǎng)江水系包括省境東南部嘉陵江上源支流的白龍江和西漢水，水源充足，年內(nèi)變化穩(wěn)定，冬季不封凍，河道坡降大，且多峽谷，蘊(yùn)藏有豐富的水能資源，已建成碧口、沙川壩、苗家壩、麒麟寺等水電站。

(2)水能資源的開發(fā)利用情況和財(cái)政資金的投入效果分析。甘肅小水電資源雖然比較豐富，主要集中在黃河上游的甘南地區(qū)，可開發(fā)裝機(jī)容量52.9萬千瓦；長(zhǎng)江水系的隴南地區(qū)，可開發(fā)裝機(jī)容量56.3萬千瓦；內(nèi)陸河流域的河西走廊，可開發(fā)裝機(jī)容量89萬千瓦；三地區(qū)可裝機(jī)容量達(dá)到全省可裝機(jī)容量的93%，成甘肅小水電開發(fā)的區(qū)域。

從2006～2010年，全省農(nóng)村水電投入各種財(cái)政資金總額為131億元,建成農(nóng)村水電站153座,總裝機(jī)容量為146.55萬千瓦,年發(fā)電量達(dá)到72.69億千瓦時(shí)。各水電農(nóng)村電氣化縣村通電率鞏固在100%,戶通電率達(dá)到99.66%,人均所用量達(dá)到761千瓦時(shí)，戶均年生活用電量達(dá)到643千瓦時(shí)，豐水期實(shí)行小水電化燃料戶率達(dá)到29,84%，減少二氧化碳排放量99.9萬噸,二氧化硫排放量2.8萬噸,農(nóng)村供電率達(dá)到96.92%。

水能資源的優(yōu)勢(shì)和自身制約因素。優(yōu)勢(shì)：甘肅境內(nèi)水系，水量充沛、流量穩(wěn)定，落差集中，淹沒損失小，技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)優(yōu)越。適合發(fā)展小水電站。小水電規(guī)模適中、投資省、工期短、見效快，有利于調(diào)動(dòng)多方面的積極性，國家、地方、集體、企業(yè)和個(gè)人都宜開發(fā)?，F(xiàn)全省資源開發(fā)程度，即平均開發(fā)利用率為14.1%，其中黃河流域20.2%，長(zhǎng)江流域?yàn)?.3%，內(nèi)陸河流域0.9%，發(fā)展水電建設(shè)有得天獨(dú)厚的條件，水能資源潛力巨大，可加大開發(fā)力度。

制約因素：甘肅省小水電資源豐富的地方，大多是邊遠(yuǎn)的山區(qū)、民族地區(qū)。這些地區(qū)國土遼闊，人煙稀少，負(fù)荷分散，大電網(wǎng)難以覆蓋，財(cái)政自給率較低，自籌資金的能力很弱，發(fā)展環(huán)境和區(qū)位條件差，再加上省內(nèi)的支持力度有限，投入上不去，致使在建項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，一些有開發(fā)前景的小水電項(xiàng)目難以開發(fā)。

2.風(fēng)能。(1)風(fēng)能資源概況。甘肅省是全國風(fēng)能資源較豐富的省區(qū)之一。全省風(fēng)能資源理論儲(chǔ)量為2.37億千瓦，占全國總儲(chǔ)量的7.3%，風(fēng)力資源居全國第5位，技術(shù)可開發(fā)量在4000萬千瓦左右，占全國的10.6%?？衫脜^(qū)域面積5萬平方公里，占全省面積的10.6%。分布趨勢(shì)由西北向東南逐漸減少。風(fēng)能資源豐富區(qū)為河西地區(qū)北部區(qū)域，年平均有效風(fēng)功率密度在150瓦/平方米以上，有效風(fēng)速時(shí)數(shù)在6000小時(shí)以上；可利用區(qū)為河西地區(qū)南部和省內(nèi)其他北緯40°以北的烏鞘嶺、華家?guī)X等高山地區(qū)，約占全省面積的24%，年內(nèi)有效風(fēng)能儲(chǔ)量400～800千瓦時(shí)/平方米,年平均有效風(fēng)能密度80～150瓦/平方米，年有效風(fēng)時(shí)數(shù)4500～6000小時(shí)。其中河西地區(qū)酒泉市瓜州縣被譽(yù)為“世界風(fēng)庫”，玉門市、阿克塞縣、金塔縣和肅北縣馬鬃山鎮(zhèn)等地區(qū)風(fēng)能資源也十分豐富。目前酒泉正在建設(shè)一個(gè)世界上最大的千萬千瓦級(jí)的超大型風(fēng)電基地。并且部分已投入生產(chǎn)。

(2)風(fēng)能的開發(fā)利用情況和資金的投入效果分析。甘肅省的風(fēng)力資源發(fā)展很快，有力支撐了全省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。截至2012年3月底，甘肅電網(wǎng)并網(wǎng)風(fēng)電場(chǎng)40座，風(fēng)電機(jī)組3957臺(tái)，裝機(jī)容量560.11萬千瓦，占全網(wǎng)總裝機(jī)容量20.18%。按照規(guī)劃，2015年酒泉風(fēng)電基地裝機(jī)容量將達(dá)到1270萬千瓦，相當(dāng)于三峽工程裝機(jī)容量的2/3；到2020年，酒泉市風(fēng)電裝機(jī)容量將達(dá)到2000萬千瓦，總投資達(dá)1200多億元。

現(xiàn)按照甘肅省委、省政府“建設(shè)河西風(fēng)電走廊，再造西部陸上三峽”的戰(zhàn)略目標(biāo)，全面啟動(dòng)了酒泉千萬千瓦級(jí)風(fēng)電基地建設(shè)工作，集中布局了32個(gè)風(fēng)電場(chǎng)，已累計(jì)完成投資524億元。一期工程380萬千瓦風(fēng)電項(xiàng)目已全面建成，項(xiàng)目完成投資149.85億元；二期800萬千瓦風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目預(yù)可行性研究工作已完成，通過了國家評(píng)審，其中第一批300萬風(fēng)電項(xiàng)目已上報(bào)國家發(fā)展改革委申報(bào)核準(zhǔn)，即將開工建設(shè)。金武風(fēng)電基地、張掖平山湖、404礦區(qū)等百萬千瓦級(jí)風(fēng)電場(chǎng)和白銀、定西、慶陽等中東部地區(qū)風(fēng)電場(chǎng)規(guī)劃工作也正在開展。目前已入駐32家國內(nèi)知名風(fēng)電設(shè)備制造企業(yè)，包括中國國電龍?jiān)醇瘓F(tuán)、大唐集團(tuán)、中國電力投資集團(tuán)、中廣核集團(tuán)、中國節(jié)能、華能國際、中水投、中水建、國投華靖、中海洋、國電電力、甘電投、華電、華能新能源等，紛紛在荒涼的戈壁灘安營扎寨，開辟戰(zhàn)場(chǎng)，投資開發(fā)風(fēng)電。總投資達(dá)到83.5億元。國內(nèi)最大的新能源裝備制造產(chǎn)業(yè)基地已具雛形。

