以新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化——以成都、駐馬店城鎮(zhèn)化實踐為例

中央黨校經(jīng)濟學(xué)部 李旭章

財政部財政科學(xué)研究所 龍小燕

以新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化
——以成都、駐馬店城鎮(zhèn)化實踐為例

中央黨校經(jīng)濟學(xué)部 李旭章

財政部財政科學(xué)研究所 龍小燕

一、成都、駐馬店新型城鎮(zhèn)化試點與基本公共服務(wù)均等化

成都和駐馬店兩地在推行新型城鎮(zhèn)化的過程中，都十分注意與基本公共服務(wù)均等化結(jié)合起來。

(一)走向成熟的成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式。

我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展形成了嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)分割，城鄉(xiāng)收入差距不斷擴大，治本之策需統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。四川省成都市從2003年開始，就把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為地方施政綱領(lǐng)，立足于大城市帶動大農(nóng)村的區(qū)域?qū)嶋H，啟動了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“自費改革”。2007年6月，國家批準(zhǔn)成都市正式成為首批“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套試點改革實驗區(qū)”，要求成都根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗要求，全面推進(jìn)各個領(lǐng)域的體制改革，并在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新。

1.加快小城市建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。成都市在加強城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同時，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，讓城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果;首先在基礎(chǔ)設(shè)施方面實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以城鎮(zhèn)化促進(jìn)城鄉(xiāng)平等。加強小城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)重點鎮(zhèn)向小城市方向發(fā)展。2012年，34個重點鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)總投資達(dá)到196億元，建成區(qū)面積達(dá)147.3平方公里;采用城鎮(zhèn)形象性改造(小改)、城鎮(zhèn)功能性改造(中改)以及城鎮(zhèn)開發(fā)性改造(大改)三類方式，計劃用5年到8年時間完成全市174個一般城鎮(zhèn)改造。截至2012年年底，已累計啟動實施140個一般城鎮(zhèn)改造。

成都堅持“交通先行”的理念，推進(jìn)市域內(nèi)軌道交通、高速公路、市域快速路和農(nóng)村公路建設(shè)，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村客運站建設(shè)和客運公交化，2004年年底率先在西部中心城市實現(xiàn)了“縣縣通高速”、“村村通水泥(瀝青)路”?，F(xiàn)在已建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站923個(含招呼站)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交覆蓋率達(dá)100%。實施信息服務(wù)工作站百千工程和信息化進(jìn)社區(qū)示范工程，進(jìn)一步擴大信息服務(wù)在農(nóng)村的覆蓋面。建立“戶集、村收、鄉(xiāng)運、縣處理”的農(nóng)村垃圾收集處理體系，實現(xiàn)全市農(nóng)村生活垃圾集中收運和無害化處理全覆蓋。在14個郊區(qū)(市)縣建成186座鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠及配套管網(wǎng)，實現(xiàn)中心城區(qū)、郊區(qū)(市)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋。推進(jìn)市政公用設(shè)施向農(nóng)村延伸和覆蓋，深入開展城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，大力推進(jìn)環(huán)境治理向基層、農(nóng)村和盲點死角延伸。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。以城鎮(zhèn)化促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)。建立了市、區(qū)(市)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))“一站式”政務(wù)大廳，形成四級政務(wù)服務(wù)體系，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)向基層延伸。市縣兩級行政審批實現(xiàn)“兩集中、兩到位”;推行“一窗式”并聯(lián)審批模式。打破城鄉(xiāng)分治的行政管理格局，對規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、交通、水務(wù)等30多個部門進(jìn)行歸并調(diào)整，實施“大部制”，推進(jìn)政府部門管理職能向農(nóng)村延伸和覆蓋，政府工作部門由51個減少到41個。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的支出，建立穩(wěn)定增長機制，擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍。堅持以人為本，以公眾意愿作為提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)，強化政府責(zé)任，重視社會協(xié)同，以公共財政制度安排為支撐，建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體制。

一是建立城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險制度。全市基本養(yǎng)老保險體系實現(xiàn)由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度構(gòu)成，用人單位和職工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，無用人單位的城鄉(xiāng)居民可自主選擇參加任何一種基本養(yǎng)老保險，兩種制度全面銜接、自由轉(zhuǎn)移接續(xù)。截至2012年年底，全市城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)分別達(dá)到485.39萬人、315.17萬人。

