國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所 申 兵

現(xiàn)階段我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢分析

國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所 申 兵

2006年后我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重要變化，區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性明顯增強(qiáng)，體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有所縮小，空間結(jié)構(gòu)向均衡化和多極化演變、區(qū)域合作深度和廣度全面提升以及區(qū)域政策的針對性和瞄準(zhǔn)性增強(qiáng)等。但與此同時(shí)，區(qū)域發(fā)展中仍存在地區(qū)間公共服務(wù)差距擴(kuò)大、地區(qū)分工格局不合理、地區(qū)盲目競爭現(xiàn)象突出以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展受到體制機(jī)制掣肘等問題。本文對我國近年來區(qū)域發(fā)展的上述態(tài)勢進(jìn)行系統(tǒng)梳理分析，為新時(shí)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策的完善提供基本依據(jù)。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)；區(qū)域發(fā)展；分析

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局發(fā)生了重要變化，在區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性增強(qiáng)的同時(shí)，也存在區(qū)域分工不合理等問題，本文重點(diǎn)對這些態(tài)勢進(jìn)行歸納總結(jié)，旨在為新時(shí)期區(qū)域政策的完善提供基礎(chǔ)。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距縮小，但公共服務(wù)差距依然顯著

我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的變化情況可首先由各地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值加權(quán)變異系數(shù)(CVw)來反映。如圖1所示，改革開放以來以CVw衡量的地區(qū)差距經(jīng)歷了“倒N”字形的變化過程。改革開放后1979年至1990年CVw由0.69逐年下降為0.47，之后逐年擴(kuò)大直至2003年的0.61后開始下降，2013年已下降為0.377。改革開放后至20世紀(jì)90年代初期地區(qū)差距縮小主要是由東部省區(qū)快速追趕當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的內(nèi)陸省區(qū)所致，20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期地區(qū)差距擴(kuò)大則是東部地區(qū)發(fā)展明顯快于其他地區(qū)的結(jié)果，2003年后地區(qū)差距縮小的原因則主要是由于國家加大了對中西部和東北地區(qū)支持力度，加之我國進(jìn)入工業(yè)化中期后對于能礦資源需求量上升，推動了能源資源相對富集的中西部和東北地區(qū)發(fā)展速度加快。

為了更進(jìn)一步剖析地帶間差距的變化態(tài)勢，可以計(jì)算錫爾(Theil)系數(shù)，這一系數(shù)可將地區(qū)間發(fā)展水平差距分解為地帶之間差距和地帶內(nèi)部差距。如圖2所示，1978年地區(qū)差距的全部錫爾系數(shù)為0.068，1990年下降為0.039后繼續(xù)上升為1999年的0.054，這與前文關(guān)于CVw的分析相吻合。在將全國大陸31個(gè)省區(qū)分為東部和其他地帶之后計(jì)算出的錫爾系數(shù)表明，如果設(shè)定地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距為100，則地帶間差距對于全國地區(qū)差距的貢獻(xiàn)率由12.8%上升為55.7%，表明這一時(shí)期的差距擴(kuò)大主要是東部與內(nèi)地地帶間差距擴(kuò)大所致。2000年后全部地區(qū)差距的錫爾系數(shù)繼續(xù)上升，2003年達(dá)到最高值0.063后開始逐年下降，2013年已下降為0.029。這一時(shí)期地帶間差距和地帶內(nèi)部差距的共同下降促進(jìn)了地區(qū)整體差距的下降，但地帶間差距系數(shù)下降相對更快一些，反映出中西部與東部地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距縮小程度更大一些。

圖1 改革開放以來我國人均地區(qū)生產(chǎn)總值加權(quán)變異系數(shù)

圖2 改革開放以來我國地區(qū)差距的錫爾系數(shù)