(3)甘肅省風(fēng)電并網(wǎng)運(yùn)行情況。甘肅省省風(fēng)電集中的酒泉地區(qū)處于河西電網(wǎng)末端，相對(duì)于大規(guī)模風(fēng)電集中上網(wǎng)送出的需求，現(xiàn)有電網(wǎng)輸送能力明顯不足。目前，甘肅省各地區(qū)已核準(zhǔn)風(fēng)電場(chǎng)正在加快風(fēng)電項(xiàng)目和配套送出電網(wǎng)建設(shè)，預(yù)計(jì)投產(chǎn)后，除酒泉、張掖地區(qū)所發(fā)電量基本需要通過河西主網(wǎng)外送以外，其他市州風(fēng)電量均可接入地方電網(wǎng)就地消納。

(4)保障風(fēng)電并網(wǎng)運(yùn)行的技術(shù)措施及其效果。甘肅電網(wǎng)中風(fēng)電出力占全網(wǎng)出力的比重較大，風(fēng)電波動(dòng)對(duì)電網(wǎng)系統(tǒng)的調(diào)頻、調(diào)峰及調(diào)壓影響較大。為確保電網(wǎng)的安全穩(wěn)定運(yùn)行，解決電磁環(huán)網(wǎng)、安自裝置配置及策略復(fù)雜、穩(wěn)定控制斷面要求高和大規(guī)模風(fēng)電集中并網(wǎng)帶來的無功電壓調(diào)整困難等問題，甘肅省組織省電力公司修訂了電力系統(tǒng)調(diào)度規(guī)程、典型事故預(yù)案等多項(xiàng)運(yùn)行管理制度和事故預(yù)案。此外，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)電場(chǎng)入網(wǎng)管理，要求新并網(wǎng)風(fēng)電機(jī)組必須滿足風(fēng)電場(chǎng)接入電網(wǎng)技術(shù)規(guī)定和并網(wǎng)檢測(cè)，加快建設(shè)能量管理系統(tǒng)及風(fēng)功率預(yù)測(cè)系統(tǒng)，提高風(fēng)電場(chǎng)有功及無功控制能力，實(shí)現(xiàn)與電網(wǎng)調(diào)度的閉環(huán)控制。

(5)風(fēng)能資源的優(yōu)勢(shì)和自身制約因素。優(yōu)勢(shì)：甘肅風(fēng)能資源十分豐富，風(fēng)電開發(fā)建設(shè)條件優(yōu)越，具有開發(fā)建設(shè)大型風(fēng)電基地的良好條件，開發(fā)利用前景廣闊。全省可開發(fā)利用的風(fēng)能資源主要集中在河西走廊西部和省內(nèi)部分山口地區(qū)，河西走廊地域遼闊，可利用面積大，具有連片開發(fā)建設(shè)大型風(fēng)電場(chǎng)的優(yōu)越條件。與國內(nèi)其他風(fēng)能較豐富的地區(qū)相比，甘肅省風(fēng)能資源開發(fā)有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)：一是氣候條件好，有利于風(fēng)力發(fā)電機(jī)組安全穩(wěn)定運(yùn)行。由于地處內(nèi)陸，受地形及季風(fēng)影響，風(fēng)力冬春強(qiáng)、夏秋弱，與水電互補(bǔ)性強(qiáng)；風(fēng)速年際、年內(nèi)變化較小，主風(fēng)向穩(wěn)定，無臺(tái)風(fēng)等破壞性風(fēng)速；境內(nèi)干旱少雨，相對(duì)濕度較低，不含鹽霧，冬季極限低溫不超過-29℃，適合風(fēng)力發(fā)電機(jī)組全年安全穩(wěn)定運(yùn)行。二是風(fēng)電場(chǎng)場(chǎng)址面積大，有利于風(fēng)電場(chǎng)開發(fā)建設(shè)。全省風(fēng)能資源豐富地區(qū)大都位于廣闊平坦的戈壁荒漠或荒灘上，地勢(shì)平坦開闊，可利用面積大，不占耕地，沒有移民安置等問題，土地成本低，適合風(fēng)電連片開發(fā)建設(shè)。三是區(qū)域工程地質(zhì)條件良好，構(gòu)造基本穩(wěn)定，最大凍土深度在2.0米左右，風(fēng)電基礎(chǔ)建設(shè)條件良好，有利于降低風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)成本。四是交通運(yùn)輸便利，有利于風(fēng)電設(shè)備運(yùn)輸。甘肅省河西地區(qū)交通發(fā)達(dá)，鐵路、高速公路貫穿河西走廊，大型風(fēng)力發(fā)電機(jī)組可十分便利的由鐵路轉(zhuǎn)經(jīng)公路直接運(yùn)至風(fēng)電場(chǎng)內(nèi)。

制約因素：風(fēng)力發(fā)電已成為當(dāng)今世界的主流能源之一。全球風(fēng)能的累計(jì)裝機(jī)容量以年均24.8%的速度增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)化前景十分廣闊。甘肅發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)，著力打造能源大省，必須破解四大難題：第一，要解決目前電網(wǎng)對(duì)風(fēng)電的可靠接入問題，也就是要解決與電力系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定性密切相關(guān)的問題。一方面，甘肅河西風(fēng)電未來的裝機(jī)容量巨大，另一方面，交流電網(wǎng)容量很小，網(wǎng)架薄弱，預(yù)計(jì)未來風(fēng)電將會(huì)給河西電網(wǎng)造成較大的危害。當(dāng)務(wù)之急是要統(tǒng)籌考慮電源與電網(wǎng)建設(shè)，為河西走廊風(fēng)電基地電力外輸提供充分保障。第二，行業(yè)投資過熱與微利競(jìng)爭(zhēng)的矛盾。在煤炭等能源價(jià)格高企的大環(huán)境下，很多電企都看好風(fēng)電能源的發(fā)展空間和收益，因此，在投標(biāo)時(shí)往往壓低價(jià)格以求中標(biāo)，而實(shí)際的風(fēng)電價(jià)格比火電價(jià)格高許多，因此真正值得關(guān)注的是，風(fēng)電企業(yè)如何降低投資成本，實(shí)現(xiàn)持續(xù)、合理經(jīng)營。第三，建設(shè)相應(yīng)規(guī)模的非風(fēng)電電源，提高電網(wǎng)的調(diào)峰能力。在加快河西走廊風(fēng)電基地建設(shè)的同時(shí)，要充分利用全省和周邊的煤炭、水力和太陽能等資源，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)風(fēng)電和火電、水電、光電的互補(bǔ)。同時(shí)，在考慮酒泉風(fēng)電與青海、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏聯(lián)網(wǎng)時(shí)，應(yīng)首先考慮與青海聯(lián)網(wǎng)，因?yàn)榍嗪?qiáng)大的水電是酒泉風(fēng)電最好、最有效的調(diào)峰手段，實(shí)現(xiàn)風(fēng)水互調(diào)。第四，風(fēng)電送出及消納的經(jīng)濟(jì)性較差，影響電網(wǎng)企業(yè)和風(fēng)電業(yè)主經(jīng)營效益。當(dāng)前甘肅省風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)達(dá)到0.3343元/千瓦時(shí)，遠(yuǎn)高于電網(wǎng)企業(yè)平均購電電價(jià)，因電網(wǎng)企業(yè)購風(fēng)電電量較多，導(dǎo)致購電成本大幅增加。同時(shí)，由于風(fēng)電出力受限，業(yè)主開發(fā)風(fēng)電的經(jīng)濟(jì)性也較差，按全年風(fēng)電利用小時(shí)數(shù)1620計(jì)算，較設(shè)計(jì)利用小時(shí)數(shù)低380小時(shí)，發(fā)電收入較預(yù)期減少19%。