二是建立城鄉(xiāng)一體的基本醫(yī)療保險制度。全市基本醫(yī)療保險體系實現(xiàn)由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度構(gòu)成，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險籌資標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一致、參保補助城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇水平城鄉(xiāng)均等。截至2012年年底，全市城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保人數(shù)分別達(dá)到522.57萬人、709.36萬人。雙流縣推出“三包一轉(zhuǎn)”工程，本著讓利于民的原則，政府出大頭、農(nóng)民出小頭，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，使其到退休年齡時每月能領(lǐng)到一定金額的養(yǎng)老金，做到老有所養(yǎng);建立新農(nóng)合，做到病有所醫(yī);將生活困難的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)低保，做到困有所助。①新玉言主編:《新型城鎮(zhèn)化模式分析與實踐路徑》，國家行政學(xué)院出版社，2013年版，第159頁。

三是建立城鄉(xiāng)一體的住房保障制度。在完善城鎮(zhèn)住房保障體系的同時，在農(nóng)村以實物配租和租金補貼的形式建立住房保障制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房保障一體化，城鄉(xiāng)居民無論職業(yè)、身份，只要符合準(zhǔn)入條件，均可以平等享受公共租賃住房，購買經(jīng)濟適用住房和限價商品住房。

四是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會救助體系。形成以最低生活保障為核心，以幫困助學(xué)、幫困助醫(yī)、幫困建房三大救助為配套，其他專項救助、臨時性救助和社會幫扶為補充的綜合型社會救助體系。城鄉(xiāng)一體的社會救助水平不斷提高，城市低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到家庭月人均收310～380元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為月人均收入不低于237～380元。

五是實施新型農(nóng)民和新興城鎮(zhèn)居民素質(zhì)提升工程。針對進(jìn)城農(nóng)民和集中居住區(qū)居民，辦好市民學(xué)校和社區(qū)道德講堂，組織形式多樣的群眾性文化活動，增強農(nóng)民的融入感和適應(yīng)能力，廣泛開展面向農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，培育現(xiàn)代市民意識和文明生活習(xí)慣，讓農(nóng)民群眾在心理上進(jìn)城、技能上進(jìn)城、文明習(xí)慣上進(jìn)城。2012年，城鎮(zhèn)新增就業(yè)21.9萬人，農(nóng)村富余勞動力新增轉(zhuǎn)移就業(yè)12萬人。

六是推進(jìn)村級公共服務(wù)和社會管理改革。從2009年起，將村級公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費納入財政預(yù)算，市縣兩級財政每年安排專項資金，并建立逐年增長機制，按照人口多少、面積大小、區(qū)位條件，2009年、2010年為每個村(涉農(nóng)社區(qū))安排不低于20萬元的專項資金，2011年提高到不低于25萬元，2012年又提高到不低于30萬元，2013年達(dá)到每個村40萬元。實現(xiàn)村級公共服務(wù)“有錢辦事”。建立農(nóng)民廣泛參與的民主管理機制，實行村民“民主議事”，民主議決村級公共事務(wù)項目和專項資金使用。

3.以土地為突破口，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，籌集建設(shè)和周轉(zhuǎn)資金。一是建立耕地保護(hù)補償機制。市縣兩級每年從新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地占用稅和土地出讓收入中提取一定比例的資金，用于設(shè)立耕地保護(hù)基金。把耕地保護(hù)與健全農(nóng)村社會保障體系結(jié)合起來，將耕?；鸬?0%發(fā)給承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶，用于農(nóng)民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的個人繳費支出;同時把耕地保護(hù)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)合起來，將耕?；鸬?%用于農(nóng)業(yè)保險補貼，每年為全市投保農(nóng)戶提供228億元的風(fēng)險保障，另外5%用于設(shè)立擔(dān)保資金，為全市范圍內(nèi)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供擔(dān)保。

二是對農(nóng)村土地進(jìn)行綜合整治。堅持“業(yè)態(tài)、生態(tài)、文態(tài)、形態(tài)”四態(tài)合一，積極推廣農(nóng)民集體成立資產(chǎn)管理公司(土地股份合作社)的方式自主實施土地綜合整治，建設(shè)適度集中的農(nóng)民集中居住區(qū)，推動傳統(tǒng)村落向“小規(guī)模、組團式、生態(tài)化”的新農(nóng)村綜合體轉(zhuǎn)變，構(gòu)建民富村美、文明和諧的新型農(nóng)村形態(tài)。截至2012年年底，全市共實施完成土地綜合整治項目600多個，投入資金500多億元，建成中心村和聚居點1500余個，改善了近45萬戶農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件。

