劉 林 杜 芳

構(gòu)建人民調(diào)解聯(lián)動工作機制初探
——以新疆烏魯木齊市為例

劉 林 杜 芳

近年來，烏魯木齊市在建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作機制方面做了積極探索和嘗試，為化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定做出了積極貢獻，但在創(chuàng)新大調(diào)解工作理念、構(gòu)建大調(diào)解工作格局中仍存在一定的問題，為形成有效的人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動工作機制，必須采取相應(yīng)的措施。

烏魯木齊人民調(diào)解；聯(lián)動機制；建議

人民調(diào)解是一項具有中華民族傳統(tǒng)文化內(nèi)涵的中國特色法律制度，是我國人民獨創(chuàng)的化解矛盾、消除紛爭的訴訟程序之外的糾紛解決方式，是提高公民法治觀念和道德水平、推進基層民主法制建設(shè)的有效途徑，是維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”，是司法行政部門的重要職能，人民調(diào)解制度被國際社會譽為“東方經(jīng)驗”、“東方之花”。中國共產(chǎn)黨十八大報告指出：“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道?！睘檫M一步加強和改進新時期人民調(diào)解工作，創(chuàng)新大調(diào)解工作理念，構(gòu)建大調(diào)解工作格局指明了方向。

人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會主持下，通過說服教育，規(guī)勸引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人互諒互讓，平等協(xié)商，依照法律法規(guī)和社會公德自愿達成協(xié)議，從而消除爭執(zhí)的一種群眾性自治的糾紛解決方式。[1]2010年8月28日，第十一屆全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》(以下簡稱《人民調(diào)解法》)，根據(jù)法律規(guī)定并結(jié)合人民調(diào)解的工作實踐，我國人民調(diào)解制度內(nèi)涵應(yīng)包含以下四個方面：(1)作為第三方的調(diào)解機構(gòu)，既包括設(shè)置于城市居民委員會和農(nóng)村村民委員會的人民調(diào)解委員會，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、區(qū)域性、行業(yè)性、專業(yè)性的調(diào)解組織；(2)人民調(diào)解的方式方法、依據(jù)規(guī)則具有很大的靈活性，調(diào)解人可以根據(jù)糾紛的不同性質(zhì)和特點，選擇運用法律法規(guī)、政策或者道德、習(xí)俗等社會規(guī)范，以規(guī)勸疏導(dǎo)、說服教育、協(xié)商和解的方法，促使糾紛當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議；(3)人民調(diào)解必須堅持平等、自愿原則，調(diào)解的啟動、調(diào)解規(guī)則的適用以及調(diào)解協(xié)議的達成等都必須建立在雙方當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，如果任何一方當(dāng)事人對調(diào)解過程中的有關(guān)事宜提出異議，人民調(diào)解委員會無權(quán)強迫任何一方當(dāng)事人接受調(diào)解或者履行義務(wù)；(4)人民調(diào)解應(yīng)遵循合法原則，調(diào)解的進行過程、達成的調(diào)解協(xié)議以及調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行等均不得違背法律、法規(guī)和國家政策，不得侵犯公共利益和他人合法權(quán)益。[2]

一、烏魯木齊市建立人民調(diào)解聯(lián)動工作機制概況

近年來，烏魯木齊市的人民調(diào)解工作緊緊圍繞維護社會穩(wěn)定和長治久安展開，把矛盾糾紛排查化解工作與重要活動舉辦(如中國——亞歐博覽會)、敏感時期的維穩(wěn)工作相結(jié)合，與黨委政府部門幫扶基層街道社區(qū)和轉(zhuǎn)變作風(fēng)、服務(wù)群眾活動相結(jié)合，與重點工程建設(shè)和撤村建居相結(jié)合，針對社會治安復(fù)雜的重點街道、社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及矛盾糾紛多、群眾關(guān)注度高的道路交通、環(huán)境衛(wèi)生整治、小區(qū)物業(yè)管理進行重點排查調(diào)解，貫徹實施《人民調(diào)解法》，預(yù)防和化解了大量矛盾糾紛，為維護社會和諧穩(wěn)定做出了貢獻。在調(diào)解工作中，積極探索有效化解矛盾糾紛的新方法、新途徑和新機制，努力推動人民調(diào)解工作體制、機制和工作方法創(chuàng)新，初步形成了以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的多元糾紛解決機制，人民調(diào)解在調(diào)解工作體系中的基礎(chǔ)作用進一步得到發(fā)揮。截止2013年12月31日，烏魯木齊市調(diào)解組織和調(diào)解員共排查糾紛7648次，預(yù)防糾紛4641起，調(diào)解糾紛35002件，調(diào)解成功34736件，調(diào)解成功率達到99.2%。