3.太陽能。(1)太陽能資源概況。甘肅是我國太陽能最為豐富的三大省區(qū)之一，年平均日照時(shí)數(shù)在1700～3320小時(shí)之間，年平均太陽能總輻射量在4800～6400兆焦耳/平方米。各地區(qū)太陽能季節(jié)差異特征明顯，東南部的隴南地區(qū)，全年日照時(shí)數(shù)為1700～1900小時(shí)，年輻射量4800～5400兆焦耳/平方米；隴東及中部地區(qū)，全年日照時(shí)數(shù)為2000～2600小時(shí)，年輻射量5100～5700兆焦耳/平方米；西部的河西走廊和西南部的甘南草原，包括酒泉、武威、嘉峪關(guān)、張掖、金昌五市，是太陽能最豐富的地區(qū)，全年日照時(shí)數(shù)為2600～3300小時(shí)，年輻射量5500～6400兆焦耳/平方米?；哪蠢猛恋厣系奶柲苣贻椛淇偭窟_(dá)142萬億千瓦時(shí)，年發(fā)電量可達(dá)15.3萬億千瓦時(shí)，可滿足2050年中國電力總需求。

(2)太陽能資源開發(fā)利用情況和財(cái)政資金的投入效果分析。目前，世界各國對(duì)太陽能源的利用主要有兩個(gè)方面：一是太陽能發(fā)電，通過轉(zhuǎn)換裝置把太陽輻射能轉(zhuǎn)換成電能加以利用，由于通常是利用硅材料的光伏效應(yīng)原理進(jìn)行光電轉(zhuǎn)換，所以又稱為太陽能光伏發(fā)電；二是太陽能熱利用，通過轉(zhuǎn)換裝置把太陽輻射能轉(zhuǎn)換為熱能加以利用，再利用熱能進(jìn)行發(fā)電的稱為太陽能熱發(fā)電。近幾年，借國家對(duì)西部大開發(fā)的優(yōu)惠政策，甘肅省投入了數(shù)百億元的財(cái)政資金，使太陽能源的發(fā)展很快，在太陽能熱利用方面取得了較大進(jìn)展，太陽灶的推廣在全國取得第一。據(jù)資料顯示，截至2010年，全省推廣太陽灶80.8萬臺(tái)，太陽能熱水器60.7萬平方米，戶用太陽能采暖房211萬平方米；推廣高效省柴節(jié)煤灶242萬臺(tái)，節(jié)能炕203萬鋪，據(jù)測(cè)算，2平方米的太陽能熱水器可以滿足四口之家的洗浴用能，每年替代煤200公斤，相當(dāng)于減排二氧化碳0.38噸；利用高效省柴節(jié)煤灶，每年節(jié)柴4000公斤以上，可使8畝山林免遭砍伐。形成了年節(jié)約256萬噸標(biāo)煤的能力。

(3)太陽能源的優(yōu)勢(shì)和自身制約因素。優(yōu)勢(shì)：甘肅省特定的地理和氣象條件使太陽能資源十分豐富，在河西西部、甘南西南部是太陽能資源最豐富的地區(qū)，具有日照時(shí)間長(zhǎng)、輻射量強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，年太陽能總儲(chǔ)量為72萬億千瓦。且資源豐富地區(qū)多數(shù)為沙漠、戈壁及未利用荒地，地勢(shì)平坦開闊，無活動(dòng)斷層通過，交通運(yùn)輸十分便利，開發(fā)利用成本低，具備開發(fā)建設(shè)大型太陽能基地的良好條件，開發(fā)前景十分廣闊。

太陽能資源的制約因素：甘肅省由于地處內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，還沒有形成大的產(chǎn)業(yè)鏈，太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，原創(chuàng)性的技術(shù)缺乏，技術(shù)的提升緩慢，技術(shù)的推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后，存在成本障礙、技術(shù)薄弱和市場(chǎng)障礙。同時(shí)，太陽能方面的財(cái)政支出有限，也在很大程度上制約著甘肅太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。表現(xiàn)在：第一，成本障礙。太陽能發(fā)電分光伏發(fā)電和光熱發(fā)電兩種。當(dāng)前光電成本較高，尤其是光伏發(fā)電的高成本、高價(jià)格是制約其技術(shù)商業(yè)化和推廣應(yīng)用的最大障礙。目前太陽能發(fā)電價(jià)格為常規(guī)發(fā)電的 3～15倍，初始投資高。并網(wǎng)*并網(wǎng)：在電力行業(yè)的釋義：發(fā)電機(jī)組的輸電線路與輸電網(wǎng)接通(開始向外輸電)。型戶用太陽能發(fā)電設(shè)備的上網(wǎng)電價(jià)超過3元/千瓦時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于電網(wǎng)城鄉(xiāng)電價(jià)0.5元/千瓦時(shí)，電網(wǎng)公司不可能用這樣高的價(jià)格購買并網(wǎng)型戶用太陽能發(fā)電設(shè)備多余的電力。第二，技術(shù)薄弱。甘肅缺乏完備的清潔能源產(chǎn)業(yè)體系，研發(fā)能力弱，制造技術(shù)水平低，制約著清潔能源的發(fā)展。例如，太陽能電池與太陽能逆變器轉(zhuǎn)化效率不是很高，還需要技術(shù)上的突破。第三，市場(chǎng)障礙。市場(chǎng)障礙主要表現(xiàn)是：市場(chǎng)需求規(guī)模小、市場(chǎng)的不確定性高，而且缺乏相應(yīng)的發(fā)展機(jī)制。由于甘肅深居內(nèi)陸，難以利用國際市場(chǎng)的需求帶動(dòng)本地太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.生物質(zhì)能。(1)生物質(zhì)能資源的概念。生物質(zhì)能就是太陽能以化學(xué)能形式貯存在生物質(zhì)中的能量形式，即以生物質(zhì)為載體的能量。它直接或間接地來源于綠色植物的光合作用，可轉(zhuǎn)化為常規(guī)的固態(tài)、液態(tài)和氣態(tài)燃料，取之不盡、用之不竭，是一種可再生能源，同時(shí)也是唯一一種可再生的碳源。它的分類：依據(jù)來源的不同，可以將適合于能源利用的生物質(zhì)分為林業(yè)資源、農(nóng)業(yè)資源、生活污水和工業(yè)有機(jī)廢水、城市固體廢物和畜禽糞便等五大類。甘肅省在這方面的發(fā)展較全國比較落后，但甘肅是農(nóng)業(yè)大省，資源豐富，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

(2)生物質(zhì)能資源的概況。甘肅省是一個(gè)農(nóng)業(yè)省份，境內(nèi)生物質(zhì)能資源主要包括農(nóng)作物秸稈、薪柴、畜糞及城鎮(zhèn)生活垃圾等。是全省農(nóng)村生活用能的主要來源，約占農(nóng)村生活用能的60%，其中秸稈占35%，薪柴占14%，畜糞占11%。秸稈資源以小麥、玉米、豆類、洋芋為主，從資源總量和人均占用來看，屬秸稈資源較貧乏省份。薪柴主要有三種來源，一是砍伐薪炭林、灌木林所得，二是對(duì)用材林、經(jīng)濟(jì)林、防護(hù)林等修枝打杈所得，三是林木采伐及加工過程中的廢料，四是違法采伐林木。目前全省薪柴消費(fèi)數(shù)量仍居高不下，對(duì)水土保持和生態(tài)環(huán)境影響很大。畜糞資源分布不均，以牧區(qū)最為豐富。