三是推動集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用。鼓勵和支持集體建設(shè)用地使用權(quán)持有人在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃的前提下，通過自主開發(fā)、公開轉(zhuǎn)讓、參股合作等方式開發(fā)利用集體建設(shè)用地。出臺《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)操作指南》，完善交易信息系統(tǒng)，促進(jìn)各區(qū)(市)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的溝通互聯(lián)。2012年，全市新增集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)10宗，流轉(zhuǎn)總面積166.85畝，交易金額6540.59萬元。全市開展集體建設(shè)用地開發(fā)利用項目28個，總投資39億元，引進(jìn)社會資金36.1億元。

四是推進(jìn)農(nóng)村投融資體制改革。改革財政對農(nóng)業(yè)的投入方式，組建市縣兩級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)商貿(mào)物流投資公司，建立“政府引導(dǎo)、市場運作”的投融資平臺，2007年以來，3家涉農(nóng)投融資平臺撬動資金366.3億元投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，初步形成了以市場手段引導(dǎo)和促進(jìn)社會資金投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的機制。截至2012年年底，全市共成立村鎮(zhèn)銀行12家，小額貸款公司104家，融資性擔(dān)保公司158家。制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資辦法，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資風(fēng)險補償專項資金，成立市縣兩級政策性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保公司，探索擴大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍。截至2012年年底，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接抵押融資余額17.13億元。

(二)起步和探索中的駐馬店新型城鎮(zhèn)化實踐。

一是大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷完善城市功能。2012年全市實現(xiàn)城建基礎(chǔ)設(shè)施投資約87.9億元，其中市中心城區(qū)實現(xiàn)城建基礎(chǔ)設(shè)施投資約33.9億元，較上年增長78.4%。2013年中心城區(qū)擬新建七大片區(qū)、121個市政重點建設(shè)項目，總投資約170個億元，力爭當(dāng)年完成投資60億元以上。第一，市政路網(wǎng)體系不斷健全，以提高通達(dá)能力和縮短通達(dá)時間為目標(biāo)，加快市區(qū)和城鎮(zhèn)之間的路網(wǎng)建設(shè)，2012年，新建和擴建城際間和城鎮(zhèn)間道路共計290公里。第二，以積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)為抓手，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。全市新建一批公廁、垃圾中轉(zhuǎn)站和供排水、供氣、照明等設(shè)施，新鋪設(shè)排水管網(wǎng)250多公里、天然氣管道120多公里。積極指導(dǎo)水電氣暖等公用行業(yè)安全生產(chǎn)，正常運營。全市形成日處理污水能力29.5萬噸，城市生活垃圾日處理能力達(dá)到1960噸，城市污水處理率、生活垃圾無害化處理率達(dá)到85%以上。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點建設(shè)了一條高標(biāo)準(zhǔn)主干道、一個汽車站、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場、一個小游園、一個垃圾場，公共設(shè)施逐步完善。第三，以創(chuàng)建園林城市為載體，全面提升園林綠化水平。市中心城區(qū)強力推進(jìn)環(huán)城景觀帶綠化建設(shè)，完成了置地公園、天中廣場和世紀(jì)廣場景觀升級改造，綠地率、綠化覆蓋率、人均公共綠地面積分別達(dá)到34%、40.2%和10.13平方米，成功創(chuàng)建國家園林城市。