(一)開展行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)不斷健全

針對新形勢下矛盾糾紛不斷增多，特別是醫(yī)療、交通、勞動保障、物業(yè)管理等帶有行業(yè)專業(yè)特點的矛盾糾紛日益增多，而傳統(tǒng)人民調(diào)解組織、工作機制又難以有效化解的新情況、新問題，烏魯木齊市在進一步加強傳統(tǒng)人民調(diào)解工作的同時，重點加強了人民調(diào)解化解社會熱點、難點糾紛機制建設(shè)的探索與實踐。市司法局分別與市公安、勞動和社會保障、衛(wèi)生等部門進行積極協(xié)調(diào)，推動道路交通事故、勞動爭議、醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理人民調(diào)解委員會等行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織的建設(shè)工作。如聯(lián)系市勞動和社會保障局，推進勞動爭議人民調(diào)解組織建設(shè)，根據(jù)市政府制定的《關(guān)于人民調(diào)解組織參與勞動爭議調(diào)解工作實施辦法》，兩局聯(lián)合制定了《烏魯木齊市人民調(diào)解與勞動爭議調(diào)解聯(lián)動對接工作方案》，在全市85個街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))人民調(diào)解委員會建立了勞動爭議人民調(diào)解服務(wù)窗口，把人民調(diào)解工作引入勞動爭議案件的解決機制中，既提高了勞動爭議案件處理效率，又發(fā)揮了人民調(diào)解在預(yù)防和化解矛盾糾紛方面的功能。2013年，全市共受理勞動爭議案件1644件，調(diào)解成功1611件。2013年，市司法局與市公安局召開聯(lián)席工作會議，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推行人民調(diào)解與治安行政調(diào)解銜接聯(lián)動工作的意見》，在烏魯木齊市社會矛盾糾紛比較集中的30個派出所和150個司法警務(wù)室建立了人民調(diào)解工作室。

目前烏魯木齊市共有人民調(diào)解委員會1234家，其中行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解委員會32家，包括道路交通事故人民調(diào)解委員會8家，物業(yè)糾紛人民調(diào)解委員會10家、醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會5家，集貿(mào)市場人民調(diào)解委員會1家，風(fēng)景旅游區(qū)人民調(diào)解委員會1家，其他調(diào)解委員會7家，初步形成了以社區(qū)(村)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、企(事)業(yè)單位人民調(diào)解組織為基本形式，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織為重要補充，駐人民法院、公安派出所人民調(diào)解工作室為載體的全方位、寬領(lǐng)域、多層次的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。特別是行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)的不斷發(fā)展，拓展了人民調(diào)解工作領(lǐng)域，延伸了人民調(diào)解觸角，推動了人民調(diào)解在更寬領(lǐng)域、更高層面發(fā)揮作用，提升了人民調(diào)解的社會影響力，增強了人民調(diào)解工作實效。

(二)加強人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解有機銜接，發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)性作用

積極構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機銜接的大調(diào)解工作格局，2012年，烏魯木齊市下發(fā)了《關(guān)于進一步健全完善社會矛盾糾紛大調(diào)解工作體系的實施意見》，要求構(gòu)建起由黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜治部門組織協(xié)調(diào)，司法行政部門、政府法制部門和人民法院牽頭，有關(guān)部門各司其職，社會力量廣泛參與，人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解相互銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、信息溝通的社會矛盾糾紛大調(diào)解工作格局?！度嗣裾{(diào)解法》 第18條規(guī)定：“基層人民法院、 公安機關(guān)對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解?！睋?jù)此，人民調(diào)解的適用范圍不僅限于一般的民間糾紛，基層人民法院、公安機關(guān)受理的涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議以外的其他糾紛案件，通過人民法院、公安機關(guān)判明適宜人民調(diào)解解決的，也可由人民調(diào)解來解決。實踐中，人民調(diào)解的適用范圍早已由傳統(tǒng)的家庭、婚姻、鄰里等常見性糾紛拓展到道路交通、勞動爭議、土地承包、拆遷征地、經(jīng)濟合同、物業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護等糾紛領(lǐng)域。北京、上海等地甚至將人民調(diào)解運用于輕微刑事案件(即自訴案件)的調(diào)處中，并取得了良好的社會效果。