扭轉(zhuǎn)20世紀(jì)90年代后出現(xiàn)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢是地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的首要任務(wù)，2003年以來各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是中西部與東部地帶間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的縮小是我國區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性提高的重要表現(xiàn)。

雖然地帶間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有所縮小，但公共服務(wù)差距卻仍十分顯著?？梢岳媒逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、科技研發(fā)、公共文化、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全等社會發(fā)展8個(gè)領(lǐng)域30個(gè)指標(biāo)(具體指標(biāo)略)建立的指標(biāo)體系，以及運(yùn)用地區(qū)綜合發(fā)展指數(shù)的測量方法(也是聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)(HDI)的測量方法)構(gòu)建四大地帶的基本公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)。*指數(shù)構(gòu)建的基本思路是根據(jù)每個(gè)評價(jià)指標(biāo)的上、下限閾值來計(jì)算單個(gè)指標(biāo)指數(shù)(即無量綱化)，指數(shù)一般分布在0和1之間，再根據(jù)每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重最終合成綜合發(fā)展指數(shù)。這里選取Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化方法對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化。指標(biāo)的上、下限閾值(即Min值和Max值)主要是參考2000～2012年全國31個(gè)省(區(qū)、市)中相應(yīng)指標(biāo)最大值和最小值、國家統(tǒng)計(jì)局全面建設(shè)小康社會標(biāo)準(zhǔn)值以及《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中確定的發(fā)展任務(wù)。計(jì)算結(jié)果如表2所示，2012年東部與中部和西部地區(qū)基本公共服務(wù)指數(shù)的差距分別為5.04個(gè)和7.44個(gè)百分點(diǎn)，與2005年時(shí)4.99個(gè)和7.40個(gè)百分點(diǎn)的差距水平相比，東部與西部地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展的絕對差距仍在擴(kuò)大(見表1)。

二、地區(qū)發(fā)展多極化態(tài)勢初步形成，但區(qū)域分工格局不盡合理

在2006年之前，經(jīng)濟(jì)總量呈現(xiàn)出向東部地區(qū)集中的態(tài)勢，工業(yè)及服務(wù)業(yè)的地區(qū)分布格局與此類似。2006～2007年之后，全國經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)在東部地區(qū)集中度上升的局面發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)布局由東向西、由南向北推進(jìn)，全國經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)趨于均衡。如圖3所示，2000～2013年間，東部地區(qū)生產(chǎn)總值占全國的比重由52.5%上升至2006年55.7%的峰值后逐年下降為2013年的51.2%。東部地區(qū)工業(yè)增加值、第三產(chǎn)業(yè)增加值占全國的比重則分別在2005年和2007年達(dá)到59.8%和58.4%峰值后開始下降，2013年占全國的比重分別為50.2%和56.8%，相較于第三產(chǎn)業(yè)，工業(yè)生產(chǎn)在全國由集中至均衡分布的態(tài)勢更加明顯一些。

全國經(jīng)濟(jì)布局由集中向均衡轉(zhuǎn)變的態(tài)勢，還可從中心城市的中心性指數(shù)變化反映出來。在全國654個(gè)城市中，36個(gè)省會以上城市(包括直轄市、副省級城市和省會城市)為全國的中心城市，選取人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重、交通運(yùn)量、商業(yè)銷售、利用外資額等指標(biāo)可計(jì)算出這些城市的中心性指數(shù)。2012年與2000年相比，36個(gè)城市和中心性指數(shù)出現(xiàn)了明顯變化，上海、北京、廣州幾大中心城市指數(shù)下降，成都、武漢、鄭州、長沙、呼和浩特、南昌和合肥等城市持續(xù)上升(見表2)。這預(yù)示著經(jīng)濟(jì)活動在空間上已呈分散態(tài)勢，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)多極化、多中心的格局開始形成。