二是大力推進(jìn)城市經(jīng)營，切實解決城鎮(zhèn)建設(shè)資金問題。拓展城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)資源、資產(chǎn)、資金、資本的有效整合和籌資渠道的多元化。充分發(fā)揮財政融資、經(jīng)營融資、項目融資、貸款融資、債券融資、股份融資和招商引資的作用，變單一投資為多元投資、有償使用，使公共事業(yè)逐步步入自我發(fā)展、良性循環(huán)軌道。積極推進(jìn)公用事業(yè)改革，鼓勵企業(yè)和個人投資經(jīng)營市政公用設(shè)施，按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰收益”的原則，采取市場化運作手段，對公交線路專營權(quán)、公廁管理權(quán)、道路保潔權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)以及道路、橋梁、廣場冠名權(quán)進(jìn)行拍賣或有償競買，對一些存量資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行公開招標(biāo)、拍賣和招商引資，籌集資金用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。市縣供水、供熱、供氣、污水和垃圾處理等公用事業(yè)均實現(xiàn)了市場化管理，污水和垃圾處理費已全面開征。同時，嚴(yán)格執(zhí)行用地制度，通過協(xié)議和招、拍、掛出讓土地，每年土地出讓金50多億元用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。成功發(fā)行“城投債”13億元，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力保障。

三是著力破解體制機制障礙，加強要素保障。在土地管理上，力爭每年提供約3萬畝建設(shè)用地指標(biāo)，爭取完成300個行政村土地綜合整治工程，整治村莊建設(shè)用地25萬畝，形成6萬畝掛鉤指標(biāo)。在投融資平臺建設(shè)上，“十二五”末期，市級政府投融資平臺凈資產(chǎn)要達(dá)到50億元以上，縣級政府投融資平臺凈資產(chǎn)達(dá)到10億元以上。在戶籍管理上，推動符合條件的農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)。戶籍政策相對較寬，在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。推行按實際居住地進(jìn)行登記的戶籍管理制度，在城鎮(zhèn)有合法固定住所、長期從事非農(nóng)職業(yè)的人員，均可根據(jù)本人志愿登記為城鎮(zhèn)戶口。在城鎮(zhèn)就業(yè)的大中專畢業(yè)生、中等以上技術(shù)職稱人員，均可在城鎮(zhèn)落戶。進(jìn)一步放寬駐馬店市轄區(qū)落戶條件，基本放開各縣落戶限制，全面放開建制鎮(zhèn)落戶條件。在社會保障上，進(jìn)一步清理和消除針對農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制，讓農(nóng)民工和市民享有同等的就業(yè)待遇。依法將農(nóng)民工納入工傷、失業(yè)保險范圍，較好地引導(dǎo)了農(nóng)村人口向市區(qū)的有序轉(zhuǎn)移。在學(xué)校布局上，從2011年開始，以撤點并校為重點，以創(chuàng)辦寄宿制中小學(xué)為突破口，走“初中向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集中，成建制小學(xué)向中心村集中，新增教育資源向社區(qū)和城鎮(zhèn)集中”的辦學(xué)路子。采取“撤、并、建、遷”等措施，初步實現(xiàn)了教育資源優(yōu)化配置。

二、成都、駐馬店實踐的啟示

從成都、駐馬店的實踐中可以初步得出幾個結(jié)論:第一，必須堅持以人為本。①伍長南主編:《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年版，第22～23頁。第二，各地情況千差萬別，不應(yīng)有一個統(tǒng)一的模式，要允許地方探索適合本地特點大城鎮(zhèn)化道路。第三，必須引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)走集聚化、集約化、規(guī)模化發(fā)展之路。第四，要把新型城鎮(zhèn)化與基本公共服務(wù)均等化有機結(jié)合起來，既要“摸著石頭過河”、先行先試，也要注意整體設(shè)計，少走彎路。除此之外，還要注意在實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，正確處理好政府與市場、中央與地方、城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民的關(guān)系，以及解決好新型城鎮(zhèn)化融資與地方債的問題。

(一)必須處理好政府與市場的關(guān)系。

中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既要堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強社會治理等方面的職能。因此，必須發(fā)揮市場的決定性作用，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動;通過市場運作，調(diào)動民間資本和社會資本參與，才可能為統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)各項社會事業(yè)發(fā)展籌集到足夠的資金。此外，必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，在公共資源配置上逐步使城鄉(xiāng)均等化，這就要求政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，尤其是改革公共財政體制，使公共資源向農(nóng)村傾斜。