(3)生物質(zhì)能的開發(fā)利用情況和財(cái)政資金的投入效果分析。每年農(nóng)作物秸稈產(chǎn)量達(dá)2000多萬噸、畜禽糞便近1000多萬噸。截至2010年年底，全省作為能源可利用的農(nóng)作物秸稈量約940萬噸，畜禽糞便約3000萬噸，林木質(zhì)綜合剩余物約400萬噸，城鎮(zhèn)生活垃圾約650萬噸。綜合分析，全省可利用的生物質(zhì)能資源量折合標(biāo)煤約1100萬噸左右，占可開發(fā)利用的生物質(zhì)能的5%左右。農(nóng)作物秸稈和畜禽糞便主要集中在張掖、武威、定西、慶陽、天水、平?jīng)?、隴南和甘南地區(qū)；林木和薪柴主要集中在隴南和甘南林區(qū)。

近年來，甘肅省利用秸稈和畜糞作為沼氣原料，讓更多農(nóng)民用上了節(jié)約、清潔、環(huán)保的沼氣新能源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年12月12日，全省已建成農(nóng)村戶用沼氣池110萬戶，2011年新增的10萬戶沼氣池年總投資53 752萬元，其中完成中央投資20 540萬元、地方配套財(cái)政投入3500萬元，農(nóng)戶自籌(包括投工投勞)27 712萬元。使全省1/4的農(nóng)戶用上了沼氣。農(nóng)村沼氣上承養(yǎng)殖業(yè)、下啟種植業(yè)，有效促進(jìn)了農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增效，如果1座沼氣池每年直接效益在900元左右，110萬戶農(nóng)村戶用沼氣年可為農(nóng)戶增收節(jié)支9.9億元；110萬座農(nóng)村戶用沼氣池年生產(chǎn)沼氣3.52億立方米，相當(dāng)于替代生活用能55萬噸標(biāo)煤，年可減排二氧化碳145萬噸。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2006～2010年期間，全省農(nóng)村生物質(zhì)能共累計(jì)投入中央預(yù)算內(nèi)投資11.74億元、省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)投資1.16億元，共在全省80個(gè)項(xiàng)目縣(市、區(qū))建設(shè)戶用沼氣池77.85萬戶、養(yǎng)殖小區(qū)和聯(lián)戶沼氣工程項(xiàng)目130處，大中型沼氣工程建設(shè)項(xiàng)目37處，農(nóng)村沼氣建設(shè)進(jìn)入快速普及、多元發(fā)展、監(jiān)管并重的時(shí)期。省政府并且逐步加大對(duì)農(nóng)村能源的財(cái)政資金投入支持力度。制定了支持農(nóng)村沼氣的地方財(cái)政配套資金。政府、地方財(cái)政在農(nóng)村用沼氣和農(nóng)村能源服務(wù)體系建設(shè)等方面給予了較大的資金支持。在城市汗水處理工程項(xiàng)目44項(xiàng),投入資金3.69億元。城市垃圾處理工程項(xiàng)目13項(xiàng),投入資金5.59億元。

(4)生物質(zhì)能資源的優(yōu)勢(shì)和自身制約因素。優(yōu)勢(shì)：第一，甘肅省資源十分豐富，大部分地區(qū)廣泛種植小麥、玉米、馬鈴薯、油菜籽、棉花、豆類、雜糧等農(nóng)作物，年產(chǎn)量達(dá)到1500萬噸，綜合利用率為38%左右，利用水平在全國處于較低水平，因此，發(fā)展空間很大，今后可以加大生物質(zhì)的燃料、肥料、飼料的開發(fā)利用。這樣可以減少對(duì)環(huán)境污染,減少大氣中二氧化碳含量及降低“溫室效應(yīng)”；*溫室效應(yīng)是指星球的大氣層透過捕捉輻射使不同部分地區(qū)的氣溫相對(duì)穩(wěn)定的效應(yīng)。不少研究指出，人為因素使地球上的溫室效應(yīng)加強(qiáng)，而造成全球暖化的效應(yīng)。溫室效應(yīng)主要是由于現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)過多燃燒煤炭、石油和天然氣放出大量的二氧化碳?xì)怏w進(jìn)入大氣造成的，因此減少碳排放有利于改善溫室效應(yīng)狀況。對(duì)節(jié)約能源，改善環(huán)境，美化家園極為有利。第二，甘肅省大部分面積是山區(qū)、林區(qū)、沙區(qū)、草原區(qū)，發(fā)展生物質(zhì)能源可以因地制宜、就地取材，這樣既可以節(jié)約成本，增加經(jīng)濟(jì)效益，提高人民的生活水平，又可以改善生態(tài)環(huán)境，造福后代。

農(nóng)戶廣泛使用以沼氣為主、多能互補(bǔ)的綜合利用清潔能源，有效改善了農(nóng)村傳統(tǒng)用能結(jié)構(gòu)。以沼氣替代薪柴、以生物質(zhì)燃?xì)馓娲夯瘹?、以太陽能替代型煤、以高效低排生物質(zhì)爐替代老式柴灶，減少了傳統(tǒng)用能和用能方式對(duì)大氣、土壤、水源等環(huán)境的污染，改善了生態(tài)環(huán)境。

制約因素：第一，甘肅省在生物質(zhì)能源的發(fā)展尚在起步階段，有效利用率還不是很高。第二，因甘肅省部分林區(qū)和山區(qū)秸稈氣化、沼氣發(fā)酵后，因其體積密度、能量密度較小，運(yùn)輸儲(chǔ)存難，費(fèi)用高，大大限制了大型電廠對(duì)生物質(zhì)能的有效利用。第三，生物質(zhì)能源開發(fā)利用涉及能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、化工等多個(gè)行業(yè)和多種技術(shù)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要完成這一發(fā)展目標(biāo)，需要相關(guān)學(xué)科、相關(guān)行業(yè)密切合作，但甘肅省還缺少這方面的專業(yè)管理機(jī)制和綜合人才。

總之，甘肅省近年來在清潔能源產(chǎn)業(yè)政府扶持和財(cái)政資金的有力支持下取得了突破性進(jìn)展，水能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等方面發(fā)展很快，建設(shè)了一大批水能、風(fēng)能、光伏發(fā)電站，通過風(fēng)力和太陽能、水力和風(fēng)力互補(bǔ)發(fā)電、合理整合。有力帶動(dòng)了整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了人民的物質(zhì)生活，使生態(tài)環(huán)境得到了極大地改善。

(二)制約甘肅省清潔能源發(fā)展的外部因素。

1.法規(guī)不健全，配套措施不完善。我國可再生電力能源發(fā)展起步較晚，法律出臺(tái)也比較緩慢，在2005年《可再生能源法》頒布以后，雖然有相應(yīng)的配套法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，但直至目前，涉及可再生電力能源發(fā)展的財(cái)政稅收、金融支持等政策依然不夠清晰，更是無法指導(dǎo)實(shí)踐工作。甘肅省針對(duì)能源的可持續(xù)發(fā)展先后出臺(tái)制定了一系列政策，甘肅省人民政府發(fā)布《甘肅省“十二五”新能源和可再生能源發(fā)展規(guī)劃》、甘肅省人大常委會(huì)發(fā)布《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》，并于2005～2009年對(duì)該條例進(jìn)行了兩次修訂，進(jìn)一步明確了能源建設(shè)重點(diǎn)和方向，對(duì)規(guī)范開展能源項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行了明確規(guī)定。但由于至今尚未出臺(tái)《條例實(shí)施細(xì)則》，致使在《條例》貫徹執(zhí)行中行業(yè)職能不明確、缺乏操作性。