表1 四大地帶基本公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)及其變化情況對比

資料來源：根據(jù)相應(yīng)年份多個(gè)統(tǒng)計(jì)年鑒中數(shù)據(jù)計(jì)算。

圖3 2000～2013年四大地帶經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全國比重

表2 中心城市的中心性指數(shù)對比

續(xù)表

資料來源：2013年中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒和各市2012年統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

在各地區(qū)均在加快發(fā)展并對全國經(jīng)濟(jì)增長支撐作用加大的背景下，也存在著區(qū)域分工不盡合理的問題。能源資源富集地區(qū)固化于開采及初級加工就是其案例之一。在全國產(chǎn)業(yè)布局之中，西部地區(qū)是我國重要的能礦資源供應(yīng)地，承擔(dān)著向其他地區(qū)提供能源和礦產(chǎn)資源的重任，西部地區(qū)以能礦資源為主的資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快且在全國的地位明顯上升，直接促進(jìn)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量在全國比重的提高，也直接促進(jìn)了與東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的縮小。但西部地區(qū)在全國產(chǎn)業(yè)中的分工主要以資源開采為主，即使部分能源和礦產(chǎn)資源在西部地區(qū)就地加工，也主要以初級加工為主，深加工能力相對薄弱。2012年西部地區(qū)原煤、石油和天然氣產(chǎn)量分別占全國的48%、①為2010年數(shù)據(jù)。31%和81%，但焦炭產(chǎn)量、原油加工量、乙烯、合成氨等直接的下游產(chǎn)品占全國的比重只有27%、16%、13%和30%，其他精深加工產(chǎn)品比重更低，如化學(xué)纖維等產(chǎn)品產(chǎn)量所占比重只有3.3%。煤炭采選業(yè)以及石油和天然氣開采業(yè)產(chǎn)值分別占全國的30%和40%，而化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)和化學(xué)纖維制造業(yè)產(chǎn)值僅分別占全國的12%和9%左右(參見圖4)。雖然資源開發(fā)加快了西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，但如果長期處于開采和初級加工階段，則容易出現(xiàn)“資源陷阱”現(xiàn)象。

三、區(qū)域合作深度廣度全面提升，但區(qū)域間盲目競爭現(xiàn)象仍較突出

我國區(qū)域合作有其特色，主要包括以下幾種形式：

一是對口支援和幫扶。這是具有中國特色的區(qū)域合作形式，也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。這種明確支援和受援地區(qū)結(jié)對關(guān)系的對口支援制度，2008年之前主要用于支持貧困地區(qū)和三峽庫區(qū)發(fā)展，2008年5月12日四川汶川發(fā)生大地震后，被應(yīng)用于災(zāi)后恢復(fù)重建過程中，災(zāi)后重建的對口支援期限按3年安排。近年來，這種區(qū)域合作形式覆蓋的地區(qū)有所擴(kuò)大，青海、新疆、西藏以及南水北調(diào)等特殊工程地區(qū)成為受援地區(qū)。對口支援內(nèi)容主要體現(xiàn)在支援方向受援方提供財(cái)政資金和人力資源支持，主要領(lǐng)域集中于社會事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育。

圖4 2012年西部地區(qū)部分工業(yè)產(chǎn)品占全國比重(%)

二是內(nèi)地與港澳臺地區(qū)的合作。合作以示范區(qū)建設(shè)為平臺(包括廣東橫琴島粵港澳合作示范區(qū)、深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作示范區(qū)、福建平潭島綜合試驗(yàn)區(qū)等)，鼓勵(lì)兩岸三地實(shí)現(xiàn)資源、人才、技術(shù)、市場和管理體制等方面的優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)人員、物資、資金和信息的有效配置和合理流動，率先建立全方位、多層次、寬領(lǐng)域、高水平的開放型經(jīng)濟(jì)新格局。這一模式的合作強(qiáng)調(diào)以政策、體制創(chuàng)新促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，從而為內(nèi)陸其他地區(qū)深化改革、擴(kuò)大開放、探索科學(xué)發(fā)展模式進(jìn)行試驗(yàn)和提供示范。