(二)處理好中央與地方的關(guān)系，發(fā)揮中央與地方兩個積極性。

1.中央與地方分工明確。實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，中央政府與地方政府的利益不完全一致。中央政府為未來中國發(fā)展指明了方向，指出推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)歷史意義。但很多具體事宜是需要首先通過地方政府來完成的。受多種因素影響，地方政府借城鎮(zhèn)化搞政績工程、造城運動的還大有人在，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化及基本公共服務(wù)均等化，地方政府財力與事權(quán)還不完全匹配。必須創(chuàng)新體制機制和出臺政策支持體系等理順中央與地方的關(guān)系，充分發(fā)揮中央、地方兩個積極性。強調(diào)中央的指導(dǎo)、引導(dǎo)作用，中央制定大政方針、確定城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，對各類地區(qū)分類指導(dǎo)、總量控制，使城鎮(zhèn)化能為百姓造福，并提供經(jīng)濟穩(wěn)定增長的需求。地方則從實際出發(fā)，貫徹落實總體規(guī)劃，制定本地相應(yīng)規(guī)劃，創(chuàng)造性開展建設(shè)和管理工作。

2.建立中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財稅體制。中央與地方，兩者共同的載體應(yīng)該從經(jīng)濟總量轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，關(guān)鍵在于推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財稅體制改革。在原有體制下，地方財政支出責(zé)任大，壓力也大，導(dǎo)致土地財政興起，靠融資平臺大規(guī)模舉債，公共服務(wù)欠賬不可避免。新一輪財稅體制改革，必須在調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的前提下理順中央與地方的財稅關(guān)系，形成公共服務(wù)導(dǎo)向的中央與地方關(guān)系，比如加大轉(zhuǎn)移支付改革，中央上收部分事權(quán)，或者繼續(xù)推進(jìn)財政體制扁平化改革，減少財政層級，提高地方政府增值稅分成比例，改革資源稅、開征房地產(chǎn)稅等建設(shè)地方稅體系等。既要推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、基本公共服務(wù)均等化，又要避免地方政府債務(wù)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上，未來各地政府將在另一個層面上展開競爭:比誰的市場更開放，比誰的規(guī)則更加國際化，比誰的服務(wù)效力更高，比誰更加遵守市場“游戲規(guī)則”。

3.改變地方政府競爭模式。地方政府競爭模式曾經(jīng)是中國經(jīng)濟增長的主要動力，現(xiàn)在看來存在不少問題。這種模式是我國處于經(jīng)濟起始階段形成的，是私人物品嚴(yán)重短缺、經(jīng)濟總量嚴(yán)重不足、市場主體尚未形成的特定背景下的產(chǎn)物，在推動我國經(jīng)濟總量高速增長和擴張的過程中發(fā)揮過重要作用。但是，伴隨著地方政府日益深入市場，地方政府本身越來越像一個公司，“政府即公司”的弊端越來越突出;形成產(chǎn)能過剩的根源，往往在于政府替代市場，政府成為投資主體。這些年許多重復(fù)建設(shè)、低效率的投資，大都是地方政府主導(dǎo)、推動的結(jié)果。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式需要綠色增長與綠色轉(zhuǎn)型，靠公司型政府顯然不可以。地方政府競爭產(chǎn)生的“造城”運動，不是新型城鎮(zhèn)化。

(三)正確處理好城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民的關(guān)系。

邁克爾·利普頓曾提出“城市偏向理論”:當(dāng)今世界窮國的最重要的階級斗爭，既不是資本和勞動的斗爭，也不是外國利益與本國利益的斗爭，而是農(nóng)村居民與城市居民之間的斗爭。我國的城鎮(zhèn)化就是在城鄉(xiāng)共同發(fā)展中從制度上消除和限制這種矛盾與斗爭，使農(nóng)村居民成為城鎮(zhèn)居民，使農(nóng)民共享發(fā)展成果。過去，城鄉(xiāng)分割農(nóng)民利益沒有得到很好的保護(hù);在城鎮(zhèn)化過程中我們要一方面使城鎮(zhèn)居民獲得住房產(chǎn)權(quán)，另一方面是農(nóng)村居民獲得土地的處置權(quán)，并在土地置換過程中保護(hù)農(nóng)民的各項權(quán)利。

(四)解決好地方債與新型城鎮(zhèn)化融資的問題。

我國地方政府已經(jīng)累積了較大規(guī)模的債務(wù)。對我國地方債規(guī)模的估計說法很多，有人認(rèn)為是10多萬億元的，也有人認(rèn)為是20多萬億元的;還有人認(rèn)為我國政府總債務(wù)占GDP的比例從16%到97%，最高的達(dá)181%的。但有一點是共同的:中國地方債存在重大隱患，必須慎重對待。而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必然離不開錢，中央確定了城鎮(zhèn)化方向，卻沒有明確城鎮(zhèn)化的資金來源。地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，八仙過海、各顯神通，最常見的就是各種類型的融資平臺。