2.缺少復(fù)合型人才，能源體系不健全。清潔能源開發(fā)利用涉及能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、化工等多個(gè)行業(yè)和多種技術(shù)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要完成這一發(fā)展目標(biāo)，需要相關(guān)學(xué)科、相關(guān)行業(yè)密切合作，但甘肅省還缺少這方面的專業(yè)管理機(jī)制和綜合人才。目前，甘肅省清潔能源技術(shù)水平相對(duì)較低，缺乏自主技術(shù)研發(fā)能力，技術(shù)水平和生產(chǎn)能力與省外先進(jìn)水平差距較大。另在研發(fā)、示范項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)化各階段，財(cái)政支持的方向上具有不確定性。同時(shí)，對(duì)清潔能源的評(píng)價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品檢測(cè)和認(rèn)證等體系不完善，人才培養(yǎng)不能滿足市場(chǎng)快速發(fā)展的需要，沒有形成有支撐的清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)服務(wù)體系。

3.財(cái)政資金投入不足。主要表現(xiàn)在：一是政府投入資金不足。由于甘肅地處內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后，政府財(cái)力困難，財(cái)政只能解決農(nóng)民的吃飯、就醫(yī)問題。各級(jí)政府雖然重視生物質(zhì)能源發(fā)展，但仍沒有將農(nóng)村清潔能源建設(shè)列入財(cái)政預(yù)算，每年給予資金扶持的力度有限；二是政策扶持力度不夠。清潔能源開發(fā)作為公益事業(yè)，并且尚處于開發(fā)初期，需要政策投入大量的財(cái)稅和信貸政策扶持，但甘肅省尚未出臺(tái)配套的支持清潔能源發(fā)展的信貸、稅收、價(jià)格等方面優(yōu)惠政策，很難吸引社會(huì)資本開發(fā)清潔能源；三是農(nóng)民收入普遍較低，項(xiàng)目自籌資金困難。甘肅省大部分農(nóng)民生活貧困，溫飽問題尚未解決，手頭基本沒有閑錢，再加上農(nóng)民思想比較保守，認(rèn)識(shí)不足，因此，農(nóng)戶自籌資金建設(shè)公益事業(yè)的積極性不高，制約了甘肅省清潔能源的快速發(fā)展。

4.后續(xù)服務(wù)管理滯后。由于甘肅省目前還沒有形成一套行之有效的建設(shè)、使用、管理服務(wù)清潔能源服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)體系，其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、社會(huì)化服務(wù)、物業(yè)化管理尚處在探索之中。其管理方面的培訓(xùn)、服務(wù)相對(duì)薄弱，后續(xù)的管理、維護(hù)跟不上，使其綜合效益難以發(fā)揮，有的甚至還存在日常管理的安全隱患。

5.財(cái)政支持體系不完整、效率有待提高。甘肅省清潔能源發(fā)電還處于初級(jí)階段，財(cái)政的支持是必不可少，而且財(cái)政政策要形成完整的體系，全面覆蓋。目前，甘肅省在合理開發(fā)自然資源，鼓勵(lì)可再生電力能源發(fā)展的綠色消費(fèi)，遏制損害環(huán)境和自然資源的產(chǎn)品和習(xí)慣行為，消除對(duì)不利于環(huán)境和資源有效利用的措施;鼓勵(lì)保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源，制定促進(jìn)可再生電力能源協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面，還沒有形成配套的政策體系。在具體的操作層面更是缺乏完整的可操作激勵(lì)政策，如可再生電力能源的激勵(lì)、稅收、補(bǔ)助、貼息貸款、所得稅前抵扣優(yōu)惠、促進(jìn)開拓市場(chǎng)等一系列的優(yōu)惠等方面，還沒有形成體系化的支持政策，而這些政策是可再生電力能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初始動(dòng)力。

二、支持甘肅省清潔能源發(fā)展的財(cái)政政策

(一)補(bǔ)貼政策。

中央政府補(bǔ)貼。實(shí)施中央政府補(bǔ)貼政策是直接推動(dòng)可再生能源技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大的有力措施。目前已實(shí)施的中央政府補(bǔ)貼政策主要有以下幾個(gè)方面：一是研究與發(fā)展補(bǔ)貼。國家對(duì)可再生能源技術(shù)的研究開發(fā)給予科研經(jīng)費(fèi)支持，對(duì)關(guān)鍵的可再生能源設(shè)備制造的產(chǎn)業(yè)化給予補(bǔ)助，支持新技術(shù)的示范項(xiàng)目建設(shè)和設(shè)備的國產(chǎn)化，甘肅省在這方面享受補(bǔ)貼政策有“金太陽工程”。*“金太陽示范工程”是國家2009年開始實(shí)施的支持國內(nèi)促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和規(guī)?；l(fā)展，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的一項(xiàng)政策。“金太陽”工程是繼中國政府在3月出臺(tái)對(duì)光電建筑每瓦補(bǔ)貼20元政策之后的又一重大財(cái)政政策，將適時(shí)地推動(dòng)中國光伏發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展。二是投資貼息補(bǔ)貼。通過相關(guān)部門由中央財(cái)政對(duì)可再生能源技術(shù)的發(fā)展項(xiàng)目提供貼息。例如，國家發(fā)改委每年擁有1.2億元人民幣的貼息貸款用于支持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，水利部有3億元左右的貼息貸款用于小水電的發(fā)展。三是項(xiàng)目補(bǔ)貼。中央政府通過不同的渠道對(duì)可再生能源項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，如戶用沼氣系統(tǒng)、省柴灶推廣，小水電、小風(fēng)電機(jī)和光伏發(fā)電示范和推廣工作等。四是電力上網(wǎng)補(bǔ)貼。對(duì)于生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)，如果實(shí)行政府定價(jià)的，由國務(wù)院價(jià)格主管部門分地區(qū)制定標(biāo)桿電價(jià)，電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由各省(自治區(qū)、直轄市)2005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)加補(bǔ)貼電價(jià)組成，補(bǔ)貼電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)0.25元。發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價(jià)；運(yùn)行滿15年后，取消補(bǔ)貼電價(jià)。自2010年起，每年新批準(zhǔn)和核準(zhǔn)建設(shè)的發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼電價(jià)比上一年新批準(zhǔn)和核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼電價(jià)遞減2%。

地方政府補(bǔ)貼。地方政府的補(bǔ)貼在可再生能源技術(shù)發(fā)展中起著決定性的作用。由于資源條件和對(duì)可再生能源發(fā)展認(rèn)識(shí)的差異，各地政府對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼政策有較大差異。但各地都對(duì)戶用沼氣系統(tǒng)，省柴灶的推廣應(yīng)用采取了補(bǔ)貼措施，部分地區(qū)對(duì)小型風(fēng)電機(jī)和小型光伏發(fā)電系統(tǒng)的推廣給予了較大的補(bǔ)貼扶持，我們甘肅每套光伏系統(tǒng)由地方財(cái)政和光電基金補(bǔ)貼300元。*蘇明、傅志華：《支持清潔能源發(fā)展的財(cái)政稅收政策建議》，載于《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第14期，第56頁。