一是市司法局與市中級人民法院協(xié)調(diào)與溝通，加強“訴調(diào)對接”工作，在全市七區(qū)一縣建立人民調(diào)解委員會駐法院調(diào)解室，并建立派出法庭人民調(diào)解室5個，形成了人民調(diào)解與司法調(diào)解的有序銜接。

二是市司法局加強與市公安局治安管理部門的溝通，嘗試在公安派出所設(shè)立人民調(diào)解工作室。在民間糾紛較多、群眾習(xí)慣于求助公安機關(guān)的街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))公安派出所設(shè)立人民調(diào)解工作室，派出所接受人民群眾報警后，對其受理的不屬于治安調(diào)解范圍的民事案件或者部分輕微治安案件，雙方當(dāng)事人愿意接受調(diào)解的，委托派出所人民調(diào)解工作室處理，人民調(diào)解工作室依據(jù)《人民調(diào)解法》主持調(diào)解，制作調(diào)解協(xié)議書，由街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))人民調(diào)解委員會確認蓋章后生效。

三是各區(qū)(縣)司法局在市司法局的指導(dǎo)下，也結(jié)合本區(qū)(縣)實際，突出自身優(yōu)勢和特點，發(fā)展不同行業(yè)和領(lǐng)域的人民調(diào)解組織。如經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(頭屯河區(qū))司法局積極探索大調(diào)解機制建設(shè)，率先建立百姓法律服務(wù)之家，加強與法院、交警大隊、派出所、中心醫(yī)院等單位的溝通和協(xié)作，提出人民調(diào)解“五進”(人民調(diào)解進法院、進派出所、進勞動和社會保障部門、進交通事故民事賠償領(lǐng)域、進醫(yī)療糾紛領(lǐng)域)機制。烏魯木齊縣司法局圍繞社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作，大力推進旅游糾紛、交通事故、市場爭議、法庭調(diào)解、物業(yè)管理等專業(yè)人民調(diào)解委員會建設(shè)，在加強道路交通、駐法院人民調(diào)解工作室、物業(yè)和市場管理等人民調(diào)解工作的同時，在西白楊溝成立了全疆首家景區(qū)人民調(diào)解委員會，并于2012年7月成立了以個人名字命名的“陳彩云調(diào)解室”，為探索人民調(diào)解工作職業(yè)化和專業(yè)化做了有益嘗試等。

通過加強人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動與銜接，改變了過去人民調(diào)解組織單兵作戰(zhàn)、單打獨斗的局面，形成了調(diào)解工作合力，調(diào)解糾紛的數(shù)量和質(zhì)量均有了較大幅度的提高；在大調(diào)解工作格局中，注意發(fā)揮人民調(diào)解組織分布廣泛、人民調(diào)解員多、方便靈活的優(yōu)勢，堅持和保證人民調(diào)解的群眾性、自治性和民間性，避免三種調(diào)解形式相互混淆，使人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)性作用得到了更好的發(fā)揮。

二、建立聯(lián)動工作機制存在問題分析

糾紛是社會主體之間的沖突狀態(tài)，糾紛的發(fā)展具有不穩(wěn)定性和多方向性，烏魯木齊市作為新疆維吾爾自治區(qū)首府，是全疆的政治、經(jīng)濟和文化中心，這里多民族聚居、多宗教并存、多種語言文字相互交匯、多種風(fēng)俗習(xí)慣互相交融，這些現(xiàn)實因素增加了矛盾糾紛的化解難度，但也更加體現(xiàn)了構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的大調(diào)解工作體系，對于暢通和規(guī)范各族群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道的重要性。