三是相鄰地區(qū)合作。始于20世紀(jì)80年代初期的地區(qū)合作發(fā)展歷史更為長久，合作機(jī)制和內(nèi)容也較為豐富，包括省(區(qū))際的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、省毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、省內(nèi)毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、交通沿線地區(qū)協(xié)作以及城市間協(xié)作等。近年來，這類地區(qū)合作的主要途徑包括達(dá)成政府間和部門間合作協(xié)議、建立定期協(xié)商機(jī)制、統(tǒng)一公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。合作內(nèi)容也較為廣泛，包括共同建設(shè)特定區(qū)域(如新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等)，共同建設(shè)交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施以及共同治理生態(tài)環(huán)境等。

四是城市一體化發(fā)展。主要是地域相鄰、文化相近、功能關(guān)聯(lián)、認(rèn)同感強(qiáng)的兩個(gè)或兩個(gè)以上城市，通過城市間經(jīng)濟(jì)要素的共同配置，在功能定位、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供上形成協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的發(fā)展格局。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長三角和珠三角城市密集地區(qū)，一些城市間已初步呈現(xiàn)一體化發(fā)展態(tài)勢。

五是利益相關(guān)地區(qū)的合作。包括糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間、流域上下游地區(qū)之間、能源供給地區(qū)與使用地區(qū)之間、水源地與用水區(qū)之間的合作。這類地區(qū)合作主要圍繞糧食、能源、水等重要資源，形成相互間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，例如糧食主產(chǎn)區(qū)可到主銷區(qū)建立糧食銷售基地、發(fā)展糧食加工產(chǎn)業(yè)，糧食銷區(qū)也可到糧食主產(chǎn)區(qū)建立糧食生產(chǎn)基地、興建糧食倉儲設(shè)施等。

六是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和接受地區(qū)的合作。近年來，隨著東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的加快，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)，特別是中部地區(qū)轉(zhuǎn)移的步伐有所加快，形成了以產(chǎn)業(yè)為紐帶的東中西部地區(qū)合作，如廣西與廣東省合作建設(shè)粵桂合作特別試驗(yàn)區(qū)等，探索區(qū)域合作與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移新模式。

從不同地區(qū)、不同形式區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)看，積極發(fā)揮政府和市場兩種作用，健全區(qū)域合作組織及管理制度、完善協(xié)調(diào)組織機(jī)制和手段、制定區(qū)域合作規(guī)劃及重大專項(xiàng)規(guī)劃等都是促進(jìn)區(qū)域合作必需的路徑。同時(shí)，規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、區(qū)域合作示范區(qū)等合作平臺也是提高合作水平的重要舉措。

在地區(qū)合作和一體化發(fā)展有所加快的同時(shí)，各地區(qū)盲目競爭的局面并根本扭轉(zhuǎn)，許多行業(yè)出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩是這一問題的重要表現(xiàn)。目前我國無論是在傳統(tǒng)行業(yè)，諸如鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、焦炭，還是新興制造業(yè)如光伏、風(fēng)電設(shè)備等行業(yè)都出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題。傳統(tǒng)行業(yè)的產(chǎn)能利用率目前在70%～75%之間，光伏、風(fēng)電設(shè)備等產(chǎn)能利用率僅在70%以下。一般而言，產(chǎn)能利用率在80%左右被認(rèn)為是工廠設(shè)備正常閑置，而70%～75%的產(chǎn)能利用率則表明了閑置產(chǎn)能超量，會造成很大程度的資源浪費(fèi)，并容易引發(fā)企業(yè)之間惡性壓價(jià)競爭，影響市場正常秩序。一般認(rèn)為，三方面的因素促成了各地方之間的盲目競爭，*參見江飛濤等：《體制扭曲、地區(qū)競爭與產(chǎn)能過剩的形成機(jī)理》，http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/webmanager/wkfiles/2012/8644_1_paper.pdf。即土地“模糊產(chǎn)權(quán)”與地方政府對投資者的低價(jià)供地行為，“軟預(yù)算約束”與地方政府主導(dǎo)下的企業(yè)金融，以及環(huán)境的“模糊產(chǎn)權(quán)”、環(huán)保制度缺陷及地方政府對本地企業(yè)環(huán)境污染的縱容。各地區(qū)出于對于引進(jìn)資本、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的競爭，而對于土地資源利用效率、資金投入效益以及環(huán)境保護(hù)水平的忽視，使企業(yè)進(jìn)入上述各生產(chǎn)領(lǐng)域的生產(chǎn)成本得以外部化，降低了上述領(lǐng)域的進(jìn)入門檻，從而形成了多個(gè)行業(yè)的產(chǎn)能過剩局面。