自2010年6月國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)［2010］19號)以來，對地方政府融資平臺公司的清理整頓工作，包括對平臺及平臺公司銀行貸款的分類細(xì)化，風(fēng)險定性，規(guī)模控制等，取得了一定成效。但是，自2012年以來，“影子銀行”成為融資平臺公司債務(wù)融資的主要來源?！坝白鱼y行”是不受或少受金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，充當(dāng)儲蓄轉(zhuǎn)投資中介的非銀行信用中介機構(gòu)。它們包括信托公司、財務(wù)公司、租賃公司、小額貸款公司、典當(dāng)行等。據(jù)銀監(jiān)會內(nèi)部報告測算，2012年年底“影子銀行”體系融資規(guī)模為20萬億元;其中同業(yè)、理財及信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等表外融資8萬億元;擔(dān)保公司、小額貸款公司、典當(dāng)行、私募基金等約2萬億元;民間借貸(包含委托貸款6萬億元、網(wǎng)絡(luò)信貸等)10萬億元。此外，還有一些地方政府采取如BT(建設(shè)—移交)、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資?！坝白鱼y行”融資取代銀行貸款至少直接造成三個令人擔(dān)憂的問題:第一，“影子銀行”的投融資活動不完全在監(jiān)管之內(nèi)，無有效監(jiān)管統(tǒng)計，這使得融資平臺公司的負(fù)債規(guī)模，以及期限錯配、標(biāo)的物不對應(yīng)等情況更加不透明，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)管理和財政風(fēng)險防范難度進(jìn)一步加大。第二，“影子銀行”的融資成本大大高于銀行貸款成本。比如，信托和委托貸款的成本在10%左右，BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，遠(yuǎn)高于銀行貸款的7%。融資平臺公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)由此加重。第三，“影子銀行”的融資來源依然大多是銀行。在融資平臺公司的銀行貸款得到控制時，整個銀行體系在地方政府融資平臺和平臺公司的風(fēng)險敞口依然在加大。

當(dāng)然，各地情況不盡相同。從筆者調(diào)研的情況看，成都市似乎已經(jīng)進(jìn)入良性循環(huán)，商業(yè)運作進(jìn)入可持續(xù)階段，但當(dāng)?shù)卣坪醪辉敢庹劦降子卸啻髠鶆?wù);只是強調(diào)，沒有債務(wù)就不能發(fā)展。駐馬店市由于是剛剛起步，倒是開誠布公，各項指標(biāo)均在安全范圍內(nèi);但一再強調(diào)融資平臺的重要性，大有用之恨晚之憾，也提出應(yīng)加大對后發(fā)展地區(qū)城鎮(zhèn)化的財力支持。

2013年中央城鎮(zhèn)會議提出，要建立多元可持續(xù)的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進(jìn)政策性金融機構(gòu)改革。鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。筆者認(rèn)為，這將為新型城鎮(zhèn)化資金問題拓展了空間，但從長期看，還需要會計制度改革、資本市場改革和引進(jìn)新的稅收工具，重構(gòu)城市化資金融資渠道。

第一，必須建立透明的會計制度。各地地方預(yù)算必須覆蓋所有賬內(nèi)、賬外收入，嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)營和資本賬戶。嘗試編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。

第二，拓展資本市場融資。出讓土地使用權(quán)體制，允許短期任職的官員出售長期的資本資產(chǎn)而獲得短期性的收入，支付當(dāng)期的日常開支，這就剝奪了后代人從這些資產(chǎn)中獲益的機會。政府出讓土地使用權(quán)的收入一般應(yīng)該納入資本賬戶，使出售資產(chǎn)與購買資產(chǎn)相匹配。動用這筆收入用于任何經(jīng)常性開支都應(yīng)該受到嚴(yán)格的監(jiān)督，并由上級政府監(jiān)督執(zhí)行。一些基本的基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)該用政府間轉(zhuǎn)移支付的錢。剩余的資本開支需要通過借貸來融資。各國實踐表明，從中央政府借債問題較多，因為難以實施硬預(yù)算約束，而且還款比較難，最后從中央的借貸成了來自中央的轉(zhuǎn)移支付。這樣就只剩下按市場方式借貸這種選擇。