(一)對大調(diào)解工作和人民調(diào)解重要性認識不夠，《人民調(diào)解法》宣傳教育不到位

盡管近年來社會各界對人民調(diào)解和大調(diào)解工作的認知程度有了明顯提高，各級黨委、政府的重視和支持力度加大，人民群眾的參與意識增強。但總的來看，這項工作還遠未取得與其職能作用相適應(yīng)的地位。表現(xiàn)在：認為人民調(diào)解是軟職能，沒有真正把這項工作與政法其他工作放在同等重要的位置上加以對待；口頭上重視，但具體到人民調(diào)解的人、財、物投入上卻舍不得；只注重部門利益，在大調(diào)解工作中共同參與、相互配合意識較差，使得三種調(diào)解方式銜接不暢，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的大調(diào)解工作格局難以形成；對《人民調(diào)解法》宣傳教育不到位，人民群眾對人民調(diào)解和大調(diào)解工作了解不夠，不知道人民調(diào)解協(xié)議具有法律效力，在遇到糾紛時較少首選人民調(diào)解方式來解決矛盾糾紛。

(二)人民調(diào)解員隊伍不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊

由于經(jīng)費、崗位設(shè)置等原因的限制，絕大部分人民調(diào)解員屬于兼職，人員變動快、缺乏穩(wěn)定性。社區(qū)和企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會成員大多由社區(qū)居民委員會委員或單位在職人員兼任，身兼多項工作，任務(wù)繁重，難以集中精力從事調(diào)解工作。農(nóng)村人民調(diào)解員大多數(shù)由村兩委班子成員兼任，絕大部分調(diào)解員還兼任計生、治保等委員職務(wù)，同時又受到三年換屆的影響，造成人員變動大、隊伍不穩(wěn)定的現(xiàn)狀。加之一些單位隨意委派或撤換人民調(diào)解員，造成調(diào)解員更換頻繁，工作熟悉程度及連續(xù)性較差，影響調(diào)解工作的正常開展。

(三)大調(diào)解工作機制尚待完善，職能作用尚未充分發(fā)揮

當(dāng)前，各類矛盾糾紛呈現(xiàn)出主體多元化、成因復(fù)雜化、表現(xiàn)多樣化及結(jié)構(gòu)交叉滲透等新特點，糾紛中的經(jīng)濟利益成分大幅提高，而且涉及部門多、人員多。矛盾雙方也從原來的公民之間擴大到公民與法人、公民與政府等。一些糾紛涉及面廣、專業(yè)性強，僅靠一個部門、單位或組織難以解決，需要幾個部門或組織聯(lián)合調(diào)解方能奏效。當(dāng)前大調(diào)解工作格局雖然已經(jīng)建立，但相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合力度不夠，聯(lián)動協(xié)調(diào)機制尚未完全形成。有的領(lǐng)域還未完全涉足，如衛(wèi)生部門對醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會建設(shè)態(tài)度不夠積極，認為已經(jīng)有醫(yī)療事故鑒定委員會履行職責(zé)，無需建立醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會，致使醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會建設(shè)滯后。又如區(qū)(縣)法院雖然均建立了調(diào)解室，但從運行情況看，大部分法院為了完成訴訟調(diào)解率，不向調(diào)解室轉(zhuǎn)交案件，致使法院人民調(diào)解工作室調(diào)解糾紛數(shù)量大幅下降。

(四)保障機制建設(shè)需要進一步加強，工作開展面臨諸多困難

盡管近幾年來對人民調(diào)解工作的投入不斷加大，但與開展工作的實際需要仍存在較大差距。由于人民調(diào)解不收費，因此開展調(diào)解工作所需經(jīng)費需要由各級政府來幫助解決。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，烏魯木齊市人口數(shù)量不斷增加，矛盾糾紛也隨之增多，原有的經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)已難以滿足工作的需要，迫切需要加大經(jīng)費投入力度，提高“一案一補”標(biāo)準(zhǔn)。同時，由于調(diào)解組織屬于群眾性自治組織，其辦公場所、辦公設(shè)施、交通通訊工具也需要各級政府和相關(guān)部門協(xié)助解決。但由于經(jīng)費投入有限，或者經(jīng)費落實不到位，人民調(diào)解員補貼標(biāo)準(zhǔn)低、調(diào)解委員會辦公設(shè)施簡陋的情況突出，嚴(yán)重影響了調(diào)解工作的開展，也影響了大調(diào)解工作的深入開展。