四、區(qū)域政策的針對性加強(qiáng)，但區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍受到多種體制限制

“十一五”時(shí)期以來，國務(wù)院及相關(guān)部門出臺了幾十個(gè)區(qū)域性規(guī)劃和政策性文件，這些規(guī)劃或政策性文件大體是針對不同類型地區(qū)而制定的，有著較明顯的針對性和導(dǎo)向性。概括而言可以分為以下幾類：

一是促進(jìn)國家級或地區(qū)級經(jīng)濟(jì)增長極地區(qū)加快發(fā)展。主要文件或規(guī)劃包括長江三角洲的指導(dǎo)意見、珠江三角洲的規(guī)劃綱要、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、江蘇和遼寧沿海地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃等。這類規(guī)劃或政策性文件的政策導(dǎo)向是要推動這些地區(qū)提高國際競爭力或地區(qū)競爭力，帶動全國或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是推動重點(diǎn)地區(qū)加快對外開放或國際合作。主要文件或規(guī)劃包括橫琴島總體發(fā)展規(guī)劃、中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要、福建加快海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)指導(dǎo)意見、海南國際旅游島建設(shè)指導(dǎo)意見、云南向南開放橋頭堡建設(shè)指導(dǎo)意見等。這類規(guī)劃或政策性文件旨在加快這些地區(qū)對境外開放，提高國際區(qū)域和次區(qū)域合作水平，從而在全國構(gòu)建起全方位對外開放格局。

三是扶持落后地區(qū)發(fā)展。由于自然、經(jīng)濟(jì)、歷史各方面的原因，我國仍有許多地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對較低。涉及這類地區(qū)的主要文件或規(guī)劃包括針對廣西、新疆、西藏、寧夏、青海、貴州、內(nèi)蒙古等地區(qū)發(fā)展的指導(dǎo)意見、陜甘寧革命老區(qū)振興規(guī)劃，以及針對11個(gè)集中連片地區(qū)片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃。政策的核心是通過加大轉(zhuǎn)移支付、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)以及推進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展等手段，培育這些地區(qū)自我發(fā)展能力，推動全國各地區(qū)公共服務(wù)均等化。

四是支持衰退地區(qū)振興。主要文件或規(guī)劃包括中共中央、國務(wù)院關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見、東北地區(qū)振興規(guī)劃、大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃、老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃等。這類規(guī)劃和文件的政策主要是針對東北三省及內(nèi)蒙古東部地區(qū)、120個(gè)老工業(yè)城市、262個(gè)資源型城市等。政策要點(diǎn)是加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，完善城市綜合服務(wù)功能，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會事業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力和輻射帶動能力。

五是鼓勵(lì)改革創(chuàng)新。文件或規(guī)劃主要包括上海自貿(mào)區(qū)、上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃或政策文件等。對于這類地區(qū)的政策導(dǎo)向在于鼓勵(lì)其在國際合作和競爭以及改革開放中先行先試，破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些難題，為全國特定領(lǐng)域以及綜合配套改革開放提供經(jīng)驗(yàn)、做出示范，提高其在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和自主創(chuàng)新方面的引領(lǐng)能力。