(二)國債投入。

盡管國債資金也屬于財(cái)政性資金，但是按照中國的國情，國債資金一般不負(fù)責(zé)部門事業(yè)費(fèi)支出，只負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金或其一部分。國債資金需要投資項(xiàng)目用以后的收入來分期償還，因此其支持力度應(yīng)該弱于公共預(yù)算投入。國債投入一般重點(diǎn)投向基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，而能源在任何國家都屬于國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，理應(yīng)在國債資金中占一定的份額。例如，甘肅省酒泉目前正在建設(shè)世界最大風(fēng)力發(fā)電基地，建成后裝機(jī)將達(dá)到1271萬千瓦，工程投資額為1200億元。

(三)財(cái)政貼息政策。

財(cái)政貼息可以通過少量財(cái)政資金的投入，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本投入到政府鼓勵(lì)的領(lǐng)域，放大財(cái)政資金的使用功效，起到“四兩撥千斤”的作用。財(cái)政貼息一般適用于新建或技改項(xiàng)目，政策的最初作用點(diǎn)是有效引導(dǎo)與能源有關(guān)的供給，降低供給的成本或風(fēng)險(xiǎn)，最終滿足社會(huì)的需求。從公共財(cái)政的內(nèi)涵與能力來看，財(cái)政貼息代表了今后財(cái)政資金的使用方式的改革方向，也是支持與能源供應(yīng)、轉(zhuǎn)換和儲(chǔ)運(yùn)有關(guān)的生產(chǎn)者的一種非常有效的政策手段。這也是目前最長(zhǎng)用的一種政策手段，甘肅省財(cái)政貼息政策運(yùn)用范圍很廣，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、高科技企業(yè)等。

(四)政府采購政策。

應(yīng)該明確的是，納入政府采購目錄的產(chǎn)品與服務(wù)應(yīng)該是技術(shù)已經(jīng)相對(duì)成熟的階段，正好對(duì)應(yīng)于可再生能源發(fā)展的降低成本階段和大規(guī)模商業(yè)化階段初期。在這一時(shí)期，產(chǎn)品或技術(shù)的特點(diǎn)是，在技術(shù)或理論上已經(jīng)成熟，但是市場(chǎng)占有率較低。通過政府采購的激勵(lì)效應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)品開拓市場(chǎng)，使生產(chǎn)者大量生產(chǎn)以降低成本。政府采購政策的重點(diǎn)是支持可再生能源產(chǎn)品。同一項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)，當(dāng)化石能源與可再生能源都能滿足需要時(shí)，政府采購應(yīng)該確定一個(gè)原則或理念，即優(yōu)先采購可再生能源產(chǎn)品或服務(wù)。

(五)財(cái)政擔(dān)保政策。

財(cái)政擔(dān)保是以使用風(fēng)險(xiǎn)投資的原理支持政府倡導(dǎo)的領(lǐng)域加快發(fā)展。鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展正好是政府倡導(dǎo)的領(lǐng)域。具體到政策操作層面，不一定是政府直接對(duì)與可再生能源有關(guān)的項(xiàng)目提供直接的財(cái)政擔(dān)保，也可以通過對(duì)可再生能源提供擔(dān)保的公司提供補(bǔ)貼、公用經(jīng)費(fèi)、?？钯Y助等多種形式進(jìn)行。

三、現(xiàn)行清潔能源財(cái)政支持政策存在的問題

(一)缺乏政策的系統(tǒng)性。

當(dāng)前，國家尚未針對(duì)清潔能源建立起系統(tǒng)的財(cái)政政策支持體系，現(xiàn)行的財(cái)政政策往往是配合當(dāng)時(shí)國家有關(guān)清潔能源的戰(zhàn)略規(guī)劃與目標(biāo)制定的，因而這些政策帶有一定的階段性，因而，甘肅省的財(cái)政政策結(jié)構(gòu)也比較零散，缺乏全面的系統(tǒng)性。如主要以清潔能源投資方面的支持為主，對(duì)促進(jìn)可再生能源設(shè)備國產(chǎn)化、增加清潔能源產(chǎn)品的供給以及加強(qiáng)清潔能源產(chǎn)品的政府采購等系統(tǒng)的政策措施考慮不夠；另外，支持的可再生能源的種類單一，主要集中于風(fēng)力和小水電。

(二)市場(chǎng)開拓政策力度小。

甘肅省現(xiàn)行促進(jìn)可再生能源發(fā)展的財(cái)政政策措施側(cè)重于技術(shù)研發(fā)，市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制方面的財(cái)政稅收政策支持力度明顯不足。而對(duì)于在生產(chǎn)補(bǔ)貼方面，除了可再生能源發(fā)電在2006年開始實(shí)施了一部分生產(chǎn)補(bǔ)貼之外，其他方面的利用還沒有，使得許多企業(yè)出現(xiàn)了“有產(chǎn)量、無市場(chǎng)”的現(xiàn)象。

(三)邊遠(yuǎn)地區(qū)的政策扶持不夠。

現(xiàn)有的財(cái)政補(bǔ)貼政策雖然直接推動(dòng)了可再生能源技術(shù)的進(jìn)步和生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)牧民生活條件的改善，但是對(duì)于鼓勵(lì)和支持貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)的清潔能源利用的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

四、支持甘肅清潔能源發(fā)展的財(cái)政政策建議

甘肅省應(yīng)該借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，目前，國外財(cái)政支持清潔能源的補(bǔ)貼政策主要有三種形式：一是投資補(bǔ)貼，即對(duì)投資者進(jìn)行補(bǔ)貼。中國政府對(duì)小水電建設(shè)的投資補(bǔ)貼就屬于這一類；二是產(chǎn)出補(bǔ)貼，即根據(jù)可再生能源設(shè)備的產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼。中國目前還沒有這種補(bǔ)貼；三是對(duì)消費(fèi)者用戶進(jìn)行補(bǔ)貼。這是中國廣泛采用的一種激勵(lì)措施。另外同時(shí)結(jié)合甘肅省的實(shí)際情況，構(gòu)建起具有地方特色的促進(jìn)清潔能源發(fā)展的財(cái)政政策。

(一)加強(qiáng)政策宣傳，引導(dǎo)公眾參與。

開發(fā)利用清潔能源，要協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和資源環(huán)境的和諧發(fā)展；協(xié)調(diào)清潔能源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)農(nóng)村群眾對(duì)清潔能源建設(shè)缺乏認(rèn)識(shí)、缺乏技能的現(xiàn)狀，應(yīng)該充分利用廣播、電視、報(bào)刊、展覽等宣傳工具，大力宣傳清潔能源建設(shè)的意義、政策。將利用清潔能源的新產(chǎn)品、新成果信息深入人心，使人民群眾充分認(rèn)識(shí)到發(fā)展清潔能源建設(shè)在經(jīng)濟(jì)、能源、生態(tài)、社會(huì)諸多方面的重要意義，從而調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參加清潔能源建設(shè)的積極性。