三、進一步加強和完善人民調(diào)解聯(lián)動工作機制的建議

(一)采取措施切實加大《人民調(diào)解法》宣傳力度，增強做好新形勢下人民調(diào)解和大調(diào)解工作的責(zé)任感和緊迫感

各級黨委、政府要不斷增強做好新形勢下人民調(diào)解工作的責(zé)任感和緊迫感，將人民調(diào)解工作作為化解民間糾紛、維護社會穩(wěn)定的重要手段和措施，相關(guān)部門要給予大力支持與配合，不斷鞏固和加強維護穩(wěn)定的“第一道防線”。同時，要充分發(fā)揮廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體作用，向社會各界積極宣傳人民調(diào)解工作的重要意義、方法步驟和實際效果，贏得政府部門和廣大群眾的理解和支持，引導(dǎo)群眾更多地選擇調(diào)解的方式來解決矛盾糾紛，努力營造運用調(diào)解手段化解矛盾糾紛的良好氛圍。

(二)通過設(shè)置公益性崗位建立一支專業(yè)化人民調(diào)解員隊伍

當(dāng)前，人民群眾法律意識和法律需求日益提高，迫切需要人民調(diào)解工作改進工作方式方法，提高調(diào)解能力和水平。因此，針對人民調(diào)解員崗位沒有列入編制，調(diào)解人員都是兼職，人員調(diào)整頻繁，不能保障專職專用的情況，有必要由市委、市政府出臺政策和措施，幫助社區(qū)、農(nóng)村配齊配強專職調(diào)解主任，充實社區(qū)、農(nóng)村人民調(diào)解委員會力量。在城市社區(qū)推行人民調(diào)解員公益性崗位(專職)制度，將本轄區(qū)內(nèi)退休法官、檢察官、律師、法律工作者和有一定法律專業(yè)知識、熱愛調(diào)解工作的人員聘任為人民調(diào)解員，專職從事人民調(diào)解工作。建立長效培訓(xùn)機制，不斷提高基層調(diào)解人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，使依法、公開、公正調(diào)解落到實處。

(三)完善聯(lián)動配合機制，努力構(gòu)建社會化大調(diào)解工作格局

推動社會矛盾糾紛大調(diào)解機制的建立，必須使人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解“三位一體”、有機結(jié)合，形成大調(diào)解格局。要建立健全市、區(qū)、街道、社區(qū)調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，努力形成以街道調(diào)解委員會為主導(dǎo)，社區(qū)調(diào)解委員會為基礎(chǔ)，專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解委員會為輔助的多層次、寬領(lǐng)域、全覆蓋的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，推動社會化大調(diào)解工作格局的形成。為此，有必要從自治區(qū)層面制定政策法規(guī)，推動相關(guān)成員單位履行各自職責(zé)，加強協(xié)調(diào)配合，為進一步完善大調(diào)解格局創(chuàng)造良好條件。

(四)落實經(jīng)費，健全人民調(diào)解保障機制

基層人民調(diào)解沒有經(jīng)費上的特殊政策傾斜，與其承擔(dān)的解決、過濾大量民間糾紛、防止矛盾激化、維護社會和諧穩(wěn)定的繁重任務(wù)不相稱。各級黨委、政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大財力、物力的投入，解決經(jīng)費不足、辦公場所和辦公設(shè)施不足的問題。烏魯木齊市目前執(zhí)行的是2009年印發(fā)的《烏魯木齊市人民調(diào)解工作“一案一補”實施方案》，經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)偏低。為保障人民調(diào)解工作扎實有效開展，財政部門需要加強調(diào)查研究，根據(jù)社會發(fā)展變化和當(dāng)前實際，適當(dāng)提高司法行政機關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解經(jīng)費、人民調(diào)解員補貼經(jīng)費和人民調(diào)解委員會工作經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動廣大人民調(diào)解員的工作積極性，為改善人民調(diào)解委員會的辦公條件積極努力。

[1] 《中國大百科全書 法學(xué)卷》，中國大百科全書出版社，第589頁.

[2] 張凱.《人民調(diào)解制度存在的問題及完善》，《法制與社會》，2013·10(下)，第35頁.

劉林(1975-)，男，漢族，山西臨猗人，中共烏魯木齊市委黨校法學(xué)教研室副教授，烏魯木齊市專家?guī)熳稍儗＜?，主要研究方向：法學(xué)理論、行政法學(xué)。杜芳，女，漢族，烏魯木齊市司法局基層工作處處長，主要研究方向：行政法學(xué)。