第三，發(fā)行市政債券。不少國家市政債券都被用作地方政府資本開支的融資渠道，使地方政府獲得收入進(jìn)行一次性投資，但仍然要承擔(dān)獲得資本資產(chǎn)的成本。同公司債券不同，市政債券沒有質(zhì)押物。債券持有人不可能扣留市政資產(chǎn)并拍賣變現(xiàn)以保護(hù)其合法權(quán)益。一個解決辦法就是由中央或省級政府對城市的財務(wù)狀況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，一旦地方政府違約，它就面臨失去相應(yīng)自主權(quán)的懲罰。我國是否同意地方政府發(fā)行債券，是一個備受爭議的問題，最后我們只能兩害相較取其輕，與其不明不白孕育著更大風(fēng)險，不如在加強管理和監(jiān)督的前提下，讓地方政府自己發(fā)債、自己負(fù)責(zé)。

第四，在適當(dāng)時候開征物業(yè)稅。目前，我國城市收入的主要來源是增值稅、營業(yè)稅以及土地使用權(quán)出讓收益。這些稅種鼓勵城市招商，但是卻不鼓勵吸收外來移民。理論上應(yīng)該是對居民房產(chǎn)和商業(yè)房產(chǎn)征收從價的財產(chǎn)稅(從價物業(yè)稅，advalorem property tax)。對居民房產(chǎn)征稅將鼓勵城市接納新的居民，并提供了為城市居民服務(wù)籌資的顯性稅基。這有助于消除有關(guān)農(nóng)村移民是城市經(jīng)濟的“搭便車者”的看法。對商業(yè)房產(chǎn)征收物業(yè)稅會激勵企業(yè)更加仔細(xì)地考慮如何優(yōu)化利用土地和空間，同時會使城市政府權(quán)衡為工商業(yè)物產(chǎn)提供的服務(wù)與服務(wù)成本。物業(yè)稅會減少出售當(dāng)期使用權(quán)獲得的收入，但能創(chuàng)造未來的財政收入。這將改變整個財政運營預(yù)算體系——從出售資產(chǎn)轉(zhuǎn)變到一個持續(xù)的稅收來源。同時，實行一套物業(yè)稅體系。一套從價的財產(chǎn)稅征收體系需要進(jìn)行所有權(quán)登記，但它不需要投資一套昂貴的地籍簿記系統(tǒng)。按面積計算的物業(yè)稅，類似于英國的房屋稅(地方政府稅，Council Tax)，也許就夠了。一個城市各城區(qū)的財產(chǎn)可以分成一系列小類別——按土地利用類型、面積和質(zhì)量等——分類定稅率。這類方法可以避免按最小單元進(jìn)行的昂貴評估。價值評估應(yīng)該同時根據(jù)土地和結(jié)構(gòu)來征收，根據(jù)使用權(quán)價格或房產(chǎn)出租價格來推到土地價值。①弗農(nóng)·亨德森:《中國城市化:面臨的政策問題和選擇》，載于唐磊、魯哲主編:《海外學(xué)者視野中的中國城市化問題》，中國社會科學(xué)出版社2013年版。

綜合來看，新型城鎮(zhèn)化的方向應(yīng)該堅持，發(fā)展的節(jié)奏卻不可操之過急，各地更不該齊步走。地方應(yīng)因地制宜，根據(jù)自己的稟賦、特點、財力，更多更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。同時，要更好發(fā)揮政府的作用，政府的主導(dǎo)作用絕不可少，尤其是城鎮(zhèn)化與基本公共服務(wù)均等化相一致的部分，公共服務(wù)本就是政府的職責(zé)。此外，不借債很難發(fā)展，債務(wù)多了又有風(fēng)險，一旦還不起債就會引起債務(wù)危機。要重構(gòu)新型城鎮(zhèn)化資金融資渠道。因此，這需要中央與地方緊密配合，在城鎮(zhèn)化過程中把握好這個“度”。我們既要促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，又要推動新型城鎮(zhèn)化，兩者相輔相成。但是，以新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化還是一個新課題，需要在實踐中不斷創(chuàng)新。