(二)完善清潔能源法規(guī)制度建設(shè)。

近幾年，新能源法規(guī)建設(shè)發(fā)展很快，國家和省上出臺(tái)了一系列政策法規(guī)支持清潔能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2005～2009年，甘肅省人大常委會(huì)對(duì)《甘肅省農(nóng)村能源建設(shè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行了兩次修訂，并針對(duì)農(nóng)村沼氣項(xiàng)目建設(shè)，國家和省上先后出臺(tái)了《可再生能源法》(2005年)、《電力法》(1995年)、《甘肅省“十二五”新能源和可再生能源發(fā)展規(guī)劃》(2012年)、《甘肅電網(wǎng)清潔能源優(yōu)先調(diào)度工作方案》等，進(jìn)一步明確了清潔能源建設(shè)重點(diǎn)和方向，對(duì)規(guī)范開展清潔項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行了明確規(guī)定。但由于一些法規(guī)制定時(shí)間比較早，已不符合當(dāng)前形勢(shì)，需要適時(shí)修訂，另外，甘肅省至今尚未出臺(tái)《條例實(shí)施細(xì)則》，致使在《條例》貫徹執(zhí)行中行業(yè)職能不明確、缺乏操作性。另外,涉及清潔電力能源發(fā)展的財(cái)政稅收、金融支持等政策不夠清晰，更是無法指導(dǎo)實(shí)踐工作。因此，建議甘肅省盡快出臺(tái)《條例實(shí)施細(xì)則》和具有操作性的清潔能源財(cái)稅、金融政策，以指導(dǎo)和開發(fā)清潔能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

(三)采用多樣化方式，加大的財(cái)政資金的投入力度。

1.財(cái)政補(bǔ)貼(即對(duì)投資者進(jìn)行補(bǔ)貼)。按照《可再生能源法》的要求，對(duì)可再生能源的財(cái)政補(bǔ)貼政策需要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面。一要為更多類型的清潔能源基礎(chǔ)研究項(xiàng)目提供補(bǔ)貼，擴(kuò)大研究的范圍。二要為清潔能源應(yīng)用性研究項(xiàng)目提供補(bǔ)貼，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，從而調(diào)動(dòng)投資者的積極性，發(fā)揮財(cái)政杠桿效應(yīng)。建議吸取德國的做法，每年政府設(shè)立專項(xiàng)資金用于清潔能源技術(shù)研發(fā)，尤其目前甘肅省清潔能源發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)有待進(jìn)一步提高，提高清潔能源并網(wǎng)電價(jià)的補(bǔ)貼，增強(qiáng)清潔能源發(fā)電的效率。三要對(duì)產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼，這有利于增加產(chǎn)品產(chǎn)量，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。四要加大對(duì)新能源消費(fèi)補(bǔ)貼，這可以刺激清潔能源消費(fèi)需求，鼓勵(lì)消費(fèi)，擴(kuò)大市場(chǎng)，增強(qiáng)清潔能源的國內(nèi)需求，形成由需求帶動(dòng)生產(chǎn)良性發(fā)展機(jī)制，壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模，促進(jìn)清潔能源產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展。例如，五年內(nèi)對(duì)購買清潔能源產(chǎn)品的消費(fèi)者，給予10%的財(cái)政補(bǔ)貼，或者對(duì)諸如太陽能熱水器等實(shí)施以舊換新的財(cái)政補(bǔ)貼政策。五要加大對(duì)電網(wǎng)投入的財(cái)政補(bǔ)貼。不僅對(duì)并網(wǎng)技術(shù)的研發(fā)給予補(bǔ)貼，而且要對(duì)電網(wǎng)輸出基礎(chǔ)設(shè)施加大投入。六要解決貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)的用電問題，保障他們的最低能源需求。

2.財(cái)政貼息。首先要適當(dāng)增加貼息額度，擴(kuò)大貼息范圍；其次要適當(dāng)延長(zhǎng)貼息期限，可再生能源這一新興產(chǎn)業(yè)本身就有投資期限長(zhǎng)，見效慢的弱點(diǎn)，財(cái)政貼息若要有效發(fā)揮作用，必須要延長(zhǎng)貼息期限；最后還要豐富提供貼息的機(jī)構(gòu)，如允許商業(yè)銀行進(jìn)入，從而拓寬融資渠道。

3.價(jià)格支持。目前，甘肅省電力體制改革開始實(shí)行“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”，由于可再生能源產(chǎn)業(yè)尚處于起步階段，單位成本遠(yuǎn)高于常規(guī)能源的成本，因此在同等條件下利用清潔能源產(chǎn)生的綠色電力肯定難以上網(wǎng)。但是發(fā)展綠色電力可以減少溫室氣體排放，有效解決環(huán)境污染，對(duì)社會(huì)具有很明顯的正外部性。因而從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中“庇古稅”*庇古稅：根據(jù)污染所造成的危害程度對(duì)排污者征稅，用稅收來彌補(bǔ)排污者生產(chǎn)的私人成本和社會(huì)成本之間的差距，使兩者相等。由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古(Pigou，Arthur Cecil,1877-1959)最先提出，這種稅被稱為“庇古稅”。的角度看，政府有義務(wù)給予綠色電力價(jià)格補(bǔ)助或允許綠色電力以固定價(jià)格全部上網(wǎng)，超出均價(jià)部分由政府承擔(dān)。

4.政府采購。甘肅省目前正處于清潔電力能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期，可將節(jié)電、節(jié)油、節(jié)煤、節(jié)水、資源綜合利用等產(chǎn)品列入政府采購目錄，政府還要優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品。要加大市場(chǎng)開拓力度，建立政府推動(dòng)下的市場(chǎng)需求，以政府采購方式消除部分市場(chǎng)障礙，拉動(dòng)對(duì)清潔電力能源產(chǎn)業(yè)的投資需求增長(zhǎng)，進(jìn)一步通過規(guī)模發(fā)展降低可再生電力能源成本。在政府采購的安排中，可以適當(dāng)向生產(chǎn)清潔電力能源產(chǎn)品的廠商傾斜，在政府采購招標(biāo)方案中安排更多的綠色消費(fèi)產(chǎn)品，這樣可對(duì)清潔電力能源產(chǎn)業(yè)既可形成財(cái)力的注入，又可以通過對(duì)各級(jí)政府及其他機(jī)構(gòu)的采購主題的引導(dǎo)保證他們對(duì)清潔生能源產(chǎn)品的優(yōu)先購買，從而拉動(dòng)需求。同時(shí)在社會(huì)上產(chǎn)生良好的示范效應(yīng)。

5.原料基地補(bǔ)助。保障原料供給是發(fā)展生物能源與生物化工的前提。政府可鼓勵(lì)開發(fā)冬閑田、鹽堿地、荒山、荒地等未利用土地建設(shè)清潔能源和清潔化工原料基地。

6.示范補(bǔ)助。清潔能源與清潔化工的發(fā)展最重要靠技術(shù)進(jìn)步。政府鼓勵(lì)纖維素乙醇等具有重大意義的技術(shù)產(chǎn)業(yè)化示范，以增加技術(shù)儲(chǔ)備,對(duì)示范企業(yè)予以適當(dāng)補(bǔ)助。

(四)設(shè)立清潔能源專項(xiàng)發(fā)展基金。

1.融資渠道多樣化。專項(xiàng)發(fā)展基金的資金融資渠道可以歸納為以下三種：一是財(cái)政撥款，既可以是財(cái)政直接劃撥一般性稅收收入中的一部分，也可以是已有的各項(xiàng)相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金的整合、充實(shí)。二是電力附加費(fèi)，即在零售電價(jià)上再征收少量附加費(fèi)用于支持清潔能源發(fā)展。三是排污費(fèi)或污染稅，即向發(fā)電廠或電力公司征收污染稅或污染費(fèi)，并將其中一部分資金作為基金。