六是支持生態(tài)功能區(qū)等地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。文件或規(guī)劃主要黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃以及兩型社會建設(shè)示范區(qū)建設(shè)等。這類規(guī)劃在于指導(dǎo)這些地區(qū)探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，在實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展方面為全國其他地區(qū)做出試點(diǎn)，并在全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革、自然資源監(jiān)管體制改革、用地管理制度改革、國家公園體制改革等方面進(jìn)行探索。

上述針對不同類型地區(qū)、引導(dǎo)方向各有側(cè)重的區(qū)域規(guī)劃和政策性文件，明確了特定區(qū)域發(fā)展的功能定位、總體思路、重點(diǎn)任務(wù)，確定了針對性的政策，從而有利于把區(qū)域總體戰(zhàn)略落實(shí)與各地發(fā)展條件相結(jié)合。盡管這些政策在促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，但總體來看，我國區(qū)域管理體制機(jī)制仍難以適應(yīng)新形勢新要求，從而對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展形成了較多制約。這表現(xiàn)在多個(gè)方面：

一是中央與地方政府的職責(zé)和權(quán)限不清。現(xiàn)行法律對從中央到地方各級政府職責(zé)和權(quán)限的劃分過于原則，缺乏規(guī)范、可操作性的具體規(guī)定和明確界定，因而在實(shí)際上既交叉重疊又出現(xiàn)真空。從目前看中央政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任過少不利于推進(jìn)以公共服務(wù)均等化為核心的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是區(qū)域公共服務(wù)差距仍有所擴(kuò)大的體制原因之一。

二是部門間協(xié)調(diào)機(jī)制滯后。中央對地方的資源配置以不同層級的政府部門間垂直流動為主要形式，分散于各部門的資金難以形成發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的合力，并造成重復(fù)投資和不必要的浪費(fèi)。在區(qū)域規(guī)劃制定方面，地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃互不配套更是常態(tài)，這也削弱了上述國家及相關(guān)部門出臺的各種區(qū)域規(guī)劃作用的有效發(fā)揮。

三是區(qū)域間利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制不完善。由于缺乏全國統(tǒng)一的勞動力市場和社會保障體系，勞動力流出地區(qū)往往要更多支付這些家庭老人和孩子的社會保障和公共服務(wù)費(fèi)用，而這些地區(qū)大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。由于水權(quán)、排污權(quán)交易市場體制以及區(qū)域間利益補(bǔ)償機(jī)制不完善，上游地區(qū)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入往往得不到下游受益地區(qū)的利益補(bǔ)償。

四是區(qū)域治理發(fā)展緩慢。社會組織和公眾對于區(qū)域發(fā)展重大決策的參與程度還很低，影響有限，一些程序流于形式。社會組織如行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會在區(qū)域治理、區(qū)域規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制中發(fā)揮的作用還比較有限。區(qū)域治理機(jī)制發(fā)展緩慢也在一定程度上加重了各地重視經(jīng)濟(jì)增長忽視社會發(fā)展以及產(chǎn)能過剩等問題的嚴(yán)重程度。

基于上述態(tài)勢，今后一段時(shí)期我國區(qū)域政策的重點(diǎn)應(yīng)是適應(yīng)多極化的發(fā)展態(tài)勢，依托重要交通干線形成覆蓋主要人口和產(chǎn)業(yè)集聚地、有效連接?xùn)|中西部和南北部地區(qū)的重要軸線，完善我國的空間經(jīng)濟(jì)組織體系，并形成統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方的區(qū)域發(fā)展格局。同時(shí)，加快財(cái)稅、區(qū)域治理等體制改革力度，釋放改革紅利，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)更加協(xié)調(diào)發(fā)展。

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：2095-3151(2014)67-0003-08