2.明確基金的使用范圍。由于甘肅省財(cái)政收入有限，需要補(bǔ)貼支援的事業(yè)很多，因此只能有選擇地進(jìn)行財(cái)政支持。總體上，甘肅省清潔能源專項(xiàng)發(fā)展基金將主要用于以下幾個(gè)方面：列入省級(jí)規(guī)劃的大型清潔能源重點(diǎn)工程和項(xiàng)目，以及部分清潔能源重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；科技含量高、市場(chǎng)前景好、但商業(yè)性資金尚不具備進(jìn)入條件的清潔能源產(chǎn)業(yè)里的中小企業(yè)；農(nóng)村清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，特別是全省偏遠(yuǎn)地區(qū)的電力設(shè)施建設(shè)。

3.加強(qiáng)基金的專項(xiàng)管理。財(cái)政管理部門要把好專項(xiàng)資金申報(bào)單位的準(zhǔn)入關(guān)，同時(shí)建立專項(xiàng)資金流動(dòng)的信息共享和信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，多部門共同合作保障基金的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

(五)中央要加大對(duì)西部的轉(zhuǎn)移支付力度。

1.在稅收政策優(yōu)惠的階段，我們西部對(duì)可再生電力能源的發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，但稅收優(yōu)惠后對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政支持的效果會(huì)打折扣，由于當(dāng)?shù)貙?duì)可再生電力能源發(fā)電項(xiàng)目需要提供很多支持，在此背景下，勢(shì)必影響到地方政府的積極性，影響項(xiàng)目的進(jìn)展。同時(shí)，由于可再生電力能源的高技術(shù)屬性，所需就業(yè)人口較少，對(duì)解決西部人口就業(yè)也不明顯，為此在財(cái)政支出以及稅收分配方面需要考慮對(duì)我們西部給予傾斜。

2.當(dāng)前可再生能源基金采取全國分?jǐn)偟臋C(jī)制，由于我們西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，價(jià)格承受能力有限，與東部地區(qū)同比例的負(fù)擔(dān)機(jī)制，對(duì)已經(jīng)在能源方面為國家做出突出貢獻(xiàn)的西部地區(qū)是不公平的，也不利于西部地區(qū)的發(fā)展。

3.東西部區(qū)別負(fù)擔(dān)的機(jī)制有利于東部地區(qū)支持西部發(fā)展，在我國當(dāng)前和未來傳統(tǒng)能源占比較大的能源利用環(huán)境下，我們西部在資源開采方面已經(jīng)做出了很多犧牲，而輸出大量的化石類能源也并沒有對(duì)西部地區(qū)形成可持續(xù)發(fā)展局面，尤其是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，我們西部地區(qū)輸送的能源為東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。為此，國家需要在可再生能源發(fā)展基金附加的收取方面，對(duì)西部地區(qū)采取一定的優(yōu)惠。同時(shí)要采取轉(zhuǎn)移支付方式，滿足西部可再生能源發(fā)展的需要，這不但有利于促進(jìn)西部地區(qū)的可再生能源發(fā)展，也有利于解決西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)滯后的狀況。

4.轉(zhuǎn)移支付的梯度可以結(jié)合西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中電價(jià)可承受的能力，結(jié)合西部各省的各行業(yè)用電量，總之，清潔能源成本負(fù)擔(dān)對(duì)西部適當(dāng)傾斜，是兼顧國內(nèi)不同區(qū)域發(fā)展的實(shí)際情況，把《京都議定書》的“共同分擔(dān)、區(qū)別對(duì)待”的原則用于促進(jìn)國內(nèi)清潔能源發(fā)展，有區(qū)別地承擔(dān)清潔能源外溢成本的必要選擇，也是國家尊重歷史、公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)西部發(fā)展的有效途徑。

(六)增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，建立完善的科研與服務(wù)體系。

一是政府要積極引導(dǎo)清潔能源的技術(shù)研發(fā)。增加能源領(lǐng)域的研發(fā)投入，建立甘肅省省級(jí)清潔能源技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室；通過招標(biāo)形式，調(diào)動(dòng)產(chǎn)學(xué)研各方的力量聯(lián)合攻克可再生能源關(guān)鍵技術(shù)，與先進(jìn)國家簽訂清潔能源技術(shù)交流與合作協(xié)定，為清潔能源技術(shù)的引進(jìn)創(chuàng)造良好的國際合作環(huán)境。二是鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)建以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系。支持企業(yè)與大專院校、科研單位實(shí)行產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合，引導(dǎo)和支持高新技術(shù)企業(yè)加大研發(fā)投入，建立具有國際先進(jìn)水平的技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，加速科研成果轉(zhuǎn)化。三是要發(fā)展以生產(chǎn)力促進(jìn)中心、企業(yè)孵化器為主體的創(chuàng)新服務(wù)體系。四是完善清潔能源高科技企業(yè)的融資機(jī)制。鼓勵(lì)設(shè)立科技風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)金融資本、民間資本進(jìn)入科技風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，建立健全金融資本科技貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建科技創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制。引導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)投資公司投資于清潔能源項(xiàng)目，對(duì)于發(fā)展較好的清潔能源企業(yè)，可予以重點(diǎn)扶持，為其在國內(nèi)外上市直接融資創(chuàng)造條件。五是建立清潔能源人才培養(yǎng)機(jī)制。要在穩(wěn)定現(xiàn)有人才隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，加快引進(jìn)人才、培養(yǎng)人才，改善人才成長(zhǎng)環(huán)境，鼓勵(lì)企業(yè)參與清潔能源技術(shù)教育培養(yǎng)體系的建設(shè)。六是加強(qiáng)清潔能源基礎(chǔ)建設(shè),完善服務(wù)體系。甘肅省清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施落后，在科研、技術(shù)推廣、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、社會(huì)化服務(wù)等方面都沒有形成自己的發(fā)展體系。存在服務(wù)范圍窄，工作力度小的問題。尤其在農(nóng)村，能源辦行政級(jí)別低，缺乏配套的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)服務(wù)站。加強(qiáng)農(nóng)村清潔能源基礎(chǔ)建設(shè)。建議借機(jī)新農(nóng)村建設(shè)，把加強(qiáng)農(nóng)村清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，在有條件的農(nóng)村地區(qū)開展生態(tài)循環(huán)模式的清潔能源工程，實(shí)現(xiàn)清潔能源由自給自足的分散模式跨越到以生態(tài)循環(huán)為特征的循環(huán)模式，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

(七)健全財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督機(jī)制與評(píng)估機(jī)制。

目前甘肅省對(duì)清潔能源財(cái)政補(bǔ)貼缺乏長(zhǎng)期監(jiān)督約束機(jī)制，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效益差強(qiáng)人意。例如，省上對(duì)建立沼氣池給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼，但財(cái)政補(bǔ)貼后，很多沼氣池并未發(fā)揮作用，一方面與其成本有關(guān)，另一方面也反映了甘肅省的財(cái)政補(bǔ)貼缺乏相應(yīng)的評(píng)估、監(jiān)督約束機(jī)制。隨著清潔能源發(fā)展，財(cái)政補(bǔ)貼額不斷增長(zhǎng)，應(yīng)建立財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督約束機(jī)制，使得財(cái)政補(bǔ)貼真正發(fā)揮促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

[1]《甘肅省“十二五”農(nóng)村能源建設(shè)規(guī)劃(2011～2015)》，甘肅省農(nóng)村能源辦公室，2010年9月。

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本文為甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目“甘肅省清潔能源發(fā)展的現(xiàn)狀及財(cái)政政策研究”階段性成果(項(xiàng)目編號(hào)：13YD120)。

F812.7

：A

：2095-3151(2014)67-0036-12